Séance du 28 avril 1999






SOMMAIRE


PRÉSIDENCE DE M. GÉRARD LARCHER

1. Procès-verbal (p. 0 ).

2. Redéfinition des responsabilités des maires. - Discussion d'une question orale avec débat (p. 1 ).
M. Hubert Haenel, auteur de la question.

PRÉSIDENCE DE M. CHRISTIAN PONCELET

MM. René Garrec, Georges Othily, Jean-Paul Delevoye, Gérard Delfau, Thierry Foucaud, André Rouvière.

PRÉSIDENCE DE M. GÉRARD LARCHER

MM. Pierre Fauchon, Paul Girod, Alain Vasselle, Philippe Arnaud, Aymeri de Montesquiou, Philippe Marini, Xavier Darcos.
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de lajustice.
Clôture du débat.

3. Bases juridiques pour l'acquis de Schengen. - Adoption d'une résolution d'une commission (p. 2 ).
Discussion générale : MM. Jean-Patrick Courtois, rapporteur de la commission des lois ; Michel Barnier, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne ; Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Jacques Machet, Michel Duffour, Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes.
Clôture de la discussion générale.

Texte de la résolution (p. 3 )

M. le rapporteur ; Mme Marie-Madeleine Dieulangard.
- Adoption de la résolution.

4. Dépôt d'un projet de loi (p. 4 ).

5. Dépôt d'une proposition de loi (p. 5 ).

6. Dépôt d'une proposition de résolution (p. 6 ).

7. Renvoi pour avis (p. 7 ).

8. Dépôt de rapports (p. 8 ).

9. Dépôt d'avis (p. 9 ).

10. Ordre du jour (p. 10 ).



COMPTE RENDU INTÉGRAL

PRÉSIDENCE DE M. GÉRARD LARCHER
vice-président

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quinze heures.)

1

PROCÈS-VERBAL

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.
Il n'y a pas d'observation ?...
Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.

2

REDÉFINITION DES RESPONSABILITÉS
DES MAIRES

Discussion d'une question orale avec débat

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion de la question orale avec débat n° 12 de M. Hubert Haenel à Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice, sur la redéfinition des responsabilités des maires.
Dans le prolongement du problème qu'il a déjà soulevé dans son rapport en qualité de rapporteur spécial du budget de la justice et au cours de l'examen des crédits de ce ministère (rapport n° 66 session ordinaire 1998-1999/ JO du Sénat, séance du 7 décembre 1998), M. Hubert Haenel demande à Mme le garde des seaux, ministre de la justice, de bien vouloir lui indiquer quelles mesures elle entend prendre pour que les maires ne soient plus systématiquement harcelés, mis en cause personnellement, cloués au pilori dans des différends qui relèveraient plus naturellement d'un procès devant les juridictions pénales ou administratives. Ces hommes et ces femmes de bonne volonté, qui se sont le plus souvent engagés dans la vie publique par seul souci de l'intérêt général et par sens du service de leurs proches, ressentent leur mise en cause systématique comme un acharnement alors qu'ils sont d'abord les victimes de l'inflation des normes, de la judiciarisation excessive de la société et de la responsabilisation pénale galopante. Il lui demande d'engager sans tarder une mise à plat concertée de l'ensemble de ces problèmes afin de dresser un état des lieux complet et objectif, de dégager les solutions et de les traduire sans tarder dans des textes législatifs et réglementaires.
Remplaçant M. le Président du Sénat, qui est retenu avec M. le Président de la République et qui nous rejoindra dès que possible, je dois vous dire, en son nom, combien il est attaché à ce que cette question soit au coeur des préoccupations de la Haute Assemblée et de celles du Gouvernement.
La parole est à M. Haenel, auteur de la question.
M. Hubert Haenel. Monsieur le secrétaire d'Etat, je comprends très bien que Mme Guigou soit retenue à l'Assemblée nationale, s'agissant d'une affaire importante et d'une institution - la gendarmerie - à laquelle le Sénat est très attaché, et moi tout particulièrement, pour répondre, avec les deux autres ministres concernés, à des questions de fond et de forme sur le sujet.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, si, aux yeux de nos concitoyens, le maire est l'élu qui a la meilleure cote dans l'opinion publique, il est aussi, à leur sens, le dernier qui doit faire, qui peut faire, qui ne peut se dérober, le dernier pouvoir et responsable de proximité, responsable de tout et, parfois aussi, responsable de rien.
Corvéable à merci, le maire devient de plus en plus justiciable à merci.
Lors du dernier congrès de l'Association des maires de France en octobre 1998, des états généraux lancés par le président du Sénat, Christian Poncelet, des deux dernières campagnes pour le renouvellement du Sénat en 1995 et 1998 des réunions sur le terrain auxquelles nous participons tous - amicales, cantonales, intercommunales des maires et adjoints, assemblées générales départementales... - les maires ont exprimé leur ras-le-bol.
La loi du 13 mai 1996, sur l'initiative de notre commission des lois, a tenté de remédier à la situation ; mais ses dispositions n'ont pas suffi à enrayer les mises en cause systématiques, pour tout et pour rien, de la responsabilité pénale des maires et de nombreux responsables publics.
On peut être tenté, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, de relativiser le phénomène à partir de statistiques démontrant qu'en réalité le nombre d'élus concernés n'est pas aussi significatif qu'on veut bien le dire. En réalité, la question de fond n'est pas seulement celle du maire dont la responsabilité pénale est mise en jeu mais, plus généralement, celle du maire et de la justice, du maire et du droit. Le maire et ses juges, pourrait-on dire, que ce soit le juge administratif, le jugejudiciaire ou le juge des comptes. Mais je n'aborderai pas cette question, remarquablement traitée par nos collègues Jean-Paul Amoudry et Jacques Oudin en juin 1998.
L'autre façon de botter en touche serait de rappeler que le maire, après tout, est un justiciable comme les autres, qu'il est aussi, en quelque sorte, victime de la judiciarisation excessive de notre société, car le juge est, de plus en plus, pour nos concitoyens, l'ultime recours, le dernier référent en somme de notre société bouleversée et bouleversante.
Pour remédier à cette situation, et sans instaurer pour les élus une sorte de statut privilégié - loin de moi cette pensée ! - il convient, me semble-t-il, de prendre en compte tout d'abord le ressenti, le vécu des intéressés au regard des normes de droit en général et de leur appréciation, à leurs yeux souvent déconcertante, par les juridictions.
Le maire est d'abord confronté, et nous en sommes pour partie responsables, au problème de base qui est celui de la méconnaissance de la loi, due à la prolifération des normes, et pourtant, pour lui comme pour le commun des mortels, nul n'est censé ignorer la loi. Les normes, il est vrai, sont de plus en plus illisibles, complexes, diversement interprétées selon que l'on se tourne vers le contrôle de légalité, celui des comptes ou des actes administratifs par les juridictions de l'ordre administratif.
Il y a eu aussi la réforme du code pénal, qu'il conviendrait peut-être de toiletter sur certains points, puisque, après plusieurs années d'application, on peut en mesurer les imperfections.
Face à cette situation, qu'il ne faut absolument pas laisser se perpétuer, voire s'aggraver, il y a des solutions. Sans doute, monsieur le secrétaire d'Etat, après avoir entendu tous les intervenants dresser l'état des lieux et esquisser des solutions, nous proposerez-vous quelques objectifs précis, une méthode et un calendrier.
Je crois tout d'abord qu'il y aurait lieu de faire en sorte que les maires soient mieux informés sur l'étendue de leurs pouvoirs et de leurs responsabilités relevant du domaine de la justice. Je m'explique.
Il conviendrait, par exemple, en début de mandat, que les procureurs généraux, les procureurs de la République se rapprochent des maires, adjoints et secrétaires de mairie au travers des associations départementales ou des amicales de toutes sortes afin de les informer de l'étendue de leurs pouvoirs et de leurs responsabilités. Ce serait aussi l'occasion de nouer des relations pour pouvoir traiter, en cours de mandat, sans formalités excessives, les questions de sécurité.
Je vous donnerai quelques exemples.
Chacun sait - plus ou moins d'ailleurs - que les maires et adjoints sont, aux termes des dispositions de l'article 61-1 du code de procédure pénale, officiers de police judiciaire. Mais quelles sont la nature et la portée exactes de cette qualification ? A quelles obligations précises sont tenus les maires et adjoints ? Il y a aussi toutes nos obligations en matière d'état civil, où Dieu sait combien nous sommes de plus en plus confrontés à des difficultés d'appréciation et d'application de la loi, en raison notamment de l'arrivée massive d'étrangers.
Les dispositions de l'article 40 du code de procédure pénale font obligation à toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l'exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit d'en donner avis sans délai au procureur et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs.
Quelles sont les obligations exactes auxquelles sont tenus les maires et adjoints ? Ne pensez-vous pas que, sur ce point aussi, il y aurait lieu d'indiquer aux maires quelles conséquences ils doivent tirer de ce texte ? Dans nos villages, nous savons beaucoup de choses : ce qui se passe dans les établissements scolaires, dans certaines associations, familles, etc. Quelle est la portée de cette obligation ? Quelles conséquences le procureur de la République pourrait-il éventuellement en tirer ?
L'article L. 2213-16 du code général des collectivités territoriales dispose que « la police des campagnes est spécialement placée sous la surveillance des gardes champêtres et de la gendarmerie nationale ». Quels sont les pouvoirs du maire sur son garde champêtre ? Est-il tenu, et dans quelles conditions, de transmettre les procès-verbaux dressés par celui-ci ? A qui ? Aux gendarmes ou aux procureurs de la République ? Ce n'est pas aussi simple.
Lorsqu'un maire porte plainte pour infraction au code de l'urbanisme - j'en connais quelques-uns - qu'il s'adresse soit à la gendarmerie, soit à la police, voire directement au procureur, et - j'ai des exemples - qu'il ne reçoit jamais de répondre, pensez-vous qu'il n'y a pas là une sape de l'autorité du maire et, pour le moins, une certaine désinvolture du parquet compétent à l'égard de celui-ci ?
M. Alain Gournac. Très bien !
M. Hubert Haenel. Et puis il y a tout le domaine de la sécurité : la sûreté des personnes et des biens, la délinquance sous toutes ses formes... Ne pensez-vous pas, monsieur le secrétaire d'Etat, qu'en dehors des zones qui bénéficient d'un contrat local de sécurité, où le problème est bien traité, bien cadré, il y aurait lieu d'organiser une meilleure information, ou concertation, voire une association entre les maires, les gendarmes et les parquets afin de lutter plus efficacement contre toutes les formes de délinquance ?
Il me semble, monsieur le secrétaire d'Etat, que, sans porter atteinte à la séparation des pouvoirs, dans l'esprit d'une véritable politique d'action publique telle que vous la préconisez, vous pouvez, par exemple dans le cadre des directives générales adressées aux procureurs généraux et aux procureurs de la République, inviter ceux-ci à se rapprocher des maires et de leurs associations.
Les rapprochements sont possibles puisque, parfois, ils ont eu lieu, sur l'initiative des parquets. Ils mériteraient d'être mieux connus. Il y aurait lieu d'ailleurs - je demanderai à la chancellerie de le faire - de les recenser afin de s'en inspirer pour indiquer à tous les procureurs de la République quelques exemples à suivre.
Dans mon rapport sur « les infractions sans suite ou la délinquance maltraitée », de juin 1998, j'avais donné quelques exemples, bien sûr non exhaustifs.
Ainsi, dans le Val-d'Oise, sur l'initiative du procureur de la République de Pontoise, un secrétariat permanent chargé des relations avec les élus locaux avait été mis en place. Cinq zones de délinquance avaient été délimitées et le procureur réunissait une fois par trimestre les maires des communes les plus importantes pour examiner avec eux la situation de la délinquance dans la zone considérée. Cette initiative tout à fait intéressante n'a pas été poursuivie faute de moyens et parce que le titulaire du poste a changé, alors qu'elle aurait dû, me semble-t-il, susciter l'intérêt de la Chancellerie.
Dans le Haut-Rhin, à la suite notamment des critiques formulées par certains maires au cours de la campagne électorale sénatoriale de 1995, le commandant du groupement de gendarmerie a proposé au préfet, dans la zone « gendarmerie », un dispositif de concertation permanent. Ont ainsi été expérimentées des structures de prévention de la délinquance en zone « gendarmerie » à un double niveau : la création de groupes de prévention dans chaque circonscription de brigade de gendarmerie réunissant le conseiller général, les maires, le commandant de compagnie, le chef de la brigade de gendarmerie territorialement compétent ; l'instauration de conseils de prévention pour une zone adaptée à l'organisation territoriale de la gendarmerie, qui réunissent autour du préfet le procureur, les parlementaires, les conseillers généraux, etc.
Dernier exemple, mais on pourrait en trouver d'autres : dans les Hauts-de-Seine, le procureur de la République, M. Yves Bot, a sectorisé le ressort pour y désigner un substitut correspondant des maires. Ainsi, les maires ont « quelqu'un à qui parler », une adresse, un numéro de téléphone, une personne ressource. Il suffirait, dans tous les parquets, d'avoir une personne ressource, un greffier chevronné, par exemple, chargé de renseigner les maires, de les aiguiller, etc. Je pense qu'il s'agit là d'une initiative qui pourrait être prise assez facilement.
Comme nous venons de le voir, le maire est souvent un collaborateur occasionnel de la justice, en quelque sorte un auxiliaire de celle-ci.
Il est aussi, de plus en plus souvent, justiciable des juridictions de l'ordre judiciaire ou de l'ordre administratif.
Le maire est l'homme - ou la femme - à tout faire, le bouc émissaire de la démocratie de proximité,...
M. Alain Gournac. Eh oui !
M. Hubert Haenel. ... corvéable à merci, et il a de plus en plus le sentiment d'être justiciable à merci.
Ecartons bien sûr les cas où le maire s'est rendu coupable de malversations en tout genre. Je n'en parlerai pas. Il ne s'agit pas de cela aujourd'hui.
Le maire se pose quelques questions lancinantes. Que puis-je faire ou ne pas faire ? A qui m'adresser pour me renseigner et demander conseil ? Il se lamente : je ne comprends pas ! Je ne comprends plus ! La justice, c'est si long et si compliqué !
Le maire est justiciable, d'abord, devant les juridictions administratives. Il faut traiter ce sujet, qui est d'importance.
En effet, aux termes de l'article L. 2211-1 du code général des collectivités territoriales : « Le maire concourt par son pouvoir de police à l'exercice des missions de sécurité publique. »
De plus, selon l'article 2212-1, « le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'Etat qui y sont relatifs. »
Par ailleurs, l'article 2212-2 dispose : « La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment :... »
Suivent alors une très longue liste de pouvoirs, de compétences, d'obligations, et donc de responsabilités.
On peut citer pêle-mêle : le maire et les aliénés, le maire et l'internement, le maire et les services d'incendie et de secours, le maire et la circulation, le maire et l'environnement... La liste est interminable.
Il s'agit là de toute une série de niches à contentieux, donc de recours exercés soit par le préfet, dans le cadre du contrôle de la légalité, soit, ce qui est parfois plus discutable, par un particulier, pour défendre un intérêt personnel.
De plus en plus souvent, il s'agit de recours exercés par des associations de sauvegarde et de défense en tout genre, dont certaines, sous le couvert - sous le manteau ! - de l'intérêt général et du respect de l'état de droit, saisissent artificiellement la juridiction administrative pour ralentir la construction d'un ouvrage public. J'ajoute que lorsqu'elles sont déboutées en première instance, elles mettent en oeuvre toutes les voies de recours possibles : appel, voire cassation. Autant de recours parfois abusifs ou dilatoires qui ne sont malheureusement, pour toutes sortes de raisons, jamais ou rarement sanctionnés par les juridictions, qui pourtant en ont le pouvoir. (Marques d'assentiment sur les travées du RPR.)
Entre-temps, le maire aura été harcelé, traduit - comme disent les élus - devant le tribunal administratif, cloué au pilori des médias ; il aura été, souvent à tort, déstabilisé. Et puis, plusieurs années auront passé, le mal aura été fait. Or chacun sait bien que, si le temps permet de mûrir un procès, il le pourrit le plus souvent.
Le Sénat est saisi du projet de loi sur la réforme des procédures d'urgence devant les juridictions administratives. Ne pourrait-on pas, à cette occasion, prendre en considération quelques pistes pour améliorer le fonctionnement de ces juridictions ?
On pourrait, par exemple, revoir la question des requêtes, parfois systématiques, présentées par certaines associations, celles qui ne sont pas ou ne sont plus représentatives, pour éviter ces recours artificiels et revenir à la sage jurisprudence du Conseil d'Etat - auquel nous avons « tordu le cou » il n'y a pas très longtemps - sur l'intérêt direct pour agir.
On pourrait aussi encadrer les requêtes en introduisant le principe du ministère d'avocat obligatoire, celui-ci pouvant parfois utilement décourager un requérant potentiel d'engager un procès voué à l'échec.
On pourrait encore utiliser plus systématiquement l'article L. 8-2, sanctionnant les recours abusifs, et utiliser plus souvent les procédures de conciliation - on oublie qu'il en existe devant les juridictions administratives - quand un dossier est complètement bloqué ; c'est l'article L. 3.
Mais cette liste n'est pas exhaustive, bien entendu.
Justiciables à merci devant les juridictions administratives, les maires le sont de plus en plus souvent devant les juridictions correctionnelles, sur la base de différents textes que je ne vais pas tous citer - j'en serais d'ailleurs incapable !
Tenons-nous en à celui qui, malgré l'intervention de la réforme résultant de la loi du 13 mai 1996 - due à l'initiative d'un certain nombre d'entre nous, particulièrement du président de la commission des lois, M. Jacques Larché, et brillamment rapportée par notre excellent collègue M. Pierre Fauchon - soulève le plus de problèmes : l'article 121-3 du code pénal.
Pourquoi les maires et les responsables publics devraient-ils bénéficier d'un régime de responsabilité pénale différent de celui des particuliers ? Cela tient aux difficultés propres, aux missions particulières qui leur sont assignées. On ne peut d'ailleurs pas exiger d'un maire qu'il soit infaillible.
Les meilleurs auteurs se sont exprimés sur le sujet, en particulier M. Jean Benoît, dans le recueil Dalloz, 4e cahier, 1999. Ce ne sont pas les maires, ce sont les professeurs de droit, les juristes, qui n'ont aucun intérêt particulier dans cette affaire, qui sont quasiment unanimes pour considérer que la situation des élus, tout particulièrement des maires, n'est en rien comparable à celle des simples particuliers, bien sûr, ni même des chefs d'entreprise.
Une première considération, simple mais justifiant déjà une approche différente dans la sanction des responsabilités, tient à la nature des fonctions : service de l'intérêt général ou poursuite d'un intérêt lucratif.
C'est, ensuite, plus particulièrement sur le plan du volume des responsabilités, que la différence de situations n'est pas suffisamment perçue. Un maire, qui a déjà des responsabilités en tant que chef de « l'entreprise communale », doit en outre et surtout veiller, en tant qu'autorité de police générale, au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques sur l'ensemble du territoire communal. A cela s'ajoutent de multiples obligations particulières en matière d'urbanisme, d'environnement ou autres polices spéciales, et ce alors qu'il n'existe pas encore de recensement réellement exhaustif des pouvoirs des maires et de proliférantes normes techniques applicables.
Sur le plan jurisprudentiel, il semble que la Cour de cassation ait appliqué jusqu'ici les dispositions résultant de la loi du 13 mai 1996 de manière plutôt frileuse. Il y aurait peut-être lieu sur ce point, monsieur le secrétaire d'Etat - à travers vous, je m'adresse à madame le garde des sceaux, d'envisager plus souvent les recours dans l'intérêt de la loi et diligentés par le procureur général de la Cour de cassation afin de fixer solennellement sur ce point, comme sur certains autres, la jurisprudence de la juridiction judiciaire suprême.
L'autre solution, plus radicale - il existerait un espoir sur ce point - serait que la Cour de cassation dans sa formation plénière revienne sur sa jurisprudence ancienne selon laquelle - disons-le simplement - il n'y a pas de différence de nature et même de degré entre faute civile et faute pénale.
Je crois savoir que la chambre criminelle s'interroge ; Mme la ministre pourrait donc utilement inciter le parquet général de la Cour de cassation à conclure dans le sens d'un revirement jurisprudentiel sur la question fondamentale de la responsabilité civile et pénale appliquée à tous les justiciables.
Comme l'a écrit excellemment maître Daniel Soulez-Larivière, il suffirait pourtant de peu de chose, il suffirait de redéfinir les responsabilités et la faute pénale et de bien faire comprendre aux Français le sens de ces notions ; en gros, et nous l'avons oublié, le pénal est fait pour les « salauds » et le civil pour ceux qui commettent des erreurs.
La Cour de cassation peut faire un bout de chemin toute seule.
Mais le Parlement devra faire le reste, c'est-à-dire redessiner le cadre des infractions involontaires pour qu'on ne mélange plus ce qui relève de l'erreur éventuelle, individuelle ou collective, donc de la réparation pécuniaire - du civil - et ce qui appartient au piétinement volontaire des commandements fondamentaux relevant de la flétrissure sociale - donc du pénal. (Très bien ! sur les travées socialistes.)
M. Raymond Courrière. Il serait temps !
M. Hubert Haenel. Un dernier point mérite toute notre attention, à vous et à nous : le dépôt de plainte avec constitution de partie civile émanant d'associations.
La voie pénale, c'est la voie royale. Elle est moins onéreuse que la voie civile ou administrative. Considérée comme plus rapide, elle ajoute à la notion de légitime réparation pécuniaire, celle de vengeance.
M. Alain Gournac. C'est cela, le problème !
M. Hubert Haenel. De plus, elle est médiatique et elle instrumentalise trop souvent la justice au service de simples intérêts particuliers. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.) Elle est aussi quasiment sans risque.
Loin de moi l'intention de vouloir remettre en cause le droit des particuliers, des victimes, à se constituer parties civiles. Il faudrait cependant reconsidérer les ouvertures législatives - nous en sommes responsables - et jurisprudentielles excessives permettant à une association d'engager aussi facilement et de manière aussi irrévocable l'action publique.
Il est en effet quelque peu choquant que certaines associations, dont on ne vérifie plus la représentativité - elles ont été inscrites un jour et elles se sont mises en sommeil, mais elles ont encore quelques dirigeants, trop souvent irresponsables d'ailleurs, et ne présentent aucune garantie - puissent se substituer au procureur de la République pour faire respecter la loi. Cela signifie-t-il que certains parquets ont la sensibilité juridique émoussée ou - ce qui semble beaucoup plus souvent le cas - ne peuvent plus faire face à la tâche ?
J'ai essentiellement parlé des maires. Mais mes remarques concernent aussi de très nombreux responsables publics. Dans l'éducation nationale, par exemple, pensons aux directeurs d'écoles, aux proviseurs, aux principaux de collèges. Pensons également à nos collaborateurs de mairie. Pensons encore à certains fonctionnaires de l'Etat.
Finalement, qu'attendons-nous de Mme la ministre de la justice ? Nous attendons qu'elle prenne toute la mesure du problème, qui est d'une grande actualité et d'une réelle acuité. Nous attendons qu'elle prenne en considération l'ensemble des questions et des suggestions qui seront évoquées aujourd'hui, que celles-ci relèvent strictement de la règle de droit ou de son interprétation par les juridictions, des méthodes de concertation entre les autorités publiques, de l'information et de la communication nécessaires, mais aussi du simple ressenti, du vécu par les intéressés, qui se sentent trop souvent « présumés coupables », comme l'a indiqué le député Emile Blessig.
Nous attendons que Mme la ministre décide de traiter le sujet au fond et à fond pour trouver les solutions appropriées.
Comment faire ?
Il conviendrait, tout d'abord, de faire dresser un état des lieux exact de la situation, à partir du débat d'aujourd'hui, non par un groupe de travail, qui souvent ronronne et ne débouche sur rien, mais par un groupe de diagnostic. Ce groupe pourrait être composé d'élus, de magistrats de l'ordre administratif et de l'ordre judiciaire et de représentants du corps préfectoral.
Les conclusions de cette mission d'investigation pourraient être rendues pour le 1er septembre.
Parallèlement, les services de la Chancellerie pourraient travailler, même s'ils sont quelque peu réticents, sur une remise à plat du droit de la responsabilité civile et pénale.
On peut ainsi imaginer que les services du ministère de la justice établissent, pour la fin de cette année, un plan d'action se décomposant, si nécessaire, en mesures d'ordre législatif et réglementaire, et en la création d'organismes d'aide, de conseil et d'assistance, le tout devant être bouclé, donc opérationnel, pour l'été 2000, avant que commence la campagne électorale des municipales de 2001.
Ces propositions sont justes, raisonnables et réalistes. Cette approche n'est pas démagogique. Ces mesures permettraient, si vous y souscriviez, d'apaiser le fonctionnement de la démocratie de proximité dans de nombreuses petites et moyennes communes de France.
Laisser se judiciariser à l'excès le fonctionnement des pouvoirs publics de proximité, responsabiliser pénalement de façon excessive, voire abusive, l'exercice de l'autorité publique conduit paradoxalement à une déresponsabilisation de l'ensemble des décideurs, déresponsabilisation qui est particulièrement dangereuse pour le fonctionnement des pouvoirs publics et de la démocratie. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste et du RDSE, ainsi que sur les travées socialistes.)
(M. Christian Poncelet remplace M. Gérard Larcher au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. CHRISTIAN PONCELET

M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 45 minutes ;
Groupe socialiste, 38 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 29 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 27 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 18 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 16 minutes ;
Réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe, 7 minutes.
Dans la suite de la discussion, la parole est à M. Garrec.
M. René Garrec. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je crois que, dans un tel débat, le temps est important. Vous me permettrez, à ce propos, de citer Thomas d'Aquin : « Le taux de l'intérêt, c'est le prix du temps, et le temps est à Dieu. Donc, le taux de l'intérêt est illégal. »
Mais je pense que ce qui est encore plus important que le temps, monsieur le secrétaire d'Etat, c'est la façon de dire les choses. Les échanges doivent être les plus clairs et les plus francs possible entre nous. Il faut dire les choses comme elles sont.
Nous vivons actuellement une période très difficile non seulement pour les maires, mais aussi pour les exécutifs en général, qu'ils soient départementaux ou régionaux. Les élus, et peut-être surtout les moins formés d'entre eux, à savoir les maires de commune rurale ou de petite ville, qui n'ont pas les moyens de se faire aider par des services juridiques de haut niveau, ont en effet le sentiment d'être des « présumés coupables ». La complexité des textes est telle, s'agissant en particulier du code des marchés publics, qu'ils craignent d'être un jour ou l'autre mis en examen, quelle que soit leur attitude.
Cela crée un sentiment d'anxiété et d'inquiétude qui fait que les plus fragiles d'entre eux, ou les plus lassés par ces problèmes, se disent qu'il vaut mieux renoncer à leurs fonctions.
Comme beaucoup d'entre vous, mes chers collègues, j'ai assisté au congrès des conseillers généraux de Deauville, remarquablement animé par notre collègue Jean-Paul Delevoye. J'ai appris que le nombre de personnes mises en examen, que ce soit les maires ou les collaborateurs des exécutifs, dépasserait - je cite le chiffre de mémoire - huit cent cinquante ! C'est beaucoup.
On demande aux élus, notamment aux plus fragiles d'entre eux, les petits maires ruraux, de régler toute une série de problèmes.
Ainsi, si un enfant qui va se promener au bord d'un ruisseau dangereux, d'un torrent - l'affaire a été jugé par le Conseil d'Etat, je le dis à l'intention de mon collègue Hubert Haenel - se noie, c'est la faute du maire, car il n'y avait, à côté de l'escalier d'accès au cours d'eau - qui avait été aménagé pour faciliter le branchement de pompes à eau destinées aux traitements agricoles - aucune pancarte précisant : « Descente totalement interdite, réservée à l'usage agricole. » Le maire est donc coupable et, coupable, il est condamné !
Il en est de même pour les terrains de football. Le syndrome de Furiani traumatise encore les maires, comme les fonctionnaires de l'Etat, qui se disent que, s'ils ne font pas attention, ils seront aussi quelque part coupables. Et de la sorte, on en rajoute un peu.
Nous avons tous des expériences de ce type.
Moi, je peux citer le cas d'un lycée que je connais, où l'on m'a expliqué qu'il fallait installer des cloisons pare-feu au rez-de-chaussée, alors que le bâtiment ouvre sur l'extérieur grâce à des portes-fenêtres et que l'on peut donc sortir facilement ! Mais le pompier chargé de cette opération, inquiet, voulait se couvrir ! C'est le syndrome...
M. Hilaire Flandre. Du parapluie !
M. René Garrec. Merci pour le parapluie ! Les parapluies de Cherbourg sont bien connus, et c'est justement dans ma région ! (Sourires.)
Monsieur le secrétaire d'Etat, nous vivons une époque où, à l'égard du maire, triomphe le soupçon là où régnait auparavant la confiance.
Je ne peux m'empêcher de penser aux associations. Je ne suis pas sûr, en effet, que certains ne se disent pas qu'il y a peut-être, dans tout cela, quelque chose à gagner. C'est peut-être un procès d'intention, mais je n'en suis pas si sûr...
Les maires sont chargés de traiter les problèmes de leurs concitoyens, des plus démunis d'entre eux, ceux qui ont le plus de problèmes de communication ou de réflexion. Il est rare qu'on leur en sache gré. Si je devais résumer, je dirais que le dévouement est dû, mais que l'erreur est impardonnable !
Pour ne pas décourager les bonnes volontés, pour ne pas paralyser la gestion locale, M. Haenel - je ne sais pas, monsieur le président, si je dois dire « l'honorable rapporteur » ou « mon excellent collègue Haenel », car - n'étant pas depuis assez longtemps dans la maison, je ne connais pas le vocabulaire en usage -,...
M. Pierre Fauchon. Très honorable !
M. René Garrec. ... mon ami Hubert Haenel donc (Sourires) et quelques-uns de ses collègues ont pris, avec le Sénat, l'initiative d'un texte relatif à la responsabilité pénale pour les faits d'imprudence ou de négligence visant à la prise en compte par le juge du contexte de la gestion locale.
Je crois qu'il faut aller plus loin - vers un statut des élus - et que ces questions, qui ont été éludées lors du débat sur le cumul des mandats, doivent être reprises, mises à plat, traitées tranquillement et non pas dans l'urgence, avec le sens de l'intérêt général.
Je crois aussi qu'il faut revenir à des notions de base du droit.
Ce qui fait la culpabilité, c'est l'intention coupable, c'est la volonté de commettre un délit : pour la qualification, c'est le caractère intentionnel qui l'emporte, mes collègues avocats présents dans cet hémicycle le savent.
Or le code des marchés publics a innové : il a inventé le délit automatique comme la machine à sous !
M. Hilaire Flandre. Très bien !
M. René Garrec. Le maire prend une décision. Elle est opportune, mais elle n'est pas fondée sur le bon texte. Peut-être est-elle fondée sur un texte voisin, ou encore le maire ignorait-il l'existence même du texte. Il y en a tellement dans notre système !
On m'a dit, lorsque j'étais à la commission supérieure des infractions fiscales, que le meilleur fiscaliste du ministère des finances connaissait à peu près 800 textes sur environ 20 000 qui sont en vigueur, dont 12 000 sont d'application fréquente. Personnellement, en tant que rapporteur de base, on ne m'en demandait pas tant ! On jugeait plutôt en opportunité « sous un chêne », comme dirait M. Santini. Mais « qui rend la justice sous un chêne risque de la rendre comme un gland ! » (Rires.) Cette citation est de M. Santini et non de moi.
L'intention fait la culpabilité. Lorsqu'un maire fait une ânerie, si vous me permettez ce mot facile, il n'a pas l'intention de mal faire. C'est qu'il ne sait pas comment il faut faire. Il manque de conseils, qui font d'ailleurs défaut non pas seulement aux maires, mais à tous les exécutifs ! A qui le président du conseil général va-t-il s'adresser pour avoir des conseils ? Au préfet ? Non ! Le préfet veille en l'occurrence à la régularité de gestion du président de conseil général. A qui va-t-il donc s'adresser ? A la Cour des comptes ? Impossible, elle le juge. Au tribunal administratif ? Il n'a peut être pas vraiment compétence en la matière.
L'Etat peut se tourner vers le Conseil d'Etat ou la Cour des comptes, mais l'élu local ne peut se tourner vers rien ! Il s'agit d'une lacune de notre système, lacune qui aurait dû être comblée par les lois de décentralisation de 1982. On a là une vacuité totale du droit et du conseil.
Personnellement, en tant que président de conseil régional, je sais très bien que je ne peux pas demander de conseils. A titre individuel, je peux évidemment contacter tel haut fonctionnaire que je connais, un de mes amis du Conseil d'Etat ou de la Cour des comptes. Mais jamais aucune réponse ne nous est apportée. Je l'ai d'ailleurs dit au président de la Cour des comptes.
Par ailleurs, si l'automaticité du délit est créée par le code des marchés publics en particulier, le responsable, le maire, l'élu doit être traité, me semble-t-il, en fonction de ce qu'il fait et non pas de ce qu'il a à faire. Il n'est pas un délinquant primaire. Il ne cherchait pas à mal faire.
Je souhaite donc - et je pense que c'est la raison - qu'il soit traité par les juridictions faites pour lui. Il travaille dans un monde de droit public ; il faut qu'il soit renvoyé devant une juridiction de droit public. S'il a commis une faute lourde, volontaire ou non, il ira devant le parquet. Mais tant qu'il n'a pas commis ce type de faute, il doit être jugé par un tribunal administratif. Quoi qu'il en soit, il n'y a pas de responsabilité sans faute à ce niveau ; ce n'est pas possible. Ou alors, dans quelques années, nous ne trouverons plus de candidats aux fonctions de maire !
Il n'est pas convenable qu'une association qui a une difficulté avec un maire se précipite, plutôt que d'aller devant le tribunal administratif, devant le juge civil ou pénal et qu'on abuse de la voie de fait pour conduire, comme par hasard, le judiciaire à traiter le public. Ce glissement est très défavorable à notre système, à notre démocratie. Alors que nous avons deux ordres de juridiction, peu à peu, on fait passer, au niveau des collectivités locales, le public vers le judiciaire. La voie de fait, c'est large. Mais il y a d'autres contournements de la loi qui mériteraient d'autres solutions.
Il ne faut pas être « bousculé » par la voie de fait, monsieur le secrétaire d'Etat. Je vous demanderai une seule chose au nom de mes amis, qui va dans le sens de l'intérêt général, sans parti pris politique : il faut que notre démocratie fonctionne convenablement. Et pour calmer le malaise profond qui sape les bases mêmes de notre démocratie, il faut revenir à des choses simples.
Il n'y a pas de présomption de responsabilité du maire. Dans l'esprit de la Cour des comptes, le maire n'est pas un délinquant qui n'est pas pris parce qu'il est plus malin qu'un autre ; il est peut-être maladroit. Mais lorsqu'un maire, lorsqu'un exécutif commet des irrégularités graves, le pénal, c'est normal. Dans tous les autres cas, l'absence de conseil, l'absence de concertation et peut-être le manque de compléments aux textes de décentralisation font que nous sommes dans une vacuité totale de l'état de droit. Les problèmes doivent se traiter non pas au pénal, mais en droit public. C'est la conception de notre droit, qui sépare les deux choses.
L'élu a droit à la considération et, surtout, à ce que le Gouvernement et le système public, les hauts fonctionnaires, l'aident à ne pas commettre d'erreur et le protègent. (Bravo ! et applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Othily.
M. Georges Othily. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, voilà un peu plus de trois ans, le Parlement adoptait une proposition de loi d'origine sénatoriale relative à la responsabilité pénale des élus locaux.
La plupart d'entre nous avions vivement salué cette avancée, qui semblait réellement de nature à mettre un terme à des situations devenues de plus en plus pénibles, vécues comme de réelles injustices par les maires qui les subissaient.
Force est aujourd'hui de déplorer la faiblesse, voire l'absence d'effet consécutif à cette adoption.
Les mises en examen et condamnations d'élus locaux pour des faits d'imprudence ou de négligence sont en augmentation constante alors que nous pouvions légitimement espérer l'inverse.
Je ne parviens pas à expliquer cet état de fait autrement que par une analyse plus globale de ce que recèle aujourd'hui cette notion particulière de responsabilité pénale non intentionnelle et, si vous le permettez, c'est dans ces limites que s'inscrira mon propos.
A titre introductif - je souhaite que cette remarque liminaire soit présente dans vos esprits tout au long de mon intervention - je veux préciser qu'il ne s'agira jamais pour moi de dénier aux victimes d'accidents mettant en cause la responsabilité des élus le droit de réclamer la réparation du préjudice qu'elles subissent.
Cette remarque faite, il m'appartient maintenant de vous faire part de mes craintes quant à la multiplication des plaintes avec constitution de partie civile qu'enregistrent les juridictions correctionnelles pour les saisir de faits non intentionnels.
Ce qui m'apparaît comme une dérive ne concerne pas seulement les élus locaux ; cela concerne également les chefs d'entreprise, les directeurs d'école et, plus généralement, toute personne amenée à exercer la direction d'une entité, qu'elle soit publique, privée, administrative, associative...
Je suis effrayé de relever la volonté qu'expriment les victimes et qui consiste à atteindre la tête de l'entité mise en cause.
Je crains en effet que nous ne nous orientions vers une américanisation de la justice,...
M. Hilaire Flandre. C'est évident !
M. Georges Othily. ... à savoir que nos concitoyens seraient, par principe, désireux de frapper toujours plus haut et toujours plus fort.
Un accident de chemin de fer : le président de la SNCF doit être mis en cause ; une bagarre dans une cour de récréation : le directeur d'établissement doit être entendu par un tribunal ; une chute de pierres dans un village : le maire doit en répondre...
M. Hilaire Flandre. Une cabane qui brûle... (Sourires.)
M. Alain Gournac. Ou une paillotte !
M. Georges Othily. Pour autant, malgré des mises en examen répétées, on observe systématiquement une forte déception chez les parties civiles qui, au sortir de l'audience, ne parviennent pas à admettre que les « coupables » sont condamnés à une peine d'emprisonnement avec sursis, alors qu'elles-mêmes sont condamnées à vivre avec un handicap ou déplorent la perte d'un être cher.
Ces événements, largement relayés par l'omniprésence des médias, lesquels manifestent un intérêt parfois malsain pour ces questions, n'étonnent aujourd'hui plus personne.
Pourtant, notre système répressif n'est-il pas fondé sur une distinction précise entre l'action publique et l'action civile ? Il existe malheureusement une forte confusion entre ces deux domaines.
Au risque de paraître trop catégorique, je rappelle que la présence à l'audience de la victime a pour seul et unique objet de réparer, à titre civil, le préjudice qu'elle subit, d'où le nom de partie civile.
Pour ce qui est de la condamnation à une peine d'amende ou d'emprisonnement, il s'agit là d'une mission que la loi confère exclusivement au parquet.
Je comprends néanmoins combien la tenue d'un procès est indispensable pour la victime qui doit pouvoir être en mesure de faire part de sa douleur.
Je comprends aussi que cette douleur s'exprime à travers un désir de vengeance qui ne semble être assouvi que par le prononcé d'une lourde condamnation. Mais je le regrette d'autant plus profondément que nous sommes, je le rappelle, dans le cadre de faits non intentionnels.
A ce phénomène, sur lequel je souhaiterais que le Gouvernement nous fasse connaître son sentiment, s'en ajoute un second, dénué de tout rapport avec le premier, qui concerne le discrédit dont souffre la classe politique dans son ensemble.
Bien qu'il s'agisse de faits non intentionnels, ceux-ci font l'objet d'un amalgame totalement inapproprié avec les infractions de droit commun, bien entendu nombreuses, que l'on appelle aujourd'hui « les affaires ».
Il est grand temps, monsieur le ministre, de mettre un terme à ces dérives fort inquiétantes.
Il incombe au Gouvernement, et plus particulièrement à Mme le garde des sceaux, à qui vous transmettrez ces observations, monsieur le secrétaire d'Etat, en partenariat avec les magistrats, les avocats et les associations de victimes, de rétablir un certain équilibre.
Cet équilibre passe impérativement par la réaffirmation du principe selon lequel le prononcé d'une condamnation ne répare pas le préjudice subi.
Il me semble également nécessaire de mieux informer les justiciables afin que la juridiction répressive n'apparaisse plus comme la seule qui permette d'obtenir satisfaction.
Les tribunaux civils et administratifs sont parfaitement aptes à traiter ce type d'affaires même si, il faut le reconnaître, la procédure n'est pas favorable au plaignant dans la mesure où la charge de la preuve lui incombe, ce qui n'est évidemment pas le cas devant le tribunal correctionnel, où cette tâche est prise en charge par le juge d'instruction.
Monsieur le ministre, l'image des élus locaux, qu'il nous appartient tout particulièrement de défendre, est injustement ternie par des mises en examen de plus en plus fréquentes.
Il ne s'agit bien évidemment pas de plaider en faveur d'une quelconque exonération de responsabilité, mais simplement de faire la part des choses entre réparation et condamnation. Etre maire aujourd'hui, et je pense notamment aux élus des communes rurales comme moi, relève bien plus du dévouement et de l'abnégation que de toute autre chose.
Il est donc grand temps que les récompenses pour travaux accomplis soient remises ailleurs qu'à la barre des tribunaux. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Delevoye.
M. Jean-Paul Delevoye. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, permettez-moi de remercier M. Haenel pour la question qu'il a posée, mais aussi M. Jacques Larché, président de la commission des lois, ainsi que M. Pierre Fauchon, qui fut le rapporteur d'une loi d'initiative sénatoriale traitant du même sujet.
Que M. Haenel me permette de dire qu'au-delà de la responsabilité pénale des élus locaux il conviendrait peut-être que nous élargissions notre réflexion à la pénalisation de la vie politique et que ce débat concerne la totalité des acteurs de la chaîne de la décision politique, comme il concerne la totalité des acteurs de la vie économique.
Nous sommes obligés d'admettre que la pénalisation présente certaines vertus. Elle a ainsi permis de corriger un certain nombre de dysfonctionnements de notre société. Mais, aujourd'hui, par ses excès, elle pose un véritable problème à notre système démocratique.
Je laisserai le soin à des collègues plus experts d'aborder les aspects juridiques de la question pour me borner à vous livrer une réflexion de caractère politique.
Quelles sont les différences fondamentales entre un élu et un acteur économique ? La réponse peut sembler très banale : l'élu est soumis à l'élection, et tout ce qui peut fausser le libre jeu du débat est une atteinte intolérable à la démocratie.
Ainsi, lorsque la jurisprudence l'emporte sur la loi, lorsqu'il vaut mieux chercher le dépôt de plainte avec constitution de partie civile plutôt que le débat démocratique dans les instances délibératives, il me semble grand temps de mener une réflexion sur le fonctionnement de notre système politique ! (Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR.)
Le deuxième aspect que je veux souligner touche à la nature même de l'exercice de la fonction d'élu.
Il n'y a pas d'école d'élus, pas de formation, pas de rémunération, pas de profit personnel. En revanche, il y a l'exercice d'une autorité publique de proximité avec obligation de résultat. Et cette fonction s'exerce aujourd'hui devant une opinion qui recherche des boucs émissaires, la vengeance systématique et exige le respect du concept quelque peu utopique du « zéro défaut, zéro délai. » Ainsi, lorsque son confort personnel est mis en cause par l'intérêt public, il n'y a qu'une seule possibilité de faire entendre cette exigence : la mise en accusation personnelle de celui qui représente cet intérêt public.
Au travers de ce débat, il me semble nécessaire d'opérer une distinction claire entre ce qui relève du fonctionnement de la justice et ce qui n'en relève pas mais y est rattaché.
Il importe aussi de préciser que notre débat concerne non pas, évidemment, les fautes pour manquement moral, mais les fautes pour négligence et imprudence.
Puisque nous abordons ce problème sous l'angle de l'élu, il convient de réfléchir à tout ce qui peut apparaître comme une sanction politique.
Ainsi, nous devrons revoir les dispositions que nous avons votées rendant inéligibles pendant cinq ans toutes celles et tous ceux qui auront été condamnés. Se pose en effet tout d'abord un problème d'ordre constitutionnel. Compte tenu de l'avis rendu par le Conseil constitutionnel sur la faillite personnelle, selon lequel il ne peut pas y avoir de peine complémentaire automatique de perte des droits civiques, il conviendra de modifier ces dispositions car certains délits non volontaires sont déclarés intentionnels.
J'en veux pour exemple ce qui est arrivé à l'un de nos collègues maire qui, pour faire face à une catastrophe naturelle, a été obligé d'entreprendre des travaux d'urgence. Le premier devis estimait les travaux aux alentours de 280 000 francs. Le maire était obligé de les engager, sauf à mettre en péril la vie d'un certain nombre de ses concitoyens. Une fois les travaux terminés, la facture a atteint 320 000 francs. Et le maire est maintenant accusé de délit de favoritisme pour n'avoir pas recouru à une procédure d'appel d'offres public !
Il y a bien là un délit non volontaire mais intentionnel susceptible d'encourir une sanction politique d'inéligibilité. Réfléchissons donc à cet avis du Conseil constitutionnel qui rompt cette automaticité.
Il est un autre aspect, probablement plus sensible, sur lequel il convient que nous réfléchissions également : je veux parler de la sanction, ou de la condamnation médiatique.
Nous vivons une période qui exige de concilier le respect de la liberté de la presse et l'exigence de la transparence des affaires publiques avec la poursuite de l'exercice de l'action publique. Si les plaintes contre l'action publique se multiplient, sans doute faut-il en chercher l'origine dans les textes de loi, bien évidement, mais aussi dans l'évolution des moeurs.
Nous sommes donc en présence d'un certain nombre de problèmes qui méritent réflexion.
Comment mesurer les conséquences pénales des textes que nous votons ?
Comment garantir la nécessaire distanciation de la justice dans l'instruction des affaires ? A ce titre, la « mise en examination » ne devrait pas être une accusation comme l'est la mise en examen.
Comment ne pas fausser le débat politique par la sanction médiatique ?
On devrait pouvoir, monsieur le secrétaire d'Etat, négocier avec la presse, qui, si elle rend légitimement compte des accusations formulées contre l'élu, devrait avoir l'obligation de rendre compte, à nombre de pages, de lignes et d'heures de télévision équivalent, de l'abandon des poursuites ou de la non-condamnation de l'élu concerné. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste. - MM. Rouvière et Courrière applaudissent également.) Mais il est évident qu'aujourd'hui la mise en charpie d'un élu est plus profitable, sur le plan médiatique, que l'innocentement de ce même élu !
Comment arriver à préserver l'équilibre de notre justice, à concilier le droit d'accusation et le droit de réponse ? Comment arriver à concilier le droit des journalistes à condamner médiatiquement et la réhabilitation politique ? Bien évidemment, cela entraîne des conséquences politiques non négligeables.
Comment établir un équilibre entre la volonté de nos concitoyens de chercher une réparation légitime et la prise en compte de la réalité de la vie des élus ? Il faut que vous nous indiquiez clairement quelle est votre réflexion à ce sujet, monsieur le secrétaire d'Etat.
M. Haenel l'a indiqué, nous assistons aujourd'hui à une montée très rapide de la pénalisation ou de la constitution de partie civile au pénal, au détriment de l'action devant le tribunal civil et le tribunal administratif, avec quelquefois, d'ailleurs, une erreur d'aiguillage de la part du plaignant : celui-ci cherche l'indemnisation, croit qu'elle lui sera accordée par le tribunal pénal alors que ce n'est pas le tribunal adéquat.
Quoi qu'il en soit, le pénal lui donne la garantie de pouvoir « se payer » l'élu à titre personnel, et c'est peut-être ce qui l'incite à cette action.
Par ailleurs, au pénal, la charge de la preuve n'est pas comme c'est le cas devant le tribunal administratif, à la charge du plaignant.
En outre, les délais de traitement des affaires par le tribunal administratif sont tellement longs qu'à l'évidence l'efficacité, le désir de vengeance semblent plus facilement satisfaits par le tribunal pénal.
Monsieur le secrétaire d'Etat, on peut se demander si l'on va assister à la disparition du tribunal administratif au profit du tribunal pénal ou bien si nous allons réfléchir à un meilleur équilibre entre tribunal administratif, tribunal civil et tribunal pénal. C'est important car, si la plainte déposée n'engage pas la justice dans sa conclusion, elle porte un préjudice par l'information diffusée.
Faut-il prévoir une préorientation ? Nous n'avons peut-être pas suffisamment exploré la piste du tribunal des conflits, qui, aujourd'hui ne peut être saisi que par le préfet, mais qui pourrait éventuellement procéder à cette préorientation lorsqu'une plainte est déposée pour déterminer s'il faut la soumettre au pénal, au civil ou au tribunal administratif.
Faut-il explorer une autre piste ? Avons-nous intérêt, comme M. Haenel le laissait entendre, à augmenter la responsabilité de la personnalité morale au-delà même des compétences qui peuvent être déléguées ? Cela autoriserait un jugement préalable de l'action administrative permettant éventuellement d'en appeler, mais au second degré seulement, à la responsabilité personnelle de l'élu si on estimait qu'à l'évidence celui-ci a commis une faute personnelle. En effet, il faut bien admettre à cet égard que l'excellent travail qui a été accompli par la commission des lois et par son rapporteur, M. Fauchon, est tout à fait intéressant, mais qu'il n'a pas eu de traduction très positive sur le terrain.
M. Jean-Jacques Hyest. Nous ne le savons pas encore.
M. Jean-Paul Delevoye. Certes, nous ne le savons pas encore : un certain nombre de jugements fondés sur ce texte ont donné des résultats alors que d'autres, paradoxalement, ne semblent pas en avoir donné. Il serait intéressant de dresser un bilan de cette affaire. Je crois que Pierre Fauchon en dira un mot tout à l'heure.
En effet, entre la réalité des condamnations, qui est aujourd'hui relativement faible, et la réalité de la médiatisation, qui, elle, pose le véritable problème de la défense de l'élu par rapport à cette condamnation médiatique, il y a deux débats, qu'il serait trop simple de ramener à un seul.
Je formulerai une autre observation : nous sommes des agents de l'Etat. Or toute administration a le devoir de défendre ses agents publics.
M. André Dulait. Eh oui !
M. Jean-Paul Delevoye. Le seul agent de l'Etat qui est obligé de se défendre tout seul, c'est le maire. Il nous faut réfléchir aussi à cette particularité.
Un autre point avait également été soulevé lors de l'examen du texte dont j'ai parlé : la situation des élus par rapport à l'extraordinaire charge qui pèse sur eux dans l'exercice de leurs fonctions. A cet égard, il conviendrait d'explorer la notion de faute détachable au pénal.
En toute hypothèse, il nous faut prendre conscience, monsieur le secrétaire d'Etat, du fait que, aujourd'hui, nous sommes peut-être à la veille d'un abandon de la chose publique. Lionel de Tinguy, voilà quelque vingt-cinq ans, avait eu cette phrase, que je trouve très savoureuse et que je livre à votre réflexion : « Pour qui accepte d'aller en prison, il y a, après tout, d'autres moyens plus agréables que celui qui consiste à se mettre au service de ses concitoyens par simple dévouement. » (Rires.)
Il est vrai que, quitte à aller en prison, autant que ce soit pour avoir recherché un plaisir plutôt que pour avoir assumé une charge !
Si, aujourd'hui, s'engager dans la vie publique, que ce soit dans une association ou dans une commune, c'est mettre en péril sa vie professionnelle, sa vie familiale et son honneur, on ne peut plus parler d'exercice normal de ces responsabilités ! (Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste et du RDSE, ainsi que sur les travées socialistes.)
Par ailleurs, monsieur le secrétaire d'Etat, je souhaite attirer votre attention sur un jugement qui vient d'être rendu à l'encontre d'une directrice d'école. Celle-ci a été condamnée à la suite d'un accident dont a été victime un enfant de son école. Or ce n'est pas en vertu de ses responsabilités propres de directrice d'école qu'elle a été condamnée ; c'est, dit le juge, parce qu'elle n'a pas suffisamment alerté sa hiérarchie académique et les autorités municipales sur les risques que couraient les enfants dans son établissement scolaire.
Ce jugement peut conduire la totalité de celles et de ceux qui vivent ou travaillent dans des bâtiments communaux, départementaux ou régionaux à systématiquement alerter les élus en leur disant : « Vous devez assumer vos responsabilités et mettre ma vie en sécurité. »
La recherche systématique du parapluie que l'on constate aujourd'hui m'amène à mettre en garde, en tant que président de l'Association des maires de France, mes collègues maires : faites passer les commissions de sécurité dans tous les bâtiments de l'Etat, et lorsque vous estimerez que, dans telle université, dans tel hôpital, dans tel palais de justice, il existe un risque, exigez qu'il y soit mis bon ordre.
Et si vous estimez que vous courez un risque en vous rendant à l'audience que vous a accordée un ministre dans les locaux de son ministère, n'omettez pas d'exiger, de la même façon, que soient réunies les conditions de votre sécurité ! (Sourires.)
Autant dire que, si nous n'endiguons pas cette dérive un peu ubuesque, nous allons devoir fermer de nombreux hôpitaux, universités, écoles, ministères et que notre système politique sera vite complètement bloqué. (Applaudissements sur les travaux du RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste et du RDSE.)
M. Yann Gaillard. Très bien !
M. Jean-Paul Delevoye. Pour autant, nous ne devons pas vilipender la justice, car, paradoxalement, elle a rendu des jugements beaucoup plus tempérés qu'on ne le croit.
Cependant, nous devons à l'évidence réfléchir à la médiatisation de la mise en accusation des élus et à ses conséquences dramatiques sur la vie démocratique, conséquences telles qu'il vaut sans doute mieux rester chez soi à « éplucher » des délibérations que d'aller se dévouer au service de la collectivité.
Dans le Massif central - je ne veux pas citer le nom du département -, un maire s'est vu condamné à un an de prison avec sursis, parce qu'un monsieur s'était rendu compte qu'une délibération, concernant un échange de terrains, au lieu d'être rattachée à la séance du mois de juillet, l'était à celle du mois d'août !
Quand on voit cela, comment ne pas se dire qu'il vaut mieux rester chez soi que de s'occuper des autres ?
M. Alain Gournac. Oh que oui !
M. Jean-Paul Delevoye. Nous assistons aujourd'hui à une paupérisation de la vie politique et à la recherche systématique de parapluies, si bien que c'est la totalité de notre société qui risque d'être bloquée.
Le texte qui avait été proposé par le Sénat était équilibré. Il permettait d'apporter des réponses relativement positives. Il y a un certain nombre de pistes que nous devons les uns et les autres explorer, dans le respect de la vie démocratique, afin que le vice ne soit pas récompensé plus que la vertu et que le débat démocratique retrouve toute sa noblesse. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste et du RDSE. - MM. Courrière et Fatous applaudissent également.)
M. le président. La parole est à M. Delfau.
M. Gérard Delfau. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, M. Hubert Haenel a parlé avec sa profonde connaissance du droit et du monde de la justice. Je parlerai, moi qui n'ai pas ses compétences, à partir de mon expérience de maire et de sénateur, j'exposerai des cas concrets.
Même si j'ai toujours veillé, devant chacun de ces cas, à maintenir la distance nécessaire, j'avais systématiquement à l'esprit, dès lors qu'un élu me semblait injustement mis en difficulté, cet impératif : ne pas entraver le cours de la justice ; ne surtout pas chercher à influencer le magistrat.
Je souhaite par ailleurs qu'il soit bien clair dans mon propos que je sépare radicalement le problème qui nous occupe aujourd'hui, c'est-à-dire ce qui relève de la responsabilité pénale du maire ou de l'adjoint, et ce qui relève des malversations ou de la prise illégale d'intérêt dont se rendent parfois coupables des élus locaux. Dans le second cas, il n'y a pour moi aucune circonstance atténuante. Au contraire, l'élu doit être irréprochable : il incarne la collectivité nationale. Les accommodements avec la loi et la morale sont encore moins acceptables chez un élu que chez un simple citoyen.
Ces deux préalables étant posés, j'en viens aux exemples concrets que je veux évoquer ici.
Mon premier exemple est une illustration de ces recours abusifs, si fréquents, devant le tribunal administratif.
Dans une certaine commune, en trois ans, vingt-huit recours ont été ainsi engagés, et chaque fois, par l'opposition municipale. Toutes les délibérations ou presque étaient visées. Vingt-sept procès ont été perdus par ceux qui les avaient intentés, et un seul a été gagné, sur un point mineur d'urbanisme. Mais, pendant ce temps, la gestion communale a été bloquée, le secrétaire général a été victime d'une dépression et, finalement, l'équipe municipale s'est trouvée frappée d'une forme de discrédit.
Le deuxième cas concerne un maire qui a été traduit devant le tribunal correctionnel par une association de pêcheurs pour avoir utilisé une pelle mécanique afin de protéger la station d'épuration de sa commune lors de fortes crues, sans avoir prévenu au préalable l'administration compétente ; il a, en outre, compromis ainsi la reproduction des poissons. Mais chacun savait que ce motif en cachait un autre. En effet, un différend opposait la municipalité aux pêcheurs, lesquels entendaient réserver les deux plans d'eau du barrage de la localité à leur usage exclusif.
Ce type de dérive est-il acceptable ?
Le troisième cas touche un maire et son secrétaire général, qui ont été déférés au pénal, l'un, pour avoir fait voter par son conseil municipal une indemnité de fonction exorbitante des dispositions législatives de 1966, l'autre, pour avoir encaissé ladite indemnité par le biais d'une association paramunicipale. Bien sûr, ils avaient tort, mais ils étaient de bonne foi. De plus, la délibération en cause, tout à fait explicite, avait été visée de nombreuses années auparavant par la sous-préfecture.
Le maire a été l'objet d'une garde à vue particulièrement rude. Il a subi un véritable pilonnage et mise en cause son honnêteté a été mise en cause. Il a si mal supporté tout cela que nous avons été quelques-uns à craindre pour lui le pire.
J'évoquerai enfin à mon tour les nombreux exemples où le maire intente une procédure pour violation délibérée des règlements d'urbanisme et où il se heurte à la lenteur, voire à la mauvaise volonté du juge, quand ce n'est pas au classement sans suite décidé par le procureur. Or la maîtrise du foncier est décisive et la pression des intérêts particuliers singulièrement forte sur certaines parties du territoire. Trop souvent, dans ces cas-là, le maire se sent abandonné, livré au maquis de la procédure et déstabilisé dans sa volonté de faire respecter le plan d'occupation des sols.
Faut-il s'étonner, ensuite, si tant de sites et de paysages sont défigurés ?
Permettez-moi un dernier exemple. J'ai créé, il y a quelques années, avec les exécutifs d'autres petites communes, un conseil intercommunal de prévention de la délinquance. Ma commune, qui compte 3 800 habitants, connaît une situation délicate. Comme tout le bassin d'emploi, elle a un taux de chômage de 27 % et une proportion de RMIstes égale au double de la moyenne nationale. Nous avons oeuvré pour développer nos zones d'activités mais, malgré des résultats indiscutables, nos ressources en taxe professionnelle sont faibles.
Bref, nous avons choisi de faire face avec de petits moyens, et nous avons créé localement, à l'échelle intercommunale - c'était il y a une dizaine d'années, à un moment où l'on parlait peu de ce genre de chose - cette espèce de conseil destiné à nous permettre d'affronter ensemble le problème posé.
Or, après un départ encouragé par la protection judiciaire de la jeunesse, nous nous sommes retrouvés complètement seuls devant des problèmes complexes, que nous n'avions pas l'habitude de traiter.
Je fais aujourd'hui le bilan : une protection judiciaire de la jeunesse absente, une justice lointaine, une gendarmerie débordée, un conseil général refusant de s'impliquer par principe et une région hostile à ce type de démarche. Voilà très exactement la situation telle que nous la vivons !
Bien sûr, ensuite, il y a la pression de la population pour augmenter indéfiniment les polices municipales, il y a les doléances, il y a les reproches.
Nous sommes, nous le savons, en première ligne et, à chaque fois, que nous le voulions ou non, nous assumons.
Or, si l'on veut créer les conditions pour que la sûreté des citoyens soit effectivement assurée par l'Etat, encore faut-il qu'elle s'appuie sur les élus locaux, qu'elle soit en prise directe avec la population.
Je n'ai évoqué que des tranches de vie. Chacun des exemples cités est une expérience directe. Ce n'est pas exhaustif. Je n'ai pas cherché à balayer toutes les questions et tout ce qui a trait à la responsabilité des maires. J'ai voulu seulement pointer certains problèmes et montrer l'acuité du sujet : le malaise des élus locaux, nos collègues, est grand ; la démobilisation est un risque réel pour la démocratie ; l'affaiblissement guette l'ossature de la République que sont les municipalités.
Il est nécessaire, il est même urgent que l'Etat et le Parlement stoppent la « judiciarisation » de la gestion communale, sans protéger bien sûr, faut-il le répéter, l'élu qui se serait rendu coupable d'une prise illégale d'intérêt ou d'une forme de corruption.
Je sais bien que le cheminement est délicat, mais il est de notre responsabilité d'aborder ce type de sujet sans a priori autre que le service du bien public. (Applaudissements sur les travées socialistes du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le débat d'aujourd'hui est d'importance, compte tenu des difficultés rencontrées par les élus locaux dans la gestion de leurs collectivités locales.
Je note toutefois, monsieur Haenel, qu'en adressant votre question à Mme la garde des sceaux, vous donnez le « la » et délimitez ainsi nettement le cadre du débat en l'axant sur la responsabilité pénale des élus locaux.
Or, même si les difficultés inhérentes à la fonction de maire englobent la pénalisation de la gestion locale, elles ne sauraient pour autant se résumer à ce seul et unique aspect.
Certaines innovations, issues de la réforme du code pénal entrée en vigueur le 1er mars 1994, ont élargi de façon considérable les délits opposables aux élus pour des faits d'imprudence et de négligence. Je pense notamment à la responsabilité pénale des personnes morales, à l'exclusion de l'Etat, et à la nouvelle classification des délits, avec l'article 123-1 du nouveau code pénal.
Nous estimons que la responsabilité pénale des élus locaux pour des faits liés au manque de précaution ne doit cependant pas être dissociée du constat plus général de la pénalisation accrue des rapports sociaux dans notre pays. Aujourd'hui, nos concitoyens font appel au juge pénal pour régler des problèmes qui sont pourtant hors du champ de compétence de celui-ci.
Les victimes ont souvent tendance à préférer le pénal à l'administratif ou au civil, d'autant que les démarches sont plus faciles et plus rapidement satisfaites. Il s'agit ainsi d'une dérive « à l'américaine » à laquelle il nous faut remédier.
C'est en ce sens que Mme la garde des sceaux a déposé un projet de loi visant à accélérer le traitement en urgence des contentieux opposant les particuliers aux collectivités publiques, évitant ainsi aux requérants de rechercher satisfaction devant les juridictions civiles et pénales.
Je tiens à souligner que cette réforme nécessitera des moyens humains et financiers importants pour donner les résultats attendus.
Cela étant et dès 1995, face à la multiplication des décisions de justice aboutissant à la mise en oeuvre de la responsabilité pénale, donc personnelle, des élus locaux pour des faits non intentionnels survenus sur le territoire de leur collectivité, la commission des lois du Sénat a constitué un groupe de travail sur la « responsabilité pénale des élus locaux ». Il en a résulté la loi du 13 mai 1996 qui a modifié, en quelque sorte, certaines dispositions législatives afin d'atténuer la responsabilité pénale des élus locaux.
Cette réforme, loin d'instituer une immunité totale de l'élu local au regard de la loi pénale, devait permettre une meilleure appréciation par les juges des contraintes inhérentes à la gestion locale ainsi que la prise en compte effective des moyens dont disposait l'élu pour empêcher la survenance du dommage. Elle devait privilégier, par ailleurs, la voie civile pour obtenir la réparation des dommages subis.
Pour mémoire, je rappelle que le cadre même de la proposition de loi originelle, issue de la réflexion menée par la mission d'information à laquelle nous participions, qui était présidée par M. Delevoye, et dont le rapporteur était M. Fauchon, nous convenait tout à fait.
Or, à la suite de l'intervention inopinée de M. Toubon, alors garde des sceaux, par voie d'amendement, a été élargie l'atténuation de la responsabilité pénale aux chefs d'entreprise pour les exonérer de leur responsabilité en matière d'accidents du travail, ce qui nous a amenés finalement à voter contre le texte ainsi remanié.
Il serait intéressant aujourd'hui de savoir si, depuis l'entrée en vigueur de la loi du 13 mai 1996, le nombre de mises en examen d'élus locaux pour des faits d'imprudence ou de négligence a augmenté, diminué oustagné.
Peut-on connaître la proportion de ces délits d'imprudence par rapport à l'ensemble des mises en examen d'élus ?
Faut-il réformer, trois ans après, la législation relative à la responsabilité pénale des élus locaux ?
Nous pensons qu'il faut être prudent en la matière et éviter toute démarche susceptible de créer un degré d'immunité supplémentaire au profit d'une catégorie de citoyens, voire une quelconque amnistie, ou bien encore un délit d'imprudence ou de négligence qui serait réservé aux élus locaux, au risque de rompre le principe de valeur constitutionnelle de l'égalité des citoyens devant la loi.
Selon nous, il ne saurait être question de contester des lois comme celles qui visent la corruption ou le financement des partis politiques.
Il fallait le rappeler pour ne pas nous retrouver, mes chers collègues, dans le même sac que ceux qui se servent pour eux-mêmes du pouvoir au lieu de le mettre à disposition des populations, comme vous le faites.
Les réponses à apporter pour remédier au malaise ambiant, tel que le vivent les élus, ne sont donc pas si simples ni si évidentes.
Néanmoins, s'impose un constat qui semble partagé par nombre d'entre nous : il s'agit du malaise des élus locaux dans l'exercice de leurs fonctions en liaison avec ce risque pénal.
Pour prendre un exemple significatif, je citerai celui du maire de Rennes qui risque, tout comme le préfet, de voir sa responsabilité engagée du fait d'un crime commis sur la voie publique, pour ne pas avoir assuré le maintien de l'ordre.
On pourrait encore évoquer les nouvelles responsabilités qui incombent aux élus en matière d'environnement et donner, bien sûr, moult exemples.
Nous voyons donc qu'à la source de la judiciarisation accrue de la vie politique locale se trouve la complexité de la gestion locale du fait des nouvelles compétences confiées aux élus par les lois de décentralisation, mais aussi du fait de la prolifération des réglementations - lois, décrets, arrêtés, circulaires, règlements, normes européennes - et de l'éparpillement des textes dans de nombreux codes, ainsi que du contenu même de ces textes trop souvent imprécis, généraux et d'une trop grande technicité.
Il conviendrait donc, en l'occurrence, de clarifier ces textes et de procéder à une codification afin de faciliter la tâche des élus.
Peut-être faudrait-il dans le même esprit, et comme le propose Mme Guigou, créer des structures de conseils pour les maires ?
Force est de constater que les responsabilités des élus locaux sont de plus en plus grandes dans des domaines très diversifiés et qu'elles n'ont pas été compensées par des moyens, qu'ils soient financiers, techniques et humains, proportionnels et suffisant permettant aux élus, via leurs collectivités, de répondre aux besoins des populations.
Ce constat me conduit tout naturellement à évoquer la réforme indispensable du statut de l'élu local qui n'est d'ailleurs pas sans lien avec la responsabilité pénale des élus locaux.
Je fais référence ici à la proposition de loi n° 438 du groupe communiste républicain et citoyen relative à l'exercice des mandats locaux et aux moyens financiers des collectivités locales, déposée régulièrement sur le bureau du Sénat, mais qui n'a jamais été examinée.
Partant du postulat que « la très grande majorité de nos communes sont des localités de petite taille, dont la population est inférieure à 3 500 habitants », nous préconisons que les élus de ces villes, « dès lors qu'ils exercent une activité salariée, doivent pouvoir disposer du temps et des moyens nécessaires à l'exercice de leurs fonctions et à une participation au développement de la vie démocratique locale ».
L'insuffisance notoire des moyens face à des obligations toujours plus lourdes se traduit, surtout pour les petites communes, par l'impossibilité de recruter le personnel suffisamment qualifié, susceptible d'appréhender au mieux la situation et de prévenir la survenance de dommages pouvant entraîner la mise en examen d'un élu.
En règle générale, chacun s'accorde à reconnaître - et le congrès de l'Association des maires de France, en novembre dernier, s'en est largement fait écho - que l'élu local est de plus en plus confronté à des difficultés de tous ordres, qui peuvent lui paraître insurmontables et que, trop souvent, ces difficultés ont raison du dévouement à leurs administrés qui caractérise, pour une grande majorité, ces femmes et ces hommes.
C'est vrai, les élus locaux, et principalement les maires, ont le sentiment d'être les « boucs émissaires » des maux de la société, tant il est vrai que, bien souvent, ils sont les seuls et derniers responsables de proximité, les seuls et derniers interlocuteurs de la population, sur fond de montée des urgences sociales, mais aussi, et le lien est très étroit, de dégradation des relations entre élus et administrés.
A cela, bien sûr, s'ajoutent, depuis quelque temps déjà, les violences, l'insécurité et bien d'autres problèmes de société sur lesquels les maires n'ont pas forcément compétence mais à propos desquels il sont interrogés, pris à partie compte tenu de leur proximité avec la population et des liens qui les lient à cette dernière. Ces situations sont chaque jour plus difficiles à assumer pour les élus. Face à de tels phénomènes, ils se sentent trop souvent impuissants.
C'est pourquoi il devient très urgent de prendre des mesures destinées à favoriser le plein exercice de la démocratie locale et à renforcer les moyens dont disposent les communes et leurs élus pour y contribuer.
Je pense, par exemple, au droit à la formation et aux droits d'absence des élus, à leur réinsertion professionnelle, s'ils ne sont pas réélus ou si tel est leur souhait, aux indemnités ainsi qu'au renforcement des finances locales.
Plus que la revalorisation des indemnités de fonction, c'est la capacité à concilier plus aisément vie professionnelle et fonctions électives qui préoccupe les élus.
Ne pas envisager de telles réformes entraîne assurément des conséquences négatives sur la démocratie locale, en termes de déficit de candidatures lié au découragement des élus locaux, comme l'atteste d'ailleurs un sondage daté du mois de novembre 1998 IPSOS - Le Courrier des maires , ou encore en termes de risque de « professionnalisation » de la fonction de maire, laquelle serait réservée à des « techniciens », en rupture avec le principe de l'égal accès de tous les citoyens aux fonctions et mandats électifs.
Tout récemment, lors d'une séance de questions d'actualité au Sénat, vous avez eu, madame la ministre, l'occasion de donner des éléments de réponses et de réflexion afin de remédier à l'inquiétude légitime de nombreux élus, face à l'insécurité juridique dont ils font l'objet. Peut-être, ce soir, nous apporterez-vous des éléments supplémentaires sur ce sujet.
Nous partageons l'essentiel de ces propositions, qui, sans tendre directement à réformer la législation en vigueur concernant la responsabilité pénale des élus locaux, marquent une volonté de s'attaquer plus aux causes qu'aux effets.
Si nous dressons le même constat que la majorité sénatoriale quant au problème posé par le risque pénal dans la vie publique locale, nous devons, en revanche, débattre des solutions à envisager. Proposer une méthode et un calendrier, c'est bien, monsieur Haenel, mais informer les maires en début de mandat ne suffit pas. Par ailleurs, les contrats locaux de sécurité ne règlent pas tout. Mais, surtout, il faut prendre garde à ne pas limiter le champ d'intervention démocratique. Il faut laisser s'exprimer la population.
A cet égard, des erreurs peuvent être évitées. Le dialogue doit s'instaurer entre les élus et la population ainsi que les associations, notamment les syndicats.
Pour terminer sur ce sujet épineux, il est primordial de faire la part des choses. Entre les manquements à la probité, les fautes personnelles graves et les dysfonctionnements, d'une part, et les erreurs d'interprétation des textes ou leur méconnaissance, d'autre part, il y a sans doute une place pour réfléchir aux aménagements techniques à apporter aux textes et aux décisions à prendre pour remédier aux problèmes que nous évoquons. Il y a urgence. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Rouvière.
M. André Rouvière. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, j'ai conscience de ne pas faire preuve d'une grande perspicacité en disant que la fonction de maire évolue rapidement. Aujourd'hui, cette fonction revêt une très forte insécurité juridique. Plus de sept cents décideurs locaux sont actuellement mis en examen. Dans nombre de cas, ils doivent répondre, non pas de leurs actes mais de leurs non-actes.
Voilà quelques années encore, un maire inactif pouvait raisonnablement penser être à l'abri de poursuites judiciaires. En ne faisant rien, il limitait grandement le risque de se tromper ou de faire ce qu'il ne fallait pas.
Aujourd'hui, la sérénité liée à l'immobilisme n'existe plus. Dans toutes les circonstances imaginables, la responsabilité pénale d'un maire est omniprésente, ne serait-ce qu'à l'état latent.
Un maire est en sursis permanent : qu'il soit dans sa mairie, chez lui en train de dormir ou en vacances hors de sa commune, il demeure « le » responsable de tout et de tous. Dans ce domaine, la réalité dépasse souvent l'imagination. Qu'un crime se produise dans une rue de sa ville et le maire est accusé de ne pas avoir pris les mesures suffisantes pour assurer la sécurité des personnes et mis en examen. Que, sur les bords d'une rivière, une brusque montée des eaux vienne à emporter plusieurs écoliers et le maire est mis en examen. Je pourrais citer bien d'autres exemples que nous connaissons tous trop bien, hélas !
Certes, la loi du 13 mai 1996 a renforcé la protection juridique des élus locaux. Le juge doit tenir compte de la situation particulière de l'élu dont la responsabilité pénale est mise en cause ainsi que des conditions concrètes de l'exercice de ses compétences.
Dorénavant, il lui faut établir que l'accusé n'a pas accompli « les diligences normales compte tenu... de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences, ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait ». Cette modification de l'article 121-3 du code pénal est très importante, mais elle est très insuffisante. En effet, elle intervient après la mise en examen, voire après une incarcération préventive. Or, pour la quasi-totalité des élus, la mise en examen et, plus encore, l'incarcération préventive sont vécues comme une épreuve dramatique. Quelles que soient les conclusions du jugement, la mise en examen provoque très souvent des ravages psychologiques indélébiles. La blessure ne s'efface pas, même si un non-lieu est prononcé.
M. Raymond Courrière. Très bien !
M. André Rouvière. Il est donc important, madame le ministre, de protéger l'élu de mises en examen intempestives et d'incarcérations prématurées.
Quelles suggestions peut-on faire ? Je prendrai le risque d'en formuler quatre.
La première concerne les normes relatives, par exemple, aux aires de jeux, aux installations sportives, aux lieux recevant le public, bref, à tout ce qui fait partie de la vie et des moyens d'une collectivité locale. La plupart des maires n'ont pas les moyens humains, techniques, financiers, intellectuels - reconnaissons-le ! - pour suivre et appliquer des normes en perpétuelle évolution. Il est urgent de stabiliser les normes et de les clarifier.
Dans ma commune, et je regrette de citer un exemple personnel, j'ai fait aménager une baignade sur le cours d'eau qui la traverse. Malgré la consultation orale et écrite de l'administration départementale et des ministères intéressés, je ne sais pas aujourd'hui si je suis en règle, si je suis en sécurité. J'ai les textes réglementaires ou législatifs, mais la réalité concrète exige des interprétations qui, pour tout élu, engendrent des incertitudes et des peurs.
Certes, il est possible de faire appel à la commisssion de sécurité, mais les élus ont l'impression que, au sein de cette commission, chacun paraît fuir une responsabilité redoutée, la surenchère s'installe, aiguillonnée par la peur d'oublier l'ombre d'une prescription de sécurité.
J'ai l'exemple d'une commune qui a fait vérifier ses aires de jeux par un bureau spécialisé et compétent. Quelques semaines après avoir exécuté les travaux recommandés, elle a vu arriver une commission dépêchée par la préfecture, laquelle avait été saisie par une lettre d'un vacancier qui avait jugé dangereuses les aires de jeux communales.
Que s'est-il passé ? La délégation préfectorale a allongé, complété, alourdi la liste établie par le bureau spécialisé. Le maire - la commune avait financé le premier contrôle ainsi que les travaux préconisés - a décidé de supprimer ces aires de jeux. C'est la seule certitude de tranquillité qui soit aujourd'hui à sa portée.
M. Raymond Courrière. C'est vrai !
M. André Rouvière. Ce qui est vrai pour les aires de jeux l'est aussi pour les autres équipements, à la différence toutefois que certaines suppressions sont quasiment impossibles car la population ne comprendrait pas.
C'est pourquoi je formulerai une deuxième suggestion : la mise en place d'une commission départementale des normes. Il serait judicieux que celle-ci soit composée d'élus, de représentants des administrations départementales et de juristes. Les élus pourraient la consulter et lui soumettre des cas concrets. Mais les décisions de cette commission devraient s'inscrire dans une durée précisée au cas par cas et s'imposer à tous, notamment à la justice, pendant leur période de validité.
Cette proposition peut, j'en suis bien consciente, paraître exagérée. Toutefois, n'est-il pas excessif de demander au maire d'avoir des certitudes proches de l'infaillibilité et de ne lui donner que des réponses qui peuvent être attaquées sur le plan judiciaire et contestées par n'importe quel particulier ? Autrement dit, on veut qu'un élu, à partir d'incertitudes, énonce, lui, des certitudes inattaquables.
Il s'agit là d'un problème particulièrement important pour les élus, lesquels veulent bien essayer de faire le maximum à condition qu'ils sachent raisonnablement ce qu'il faut faire. Il n'est pas sérieux de demander aux élus d'instaurer et de préserver le risque zéro partout et pour tous. En effet, le risque doit être partagé - et j'en arrive à ma troisième suggestion : le partage des responsabilités - par l'utilisateur et par l'accusateur.
Aujourd'hui, l'utilisateur d'une installation communale ou, tout simplement, du territoire communal n'est quasiment responsable de rien ; le maire est responsable de tout. Cette caricature n'est, hélas ! pas très exagérée.
M. Raymond Courrière. C'est exact !
M. André Rouvière. Je suggère que la loi rende l'utilisateur responsable de son choix. Avant de mettre un enfant sur un toboggan, son père ou sa mère devrait vérifier si l'installation n'est pas dégradée. En effet, entre le moment où le maire a fait la vérification et le moment où l'enfant utilise l'équipement, il peut se passer bien des choses... Selon moi, il est normal, avant qu'un enfant utilise une installation de jeux, que son père ou sa mère vérifie s'il peut l'utiliser sans danger. L'usager doit se prendre en charge ! (Marques d'approbation sur plusieurs travées du RPR et de l'Union centriste.)
M. Paul Girod. Très bien !
M. André Rouvière. Si la piste de ski, la rivière ou le sentier qu'il emprunte, si la rue qu'il parcourt le conduisent à l'accident, au drame, il doit avoir sa part de responsabilité. La liberté de choisir ne peut pas être séparée de la prise en charge d'une part de responsabilité.
M. Bernard Murat. Très bien !
M. André Rouvière. Il en est de même au sujet de l'accusateur. Celui-ci doit aussi être responsable de sa démarche. Une plainte qui s'avérera infondée, unesanction préventive qui débouche sur un non-lieu doivent être sanctionnées sévèrement, et non pas symboliquement, par la loi. En effet, celui qui soutient que toute erreur d'un élu mérite une sanction doit aussi admettre que toute erreur de sa part mérite aussi une sanction, qui doit être dissuasive. (Applaudissements sur plusieurs travées du RPR et de l'Union centriste.) En effet, la crainte de se tromper serait, me semble-t-il, susceptible de freiner certaines plaintes et certaines sanctions préventives abusives.
M. Raymond Courrière. Et certains juges !
M. André Rouvière. Enfin, dernière suggestion : il faut préciser la compétence respective des tribunaux administratifs des juridictions pénales. Il est absurde de demander à l'élu d'être omniscient et omnipotent. Il faut admettre qu'il a le droit à l'erreur. Si on lui reconnaît ce droit, les fautes, les erreurs et les oublis qui ne sont pas intentionnels ne doivent pas relever des juridictions pénales, seul le tribunal administratif doit être compétent. Ce n'est qu'après avoir apporté la preuve de la faute intentionnelle que l'élu pourrait être poursuivi au pénal. (Très bien ! et applaudissements sur plusieurs travées.)
En conclusion, l'élu ne doit plus être un bouc émissaire. Il ne doit plus être tenu responsable de tous les drames et de tous les accidents qui surviennent dans sa commune. La clarification et la stabilisation des normes, la mise en place d'une commission départementale des normes, le partage des responsabilités, la délimitation des compétences entre les tribunaux administratifs et les juridictions pénales constituent une avancée supplémentaire susceptible d'apporter aux élus la sérénité indispensable à une bonne gestion.
M. Raymond Courrière. Très bien !
M. André Rouvière. Les élus ne souhaitent pas être au-dessus des règlements et des lois. Cependant, ils n'acceptent pas d'être les victimes désignées d'une responsabilité sans limite, qui les écrase. Si rien n'est fait, la situation qui les accable va s'aggraver. En effet, sans entrer dans le détail, la départementalisation des centres de secours, par exemple, enlèvera au maire toute influence déterminante dans le choix des hommes et des moyens. Or, le maire demeure responsable de la sécurité des biens et des personnes sur le territoire de sa commune.
M. Bernard Murat. Eh oui !
M. André Rouvière. Comment admettre une telle responsabilité si les moyens permettant de l'assumer sont arrêtés et utilisés par d'autres ?
Oui, la responsabilité des élus, des maires en particulier, doit être revue et ajustée aux situations, aux mentalités et à l'évolution des moeurs. Madame le ministre, les élus locaux comptent sur votre concours et sur celui du Gouvernement dirigé par M. Lionel Jospin pour leur apporter l'aide indispensable à une bonne gestion. (Applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
(M. Gérard Larcher remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. GÉRARD LARCHER
vice-président

M. le président. La parole est à M. Fauchon.
M. Pierre Fauchon. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, la question orale avec débat de M. Haenel soulève un ensemble de problèmes en réalité extrêmement vastes. En effet, si j'ai bien compris, elle englobe non seulement l'ensemble de la responsabilité pénale des maires, qui revêt de multiples aspects dont la seule énumération occuperait trop mon temps de parole, mais aussi cette espèce de harcèlement judiciaire civil notamment au sujet de l'urbanisme et des permis de construire.
Il s'agit d'un immense sujet que l'on ne peut traiter dans l'espace d'un après-midi et qui ne pourrait d'ailleurs, me semble-t-il, être abordé par une seule commission, car celle-ci serait bien incapable d'embrasser, avec la technicité nécessaire, les différents aspects de ce problème pour aboutir à des solutions opérationnelles - je me situe ici dans le droit-fil de l'intervention de M. Rouvière. En effet, si nous devons certainement tirer le signal d'alarme, comme nous l'avons fait et comme nous continuerons à le faire les uns et les autres - cela fait partie de la mission des parlementaires, et particulièrement des sénateurs - c'est une chose un peu différente que de chercher des solutions concrètes...
M. Gérard Delfau. C'est vrai !
M. Pierre Fauchon. ... qui soient applicables, que l'on puisse introduire dans nos mécanismes juridiques de telle manière que l'on obtienne les résultats souhaités, ce qui ne peut se faire qu'à travers, que l'on m'excuse de le souligner, une certaine technicité.
J'interviens ici non seulement au nom de mon groupe, mais aussi au nom de la commission des lois et, plus spécialement, du groupe de travail qu'a présidé M. Delevoye, dont j'ai été le rapporteur, et que le président Larché avait pris l'initiative de créer.
Ce groupe s'est penché sur la responsabilité pénale des maires, en concentrant sa réflexion sur un point précis, qui est peut-être, dans un certain sens, le plus sensible, à savoir la responsabilité liée à des imprudences ou à des négligences, c'est-à-dire une délinquance qui n'est pas, en elle-même, volontaire. En effet, dans cette hypothèse, le maire peut véritablement estimer qu'il ne pouvait empêcher un accident dont il est le premier désolé. Il en est peut-être plus malheureux que bien d'autres, mis à part, naturellement, les proches immédiats de la victime. Mais il peut, je le répète, juger ne pas en être responsable. Nous devons donc être très attentifs à cette question cruciale.
Je ne reprendrai pas les témoignages qui viennent d'être apportés. Je voudrais simplement évoquer brièvement ce que nous avons fait et envisager ce qui pourrait être fait au-delà.
Rappelons tout d'abord le point de départ essentiel, et si particulier, du système juridique dans lequel nous sommes en matière pénale.
Dans les sociétés civilisées fondées sur l'état de droit, il est admis depuis très longtemps qu'il n'y a pas de faute pénale s'il n'y a pas une volonté morale de commettre une faute pénale.
M. Raymond Courrière. Eh oui !
M. Pierre Fauchon. Dès lors que l'on sort de cette définition de la faute pénale, on crée, en réalité, une catégorie juridique à part, qui ne devrait pas comporter le discrédit ni le genre de pénalité que comporte fatalement la faute pénale. Cependant, une confusion ou un rapprochement, qui est dans les textes, est encore plus cruellement vécu dans les salles d'audience, où les maires et les élus que vous êtes sont assis côte à côte sur le banc desaccusés et dans des conditions que je n'ai pas besoin d'évoquer ici, sinon pour dire qu'elles sont extrêmement éprouvantes.
Il a donc semblé nécessaire, depuis bien longtemps déjà, d'admettre que, sans doute, comme le stipule l'article 121-3 du code pénal, « il n'y a point de crime ou de délit sans intention de le commettre » - c'est ce que je viens de rappeler - mais que, aussi, « toutefois, lorsque la loi le prévoit, il y a délit en cas de mise en danger délibérée de la personne d'autrui ». C'est une hypothèse ; l'autre hypothèse, qui nous concerne davantage, est la suivante : « Il y a également délit, lorsque la loi le prévoit, en cas d'imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou les règlements ».
Là réside la difficulté qui nous occupe aujourd'hui.
Quelle a été, par rapport à cette difficulté, la démarche du Sénat ? Je me permets d'ailleurs de rappeler, d'autant que le président du groupe de travail est présent et que je suis heureux de le dire devant lui, que nous avons, je crois, travaillé sinon bien, en tout cas de notre mieux. (Sourires.)
Nous avons entendu énormément de personnes : des maires, qui étaient dans des affaires difficiles, des juristes, des professeurs de droit, mais aussi des magistrats, auxquels nous avons demandé comment ils jugeaient et quels étaient leurs mécanismes de raisonnement quand ils avaient un maire devant eux. Nous avons donc fait de notre mieux.
M. Raymond Courrière. Cela n'a pas servi à grand-chose !
M. Pierre Fauchon. Nous avons envisagé certaines hypothèses qui étaient séduisantes mais qui nous sont apparues impraticables - si j'en avais le temps, je pourrais expliquer pourquoi elles ne pourraient être durablement retenues - en tout cas, compte tenu de l'idée que l'on se fait de l'Etat de droit à la fin du xxe siècle, idée qui n'est pas tout à fait la même - il faut en être conscient - qu'à l'époque de Stendhal : l'idée d'instituer des procédures particulières pour les maires, par exemple ; l'idée de soustraire ces derniers à la juridiction pénale et de faire apprécier leur responsabilité, même pénale - j'ai cru entendre que certains y pensaient - par le tribunal administratif, mais il ne peut y avoir qu'un seul juge de la faute pénale ; l'idée aussi, qui était peut-être déjà mieux fondée, de n'engager leur responsabilité en tant que maires qu'en cas de faute lourde, plus lourde que pour les simples particuliers, les règles normales de la responsabilité jouant par ailleurs en cas d'imprudence ou de négligence moindre, comme pour tout un chacun, notamment en cas d'imprudence sur la route, pour reprendre un exemple qui nous menace tous. Mais cela non plus ne nous a pas paru possible.
Nous sommes allés plus loin et nous avons observé que l'une des causes de la difficulté et du sentiment d'injustice, que je crois réellement légitime et qui est si souvent ressenti, vient de ce que les appréciations des tribunaux étaient faites, comme on dit, in abstracto , c'est-à-dire dans l'abstrait. On disait : « Le maire aurait pu, il aurait dû. Il avait la responsabilité globale dans les termes qui ont été rappelés tout à l'heure ; s'il avait fait quelque chose, l'accident ne se serait pas produit. Or, il n'a rien fait. »
Mais, avec ce type de raisonnement, on en conclut que le maire est nécessairement responsable de tout ce qui se produit. Il faut donc qu'il prévoie tout et qu'il fasse tout pour empêcher ce qu'il prévoit ! C'est évidemment une mission tout à fait impossible !
De surcroît, dans cette appréciation de ce que le maire peut prévoir, on assimile ce dernier non seulement au bon père de famille, référence abstraite qui sert dans notre droit, mais aussi à un chef d'entreprise. Or un certain nombre d'entre nous ont rappelé la différence énorme qui existe en réalité entre, d'une part, un chef d'entreprise, sa formation, ses conditions de rémunération, le choix qu'il fait de ses compétences et, d'autre part, un maire, qui n'a pas nécessairement reçu une formation ad hoc , spéciale - ou alors, il faut renoncer à la démocratie, aux élections des maires au suffrage universel, ce que personne, je pense, ne proposera ! - qui n'a pas les mêmes conditions ni la même sécurité de carrière, et qui ne choisit pas sa compétence : à la différence d'un industriel qui décide de faire ceci ou cela - s'il n'est pas capable de faire du revêtement de métaux avec des produits dangereux, il peut faire pousser des radis, par exemple (Sourires) - le maire ne choisit pas, et le Parlement se charge d'ailleurs périodiquement d'aggraver ses obligations, notamment dans le domaine de l'environnement. Par conséquent, un maire entame ses fonctions avec une certaine charge d'obligations, mais ces dernières augmentent au fil des ans car le législateur, considérant que le seul responsable possible est le maire, inscrit cette responsabilité dans des textes qui se multiplient.
Ce système était abstrait, théorique, in abstracto , comme dit la jurisprudence. Nous avons donc proposé un texte dont je vais vous rappeler la teneur : « Il y a également délit, lorsque la loi le prévoit, en cas d'imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou les règlements sauf si l'auteur des faits a accompli les diligences normales compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait. »
Par là, nous avons souhaité et voulu obtenir que les tribunaux passent à une appréciation concrète et qu'ils tiennent compte, affaire par affaire - naturellement, tous les maires ne sont pas dans la même situation - de la situation réelle dans laquelle se trouvait le maire. Nous avons même ajouté dans le code général des collectivités locales une variante que d'aucuns, et non des moindres d'ailleurs, considéraient comme superflue et dont nous avons la faiblesse de penser - je dirai pourquoi - qu'elle a son utilité, variante selon laquelle l'élu local « ne peut être condamné sur le fondement du troisième alinéa de l'article 121-3 du code pénal pour des faits non intentionnels commis dans l'exercice de ses fonctions « que s'il est établi » - tels sont les mots que nous avons ajoutés - qu'il n'a pas accompli les diligences normales compte tenu de ses compétences, du pouvoir, et des moyens dont il disposait ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie ».
Nous avons cru important de rappeler dans le texte concernant les maires qu'il fallait que la preuve soit apportée. Il est évident qu'elle doit être apportée par la poursuite.
Voilà ce que le Parlement a voté. Votre prédécesseur, madame le garde des sceaux, a cru opportun - j'avoue que, philosophiquement, il était difficile de s'y opposer même si nous en avons éprouvé un certain regret - de dire que le problème concernait en réalité l'ensemble de la délinquance par imprudence et par négligence et que cette obligation d'appréciation in concreto devait donc être rappelée à l'égard de l'ensemble des hypothèses de ces délinquances.
Le texte a été voté à la faveur des créneaux de notre ordre du jour - cela n'a pas été tout simple ! - et nous en sommes maintenant à constater quels en sont les résultats concrets. Si nous disposons d'ores et déjà de décisions de première instance, nous avons encore très peu de décisions de cours d'appel et de la Cour de cassation. Je pense donc - Mme le garde des sceaux nous le dira elle-même de manière plus autorisée que je ne puis le faire - qu'il est encore trop tôt pour considérer qu'il existe une jurisprudence claire à la suite de ce texte et qu'il faut tout de même patienter et tenir compte des délais nécessaires pour qu'une jurisprudence arrive à se dégager d'une manière suffisamment cohérente.
Nous avons cependant obtenu au moins un résultat : celui d'avoir des décisions beaucoup plus motivées. J'ai rappelé que nous avons écarté l'appréciation in abstracto en faveur de l'appréciation in concreto .
A ce moment-là, certains savants juristes, certains professeurs ont prétendu avoir toujours fait des appréciations in concreto . Si vous lisez leurs décisions, vous verrez que, loin d'être concrètes, elles étaient tout à fait abstraites ! Elles disaient : « Premièrement, voici l'accident ; deuxièmement, si vous aviez fait ceci ou cela, vous l'auriez empêché ; troisièmement, vous ne l'avez pas fait ; quatrièmement, vous êtes responsable. » Le seul constat, pratiquement, de l'accident suffisait à justifier la responsabilité, et les auteurs, d'ailleurs - je vous renvoie au répertoire Dalloz, pour ne citer que celui-là - disent expressément que, dans la plupart des cas, l'appréciation était abstraite.
Certains ont prétendu également que le texte spécial aux élus, qui met clairement la charge de la preuve du côté de la poursuite, n'était pas nécessaire, compte tenu du fait que, en matière pénale, la règle générale veut que la charge de la preuve soit toujours du côté de la poursuite. C'est possible ; mais croyez-en quelqu'un qui a fréquenté les prétoires : dire à un juge qu'il ne peut condamner untel s'il n'a pas la preuve exigée par le texte fait beaucoup plus d'effet que lui dire que les règles générales ne lui permettent pas de condamner s'il n'a pas la preuve !
Nous avons tout de même obtenu grâce à cela des décisions beaucoup plus circonstanciées. Disant cela, je songe notamment à deux décisions de 100 et 150 pages - l'une, sur l'incendie des thermes de Barbotan, et l'autre, sur l'incendie d'une maison psychiatrique dans la région de Rennes - dans lesquelles les magistrats, en première instance, sont entrés dans des détails sur lesquels on peut ou non être d'accord, mais qui permettent de constater que la question n'a pas été balayée d'un revers de main et qu'elle a au contraire été examinée de près.
Il s'agit là d'une amélioration importante. En effet, dès lors que l'appréciation est détaillée et concrète, le contrôle des cours d'appel et de la Cour de cassation peut s'exercer de manière plus efficace - telle était l'une de nos préoccupations - ces dernières pouvant considérer que telle chose n'est pas exacte ou que la conclusion déduite d'un fait n'est pas logique.
Sur le fond, est-on dans une situation de moindre ou de plus grande sévérité ? Mme le garde des sceaux a peut-être des informations que j'entendrai avec intérêt ; pour ma part, je n'en ai pas suffisamment pour me prononcer. Les quelques décisions de jurisprudence signalées, dont les unes donnent l'impression d'une sévérité au moins aussi grande - mais c'est surtout dans le cas des chefs d'entreprise - et dont les autres donnent au contraire l'impression que l'on a tenu compte de notre texte et que l'on n'a pas voulu trop charger la responsabilité des maires, ne permettent pas pour le moment de tirer une conclusion claire. Il nous faut donc attendre.
Cependant, comme vous tous, mes chers collègues, je suis sensible à ce que l'on apprend tous les jours, et je vais donc vous citer ce que j'ai lu dans le quotidien de ma région, hier matin : « Le maire de Valloire (Savoie), Cyrille Rol, et un éducateur, Gilles Vivet, ont été condamnés à deux mois de prison avec sursis, après la mort d'un adolescent dans une cascade de glace, pendant un stage de formation, en décembre 1997. Le tribunal a estimé que le maire, qui avait confié le soin de mettre un panneau au centre de formation, aurait dû vérifier qu'il était bien en place ». (Exclamations sur plusieurs travées.)
Je n'ai pas besoin de commenter cet article ! Vous observerez que le maire, pour vérifier que le panneau est bien en place, doit rester à côté du panneau ! En effet, un panneau en place à neuf heures du matin peut ne plus l'être à midi !
Je ne veux pas tomber dans le travers qui consisterait à apprécier une décision sur un simple compte rendu de journal. Il faut l'examiner de plus près. Mais tel qu'est rédigé le compte rendu, on se dit que c'est effrayant et qu'il ne faut plus rien faire !
D'ailleurs, responsable d'une communauté de communes qui crée des équipements collectifs, j'évite autant que possible d'avoir recours à quelque matériel que ce soit ; en effet, tout équipement risque de provoquer des accidents, et je ne peux pas passer mon temps à côté de chacun d'eux, puisqu'il faut bien que je siège quelquefois au Sénat ! (Sourires.)
Tout en soutenant qu'il faut attendre que la jurisprudence évolue, je me rends compte qu'il est une chose qui évolue peut-être encore plus vite : l'atmosphère générale !
On constate tout d'abord une préférence de plus en plus grande des victimes pour la procédure pénale, qui est plus rapide, plus efficace et plus spectaculaire, compte tenu de la présence de la presse : on cherche l'effet !
Par ailleurs, il existe probablement une certaine dérive du fait que l'action civile peut être engagée non seulement par les victimes directes, mais aussi par un très grand nombre d'associations. Je dirai, reprenant la formule de M. Laurent Davenas, magistrat que nous avons auditionné, que la « multiplication des porteurs privés de l'intérêt public » est telle que l'on se demande quelquefois à quoi sert le parquet ! C'est un problème auquel plusieurs d'entre vous ont fait allusion.
Enfin, on observe dans notre société, dans le tréfonds des consciences des uns et des autres - et ce sentiment est d'ailleurs exacerbé de façon à mon avis assez choquante par les médias - une espèce de besoin de vengeance, d'un bouc émissaire : il faut qu'il y ait un responsable. On ne s'incline pas devant le malheur. Il faut absolument que ce soit la faute de quelqu'un, il faut voir cette personne punie, comme si cela pouvait réellement alléger la souffrance légitime des victimes ou de leurs proches.
Tout cela est aussi une dérive que nous ne pouvons oublier et à laquelle nous devons être très attentifs ; de sorte que je me demande d'ores et déjà, sous réserve de voir comment notre texte sera finalement appliqué, s'il ne faudra pas un jour aller jusqu'à mettre fin purement et simplement à la délinquance non intentionnelle, à la délinquance pour imprudence ou pour négligence.
M. Raymond Courrière. Bien sûr !
M. Pierre Fauchon. M. Rouvière y a fait allusion tout à l'heure. Il nous faut réfléchir à celà, et je vous invite, madame le garde des sceaux, à demander à vos collaborateurs d'étudier ce point. Il nous faut à tout le moins nous poser la question.
Il y aurait d'ailleurs une variante à cela, avec la réduction de la délinquance pour imprudence ou pour négligence - la délinquence involontaire - aux hypothèses de la faute lourde. Evoquer la faute lourde, c'est ouvrir une querelle merveilleuse pour un juriste, mais un tel débat serait trop long pour la Haute Assemblée. En tout cas, je m'en tiens assez volontiers à cette définition de ce que l'on appelle la faute équipollente au dol : elle suppose la connaissance concrète et réelle du danger et la volonté concrète et réelle de le faire courir.
Quoi qu'il en soit, il s'agit là d'une proposition qui n'engage évidemment que moi et à laquelle il faut à mon avis réfléchir.
Je conclurai en disant que, si la dérive sociologique, sociale et culturelle actuelle se confirme, si les magistrats, si les tribunaux, si la jurisprudence ne trouvent pas les moyens de marquer les bornes, s'il n'y a pas moyen d'obtenir que la responsabilité des élus, qui est toute différente de celle des particuliers ou des chefs d'entreprise, soit appréciée dans un esprit de bon sens et d'équité - nous ne demandons rien de plus - en tenant compte de toutes les réalités, de toutes les sujétions et de toutes les contingences qui ont été évoquées, il faudra alors répondre aux questions que j'ai soulevées tout à l'heure, et soit mettre fin à la délinquance non intentionnelle soit la limiter à la faute lourde.
C'est une suggestion que je formule à titre personnel, mais je crois pouvoir dire en confiance qu'elle sera accueillie avec intérêt par notre commission des lois. Reprenant une vieille formule, j'ajouterai que ce ne serait que justice. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RDSE, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Paul Girod.
M. Paul Girod. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, avec mon ami Georges Othily, nous nous sommes un peu réparti le travail : il nous a fait part, tout à l'heure, d'une réflexion d'ensemble - que je partage - sur le fonctionnement de notre justice répressive en matière d'infractions non intentionnelles ; pour ma part, j'en préciserai les conséquences.
Depuis 1990, il est vrai que nous assistons à une sorte d'explosion des mises en cause pénales de maires pour des faits non intentionnels. La quasi-totalité des arrêts de la chambre criminelle de la Cour de cassation sont en effet postérieurs à cette période.
Pourquoi une telle recrudescence ? Peuvent l'expliquer, en premier lieu, l'activisme soutenu des parties civiles, notre collègue Georges Othily en a parlé tout à l'heure ; en deuxième lieu, la multiplication effrénée, voire effrayante - et nous en sommes parfois responsables, que ce soit à la demande du Gouvernement ou d'associations ici ou là - des lois, décrets, arrêtés et circulaires que les maires doivent assimiler, à défaut de voir leur responsabilité mise en jeu ; enfin, en troisième lieu, la solitude même des élus dans l'accomplissement de leur tâche, et ce n'est pas le président de l'Association des maires de France qui nous dira le contraire.
Pour ce qui concerne la prolifération des textes en vigueur, il s'agit là d'un danger contre lequel le Conseil d'Etat ne cesse de mettre en garde les gouvernements successifs, mais ses recommandations restent malheureusement sans effet. Et, encore une fois, je ne suis pas sûr que nous soyons nous-mêmes totalement irresponsables en la matière.
Quoi qu'il en soit, je pense qu'il faudrait tout de même freiner un peu cette prolifération, d'autant que, parfois, les textes proviennent de l'extérieur de notre hexagone et qu'ils ne sont alors pas forcément simples à transcrire en matière administrative.
J'ai parlé de la solitude des maires. En fait, on pourrait presque dire qu'il y a deux catégories de maires : il y a ceux des très grandes communes, qui sont entourés de conseils juridique, de services compétents étoffés, et il y a les autres. Encore faut-il se rappeler que, en la matière, les conseilleurs ne sont pas les payeurs et que, au moment où la difficulté survient, où l'accident se produit, où la mise en cause est lancée, le maire se retrouve plus seul encore qu'on l'imagine.
Dans les petites communes, c'est pis encore, car les maires ne disposent pas de services administratifs ni de services juridiques. Quelquefois, les associations départementales ou nationales essaient bien de mettre en place des dispositifs, mais ces derniers ne sont pas toujours aussi efficaces qu'on le voudrait et le passage au peigne fin de la décision du maire, préalablement à telle ou telle action, n'est pas toujours aussi complet qu'il le faudrait.
De surcroît, notre collègue Pierre Fauchon le rappelait voilà un instant, bien souvent, le maire est mis en cause sur des points de détail. Il faudrait ainsi qu'il dorme non seulement à côté d'un panneau donné, mais à côté de tous les panneaux de sa commune,...
M. Jean-Jacques Hyest. C'est difficile ! (Sourires.)
M. Paul Girod. ... ce qui signifie qu'il faudrait qu'il ait le don d'ubiquité nocturne, que bien des gens voudraient avoir pour d'autres raisons. (Nouveaux sourires.)
Le maire peut recourir à l'administration préfectorale, me dira-t-on. Certes, c'est vrai sur le papier, mais l'inflation pénale dont je faisais état à l'instant attaque non pas seulement les maires et les élus, mais aussi les membres des administrations, qu'elles soient locales ou nationales. Ainsi, bien souvent, un maire qui est confronté à une difficulté ou à une obscurité juridique n'obtient pas les éclaircissements qu'il est en droit d'attendre, car le fonctionnaire qui craint, lui, de devenir le payeur va s'abstenir de lui donner clairement les pistes permettant de résoudre le problème. Par conséquent, le maire risque de se retrouver un peu seul au moment de prendre sa décision.
Madame le garde des sceaux, le Sénat a bien souvent attiré l'attention des gouvernements successifs sur ces difficultés, notamment sur le fait - j'en reviens au coeur de mon propos - que le phénomène risque d'influencer de façon néfaste le déroulement des prochaines élections municipales, qui doivent intervenir dans un peu plus de deux ans. Ainsi, c'est dès aujourd'hui que les vocations ou les découragements commencent à se manifester, et force m'est de constater, en tant que président départemental des maires - et le président de l'Association des maires de France le sait mieux que personne - que, pour l'instant, surtout dans les petites communes, le découragement l'emporte sur la vocation.
M. Jean-Paul Delevoye. C'est vrai !
M. Paul Girod. Des communes de petite dimension risquent donc de se retrouver dépourvues de maire, faute de candidat.
J'ai toutefois le sentiment, madame le garde des sceaux, que cet argument ne suscite pas auprès du Gouvernement l'écho qu'il mériterait, peut-être parce qu'on s'y berce de l'illusion que, par la force des choses, il se trouvera toujours un administré pour prendre les affaires communales en mains.
Je ne partage pas cet optimisme - tout au moins celui qui me paraît régner en haut lieu - d'autant qu'une telle atmosphère pourrait prêter à l'émergence de vocations à caractère plus ou moins sincère. Et je voudrais d'autant moins avoir à conclure que tel est le but inavoué - ou inavouable - du climat qui est en train de se créer que je connais au moins un parti - aujourd'hui deux, c'est vrai - qui ne rechignerait certainement pas à augmenter le nombre de ses représentants au sein des collectivités locales pour poursuivre des desseins auxquels n'adhèrent sûrement pas les membres de cette assemblée. Pour toutes ces raisons, nous aurions intérêt à réfléchir les uns et les autres aux dangers que fait courir à la démocratie la stérilisation d'un certain nombre de vocations.
M. Raymond Courrière. Très bien !
M. Paul Girod. Alors, il faut une réforme du statut de l'élu, et nous la réclamons depuis des années.
Au point où nous en sommes, nous pourrions presque traiter la chose avec humour : on pourrait, par exemple, madame le garde des sceaux, préciser dans la loi que ne peut prétendre à la fonction de maire que celui qui est au minimum titulaire d'un troisième cycle de droit public ! Je ne suis d'ailleurs même pas sûr que cela soit suffisant, à cause de l'absence de don d'ubiquité dont parlait tout à l'heure notre ami Pierre Fauchon. Ce serait peut-être, néanmoins, une première précaution. Ce ne serait certainement pas la solution, d'autant plus que les maires exercent souvent une activité professionnelle propre et que les indemnités sont bien loin de constituer un revenu, l'absence de statut venant aggraver leur situation.
Nous sommes donc devant une incertitude quant à l'avenir, incertitude qui m'inquiète beaucoup. M. Othily a parlé tout à l'heure avec justesse de dévouement et d'abnégation, et c'est bien de cela qu'il s'agit !
Cependant, les tribunaux persistent à considérer l'élu comme un chef d'entreprise, alors que la loi est moins contraignante à l'égard de cette dernière catégorie : notre collègue M. Fauchon l'a montré, un chef d'entreprise ne s'engage que dans les responsabilités qu'il a choisies et, en outre, la jurisprudence est telle que, lorsque c'est un subordonné qui commet une faute engageant la responsabilité de l'entreprise, c'est la responsabilité du subordonné qui est engagée. Ce n'est pas le cas pour un maire, qui se retrouve responsable de tout sans avoir, par définition, l'oeil en permanence sur tout, et qui est inquiété systématiquement parce qu'il est considéré comme seul responsable.
Madame le garde des sceaux, le droit pénal a récemment admis l'existence d'une responsabilité pénale des personnes morales. Dans ces conditions, je crains que nous n'ayons le choix qu'entre deux voies, la première consistant à envisager de créer, par analogie, une responsabilité pénale des collectivités territoriales.
Je sais bien que la responsabilité pénale des personnes morales est difficile à appliquer : comment, par exemple, mettre en prison la totalité des usines Renault ? De même, on peut difficilement mettre en prison la totalité d'une population, d'un conseil municipal ou d'une administration municipale. Mais peut-être est-ce une voie dans laquelle nous pourrions nous engager ? Elle aurait au moins le mérite de ne pas laisser un élu tout seul et tout nu devant les juridictions, de sauver l'honneur de femmes et d'hommes qui exercent des fonctions avec une efficacité et un dévouement extrêmes.
Certes, en nous engageant dans cette voie, nous courons un risque, que vient d'évoquer M. Fauchon : celui de voir se multiplier des ministères publics annexes - un éminent collègue de la commission des lois a employé ce matin cette expression - souvent exercés par des agents sans responsabilité, représentant des associations plus ou moins factices, et qui seraient transformés en parties civiles d'occasion.
L'avantage de cette voie est toutefois qu'elle est plus facile à mettre en oeuvre pour les victimes. Encore conviendrait-il, d'ailleurs, de mettre des guillemets au mot « victimes » en la matière...
La seconde voie est celle du retour à ce qui a fondé la tradition de notre système juridique avec la double filière de juridiction : l'individu a en face de lui une collectivité ; il l'attaque devant le tribunal administratif - et il faut certainement, à cet égard, faciliter la possibilité d'accès au tribunal administratif pour les individus directement ou indirectement victimes d'un manquement de la collectivité qui doit normalement assurer un service ou une sécurité - et il revient ensuite à la collectivité de se retourner au pénal contre son représentant qui aurait agi de manière irresponsable ou frauduleuse, sauf évidemment en cas d'intention avouée de commettre une infraction mettant en cause la sécurité des biens et des personnes.
Si l'on ne choisit pas cette seconde voie, il faut donc opter pour la responsabilité collective des collectivités territoriales, car on ne peut pas, me semble-t-il, s'engager sur une voie cohérente si nous laissons se développer dans le même temps une atmosphère de vengeance individuelle. En effet, en réalité, derrière l'idée de la juridiction pénale au service de la victime, se trouve aussi le raisonnement suivant : je suis victime d'un fait préjudiciable ; il y a un bouc émissaire quelque part ; je ferai payer à une personne physique l'addition des souffrances que je ressens. Ce n'est pas sérieux lorsqu'il s'agit du représentant d'une collectivité territoriale, sauf faute intentionnelle !
Par conséquent, ou bien l'on choisit la voie du retour au système traditionnel - saisine du tribunal administratif, puis recours devant la juridiction pénale par la collectivité contre son représentant - ou bien l'on imagine un système dans lequel les tribunaux pénaux sont comptables de tout. Mais, dans ce dernier cas, il faut alors reconnaître la responsabilité collective de la collectivité locale au pénal, comme on le fait pour les entreprises. Je ne suis pas certain que cela soit applicable !
Quoi qu'il en soit, si l'on ne choisit pas l'une ou l'autre de ces deux voies, nous ne sortirons jamais du dilemme devant lequel nous nous trouvons et qui aboutira - je reviens à mon propos liminaire, madame le garde des sceaux - au fait que nous allons nous retrouver, en 2001 - et plus encore en 2007 - devant l'incapacité de pourvoir de manière démocratique et responsable aux postes de responsabilité dans les collectivités territoriales, collectivités dont nous sommes ici les représentants. Je crois qu'il y a là quelque chose qui met en jeu, au-delà de la vie de tous les jours, l'existence même de la démocratie dans notre pays.
Nous devons remercier notre collègue M. Haenel d'avoir lancé ce débat. J'espère, madame le garde des sceaux, que nous pourrons trouver, dans les années voire dans les mois à venir - en particulier grâce à vous, dont nous connaissons à la fois la détermination, la volonté et la pugnacité - quelques moyens de sortir des impasses dans lesquelles, inconsciemment, nous nous sommes enfermés depuis quelques années. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Vasselle.
M. Alain Vasselle. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, permettez-moi de commencer mon propos en remerciant notre collègue M. Haenel d'avoir pris cette initiative, avec l'inscription à notre ordre du jour, dans le cadre d'une question orale avec débat, de ce sujet de la responsabilité pénale des maires.
Comme l'ont rappelé, avec la pertinence que nous leur connaissons, tous les orateurs qui m'ont précédé, le problème qui se pose dépasse très largement ce sujet, et notre collègue M. Fauchon a insisté sur ce point tout à l'heure.
Je voudrais également souligner, à ce stade du débat, que les interventions des différents membres des différents groupes de notre assemblée sont venues enrichir ce débat d'une manière tout à fait remarquable, en le rendant très dense du point de vue tant des constats qui ont été réalisés que des propositions ou des pistes de réflexion qui ont été ouvertes et dans lesquelles nous vous engageons à travailler, madame le garde des sceaux. Je soutiens, à cet égard, les arguments qui ont été développés par nos collègues avec beaucoup de pertinence et de justesse.
Permettez-moi de vous rappeler l'état d'esprit dans lequel je me trouvais à l'issue des élections municipales de 1995.
Un journal local m'avait demandé de rédiger un éditorial. M'adressant aux lecteurs potentiels qu'étaient les maires et les élus locaux, j'exprimais le sentiment que ceux qui venaient d'être élus allaient connaître le mandat le plus difficile qu'ils aient jamais connu depuis qu'ils exerçaient leurs fonctions, pour les plus anciens, et sans doute l'un des plus difficiles qu'ils auraient à connaître, pour ceux qui commençaient leur carrière de maire.
Je ne pensais vraiment pas que, trois ou quatre ans plus tard, les faits me donneraient à ce point raison et que nous le vivrions avec autant d'acuité dans mon département de l'Oise.
En effet, de ce point de vue, l'Oise a fait la une de l'actualité ces dernières semaines. Cela a d'ailleurs suscité de nombreuses questions, écrites, orales, d'actualité, sans compter le débat qui nous réunit aujourd'hui. Cela a également provoqué la réouverture de certain dossier ouvert et traité en 1996, comme l'ont rappelé tout à l'heure nos collègues Pierre Fauchon et Jean-Paul Delevoye.
Aujourd'hui, le problème est d'une actualité brûlante pour les maires, comme l'a rappelé avec beaucoup de pertinence à l'instant même Paul Girod, mais c'est aussi un problème de fond - Hubert Haenel l'a très bien dit - en ce qu'il touche à l'avenir de notre démocratie locale.
La décennie qui vient de s'écouler a vu la multiplication des cas de mise en cause de la responsabilité pénale des élus locaux, en particulier des maires.
Le phénomène s'est encore accéléré sensiblement au cours des derniers mois, au cours desquels seize maires ont fait l'objet d'une procédure pénale - mise en garde à vue, mise en examen - pour délit de favoritisme en matière de marchés publics.
Ce qui a vraiment choqué, marqué psychologiquement les intéressés, c'est plus la procédure suivie et l'exploitation médiatique qui a été faite de leur situation que l'engagement de la procédure lui-même. En effet, loin des maires l'idée de vouloir se soustraire à la procédure judiciaire ! Ils partaient confiants, prês à coopérer avec la police judiciaire et la justice pour faire la lumière et lever tout doute sur un faux pas qu'ils auraient pu faire.
Ce qu'ils ont vécu avec douleur, je le répète, c'est la procédure de mise en garde à vue et les titres de la presse. L'enquête et l'interrogatoire qu'ils ont subi leur ont apporté la conviction qu'ils étaient présumés coupables et non pas innocents.
C'est d'ailleurs la raison pour laquelle, madame le garde des sceaux, je vous avais demandé, posant une question d'actualité sur ce sujet, que nous légiférions de toute urgence sur la présomption d'innocence. Je sais que l'Assemblée nationale y travaille déjà et que le Sénat ne va pas tarder à le faire.
A ce jour, selon la lettre de l'observatoire des risques juridiques des collectivités territoriales, organisme qui s'est constitué sous l'égide de la Société mutuelle d'assurance des collectivités locales, la SMACL, et de Mairie 2000, notamment, 850 élus et fonctionnaires territoriaux seraient mis en examen, contre 300 en 1996, soit une progression de 183 % en trois ans. Ces chiffres sont alarmants.
Selon les mêmes sources, 50 % des élus mis en examen le seraient pour des faits de diffamation, 16 % pour atteinte à l'environnement, 13 % en matière de marchés publics et 10 % dans le cadre de leurs pouvoirs de police.
L'étude souligne, enfin, la place tout à fait marginale occupée par les procédures liées à une éventuelle malversation ou corruption, puisque la corruption représente 1,5 % et les faux en écriture 1,5 %. Cela démontre que 97 % des éventuels faux pas n'ont pas une source frauduleuse ou ne tendent pas à privilégier des intérêts particuliers aux dépens de l'intérêt général.
La multiplication des textes législatifs et réglementaires, le poids de plus en plus lourd des normes, des directives et des règlements européens, qu'il est extrêmement difficile de connaître et de maîtriser, ne facilitent certes pas les choses. C'est tout particulièrement vrai pour les maires des communes rurales. Mais cela l'est également pour les maires des grandes villes, même lorsqu'ils disposent de services techniques et de services juridiques les aider et pour les conseiller.
Le manque de moyens matériels pour s'entourer d'une assistance juridique suffisante dont souffrent notamment les maires des communes rurales est tel que, après avoir vécu ce que nous avons vécu dans notre département, nous avons décidé de créer un conseil de service juridique à la disposition des maires.
Mais voilà qu'un grand quotidien du soir a essayé d'épingler l'initiative de l'association des maires de l'Oise, à l'instigation de cabinets d'avocats qui ont réussi à obtenir l'annulation d'un décret en Conseil d'Etat concernant la mise en concurrence des cabinets d'avocats lorsqu'une commune tenterait d'engager une procédure de cette nature !
Le journaliste n'était sans doute pas très au fait du fonctionnement des associations du type loi 1901 comme la nôtre, et son appréciation sur notre initiative n'avait aucune valeur.
On voit bien, toutefois que, dès que l'on prend une initiative dans l'intérêt de nos collectivités, il en est qui tentent de la contrecarrer en essayant de se fonder sur des textes pour mettre en cause sa conformité à la loi.
La contrainte qu'ont les maires d'exercer parrallèlement une activité professionnelle, alors que les lois de décentralisation ont accru les compétences des collectivités territoriales, pèse également lourdement dans notre dispositif.
C'est la raison pour laquelle j'avais apprécié, en son temps, l'affirmation de notre collègue Gérard Larcher selon laquelle les maires étaient en quelque sorte les bonnes à tout faire de la République.
M. Jacques Machet. C'est vrai !
M. Philippe Marini. Très bien !
M. Alain Vasselle. C'est vraiment le sentiment profond qu'ils ont les uns et les autres.
Tout cela explique, à mon avis, l'accroissement de la mise en cause de la responsabilité pénale des élus locaux.
Alors, quelles pistes faut-il explorer pour essayer de répondre à l'attente des élus qui vivent cette situation ?
Madame le ministre, je sais que vous avez déjà esquissé quelques pistes, et je ne doute pas que, dans quelques instants, vous nous donnerez des précisions sur celles que vous tenterez d'explorer.
C'est très rapidement que nous devons engager une réflexion au fond sur le régime de la responsabilité des élus.
J'ai pris très récemment l'initiative de rédiger une proposition de loi relative à la reconnaissance de la spécificité des responsabilités des élus locaux et à la sauvegarde de la démocratie locale.
J'entends déjà - la connaissance qu'a de mon texte Pierre fauchon explique qu'il ait porté une appréciation quelque peu différente - les critiques s'élever contre la création d'une justice particulière, d'un privilège pour les élus locaux, d'une rupture de l'égalité des citoyens devant la loi...
A cela je répondrai que la loi du 13 mai 1996, aux ambitions pourtant limitées, instaure déjà une rupture d'égalité entre les citoyens au profit des élus locaux.
De plus, lorsque le Conseil constitutionnel a consacré le principe d'égalité, il en a d'abord précisé les exigences en énonçant, pour s'en tenir à la formule la plus usuelle, que « le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit ».
Le dispositif que je propose prévoit la saisine immédiate du Conseil d'Etat, lorsqu'un élu est susceptible d'être mis en cause pénalement, afin qu'il désigne dans un très bref délai - soixante-douze heures - un tribunal administratif chargé de déterminer si ledit élu a commis ou non une faute détachable de l'exercice de ses fonctions.
Si le tribunal conclut à l'existence d'une faute détachable, l'élu pourra être mis en cause pénalement comme n'importe quel citoyen. Il ne bénéficiera alors d'aucun privilège spécifique.
Cette solution que je propose sera la plus rapide, car le tribunal administratif aura un mois pour se prononcer. Elle sera la plus efficace, car l'ordre administratif est plus à même d'évaluer de manière équilibrée les contraintes qui pèsent sur les élus locaux, comme l'ont rappelé plusieurs orateurs avant moi.
Certains estimeront sans doute que c'est revenir soixante-cinq ans en arrière, avant l'intervention de l'arrêt Thépaz du 14 janvier 1935 du tribunal des conflits.
M. Pierre Fauchon. Bravo !
M. Alain Vasselle. A ceux-là je répondrai que rien n'est intangible, et certainement pas une jurisprudence !
Sans doute cette proposition de loi est-elle imparfaite, et donc perfectible, mais elle a au moins le mérite d'exister et d'ouvrir le débat.
D'autres pistes, en effet, peuvent être suivies : l'amélioration, par exemple, du dispositif prévu par la loi de 1996 concernant les délits non intentionnels. Faudrait-il prévoir leur extension à tous les délits pour lesquels il n'y aurait pas eu atteinte à la probité ni même enrichissement personnel ?
Faut-il envisager encore une autre solution, proposée, je crois, par M. Edouard Balladur, qui serait la suppression pure et simple de la mise en examen ?
Toutes ces pistes doivent être explorées, même si je mesure combien la voie est étroite.
J'ai le sentiment que la prise de conscience est générale et qu'elle dépasse les clivages politiques. Ce n'est pas un problème de politique politicienne. Ce qui est en jeu, c'est l'avenir de notre démocratie locale, et je suis persuadé que, conscients de cela, nous allons tous ensemble trouver la solution qui répondra à l'attente de notre population mais aussi et surtout à l'attente de l'ensemble des élus locaux. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste et du RDSE, ainsi que sur certaines travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Arnaud.
M. Philippe Arnaud. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, de la responsabilité des maires et de leur mise en cause : sujet grave, plus important qu'il n'y paraît pour notre démocratie - cela a été largement démontré tout à l'heure - sujet récurrent, mais tabou pour certains, dans notre société médiatisée, judiciarisée, où la recherche systématique du bouc émissaire est en passe de devenir un sport national inquiétant !
Dès lors, n'ayons pas peur de parler de ces problèmes ! Je dis même qu'il faut en parler ouvertement. L'initiative de notre collègue Haenel est donc une bonne initiative.
Je ne suis pas juriste, mais j'ai une longue pratique - comme la plupart d'entre vous, plus de vingt ans - de l'exercice d'un mandat de maire et de responsable de différentes collectivités publiques.
Je vais donc essayer en quelques mots, peut-être maladroits au regard des juristes, de montrer que, dans ce domaine comme dans beaucoup d'autres, l'excès est préjudiciable et que le mieux est tout simplement l'ennemi du bien.
Tout d'abord, je dirai clairement qu'à aucun moment de mon propos je ne ferai référence ni ne penserai aux escroqueries, corruptions, détournements ou tout autre acte de cette nature commis par des élus, qui doivent être sévèrement condamnés, car nous avons aussi, nous élus, un devoir d'exemplarité.
Je n'évoquerai donc que les situations où des élus sont mis en cause, souvent au pénal, pour des faits relevant de l'exercice normal de leur fonction et se trouvent un jour à la une des journaux parce que mis en examen pour des motifs invoqués aussi graves que blessure involontaire, homicide, mise en danger, corruption, recel d'abus de biens sociaux, gestion de fait ... alors même qu'il n'y a jamais eu de leur part intention de commettre ces actes et qu'il n'y a eu ni profit ni bénéfice pour eux-mêmes. Ce sont ceux que je qualifie de victimes d'un système.
Souvent, d'ailleurs, ces faits relèvent de l'exercice d'une responsabilité déléguée par l'Etat et exercée en son nom : pouvoir de police, pouvoir en matière sanitaire ou de sécurité. Or, là, il y a un paradoxe : l'Etat ne peut être inquiété, ne peut être poursuivi au pénal ; mais lorsque l'élu qui a reçu délégation de l'Etat assume une fonction pour l'Etat, il peut être appelé au pénal.
Je vous en donne une illustration. Lorsqu'une voie communale ou départementale comporte un carrefour ou un virage qualifié, repéré comme étant mortel, si les mesures immédiates ne sont pas prises pour rectifier cet état de chose, le maire ou le président du conseil général peut être mis en cause. S'il s'agit d'une portion de route nationale considérée comme mortelle, l'Etat peut-il, à l'instar du maire ou du président du conseil général, être incriminé ?
M. Pierre Fauchon. Très juste !
M. Philippe Arnaud. Alors, s'il est vrai qu'être homme, c'est être responsable, encore faut-il avoir la capacité à agir.
Certes, en 1996, et je salue les auteurs de cette modification, la loi a apporté une précision fondamentale : la faute pénale doit être apréciée par le juge in concreto, en faisant référence aux moyens dont le maire dispose.
Il n'en reste pas moins vrai que les mises en cause sont nombreuses et se développent. Souvent fruits d'erreur, d'omission, de méconnaissance, ces mises en cause sont fatales moralement, politiquement, humainement.
Je pourrais citer de nombreux exemples - nombre de collègues avant moi l'ont fait - je n'en prendrai qu'un seul.
Tel maire d'une commune de 500 habitants, enseignant à la retraite, dévoué, réalise un multiple rural. C'est l'opération d'investissement de cette petite commune. Il prend un architecte, fait conduire l'opération par la direction départementale de l'équipement, service d'Etat ; il réunit la commission d'appel d'offres dans les formes. Pour un lot, il a le choix entre une entreprise dont la réputation est mauvaise, qui est connue pour ne pas être « sérieuse », mais qui est moins disante, et un artisan local, légèrement plus cher car, connaissant bien le problème, il a pris soin de corriger une insuffisance du cahier des charges, et il a eu tort.
La commission d'appel d'offres a rectifié la proposition de l'artisan. Personne n'a rien dit. Le marché a été approuvé par la préfecture. Le conseil municipal le retient ; le maire signe avec l'entreprise locale, à la satisfaction de tous.
Un an après, le maire il est mis en examen pour favoritisme : un habitant de la commune a trouvé le moyen de régler ses comptes avec le maire. C'est très simple !
Mis en examen, le maire n'est pas condamné mais il abandonnera ses fonctions.
Cela démontre, comme il a été dit tout à l'heure, qu'il faut d'urgence trouver des solutions pour remédier à ces états de fait.
Je formulerai une première observation, dont il faut avoir conscience.
Seuls les initiés, les juristes savent analyser les différents griefs qui motivent une mise en examen, les hiérarchiser, distinguer ce qui est véniel de ce qui est capital ; pour le commun des mortels, dont les maires eux-mêmes, une mise en examen est une présomption de culpabilité.
Coupable ou pas, peu importe, le mal est fait, et, vous le savez bien, cela régale les médias. Un homme intègre et dévoué a été abattu, la presse s'en fait l'écho, l'homme n'a plus qu'à rentrer chez lui.
Il conviendrait de trouver d'autres procédures, d'autres méthodes d'instruction pour des dossiers de ce genre, d'autres instances, afin de préserver jusqu'au bout, c'est-à-dire jusqu'à preuve du contraire, l'honneur des maires. Des propositions ont été faites dans ce sens.
Je ne suis pas de ceux - personne ne l'a demandé d'ailleurs - qui souhaitent exonérer les maires du pénal ou les mettre à l'abri. Non, les maires doivent aussi assumer totalement leurs responsabilités. Mais je suis de ceux qui considèrent qu'il ne convient de les présenter au pénal que lorsqu'une instruction préalable suffisante aura conclu à des présomptions fortes pour ouvrir la procédure pénale. Ainsi serait-il possible d'éviter que la presse ne s'en saisisse, tout en respectant quand même les principes de l'égalité des citoyens et de mettre les maires face à leurs responsabilités devant la loi.
J'en arrive à la deuxième observation que m'inspire ce débat et que je souhaiterais vous faire partager.
Mon sentiment est que la forme l'emporte aujourd'hui sur le fond. L'honnêteté, l'intégrité ne s'apprécient plus qu'à l'examen du respect ou non de la forme, de la règle, de la procédure, d'une norme qui d'ailleurs évolue tellement vite qu'aussitôt satisfaite elle se trouve déjà obsolète.
Bien sûr il est nécessaire d'établir des règles, mais, si on veut qu'elles soient respectées, il conviendrait de les rendre simples, claires, lisibles par tous les citoyens. Ai-je besoin de rappeler que les maires ne sont que des citoyens élus par d'autres citoyens et qu'ils n'ont pas de formation spécifique ?
Il faut aussi que ces règles soient adaptées aux situations. Qu'y a-t-il de commun, par exemple, entre les marchés publics passés par l'Etat, les régions, les départements, et ceux, qui sont exceptionnels - c'est le cas une fois tous les cinq ou six ans - qui sont passés par les petites communes rurales ? Les uns ont des services hautement spécialisés, les autres n'ont que leur bonne volonté et leur secrétaire de mairie, souvent employé à mi-temps. Les uns ont une habitude des marchés publics, les autres les découvrent à l'occasion de l'exercice leur mandat.
Il faut donc simplifier et adapter les règles aux situations, sinon l'arbitre qu'est le juge appliquera - c'est son rôle - indifféremment la règle commune, ce qui peut entraîner des effets pervers.
J'en viens à ma troisième observation.
On pense communément que la judiciarisation est un facteur du développement de la responsabilité. On pense, que ce soit dans les relations avec les entreprises mais aussi avec les collectivités locales et les élus, que d'appeler un individu ou un élu devant un tribunal pour qu'il y réponde de ses actes, c'est faire appel à son sens de la responsabilité et montrer que les élus doivent être des hommes et des femmes responsables.
Je suis convaincu du contraire. Je suis convaincu que ce développement intempestif de la judiciarisation et de la pénalisation est le plus sûr moyen de déresponsabiliser.
J'ai parlé tout à l'heure de bouc émissaire. En effet, aujourd'hui, que se passe-t-il ? Le mieux armé, le plus fort, anticipe, il se couvre. Ce n'est plus, comme le disait Jean-Paul Delevoye, ouvrir le parapluie, il y a bien longtemps que cette méthode est dépassée. Aujourd'hui, par anticipation, l'instance supérieure se retranche au sein d'un véritable bunker. J'ai vécu de nombreux exemples de ce type, dont quelques-uns ont été évoqués par mes prédécesseurs à cette tribune.
Je n'en citerai qu'un seul, les jeux dans les écoles, car j'ai été confronté à ce problème dans ma communauté de communes.
Un inspecteur pédagogique, qui n'a aucune compétence en matière de vérification de sécurité, avait envoyé, en 1997, sous couvert de l'inspection académique, une circulaire à tous les maires leur donnant l'instruction de mettre leurs jeux aux normes. Il s'agissait en l'occurence de futures normes européennes, qui ne devaient entrer en vigueur qu'en 1999 ! L'inspection académique était couverte. Il en était de même pour l'ensemble des services de l'Etat qui pouvaient avoir une compétence en la matière.
Dans ces conditions, en l'absence d'autres solutions, contre l'avis des parents et des enseignants, j'ai supprimé l'ensemble des jeux. Pourquoi ? Tout simplement parce que la mise aux normes représentait un investissement égal à 10 % de mon produit fiscal. Il m'a fallu trois ans et des subventions, du ministère de l'intérieur d'ailleurs, pour pouvoir rééquiper ces écoles.
Ainsi, le recours excessif à ces procédures incite les élus et les responsables à ne rechercher qu'une chose, leur protection juridique, et c'est légitime de leur part.
La société à risque zéro, cela a été dit, n'existe pas. Le zéro défaut n'existe pas. On veut faire comme si cela existait, mais quand il y a un problème on accuse. Par voie de conséquence, l'élu va d'abord - et il y est conduit de plus en plus - assurer sa protection juridique.
Alors, quand on sait que les maires passent leur temps à conjuguer le souhaitable et le possible, il est à craindre qu'ils ne soient rapidement amenés à tout interdire, au lieu, au contraire, de chercher à satisfaire les aspirations de leurs administrés. Et il ne faut pas oublier - cela a été rappelé et je le salue - que nos concitoyens sont aussi majeurs et responsables.
A tout interdire et à ne plus agir sous prétexte de risques excessifs, c'est la paralysie de l'initiative et de la prise de décision.
Soyons clairs, cette méthode comporte d'autres effets pervers : de grandes escroqueries peuvent être commises légalement, tandis que de petites erreurs ou omissions de procédure entraînent des condamnations et des peines encourues pour des crimes ou des délits.
Enfin, je rappellerai à mon tour que nous avons besoin de ces citoyens qui s'engagent au service de leurs collectivités et qu'il serait bon de les accompagner, de les encourager. Les élus recherchent et revendiquent leurs responsabilités, ils ne cherchent pas à être mis au banc des assassins ou des escrocs.
Ne décourageons pas ceux qui sont en charge de responsabilités au bénéfice de leurs concitoyens, ne freinons pas l'éclosion de nouvelles vocations : il en va de l'organisation démocratique de notre République.
Oui, je suis décidément d'accord avec Saint-Exupéry quand il dit que « la perfection est vertu de gardien de musée ». La France n'est pas un musée, ne la figeons pas ! Elle est composée d'hommes et de femmes, imparfaits, qui choisissent des élus consciencieux, généreux mais souvent désarmés. Nous avons, vous avez le devoir de leur offrir des armes et le bouclier nécessaires pour qu'ils puissent exercer et assumer en toute sérénité leur mission. Cela, madame la garde des sceaux, est de notre responsabilité législative, mais c'est aussi de votre responsabilité gouvernementale. Nous serions coupables collectivement si nous ne voulions pas traiter de cette affaire. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE et du groupe socialiste.)
M. le président. La parole est à M. de Montesquiou.
M. Aymeri de Montesquiou. Madame la garde des sceaux, dans le cadre de ce débat qui vise à redéfinir les responsabilités des maires, je souhaite attirer votre attention sur le niveau d'exigence des mises aux normes pour les bâtiments et les équipements publics, en particulier en milieu rural.
Nul ne conteste la nécessité de protéger au mieux les administrés. La garantie de « sûreté » est d'ailleurs inscrite dans la Constitution. Si les maires partagent ce souci, ils sont inquiets devant l'inflation des dépenses qu'il induit.
Cette inflation des normes en matière de sécurité a deux conséquences étroitement liées. D'une part, elle fait de la gestion communale une gestion à risque, car la difficulté pour les élus de respecter toutes les normes sans commettre d'erreur augmente. Or elle engage directement leur responsabilité, et donc leur éventuelle culpabilité. D'autre part, elle rend la gestion communale plus coûteuse. Concrètement, les maires, obligés de mettre aux normes des installations publiques, mettent en place des plans de financement, souvent en endettant la commune. Malgré l'apport de la dotation globale d'équipement, ou des subventions des conseils généraux, ces montants sont lourds, en particulier pour les budgets très limités des communes rurales.
Il faut absolument différencier les travaux indispensables, donc évidents, des travaux que je qualifierai « de confort », pour reprendre une terminologie médicale. Ces derniers travaux sont souvent exigés par l'administration à la suite de l'action efficace et continue de groupes de pression qui ont tendance à considérer les communes, et donc les contribuables, comme des « vaches à lait », permettez-moi l'expression. Il y a effectivement de quoi être révolté par l'exploitation matérielle du syndrome sécuritaire né, entre autres, après la catastrophe de Furiani. Le chiffre de 60 milliards de francs a été avancé pour la seule mise aux normes des équipements sportifs !
Ce perpétuel changement de normes n'est pas acceptable par les élus, qui veulent faire prévaloir le bon sens.
Tout d'abord, il faut que les autorités compétentes pour décider des normes de sécurité justifient et argumentent mieux leurs motifs.
Ensuite, il faut agir en amont, en associant systématiquement les élus à la définition des normes, sur le plan tant français qu'européen. Les élus ne sont-ils pas les mieux à même de connaître, par l'observation quotidienne de la vie de leurs administrés, les risques engendrés par tel ou tel bâtiment, par telle ou telle installation ? Ils apporteront une expérience complémentaire aux analyses techniques des spécialistes de la sécurité, des matériaux notamment.
Il y a seulement un représentant de l'Association des maires de France au conseil d'administration de l'association française de normalisation, l'AFNOR ; c'est très insuffisant. Les élus doivent être intégrés dans les comités techniques, afin que le dialogue soit permanent et les décisions communes, donc acceptées librement.
Les élus doivent également être associés à la définition des normes et aux décisions prises par les ministères concernés. En effet, ceux-ci édictent eux-mêmes des normes et ils ont le pouvoir de rendre obligatoires celles de l'AFNOR.
Il faudrait aussi, au niveau européen, associer les élus aux instances techniques de la Commission et aux autres organismes qui édictent les normes.
Enfin, l'Etat pourrait s'engager à ce que les normes de sécurité aient une durée déterminée. Il est en effet tout à fait anormal que les maires soient obligés de financer de nouveaux travaux de sécurité alors que l'emprunt qu'ils ont contracté pour réaliser les premiers travaux n'est même pas remboursé.
Une découverte scientifique majeure ou des éléments nouveaux quant à la dangerosité de matériaux justifient pleinement l'édiction de normes nouvelles, comme l'a prouvé le cas de l'amiante. Mais ces cas sont très rares et ils pourraient éventuellement être pris en compte dans le cadre d'une assurance-risques spécifique.
Madame le garde des sceaux, j'ai souligné certaines préoccupations des élus locaux, qui sont souvent peu écoutés et parfois contraints par des décisions auxquelles le bon sens est étranger. Ils souhaitent que vous les entendiez et que vous les associez plus et mieux aux décisions.
Je serais très heureux, madame le ministre, que le concept de sécurité, tout à fait prioritaire, mais qui est sans doute conçu pour un monde urbain, tienne mieux compte des réalités et des capacités financières de la ruralité. Les maires étant responsables, et donc potentiellement coupables, le concept de sécurité doit être davantage régi par le bon sens et mieux tenir compte des budgets des premiers magistrats des villes... et des champs. (Applaudissements sur les travées du RDSE, du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Marini.
M. Philippe Marini. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, nous avons entendu beaucoup d'interventions très intéressantes portant sur les questions générales et sur les problèmes de principe. De nombreuses expériences locales ont également été relatées. Pour ce qui me concerne, je commencerai par des faits vécus tout récemment dans mon département.
Premier fait : le maire d'une commune rurale, qui remplit ses fonctions depuis longtemps, rentre un soir chez lui, ouvre la porte de son domicile et se fait agresser par un jeune qui avait sans doute un certain nombre de choses à lui reprocher. Quelque temps après, le jeune homme en question passe au tribunal et fait l'objet d'une simple admonestation... alors qu'il s'est rendu dans la maison d'un maire de village, d'un symbole de l'autorité, et qu'il s'est livré sur cette personne à des violences physiques.
Deuxième fait : en l'occurrence, madame le garde des sceaux, il s'agit d'une femme, âgée de plus de soixante ans et maire d'une commune de 200 habitants. Dans le cadre d'un contentieux qui a défrayé la chronique, elle est mise en cause et déférée à la police judiciaire pour un problème concernant un marché de travaux sur l'église de sa petite commune.
Cette dame est convoquée à une heure telle qu'il n'est pas possible de la présenter au juge d'instruction avant la fin des heures de travail. Elle passe donc la nuit au poste de police, puisque le juge ne peut la recevoir que le lendemain matin.
Et cette personne pleine de bonne volonté, et maire depuis longtemps doit faire face aux contraintes habituelles à ce type de situation : il n'est pas possible de lui retirer son alliance ? On lui dit qu'il va falloir la scier ! Imaginez, madame le garde des sceaux !
Troisième fait : une autre femme, maire depuis longtemps d'une commune de 600 habitants et que personne ne suspecterait d'agir pour un intérêt personnel, est placée, elle aussi, en garde à vue, et elle est victime d'un malaise cardiaque. Pour elle aussi, on aurait très bien pu s'organiser autrement, on aurait pu lui éviter de passer une nuit au poste de police.
J'ai rappelé ces trois faits pour vous décrire, après Alain Vasselle, l'atmosphère qui règne et ce qu'éprouvent les maires ruraux du département que nous avons tous les deux l'honneur de représenter.
De tout cela, il faut bien entendu tirer des enseignements.
D'abord, de nombreux maires se sentent humiliés dans l'exercice de leur fonction, alors que cette fonction, tout le monde l'a dit, est de plus en plus difficile à assumer.
Par ailleurs, les procédures sont de plus en plus complexes, notamment en matière d'attribution de marchés de travaux.
Naturellement, je ne saurais émettre une quelconque opinion sur le fond d'un tel dossier, que je ne connais que de l'extérieur. Il me semble toutefois que, à l'occasion de travaux sur les monuments historiques, le maire est confronté à des architectes de l'Etat, qui sont à la fois des prescripteurs et des maîtres d'oeuvre éventuels susceptibles d'intervenir en concurrence avec d'autres entrepreneurs - il s'agit là d'une situation historique dans notre pays - ce qui implique une confusion des genres bien regrettable. Dans un tel cas, on peut comprendre que le maire d'une commune rurale de quelques centaines d'habitants ne dispose pas toujours de l'ensemble des éléments juridiques nécessaires pour suivre exactement toutes les procédures, notamment pour s'assurer que les membres de la commission communale d'appels d'offres sont juridiquement aptes.
Il me semble que, si l'on suivait les suggestions de plusieurs de nos collègues, si l'on suivait le raisonnement de Hubert Haenel, celui de Paul Girod ou celui d'Alain Vasselle, et si l'on confiait à une instance plus spécialisée en matière administrative le soin de démêler les faits et de parvenir à une meilleure qualification de ces faits, on aurait de grandes chances d'éviter des injustices, qui sont susceptibles d'être graves.
C'est pour cette raison qu'il me semble raisonnable de réfléchir à un système permettant de faire la juste part des fautes de la collectivité et des fautes personnelles et intentionnelles de l'élu agissant au nom de cette collectivité.
Il y a un équilibre à trouver, et il faut éviter, madame le garde des sceaux, que nos concitoyens ne soient incités à s'en prendre à des symboles, à faire porter la responsabilité sur des boucs émissaires, ou à satisfaire des vengeances, comme cela a été dit par certains d'entre nous, car il apparaîtra préférable, sur le plan médiatique, de clouer au pilori un élu, une personne physique, plutôt que de s'adresser à une collectivité dont les organes dirigeants auront peut-être commis des fautes administratives.
Je suis donc partisan d'explorer la voie qui a été évoquée à plusieurs reprises cet après-midi et qui vise à mieux définir le champ du pénal et à restreindre celui-ci, autant que faire se peut, à des faits susceptibles de traduire des éléments intentionnels ou de revêtir un caractère de véritable gravité pour l'ordre public.
Madame le garde des sceaux, il est clair que nos efforts de 1996 ont été insuffisants. Avec la meilleure bonne foi du monde, nous nous étions alors efforcés de mieux rédiger la loi, pour aboutir à ce que Pierre Fauchon appelait l'appréciation in concreto .
Mais nous ne pouvons pas attendre que des années et des années de jurisprudence aient permis de régulariser les choses car, mois après mois, année après année, nous vivrons encore, les uns et les autres, des faits aussi graves pour l'équilibre social de nos départements que ceux que j'ai cités en commençant mon propos.
Je pense, madame le garde des sceaux, qu'il est véritablement très urgent que nous nous livrions ensemble à un libre examen de ce sujet et que l'on n'exclue pas de revenir à la tradition juridique ancienne qui a été citée dans cet hémicycle et qui faisait du juge administratif le point de passage et le point d'aiguillage, en quelque sorte, entre la poursuite du contentieux administratif et le déclenchement du contentieux pénal.
Madame le garde des sceaux, nous avons tous des responsabilités vis-à-vis des bénévoles qui se consacrent à leur village, à leur quartier, à leur ville, à leur agglomération. Bien entendu, il s'agit non pas de leur accorder un quelconque privilège de juridiction, mais bien de leur permettre d'avancer dans l'engagement qu'ils ont librement choisi au bénéfice de l'ensemble de leurs concitoyens.
Madame le garde des sceaux, je forme le voeu que le débat de cet après-midi, dont l'occasion nous est offerte grâce à la question orale dont notre ami Hubert Haenel a pris l'initiative, soit le point de départ de cette réflexion, de ce libre examen et de la mise au point des dispositions juridiques qui sont absolument nécessaires à des milliers d'élus locaux. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Darcos.
M. Xavier Darcos. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, étant le dernier intervenant, je risque de revenir plusieurs fois sur des idées générales qui ont déjà été développées.
Je ne souhaite pas prolonger le débat, mais je veux toutefois rappeler, comme l'ont fait mes collègues, que nous constatons depuis quelques années en France une dérive du système judiciaire caractérisée par une multiplication des poursuites, non seulement des poursuites contre tous ceux qui sont jugés responsables de quoi que ce soit - on l'a vu dans le domaine médical par exemple -, mais spécifiquement des poursuites pénales à l'encontre des élus locaux. Or tout le débat repose sur la notion de responsabilité, laquelle prend sa jonction entre le droit et l'éthique.
Dans une première approche, la responsabilité vise précisément celui qui dispose d'un pouvoir et d'une compétence. Evidemment, cette responsabilité doit être reconnue car, sans cet assujettissement, elle n'aurait ni sens ni réalité.
Mais, dans une seconde approche, la responsabilité s'entend de l'obligation de répondre de ses actes, de ses omissions fautives devant un tribunal et de subir la peine prévue par la loi et infligée par le juge.
Or, justement, la responsabilité pénale devrait sanctionner la faute qualifiée d'infraction, que celle-ci soit volontaire ou non, et nous sommes là au coeur du débat.
La mise en cause de la responsabilité pénale de l'élu est un phénomène relativement récent. Déjà, dans son rapport n° 32, en 1995-1996, le Sénat avait pu constater la tendance croissante à poursuivre les élus devant des juridicitons répressives, au point que cette tendance avait sans doute déterminé près de 40 % des maires sortants à ne pas se représenter aux élections municipales de juin 1995, en raison de leur crainte et de leur lassitude face à l'extension de leurs responsabilités.
Depuis qu'une jurisprudence de la chambre criminelle de la Cour de cassation a supprimé toute distinction entre faute de service et faute personnelle, les élus locaux peuvent faire l'objet de condamnations civiles et pénales comme n'importe quel citoyen.
Je ne conteste pas évidemment cette jurisprudence. En revanche, j'estime tout à fait anormale la confusion des genres faite par les juges eux-mêmes, qui ne font pas de distinction entre la responsabilité politique, qui relève de l'élection, la responsabilité civile, la responsabilité administrative et précisément la responsabilité pénale, qui suppose certes un acte, mais aussi une intention.
On ne peut tout de même pas engager de la même manière la responsabilité d'un maire qui a manqué de probité et celle d'un élu qui a commis une simple erreur de gestion due à une complexité administrative ou tout simplement une omission.
Cette question me paraît si importante, qu'à mon sens, et comme l'ont dit nombre d'orateurs précédents, elle justifie à elle seule une commission d'enquête sénatoriale que j'appelle de mes voeux.
La décentralisation, la complexité juridique à laquelle nous assistons ont accru la compétence des élus, mais elles ont aussi augmenté les hypohèses où leur responsabilité pouvait être engagée. Les domaines principaux se sont même élargis, en particulier avec les risques majeurs liés à l'environnement ou à la gestion des biens et services.
On assiste donc au déclin d'une époque, où l'élu était dévoué et reconnu comme tel, pour laisser place à une période marquée par la multiplication de poursuites, à grand renfort de communications de presse, et de condamnations pénales d'élus locaux ; l'intouchable est devenu le bouc émissaire.
Le nombre de mises en examen - vous le savez, madame le garde des sceaux - reste élevé : pour le seul mois d'août 1995, la presse avait révélé plus de 1 500 mises en examen d'élus locaux.
De toute manière, la dérive pénalisante est infructueuse, car il ne faut pas attendre de la répression plus qu'elle ne peut donner. Les meilleurs juristes, qui se sont penchés sur la question de la responsabilité pénale des élus locaux, sont unanimes à reconnaître que, si la sanction judiciaire est utile, elle ne peut pas, à elle seule, résoudre tous les problèmes éthiques et politiques. L'action préventive et la réflexion morale sans doute devraient être nos armes essentielles.
A cet effet, la prévention doit être repensée et, pour cela, il conviendrait de rénover le contrôle de légalité sur les actes des collectivités locales ; je voudrais insister sur ce point.
Dès 1992, dans un rapport que lui avait demandé M. Michel Rocard, alors Premier ministre, le Conseil d'Etat fut le premier à tirer la sonnette d'alarme : « Pour plusieurs centaines d'actes dont ils connaissent parfaitement l'illégalité, les préfets s'abstiennent chaque année de former un déféré ». Cette observation du Conseil d'Etat est essentielle et touche au coeur même du contrôle de légalité, donc de la responsabilité des élus, car si les préfets s'abstiennent de former un déféré, tel électeur ne manquera pas, lui, de saisir la justice pour responsabiliser l'élu.
Or ce contrôle est ambigu. Lors d'un colloque sur la décentralisation, auquel assistait, à Marseille, le président Hoeffel, le 26 février 1997, les juristes les plus éminents ont admis que le contrôle de légalité n'était pas, actuellement, satisfaisant et que la confusion la plus complète régnait sur la portée du visa préfectoral, lequel est un simple enregistrement qui ne peut même pas assurer que l'acte est régulier.
Le seul cas de certitude est celui dans lequel il peut exister un doute sur la régularité d'un acte administratif, c'est-à-dire lorsque le bureau de contrôle de légalité avise son auteur que « l'acte est irrégulier, qu'il doit être retiré, repris, corrigé ».
Ainsi, il me semble que l'excès de rigueur pourrait nuire à la raison.
En maintes circonstances, les gestionnaires locaux sont désarmés face à la prolifération des normes à respecter, et ils n'ont pas la garantie, ayant reçu le contrôle de légalité, que la décision qu'ils ont prise est réellement légale et les met à l'abri de poursuites pénales.
Lors d'une récente question orale sans débat, j'exposais à M. le ministre de l'intérieur le cas d'un maire d'une commune de Dordogne de 900 habitants qui réclame en vain, depuis des années, une dotation globale d'équipement pour financer les travaux de consolidation de berges situées sur l'emprise du domaine public communal et dont l'effondrement menace les maisons avoisinantes. Est-il légitime que la responsabilité pénale de cet élu puisse se trouver engagée si telle ou telle maison venait à crouler dans la Dordogne ?
J'ajoute que la complexité, ou même la contradiction, de certaines lois et certains règlements donne de la responsabilité pénale des élus locaux un profond sentiment de malaise.
Trouvez-vous légitime, madame le garde des sceaux, qu'un maire se soit vu poursuivre pour détournement de fonds publics pour avoir prélevé dans la caisse d'un syndicat départemental d'électricité une somme de 1 000 francs aux fins de gratification d'un agent de ce syndicat parti en retraite après trente ans de service ? Cette gratification - il s'agissait d'offrir au nom du personnel une montre de plongée - était dénuée de toute base légale, je l'avoue. Mais les frais de réception pour le départ de ce fonctionnaire s'étaient élevés, eux, à 3 000 francs, et semblaient parfaitement conformes aux lois en vigueur !
J'ai beaucoup insisté sur la prévention et sur la complexité des lois et règlements, comme l'ont fait tous mes collègues avant moi, dans le mécanisme de la responsabilité pénale des élus. Je le répète, le système actuel n'est pas satisfaisant. Il est urgent de redéfinir la responsabilité des maires.
Cette responsabilité est liée à d'autres textes que le Sénat sera amené à examiner, tels que celui qui porte sur la présomption d'innocence ou sur le nécessaire secret de l'instruction, lequel est tous les jours violé par la presse.
Le sujet est d'une grande complexité ; il exige de la rigueur, de l'esprit critique, de la persévérance.
Autant il est légitime que les élus locaux qui se sont enrichis indûment dans la vie publique soient sévèrement sanctionnés, autant il est abusif que d'autres vivent dans l'anxiété permanente de sanctions pénales alors qu'ils doivent porter la terre sur leurs épaules et perçoivent, notamment dans nos petites communes, 2 000 ou 3 000 francs d'indemnités de fonction par mois.
Je trouve du reste tout à fait injuste et excessif que cette seconde catégorie d'élus puisse être livrée, notamment, en pâture aux médias pour la moindre négligence, sous prétexte que l'univers médiatique produit de l'émotion.
Mes chers collègues, lorsque le premier syndicat des journalistes français a rédigé sa charte des droits et devoirs de la profession, la mise en place d'une institution de déontologie professionnelle avait été prévue. J'attends toujours qu'elle voit le jour.
Le 6 octobre 1992, le conseiller d'Etat Jacques Vistel, dans une lettre de mission que lui avait demandée M. Jean-Noël Jeanneney, alors secrétaire d'Etat à la communication, fit observer, dans son rapport, qu'une déontologie de l'information était indispensable : « Il faudra bien, un jour, soulignait-il, que l'ensemble des professionnels se mettent d'accord sur un minimum de principes déontologiques. »
Nous avons abordé, cet après-midi, la question de la responsabilité des maires. Certes ! Mais elle ne peut être dissociée de l'environnement médiatique dans lequel elle se situe. Il y va de la grandeur et de la dignité de la démocratie. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à Mme le garde des sceaux.
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice. Monsieur Haenel, vous avez attiré à juste titre notre attention, et d'autres orateurs l'ont fait après vous, sur l'inquiétude qu'éprouvent les élus face à ce que certains appellent la « judiciarisation » de la vie politique locale, ou encore la montée de la pénalisation de notre société en général. Il n'est pas question pour moi, surtout devant vous qui venez d'en donner tant d'exemples, de nier la montée de l'inquiétude des élus locaux face au risque pénal. Mais je voudrais essayer, avec vous, cet après-midi, d'en prendre la mesure et d'en connaître l'étendue et la réalité.
Vous avez très bien décrit, sur tous ces bancs, le malaise des élus.
En premier lieu, ceux-ci ont le sentiment d'être rendus responsables de tout, lorsqu'il y a un accident, un sinistre, voire une catastrophe. De tout, c'est-à-dire non seulement de leur faute personnelle, mais aussi de leur imprudence ou de leur négligence. De tout, même des erreurs qui auraient été faites par leurs services et leurs experts, auxquels ils croyaient pouvoir se fier.
Ce sentiment est renforcé par la résonance médiatique de certaines affaires tragiques. Celles-ci ont accentué le sentiment d'insécurité juridique des élus, comme l'a très bien rappelé M. de Montesquiou voilà un instant. Des catastrophes comme celle de l'incendie des thermes de Barbotan, le 21 juin 1991, l'effondrement de la tribune du stade de Furiani, le 5 mai 1992, les inondations de Vaison-la-Romaine, le 22 septembre 1992, les noyades de la rivière du Drac, le 4 décembre 1995 ou encore, plus récemment, l'incendie à l'intérieur du tunnel du Mont-Blanc conduisent à rechercher la responsabilité de toutes personnes et notamment des élus.
En deuxième lieu, ils ont le sentiment que, dès qu'ils prennent une initiative, on en vient à soupçonner leur bonne foi et leur honnêteté : ici d'avoir favorisé tels de leurs amis, là d'avoir privilégié leur propre intérêt...
Prise illégale d'intérêt, délit de favoritisme, pacte de corruption, gestion de fait... les élus ont l'impression que les juges s'intéressent trop à eux, le juge pénal bien sûr, mais aussi le juge administratif et le juge financier. Alors qu'ils accomplissent une tâche d'intérêt général au service de leurs concitoyens, tâche souvent ingrate et qui ne procure pas de bénéfices, les maires vivent bien souvent dans une insécurité permanente.
Cette insécurité que vous avez décrite conduirait beaucoup d'entre eux soit à l'immobilisme, soit à la lassitude, et nombreux seraient ceux qui songeraient à ne pas se représenter aux prochaines élections.
En troisième lieu, les élus ont aussi le sentiment que les textes qu'ils doivent mettre en oeuvre sont très compliqués, dispersés dans de très nombreuses lois et réglements - lois elles-mêmes constamment revues - et que non seulement ils peuvent être accusés de toutes sortes de manquements à des règles existantes, mais qu'ils peuvent être aussi mis en cause pour ne pas avoir inventé les règles qui auraient permis de prévenir les accidents.
Soyez bien persuadés que non seulement je vous ai écoutés attentivement, mais que je suis moi-même très concernée par ce sentiment d'insécurité et de malaise croissant.
Ce malaise est bien réel.
Il n'est d'ailleurs pas spécifique à la France, comme le montre une étude réalisée, à ma demande, par le service des affaires européennes et internationales du ministère.
Outre la Grande-Bretagne, où il est observé depuis longtemps et où les autorités sont en train d'imaginer une nouvelle incrimination de corporate killing afin de rechercher la responsabilité de grandes firmes dans les catastrophes, il gagne des pays voisins, comme l'Allemagne, qui connaît une hausse de son contentieux scolaire et universitaire. En Espagne également, le juge a mis en examen un maire après la noyade de vingt touristes dans le lac de Banyoles.
Ce malaise exprime bien la difficulté qu'il y a à exercer aujourd'hui une fonction publique élective. C'est bien en effet l'éventualité de commettre involontairement un délit dans le cadre de l'exercice de ses fonctions qui génère l'inquiétude parmi les élus. Cette inquiétude pourrait conduire à des comportements trop protecteurs, de nature à paralyser ou ralentir considérablement l'action au niveau local.
Le rapport de M. Fauchon du 18 octobre 1995 consacré à la responsabilité pénale des élus avait bien mis en évidence déjà que la pénalisation des élus locaux, notamment pour des faits involontaires commis dans l'exercice de leurs fonctions, comportait un triple risque pour la démocratie locale : d'abord, le risque d'un déficit de candidatures né du découragement des élus locaux ; ensuite, le risque d'une professionnalisation de la fonction d'élu local ; enfin, le risque d'une paralysie de la gestion locale par la menace pénale et le retranchement de l'élu derrière un véritable bunker, comme l'a dit M. Arnaud.
Nous devons collectivement prendre la mesure de cette inquiétude manifestée par les élus et fondée sur des faits réels. Mais, si nous voulons trouver des solutions au problème, il faut le mesurer à sa juste dimension.
En premier lieu, il faut dire que cette inquiétude est partagée par l'ensemble de ceux qu'on appelle les décideurs publics, c'est-à-dire non seulement les élus, mais aussi les fonctionnaires de l'Etat et les agents des collectivités territoriales.
Bien sûr, comme l'a fait remarquer M. Delevoye, il existe des différences entre ces deux catégories de décideurs, qu'il ne faut pas sous-estimer.
Elles concernent notamment la légitimité de la fonction : un homme ou une femme élus sur un programme par leurs concitoyens ne sont pas placés dans la même situation qu'un fonctionnaire, dont le métier est d'appliquer les directives de son administration.
De même, si l'on ne veut pas que les élus soient des professionnels qui ne fassent que cela - encore faudrait-il les rémunérer convenablement - mais des hommes et des femmes qui ont un métier par ailleurs - ce qui me semble à tous égards préférable - il est clair que leur professionnalisme s'exerce d'abord dans ce métier et seulement ensuite dans la fonction d'élu.
Mais, au-delà de ces différences, il existe de nombreuses similitudes, qui ont d'ailleurs été reconnues par le Sénat lorsqu'il a adopté la loi du 13 mai 1996 sur laquelle je reviendrai tout à l'heure, en déclinant, dans des termes identiques, le principe général de l'appréciation in concreto de la faute pénale d'imprudence, tant dans le code général des collectivités territoriales au profit des élus que dans la loi de 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires.
Ces similitudes concernent, par exemple, l'importance, la difficulté et l'extrême variété des missions confiées aux décideurs publics. Certains fonctionnaires, comme certains élus, sont titulaires d'un pouvoir de réglementation général qu'ils doivent utiliser pour prévenir des dangers et assurer la sécurité.
La réflexion doit donc englober l'ensemble des décideurs publics, ainsi que l'a souligné M. Garrec en parlant des « exécutifs publics ».
Pour bien prendre la mesure de ce problème, il faut absolument distinguer la question des infractions intentionnelles de celle des infractions non intentionnelles, comme cela a d'ailleurs été souligné par la quasi-totalité des orateurs, notamment par M. Delfau.
Pour les infractions intentionnelles, le bilan est assez facile à établir, parce qu'il concerne des infractions spécifiques aux décideurs publics, notamment les infractions prévues par le livre IV du nouveau code pénal, qui réprime les manquements aux devoirs de probité. Ce sont des délits que le législateur a spécifiquement cherché à réprimer dans un but de moralisation de la vie publique. D'autres délits, comme ceux de concussion, de corruption, de trafic d'influence, de prise illégale d'intérêt, de favoritisme ou de détournement de biens publics n'ont pas encore fait l'objet d'une jurisprudence complète et peuvent engendrer une certaine insécurité.
C'est le cas, notamment, du délit de « favoritisme », dont les contours sont jugés trop complexes par les élus, alors que la loi pénale doit être, on le sait, claire et précise. Cette question a notamment été évoquée par MM. Garrec, Delevoye, Arnaud et Rouvière. C'est d'ailleurs pourquoi - je le répète - la refonte du code des marchés publics est actuellement à l'étude. Le Gouvernement se préoccupe de cette question.
Cette imprécision concerne aussi le cas du délit d'ingérence qui, notamment lorsqu'il concerne la passation des baux ruraux par les maires, est parfois d'application difficile.
C'est la raison pour laquelle, en avril 1998, j'ai adressé aux juridictions une circulaire afin de clarifier cette question, au vu d'une étude exhaustive de la jurisprudence, et de permettre aux élus de mieux savoir ce qui est licite et ce qui ne l'est pas.
Les chiffres du casier judiciaire qui recensent les condamnations prononcées en matière de délits intentionnels sont particulièrement éclairants. En 1988, douze condamnations ont été prononcées à ce titre. En 1997, dernière année pour laquelle les statistiques sont disponibles, cent quatorze condamnations ont été prononcées. En dix ans, le nombre de condamnations a ainsi été multiplié par dix.
A mon sens, cet accroissement des condamnations traduit non pas une extension de la corruption mais, plus vraisemblablement, une vigilance accrue en cette matière. Il traduit, je le crois, une exigence nécessaire, indispensable même, de moralisation de la vie publique que nos concitoyens attendent et que vous-mêmes, je le sais, appelez de vos voeux. Il ne faut pas confondre évidemment cette question avec celle des infractions non intentionnelles. Comme l'a indiqué M. Othily, il ne faut pas faire d'amalgame.
S'agissant des infractions non intentionnelles, c'est-à-dire des infractions d'imprudence, qui n'impliquent aucune volonté frauduleuse de la part du décideur public, la question est beaucoup plus complexe.
C'est vrai, les infractions non intentionnelles ont été à l'origine d'une criminalisation de la vie publique accrue, qui a été souvent le fait - je veux le souligner - des initiatives du législateur. Plusieurs d'entre vous en ont fait la remarque : le législateur n'est pas étranger à ce phénomène de criminalisation de la vie publique.
Il faut savoir que le nombre de règles imposées par la sécurité dans de très nombreux textes que les décideurs publics sont amenés à mettre en oeuvre, relatifs à l'environnement, l'urbanisme, la sécurité routière, la santé, etc., conduit assez directement à en faire des responsables pénalement sanctionnables. Je citerai, en exemple, la loi sur l'eau du 3 janvier 1992, la loi sur l'élimination des déchets du 17 juillet 1992, la loi relative à la protection de l'environnement du 2 février 1995.
Je souhaite souligner ensuite que si, en principe, « nul n'est responsable pénalement que de son propre fait » et qu'il n'y a point de crime ou de délit sans intention de le commettre aux termes de l'article 121-3 du code pénal, le législateur a pourtant admis qu'il pouvait y avoir délit en cas de mise en danger délibéré de la personne d'autrui. Il a admis également qu'il pouvait y avoir délit en cas d'imprudence, de négligence ou de manquement à une règle de prudence ou de sécurité imposée par la loi ou le règlement.
Comme le font remarquer aujourd'hui certains auteurs, on pourrait très bien imaginer que les autorités de police, qui ont le pouvoir d'imposer aux constructeurs automobiles l'obligation d'offrir l' airbag sur les voitures de série, soient pénalement sanctionnées s'il était prouvé que tel ou tel conducteur aurait pu être sauvé. On peut aussi imaginer que des autorités de police soient responsables du fait qu'elles n'aient pas interdit la circulation en raison de la pollution pour mise en danger de la santé des personnes.
Ces remarques me paraissent importantes parce qu'elles montrent bien en quoi les élus sont dans une position spécifique.
D'une part, ils sont, comme n'importe quel responsable chargés de certaines activités qui ne se distinguent pas vraiment de celles d'un chef d'entreprise. Ces activités peuvent d'ailleurs faire l'objet de délégation de service public, vous le savez tous, tel le fait de servir des repas pour une cantine.
En ce cas, il est souhaitable d'ailleurs que ce soit la personne morale de droit public qui soit éventuellement l'objet de poursuites ; c'est la préoccupation qu'a exprimée M. Paul Girod. Ce fut le cas par exemple dans la tragédie de la noyade du Drac, où seule la ville de Grenoble a été condamnée.
D'autre part, les élus, avec un certain nombre d'autres décideurs publics, exercent spécifiquement des missions de service public. Qu'il s'agisse des activités de police ou des activités de service public, elles n'ont ni les unes ni les autres d'équivalent dans les activités privées. C'est évident en ce qui concerne l'activité de réglementation et de contrôle par lesquelles les maires doivent assurer la tranquillité publique des citoyens et leur sécurité. Il va de soi que, dans chacun des actes qui y concourent, la responsabilité des décideurs publics peut se trouver engagée. Il est clair que son examen appelle des investigations spécifiques.
A cet égard, ils peuvent être responsables non seulement de ce qu'ils font - les fautes par commission - mais aussi de ce qu'ils ne font pas - les fautes par ommission.
La responsabilité qu'ils assument est d'ailleurs d'autant plus importante que les lois de décentralisation ont considérablement augmenté leurs pouvoirs. Je pense notamment au domaine de l'urbanisme.
Il est certain qu'un élu, dans l'exercice de ses fonctions et au service de l'intérêt général, lorsqu'il exerce son pouvoir de réglementation en matière de sécurité, est dans une situation différente de celle d'un chef d'entreprise. Mais je pose très directement la question : cette situation différente justifie-t-elle que les élus fassent l'objet d'un régime particulier de responsabilité pénale ?
Je ne crois pas que cette situation spécifique doit appeler un traitement pénal particulier, car, je le dis nettement, cela serait contraire à toute l'évolution de notre droit. Je rappellerai simplement que, de 1790 à 1870, on a estimé que les agents publics ne pouvaient pas faire l'objet d'une poursuite devant le juge pénal sans autorisation du Conseil d'Etat.
Personne, semble-t-il, ne demande le rétablissement de l'article 75 de la Constitution de l'an VIII, abrogé le 19 septembre 1870, abrogation qui est une véritable conquête du régime républicain.
A M. Marini, qui a évoqué l'aiguillage par le tribunal des conflits, je dirai que ce tribunal ne peut plus jouer a priori ce rôle d'aiguilleur.
Je rappelle également que le code de procédure pénale prévoyait un privilège de juridiction au profit de personnes susceptibles d'être inculpées d'un crime ou d'un délit commis dans l'exercice de leurs fonctions. Ce privilège avait même été étendu des agents publics aux maires, élus municipaux, suppléants, présidents de communauté urbaine ou de syndicat de commune. Ce dispositif très critiqué a été abrogé par la loi du 4 janvier 1993. Je ne crois pas non plus que quiconque souhaite le rétablissement de ce privilège de juridiction. En tout cas, personne n'en a parlé cet après-midi.
Un retour en arrière n'est pas envisageable ni sur le fond du droit ni sur le plan de la procédure. En revanche, il convient de tenir compte de la situationparticulière des élus qui exercent des missions de service public lorsqu'ils mettent en oeuvre leur pouvoir de réglementation.
Il est vrai que, déjà, un aménagement a été apporté par la loi du 13 mai 1996. A cette occasion, le Sénat avait clairement écarté toute démarche susceptible de créer une sorte d'immunité, voire d'impunité au profit d'une catégorie de citoyens. Il avait même refusé de créer un délit d'imprudence propre ou de négligence propre aux élus locaux. A cet égard, je voudrais remercier M. Fauchon d'avoir clairement rappelé que certaines « solutions impraticables » avaient été rejetées par le Sénat, après une réflexion très approfondie de la question.
En revanche, le Sénat recommandait d'adopter la disposition qui permettait une appréciation in concreto de la faute pénale.
Ainsi a été introduite au troisième alinéa de l'article 121-3 du code pénal en 1996 la disposition selon laquelle il n'y a de délit en cas d'imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou les règlements que si l'auteur des fautes n'a pas accompli les diligences normales, compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences, ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait.
Il serait prématuré de faire aujourd'hui un bilan global de cette loi. Néanmoins, tout porte à croire que l'on a réussi, grâce à elle, à circonscrire plus précisément la responsabilité des décideurs publics.
En prévision de ce débat, mais aussi parce que c'est une question qui me préoccupe depuis longtemps, j'ai interrogé récemment trente-trois procureurs généraux sur l'application de la loi du 13 mai 1996. La réalité statistique démontre que le nombre de poursuites pénales pour des infractions non intentionnelles est particulièrement faible. Encore plus faible a été le nombre des condamnations. Ainsi, entre le 1er juin 1995 et aujourd'hui, soit en presque quatre ans, on a relevé, pour trente-trois parquets généraux, cinquante-quatre mises en examen et quarante-huit décisions sur le fond, dont vingt et une décisions de relaxe ou de non-lieu et vingt-sept condamnations.
Certes, avant que la loi de 1996 apporte un certain nombre de précisions, les parquets et les juridictions s'efforçaient déjà d'apprécier concrètement la responsabilité des élus. Ainsi, dans deux jugements en date du 2 janvier 1996, le tribunal de Tarascon se livrait à une appréciation concrète des responsabilités : il relaxait le maire des Saintes-Maries-de-la-Mer et condamnait celui de Saint-Rémy-de-Provence pour des faits à peu près semblables, parce que, au terme d'une analyse poussée, il s'avérait que les diligences avaient été faites dans le premier cas et pas dans le second.
Après l'entrée en vigueur de la loi de 1996, la motivation sur les circonstances concrètes est devenue plus détaillée.
Certes, cette loi n'est pas une assurance contre le risque pénal.
M. Raymond Courrière. Elle n'est pas appliquée !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Voyez la décision de la Cour de cassation du 3 décembre 1997, aux termes de laquelle a été confirmé l'arrêt condamnant un élu local pour ne pas avoir réglementé la navigation sur un plan d'eau surplombé par une ligne électrique.
En revanche, l'application de la loi de 1996 a conduit à des relaxes.
Ainsi, une décision du tribunal de grande instance de Nîmes en date du 22 mai 1997, confirmée par un arrêt de la cour d'appel de cette ville en date du 11 mars 1999, illustre cette approche concrète et pratique à laquelle se livrent les juridictions pour apprécier la responsabilité des élus dans ce type d'hypothèse.
En l'espèce, il s'agissait d'une manifestation taurine ayant provoqué un accident mortel, à la suite duquel le maire d'Aigues-Mortes avait été mis en examen. Il devait être relaxé, après examen par la juridiction répressive des diligences effectuées par cet élu.
Je voudrais également citer un jugement rendu le 4 juin 1998, par lequel le tribunal correctionnel d'Agen a relaxé un chef d'équipe de la direction départementale de l'équipement du Gers poursuivi après le décès d'un automobiliste provoqué par la chute d'un arbre. Analysant la mission confiée à ce fonctionnaire, le tribunal a considéré que celle-ci « consistait à recenser les anomalies et à les signaler sans qu'il soit personnellement chargé de les supprimer ». Il en a donc déduit qu'il n'incombait pas au prévenu de faire couper l'arbre par décision personnelle.
Il n'en reste pas moins que de nombreux parquets généraux constatent que, en ce domaine, l'action publique est très souvent mise en mouvement par les victimes elles-mêmes ou leurs ayants droit. Vous avez été nombreux à insister sur cet aspect.
Les victimes et l'opinion publique refusent, c'est vrai, toute explication de ces catastrophes en termes de fatalité, d'imprévisibilité ou de risques inhérents à toute activité humaine. Elles entendent, à tort ou à raison, imputer l'événement à une personne clairement déterminée pour en obtenir moins la réparation des dommages causés que la sanction. On attend alors du juge répressif qu'il fasse la lumière sur les circonstances du dommage et qu'il détermine clairement les responsabilités, indépendamment de l'indemnisation due par ailleurs aux victimes.
Tel est, me semble-t-il, le tableau de la situation telle qu'elle se présente aujourd'hui.
Quelles sont les solutions qu'il convient d'explorer pour améliorer encore cette situation, pour faire en sorte que l'insécurité juridique qui est ressentie puisse être davantage circonscrite ?
Je crois en tout état de cause que, comme lorsqu'il s'est agit d'élaborer la loi de 1996, on doit être guidé par le souci de ne pas exonérer les élus locaux et les décideurs publics en général de leur responsabilité pénale.
L'état de droit implique, d'une part, que l'Etat et les collectivités locales soient soumis au principe de légalité et, d'autre part, que ce principe soit sanctionné en dernier ressort par un juge. Le principe constitutionnel d'égalité entre les justiciables ne serait d'ailleurs plus respecté si l'on permettait aux décideurs publics d'échapper à leur responsabilité pénale.
Il ne peut donc être question ni de dépénaliser les actes des élus dans l'exercice de leurs fonctions ni de rétablir un privilège de juridiction. La responsabilité des décideurs publics est, aussi, un facteur essentiel pour prévenir les catastrophes et la mise en danger de la vie de nos concitoyens.
Toutefois, cette responsabilité ne doit pas conduire à l'inertie par peur du procès ou à la démission par lassitude. Par conséquent, nous avons le devoir de réfléchir aux améliorations qui pourraient être apportées.
Nous pouvons, me semble-t-il, envisager des améliorations de la procédure pénale.
Comme vous avez été nombreux à le dire, plus que la condamnation, les élus redoutent la mise en cause. La médiatisation de plus en plus ample qu'on observe dans notre société ne fait que renforcer l'écho donné aux mises en examen, en dépit du principe de la présomption d'innocence. Les élus ressentent douloureusement les instructions judiciaires dont ils font l'objet. La presse relate ces mises en cause avec d'autant plus d'insistance que l'élu est plus connu. Cela étant, localement, un élu est toujours très connu, quelle que soit sa notoriété nationale.
Le projet de loi sur la présomption d'innocence, qui a été adopté en première lecture par l'Assemblée nationale et dont vous serez saisis avant l'été prochain, apporte plusieurs réponses en ce domaine : amélioration du droit de réponse dans la presse, instauration de débats publics et contradictions aux moments clés de l'instruction, possibilité offerte aux personnes poursuivies à la suite d'une constitution de partie civile de se faire représenter à l'audience par un avocat et d'éviter ainsi la stigmatisation d'une comparution.
Enfin, et je voudrais y insister, le projet de loi sur la présomption d'innocence prévoit une large extension du statut de témoin assisté. Ainsi, le juge d'instruction aura la possibilité - qu'il n'a pas aujourd'hui - d'entendre, pendant toute la durée de la procédure, les personnes mises en cause, celles-ci ayant les mêmes droits que ceux dont bénéficient les personnes mises en examen, mais sans être mises en examen. Cette possibilité pourra être utilisée même si la personne en cause a été nominativement visée par un réquisitoire introductif du parquet ou par une plainte avec constitution de partie civile. Ce nouveau statut de témoin assisté évitera à ceux qui sont mis en cause les inconvénients médiatiques de la mise en examen.
Parallèlement à cette amélioration de la procédure pénale, il nous faut avoir pour objectif de codifier les textes applicables afin de les rendre plus lisibles.
Le maquis des textes applicables, il est vrai, ne facilite pas la prise de décision des élus avec toute la sécurité nécessaire. Quelles sont les normes applicables ? C'est sans doute une question que tout décideur public ou privé est amené à se poser.
A cet égard, je voudrais rappeler que le Gouvernement vient de prendre la décision de relancer le processus de codification. Il vous proposera très prochainement de discuter un projet de loi habilitant le Gouvernement à prendre les codes par ordonnances ; cette proposition me semble rejoindre les préoccupations exprimées par M. Foucaud.
Il nous faut ensuite, et c'est la troisième piste que je voudrais explorer avec vous, essayer de mettre en oeuvre, au bénéfice des collectivités locales, une meilleure expertise juridique.
En effet, il faut bien le reconnaître, il est peu probable que le nombre des textes législatifs ou réglementaires diminue ou même que leur plus grande lisibilité dans les codes permette à elle seule une meilleure connaissance de la loi. Il n'y a pas d'autre solution, dans une démocratie judiciarisée comme la nôtre, que la constitution de vrais services juridiques compétents et étoffés pour faire face à l'incertitude juridique.
Les grandes entreprises, qui font face aux mêmes incriminations pénales que les personnes physiques, ont constitué des services juridiques importants. Il doit en aller de même pour les collectivités locales.
Certes, cela est plus facile pour les grandes collectivités locales. C'est pourquoi il convient de favoriser, pour les moins grandes, la mise en commun des moyens en vue de leur permettre d'accéder à cette expertise juridique.
Nous aurons aussi à réfléchir sur le contrôle de légalité, qui doit certainement être amélioré pour prévenir les contentieux, comme le demandait tout à l'heure M. Darcos.
La cour d'appel de Toulouse l'a rappelé à propos de l'affaire des thermes de Barbotan : « Il appartient à l'autorité administrative de proximité, c'est-à-dire au maire, qui est seul en mesure de le faire à raison de la connaissance qu'il doit avoir de la situation, d'intervenir au premier chef pour assurer la sécurité des établissements recevant du public situés sur la commune. » Il s'agit bien d'une obligation qui pèse sur les communes. Il faut absolument que des services juridiques leur permettent de mieux en apprécier les implications.
Il faut aussi que élus aient à l'esprit le principe de précaution introduit dans notre droit par les directives européennes. Il est aujourd'hui entré dans le processus de décision publique comme dans la jurisprudence, tant administrative que judiciaire.
La Cour de cassation considère en effet qu'il est permis d'exonérer une personne de sa responsabilité pénale lorsque l'on constate que « toutes les dispositions avaient été prises pour que les règles fussent effectivement et constamment appliquées ». Il s'agit d'en faire une application mesurée compte tenu des moyens des collectivités locales.
Il convient également d'intégrer dans la gestion de la vie locale le principe d'expertise. Quel degré de garantie peut être apporté à l'élu par l'expert, qu'il soit fonctionnaire ou indépendant ? Cet expert peut-il procurer une assurance contre tout risque pénal ? Cela revient à poser la question de la certification, qu'elle soit faite par un organisme public ou par un organisme privé.
Il faut aussi certainement clarifier les compétences des uns et des autres pour introduire la transparence dans les responsabilités. A cet égard, les délégations de compétences entre autorités devraient être précisées. Il est fondamental que chacun connaisse ses responsabilités et sache jusqu'où elles s'étendent. Les élus ne savent pas toujours quelles sont les leurs.
La vie locale est devenue tellement complexe, les responsabilités se sont tellement accrues qu'il convient en outre de systématiser les actions de formation, non seulement en direction des élus, bien sûr, mais également en direction des juges, qui seront ainsi conduits à apprécier les responsabilités en étant davantage conscients des difficultés de mise en oeuvre.
Dernière piste à explorer : peut-on contenir le recours accru au procès pénal ? On pourrait songer, en premier lieu, à privilégier la responsabilité de la personne morale de la commune, sur le fondement de l'article 121-2 du code pénal, au détriment de la responsabilité individuelle de l'élu. Néanmoins, cette responsabilité est actuellement limitée aux infractions commises dans l'exercice d'activités susceptibles de faire l'objet de conventions de délégation de service public, ce qui exclut évidemment toutes les hypothèses où l'élu agit dans son pouvoir de police, insusceptible de délégation. Pourrait-il en être autrement ?
Il faudrait aussi, certainement, valoriser la voie civile comme moyen d'obtenir réparation, au moins pour les dommages causés involontairement, sans intention de nuire. Mais il faudrait sans doute un vrai système incitatif qui permette aux victimes de se dire qu'elles seront indemnisées vite et bien devant le juge civil ou le juge administatif pour les dissuader d'aller devant le juge pénal.
Je signale que, dans le projet de loi relatif à la présomption d'innocence, tout un chapitre est consacré aux victimes. Nous allons l'améliorer, je l'espère avec votre concours, au vu du rapport de Mme Lienemann, afin que les victimes se sentent davantage écoutées, prises en considération et mieux indemnisées, ce qui ne peut aller que dans le sens d'un moindre recours, du moins je l'espère, au procès pénal.
Par ailleurs, je présenterai bientôt devant vous un projet de loi relatif au référé administratif, qui devrait faciliter le recours à la voie administrative et, là encore, permettre d'obtenir plus rapidement les décisions de la juridiction administrative.
En explorant ces deux voies, nous aurons une meilleure chance de pouvoir contenir le recours au procès pénal. Je veux rester prudente, vous l'avez compris, car - vous avez été nombreux à présenter cette analyse, que je partage - il existe, dans notre société, une tendance à personnaliser, à vouloir médiatiser et obtenir une sanction personnelle plus qu'une réparation. Mais nous pouvons tout de même essayer de contenir ce phénomène.
Je suis d'accord avec M. Haenel, nous devons sans tarder engager une mise à plat de l'ensemble des problèmes posés pour dresser un état des lieux complet et objectif et formuler des propositions concrètes. J'ai bien sûr conscience de ne pas avoir apporté des réponses définitives à toutes les questions que vous avez posées ; ce n'était d'ailleurs pas l'objet du présent débat. En effet, il s'agit de sujets très complexes, qui méritent des débats approfondis. Cet état des lieux, ce travail pourrait être utilement mené par un groupe d'étude restreint composé d'élus, de magistrats, d'universitaires qui seraient à même de faire la synthèse des réflexions menées jusqu'à présent dans différents endroits et de formuler des conclusions. J'envisage de mettre en place rapidement un tel groupe de travail sur la responsabilité de l'ensemble des décideurs publics. (Applaudissements.)
M. le président. En application de l'article 83 du règlement, je constate que le débat est clos.

3

BASES JURIDIQUES
POUR L'ACQUIS DE SCHENGEN

Adoption d'une résolution d'une commission

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion de la résolution (n° 299, 1998-1999), adoptée par la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale en application de l'article 73 bis , alinéa 8, du règlement, sur le projet de décision du Conseil déterminant les bases juridiques pour l'acquis de Schengen qui a été révisé à la suite de la réunion du groupe « Acquis de Schengen » des 14 et 15 mai (n° E-1219). [Rapport n° 290 (1998-1999).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous examinons aujourd'hui la résolution adoptée par la commission des lois le 7 avril dernier, sur l'initiative de M. Paul Masson, présentée en application de l'article 73 bis du règlement du Sénat, sur le projet de décision du Conseil déterminant les bases juridiques pour l'acquis de Schengen.
En premier lieu, il convient de souligner que ce projet de décision du Conseil de l'Union européenne est le premier projet d'acte de l'Union européenne transmis au Parlement en application de l'article 88-4 de la Constitution dans sa rédaction résultant de la loi constitutionnelle du 25 janvier 1999. La présente résolution est donc la première à intervenir au Parlement dans un domaine qui ne relève pas du pilier communautaire - premier pilier - de l'Union.
Cette résolution souligne deux problèmes liés à l'intégration de l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne : celui de la gestion future du système d'information Schengen, le SIS, et celui de l'avenir de la clause de sauvegarde prévue à l'article 2, paragraphe 2, de la convention d'application des accords de Schengen signée le 19 juin 1990.
Le 14 juin 1985, la France, l'Allemagne et les pays du Benelux décidaient, à Schengen, de supprimer progressivement les contrôles effectués au passage de leurs frontières communes.
M. Emmanuel Hamel. Erreur grave !
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. La convention d'application de cet accord prévoit diverses mesures visant à compenser la perte de sécurité due à la suppression de ces contrôles, s'analysant principalement comme des mesures de coopération policière entre les Etats membres.
Dans le cadre du traité de Maastricht signé le 7 février 1992,...
M. Emmanuel Hamel. Erreur funeste !
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. ... l'Union européenne est également appelée à mener une politique communautaire de libre circulation à l'intérieur de ses frontières et à intervenir dans un cadre intergouvernemental dans le domaine de la justice et des affaires intérieures.
Des risques de chevauchements des compétences sont ainsi apparus, générant de véritables incohérences juridiques. M. Paul Masson, dans son rapport sur la convention d'application de l'accord de Schengen remis au Premier ministre en janvier 1996, constatait, à titre d'exemple, que la liste des pays tiers soumis à l'obligation de visa était différente dans le cadre de l'Union européenne et dans celui de l'accord de Schengen. En conséquence, il préconisait, dans un souci de simplification, l'intégration de Schengen dans la partie intergouvernementale de l'Union européenne.
Selon des modalités différentes, le traité d'Amsterdam prévoit cette intégration puisqu'il comporte un protocole annexé qui prévoit l'intégration de l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne.
Le transfert de cet acquis est réalisé par la détermination, pour chaque disposition, d'une base juridique appartenant soit à la partie communautaire - premier pilier - soit à la partie intergouvernementale - troisième pilier - du traité sur l'Union européenne.
La base juridique applicable pour chacune des dispositions constituant l'acquis de Schengen est déterminée par le Conseil statuant à l'unanimité. Si l'unanimité n'est pas dégagée, les dispositions sont considérées comme des actes relevant du domaine intergouvernemental.
Ce protocole d'intégration entrera en vigueur en même temps que le traité d'Amsterdam, le 1er mai prochain. A cette date, le Conseil de l'Union européenne se substituera au Comité exécutif de Schengen.
Dans un premier temps, l'intégration dans l'Union européenne des dispositions de Schengen et leur ventilation dans le premier ou le troisième pilier n'aura pas de conséquences directes, le contenu même des dispositions n'étant pas affecté par ces opérations.
En revanche, les règles applicables pour la modification de ces dispositions varieront en fonction des bases juridiques retenues et l'intégration conduira à soumettre l'acquis de Schengen au contrôle de la Cour de justice des Communautés européennes.
Les dispositions rattachées au troisième pilier le seront sur des articles du titre VI du traité sur l'Union européenne relatif à la coopération policière et judiciaire en matière pénale. Les décisions en ces matières seront prises à l'unanimité sur l'initiative de tout Etat membre ou de la Commission. Le Parlement européen sera consulté sur les décisions-cadres, les décisions et les conventions prévues à l'article 34.
Les dispositions rattachées au premier pilier le seront pour la presque totalité à des articles du nouveau titre IV du traité instituant la Communauté européenne, créé par le traité d'Amsterdam et relatif aux visas, à l'asile, à l'immigration et aux autres politiques liées à la libre circulation des personnes.
En ces matières, les décisions sont prises en application de l'article 67 du traité sur la Communauté européenne, selon une procédure dérogatoire au droit communautaire.
Pendant une période de cinq ans après l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, le Conseil statue à l'unanimité, après consultation du Parlement européen, la Commission partageant l'initiative des propositions avec les Etats membres.
A l'issue de cette période de cinq ans, la Commission acquiert le monopole de l'initiave. Le Conseil peut, à l'unanimité, décider de passer, dans tout ou partie des matières concernées, à une procédure impliquant la prise de décision à la majorité qualifiée et la codécision avec le Parlement européen.
Durant les cinq premières années, le rattachement au titre IV du traité sur la Communauté européenne - premier pilier - ou au titre VI du traité sur l'Union européenne - troisième pilier - n'aura donc pas d'incidence sur la procédure de décision, sauf pour les dispositions concernant les visas.
Le système d'information Schengen est l'élément clé de la coopération instituée entre les Etats membres par la convention d'application des accords de Schengen. Il vise la mise en commun, sous forme de base informatisée, de données policières relatives à des personnes recherchées et à des véhicules ou objets : armes à feu, documents d'identité, billets de banque, etc. Il comporte un système central, situé à Strasbourg, dont la France assure la gestion pour l'ensemble de ses partenaires - C.SIS - et, dans chaque pays, une partie nationale - N.SIS - assurant la consultation de la copie nationale du fichier Schengen ainsi qu'une unité de support - SIRENE - répondant aux besoins d'informations complémentaires pour mener une procédure.
Après un début difficile, la base, devenue opérationnelle en 1995, est désormais alimentée par les dix pays participant à l'accord. Elle fonctionne de manière satisfaisante et a démontré qu'elle était un outil performant à l'usage des services de police, de gendarmerie et de douanes, ainsi que des services chargés de la délivrance des visas. Elle comprend près de 8 millions de références, la France, l'Allemagne et l'Italie en ayant chacune intégré plus de 2 millions. En 1997, la France a découvert, sur son territoire, 9 029 signalements intégrés au SIS par nos partenaires, tandis que 3 143 signalements français étaient découverts par eux.
Je tiens à souligner toutefois que le SIS devra à court terme subir d'importantes adaptations pour assurer le passage du système à l'an 2000 et intégrer les cinq Etats nordiques, le passage à une nouvelle génération du système, le SIS II, étant envisagé à l'échéance de 2005.
S'agissant de la détermination des bases juridiques du SIS, compte tenu de la difficulté de la négociation, trois options étaient envisagées voilà encore quelques jours.
Une première option, défendue par la Commission, la Grande-Bretagne et l'Irlande, consiste à donner une double base juridique, dans le premier et le troisième pilier, aux dispositions concernant la gestion, l'accès et la protection des données et une base du premier ou du troisième pilier aux dispositions relatives aux signalements en fonction de la nature de ceux-ci.
Une deuxième option, défendue par la France et sept autres pays - la Suède, l'Italie, l'Espagne, la Grèce, le Danemark, le Portugal et l'Autriche - consiste à intégrer l'ensemble du dispositif dans le troisième pilier au titre de la coopération policière et judiciaire en matière pénale.
La troisième option, défendue pour le moment par l'Allemagne, la Belgique, les Pays-Bas, le Luxembourg et la Finlande, consiste à intégrer les dispositions concernant la gestion du SIS dans le troisième pilier, à donner une double base aux dispositions concernant la protection des données et à inclure les dispositions relatives aux signalements et à l'accès soit dans le premier, soit dans le troisième pilier.
Rappelons que le Gouvernement français a opté dès l'origine pour le rattachement de l'intégralité du SIS au troisième pilier. Il est maintenant soutenu par sept autres pays, comme je l'ai dit voilà un instant. La réponse de M. le ministre de l'intérieur à une question de notre collègue M. Paul Masson sur le sujet, publiée au Journal officiel du 25 mars 1999, confirme nettement cette position.
Il est parfaitement logique de rattacher le SIS au troisième pilier, dans la mesure où il a été conçu avant tout comme un outil de coopération policière et parce que cette coopération relève elle-même du troisième pilier. De plus, le système a été organisé pour être intégré étroitement aux systèmes nationaux. Il serait donc extrêmement difficile de le faire fonctionner selon des règles communautaires. Une scission du dispositif entre deux ensembles de règles différentes ou l'attribution d'une double base introduirait une incertitude et une complexité qui ne pourrait que lui être néfaste.
Il doit donc être considéré, comme l'estime M. Paul Masson, que la France doit rester ferme sur sa position et n'accepter aucun compromis tendant à remettre en cause la gestion d'un système qui a prouvé son efficacité et doit, à court terme, faire l'objet d'importantes adaptations. Cette fermeté se justifie d'autant plus que, si l'unanimité n'est pas dégagée, ce qui est maintenant le cas, nous le savons, la position retenue par défaut sera celle d'un maintien de l'ensemble du dispositif dans le troisième pilier.
En ce qui concerne la clause de sauvegarde de l'article 2, paragraphe 2, de la convention d'application des accords de Schengen permettant à un Etat de rétablir librement les contrôles à ses frontières intérieures, elle reste un outil indispensable pour assurer l'ordre public et la sécurité nationale. D'ailleurs, la France l'utilise depuis le 1er juillet 1995 aux frontières terrestres avec la Belgique et le Luxembourg en raison des problèmes de trafic de drogue en provenance des Pays-Bas.
Elle peut également faciliter la lutte contre l'immigration clandestine en permettant de prononcer des non-admissions des étrangers aux frontières, plutôt que de procéder à des procédures plus lourdes de réadmission. Elle peut aussi être un moyen de pression politique sur des partenaires pour les engager à prendre des mesures compensatoires à la libre circulation.
S'agissant de la détermination de ses bases juridiques, l'ensemble des Etats membres semblent avoir accepté son rattachement au premier pilier, considérant qu'il est préférable de soumettre l'exception au principe de la libre circulation aux mêmes règles que le principe lui-même.
Toutefois, l'intégration de la clause de sauvegarde dans le cadre de l'Union européenne ne doit pas aboutir à priver les Etats de la responsabilité de sa mise en oeuvre. La Commission européenne pourrait être tentée de proposer l'adoption d'une procédure limitant l'autonomie des Etats dans la mise en oeuvre de la clause.
La commission des lois souhaite donc que le Gouvernement s'oppose à toute modification de la clause qui irait dans ce sens, ce qui, tant que les décisions sont prises à l'unanimité - au moins pendant les cinq premières années suivant l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam - garantirait le maintien de la responsabilité exclusive des Etats en la matière.
Il faut être néanmoins conscient du fait que l'autonomie des Etats pourrait être limitée par l'intervention de la Cour de justice. En dépit des dispositions de l'article 68, paragraphe 2, énonçant que « la Cour de justice n'est pas compétente pour statuer sur les mesures ou décisions prises en application de l'article 62, point 1, portant sur le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure », la Cour, qui a une conception extensive de ses compétences, pourrait être conduite à vérifier la réalité de la menace pour l'ordre public et la sécurité intérieure des Etats membres. La Cour pourraît ainsi être saisie sur le fondement d'une atteinte à la liberté de circulation, soit sur saisine de la Commission européenne ou d'un Etat membre, soit sur renvoi préjudiciel d'une juridiction nationale de dernier ressort saisie par un particulier.
La commission des lois partage donc les inquiétudes de M. Paul Masson concernant l'avenir du système SIS et de la clause de sauvegarde. Nous souhaitons que le système SIS continue, en l'état, à relever entièrement d'une gestion intergouvernementale.
S'agissant de la clause de sauvegarde, nous considérons que sa mise en oeuvre doit continuer à relever de la responsabilité exclusive de chaque Etat.
M. Emmanuel Hamel. Très bien !
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. La commission des lois vous propose en conséquence, mes chers collègues, d'adopter la résolution qu'elle vous soumet.
Par ailleurs, il semble qu'une réunion du conseil « affaires générales » se soit tenue lundi dernier. Nous souhaitons connaître les décisions qui ont été prises concernant la ventilation de l'acquis de Schengen, décisions que M. le ministre nous indiquera certainement.
Dans le cas où le transfert de la clause de sauvegarde dans le domaine communautaire aurait été décidé, il conviendrait naturellement de modifier la résolution pour y supprimer la mention du caractère éventuel de ce transfert.
Pour le cas où le SIS aurait été laissé par défaut dans le troisième pilier, la résolution garderait sa valeur, des négociations pouvant se poursuivre après l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam.
La commission des lois vous remercie par avance, monsieur le ministre, de bien vouloir préciser au Sénat les décisions prises en la matière. Elle invite la Haute Assemblée à adopter cette résolution. (Applaudissements sur les travées du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. le président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne.
M. Michel Barnier, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, même si ce débat est tardif, le projet de décision du Conseil sur lequel nous débattons est extrêmement important, comme l'a souligné à l'instant M. le rapporteur.
Ce débat est tardif, en effet, puisque la négociation de ce projet de décision, qui a été engagée dès la signature du traité d'Amsterdam, au début du mois d'octobre 1997, s'achève, qu'un accord politique sur le texte a déjà été constaté et que la décision sera adoptée par un prochain Conseil dès l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam. Nous ne pouvons donc pas espérer, mes chers collègues, que la résolution que nous allons, j'espère, adopter aujourd'hui puisse réellement influer sur le projet tel qu'il a été négocié depuis un an et demi.
Nous ne sommes d'ailleurs en rien responsables de ce retard, car il nous était tout à fait impossible du point de vue juridique d'adopter plus tôt une résolution. En effet, jusqu'à la toute récente révision constitutionnelle portant sur l'article 88-4 de la Constitution, les assemblées parlementaires ne pouvaient pas se prononcer sur cette matière pourtant si sensible de la sécurité intérieure, même si des progrès - reconnaissons-le - avaient été déjà réalisés dans l'information de nos assemblées, en particulier à l'issue de la mission qu'avait effectuée notre collègue Paul Masson, à la demande du Premier ministre de l'époque, M. Alain Juppé.
Il n'en reste pas moins que le Gouvernement connaissait bien le point de vue du Sénat puisque M. Paul Masson avait rendu publics, au nom de la délégation pour l'Union européenne, deux rapports sur le transfert de l'acquis de Schengen dans l'Union européenne : le premier, quelques jours après le début de la négociation, en novembre 1997, et le second, au mois de décembre dernier.
Je veux croire, monsieur le ministre, que les appels à la prudence de notre collègue Paul Masson ont été entendus des négociateurs français et que le projet de décision du Conseil dont nous débattons aujourd'hui sur la base de la proposition de résolution retenue par la commission des lois a pris en compte les préoccupations que nous avions alors exprimées.
Quoique tardif, notre débat d'aujourd'hui demeure - je le dis après vous, monsieur le rapporteur - important.
Il est important parce qu'il porte sur la matière de la sécurité intérieure, dont la communautarisation partielle par le traité d'Amsterdam conduira très certainement notre assemblée à se pencher très souvent, à l'avenir, sur ces difficiles questions qui étaient traitées jusqu'à présent à l'échelon purement intergouvernemental et qui concernent notamment les visas, l'asile, l'immigration, le droit de séjour des réfugiés et la surveillance des frontières intérieures et exérieures.
Constituant en quelque sorte une première, notre débat d'aujourd'hui témoigne, s'il en était besoin, que le Sénat exercera sa vigilance sur ce sujet pendant les cinq ans qui viennent, au cours desquels se mettra en place la nouvelle politique communautaire en matière de sécurité. Il s'agit bien d'une période intermédiaire pendant laquelle chaque Etat disposera, je le rappelle, d'un droit de veto, jusqu'au moment où le conseil des ministres aura décidé à l'unanimité que la question de la sécurité des citoyens sera gérée à la majorité qualifiée.
Notre rôle consiste dès maintenant, alors même que le traité d'Amsterdam n'entrera en vigueur que dans quelques jours, à démontrer au Gouvernement que nous sommes et que nous resterons vigilants sur cette question et que nous serons prêts à l'aider, à le conseiller et à appuyer ses positions lorsque celles-ci nous paraîtront aller dans le bon sens.
C'est ainsi que nous pouvons - que nous devons, me semble-t-il - approuver la position défendue par la France voilà quelques jours au sein du COREPER, le comité des représentants permanents, à propos de l'intégration du secrétariat Schengen au sein du secrétariat général du conseil de l'Union. La France a eu raison, à mon avis, de se prononcer contre l'intégration sans concours, et en complète contradiction avec les règles de la fonction publique européenne, des soixante-deux salariés du secrétariat Schengen, qui avaient d'ailleurs déjà été, à l'époque, intégrés dans cette dernière structure sans passer le moindre concours. Je serais heureux, monsieur le ministre, que vous nous disiez si le Gouvernement a l'intention de porter cette affaire devant la Cour de justice. A l'évidence, l'Union européenne n'a rien à gagner à de telles pratiques au moment où les citoyens européens appellent à une gestion rigoureuse.
La proposition de résolution insiste sur deux questions essentielles : la gestion future du système d'information Schengen, le SIS, et l'avenir de la clause de sauvegarde.
Concernant la clause de sauvegarde, je ne reviendrai pas sur l'analyse très pertinente de M. le rapporteur. Je considère comme lui qu'il ne faudrait pas que son intégration dans le cadre de l'Union aboutisse à priver les Etats de la responsabilité de sa mise en oeuvre. Je suppose, monsieur le ministre, que le Gouvernement en est conscient et qu'il s'opposera éventuellement à toute modification, notamment de procédure, qui conduirait à limiter l'autonomie des Etats dans son usage, tout au moins pendant la période de cinq ans après la mise en application du traité d'Amsterdam. J'aimerais que vous nous confirmiez que tel est bien l'état d'esprit du Gouvernement.
J'insisterai davantage ici sur le point central de la proposition de résolution qui porte sur les conditions de gestion future du système d'information Schengen, dont tout le monde sait maintenant le rôle qu'il joue dans l'efficacité des polices en Europe.
Dois-je rappeler que, de 1996 à 1997, on a constaté une augmentation très notable des signalements intégrés dans le SIS, c'est-à-dire des renseignements nominatifs ou des données liées à la sécurité concernant des personnes recherchées par les polices ? Leur nombre est ainsi passé de 4,5 millions à plus de 5,5 millions. L'augmentation du nombre global de réponses positives est tout aussi importante tant à l'intérieur de chaque pays Schengen - plus de 21 000 en 1997 - qu'à l'extérieur de chaque pays Schengen - environ 15 000 en 1997.
La gestion du SIS est un point sensible, et c'est à juste titre que le Gouvernement français a toujours estimé que cette gestion devait rester de la seule responsabilité des Etats et ne devait être transférée ni à la Commission européenne ni à une agence qui aurait été créée par elle. La sensibilité du fichier Schengen, qui est placé, pour sa partie centrale, à Strasbourg, sous la responsabilité de la France, est d'ailleurs suffisante pour que notre vigilance soit grande. Faut-il rappeler que l'arrestation d'un employé en Belgique, auteur présumé de communication de données fournies par les Etats à des malfaiteurs néerlandais, a été à l'origine d'un accroissement de la prise de conscience du danger qui guette constamment les organisations disposant de données sensibles et a eu pour conséquence « un regain de vigilance et d'activité des Etats dans le domaine de la protection des données » ?
C'est ce souci de vigilance qui sous-tend la proposition de résolution que notre collègue Paul Masson avait déposée avec le soutien unanime de la délégation pour l'Union européenne.
La question est d'autant plus sensible et délicate que les Etats ont décidé, le 19 décembre 1996, de lancer une étude technique destinée à définir l'architecture et les caractéristiques techniques d'un système d'information Schengen de deuxième génération, baptisé « SIS II ». Ce projet, qui en est actuellement au stade de l'étude préalable, est destiné à pouvoir prendre en charge de nouveaux Etats membres - en particulier, comme vous l'avez dit, monsieur le rapporteur, les pays nordiques - et sa mise en service n'interviendra au plus tôt qu'en 2003 ou 2004.
Mais, d'ici à cette date, l'actuel système devra évoluer, ne serait-ce que pour la question du passage à l'an 2000. Dans un souci d'efficacité, il est évident que la gestion et l'évolution du système informatique doivent relever d'une seule et même autorité responsable. Ce sont les Etats qui ont créé cet outil dont personne ne conteste aujourd'hui l'efficacité. Ce sont les Etats, et donc le Conseil, qui doivent à l'avenir en garder la maîtrise pour la raison qui tient au choix du traité d'Amsterdam lui-même, lequel a tracé la limite de la communautarisation au titre de la sécurité intérieure.
Or, l'article 30 du traité sur l'Union européenne mentionne clairement que « la collecte, le stockage, le traitement, l'analyse et l'échange d'informations, y compris d'informations détenues par des services répressifs » relèvent bien de l'action en commun des Etats. J'ajoute que cette position me semble confortée d'un point de vue pratique par le fait que le budget du SIS continuera à relever directement des Etats.
Si, comme nous le souhaitons, les dispositions régissant le SIS sont rattachées au pilier intergouvernemental du traité, il est possible que la Commission saisisse alors la Cour de justice, dans l'espoir que celle-ci juge que la partie du SIS relative à l'immigration, en particulier les signalements, doit être transférée au domaine communautaire du traité qui régit les questions relatives à l'asile. Pour ma part, je n'imagine pas, mes chers collègues, que la Cour de justice puisse se prononcer en ce sens, car le traité que j'ai quelque raison de bien connaître a fait le choix de laisser dans les mains des Etats la coopération policière.
Mes chers collègues, au moment où le conflit du Kosovo pose avec une acuité redoublée le problème de la responsabilité des Etats face au problème des réfugiés, l'heure doit être à la recherche de l'efficacité et non aux querelles internes. Je forme donc très sincèrement le voeu que ce grand chapitre de la sécurité des citoyens ouvert par le traité d'Amsterdam soit l'occasion d'un travail en bonne intelligence entre la Commission, d'une part, et les Etats membres, d'autre part.
L'intérêt de tous est que la sécurité soit maintenue dans cet esprit de bonne intelligence pour nos compatriotes, pour les citoyens de l'Europe. L'intérêt supérieur de nos nations est de vivre en paix et de pouvoir s'organiser face à toutes les menaces qui pèsent au quotidien sur nos populations.
L'intérêt de tous est que l'Europe soit ressentie comme une grande cause.
C'est pourquoi, au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, je vous invite, mes chers collègues, à adopter la proposition de résolution qui nous est présentée aujourd'hui par la commission des lois. (Applaudissements sur les travées du RPR et de l'Unioncentriste.)
M. le président. La parole est à Mme Dieulangard.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la résolution dont nous débattons aujourd'hui est l'occasion pour nous de faire le point sur l'accord intervenu, ce lundi, au Conseil Affaires générales sur des questions importantes que soulève l'intégration de l'acquis de Schengen dans le cadre juridique de l'Union européenne.
Cette intégration figure parmi les engagements pris par les Etats lors de la signature du traité d'Amsterdam ; elle nécessite des discussions d'une complexité technique manifeste et qui renvoient à des décisions qui peuvent parfois être lourdes de conséquences politiques et sociales.
En effet, depuis plus d'une décennie, deux ordres juridiques parallèles cohabitent, visant tous deux à construire un espace de libre circulation entre partenaires européens. Cette architecture devenait, à l'évidence, une source de confusions pour les citoyens et de difficultés accrues pour les Etats.
Ainsi, alors qu'étaient signés, en 1985 et en 1990, les actes fondamentaux du système de Schengen, qui allaient recueillir au fil des années les adhésions de l'ensemble des partenaires européens, à l'exception notable du Royaume-Uni et de l'Irlande, la Communauté européenne, fortement incitée par le Parlement européen, prenait l'engagement, lors du sommet de Fontainebleau, de favoriser la liberté de circulation des personnes.
Le traité de Maastricht consacrait, par la suite, un nouveau domaine de coopération en créant un troisième pilier de compétences consacré à la justice et aux affaires intérieures.
Il devenait donc urgent d'assurer une plus grande cohérence et une meilleure lisibilité des politiques lancées en vue de garantir l'exercice d'une liberté essentielle au développement d'une citoyenneté européenne.
Le traité d'Amsterdam constitue une étape importante et marque l'aboutissement des démarches entreprises depuis plus de dix ans ; il fixe comme objectif la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice.
Comme le rappelle M. Masson, cette entreprise a été particulièrement complexe, car elle supposait avant tout que les Etats arrêtent ce qu'ils entendaient transférer dans le cadre juridique de l'Union européenne. Cette question est désormais réglée.
Demeure la question délicate de la ventilation des différentes mesures de Schengen dans le corps normatif communautaire, sous deux titres : le nouveau titre IV, portant sur les visas, l'asile, l'immigration et les autres politiques liées à la liberté de circulation des personnes, ainsi que la coopération judiciaire en matière civile, et le titre VI, relatif à la coopération policière et judiciaire en matière pénale.
Les Etats doivent ici s'accorder sur leur volonté d'aller plus loin - ou non - dans la mise en commun de certaines de leurs compétences, dont certaines relèvent de la souveraineté nationale.
Cette question éminemment politique se traduit par l'attribution de nouvelles bases juridiques qui s'inscrivent dans le premier ou le troisième pilier.
Dans le premier figurent - celà a déjà été dit - les politiques pour lesquelles le degré de communautarisation est le plus élevé. Il intègre, rappelons-le, les domaines des visas, de l'asile, de l'immigration et des autres politiques liées à la libre circulation des personnes.
La coopération policière et judiciaire en matière pénale demeure régie par des procédures intergouvernementales et est rattachée au troisième pilier.
Or, cette répartition est particulièrement symbolique des tiraillements que peut susciter la nouvelle configuration institutionnelle de l'Union européenne, car les procédures qui s'appliqueront aux nouvelles initiatives relatives à Schengen consacrent, selon qu'il s'agit du premier ou du troisième pilier, un partage des pouvoirs différent entre le Conseil, la Commission et le Parlement européen. Cette répartition pourra évoluer à l'issue d'une période transitoire de cinq ans.
Si le pouvoir d'initiative est partagé entre le Conseil et la Commission dans le premier et le troisième pilier, la Commission détiendra dans cinq ans le monopole de l'initiative dans le cadre du premier pilier.
La prise de décision au sein du Conseil demeure subordonnée à l'unanimité pendant cinq ans, mais le Conseil pourra décider, toujours à l'unanimité, d'adopter certaines mesures du premier pilier à la majorité qualifiée.
Enfin, le Parlement européen serait mieux associé à la prise de décision. Alors qu'il n'était qu'informé, il sera consulté sur les différents projets de règlement ou de décision du Conseil. A l'issue de cette période transitoire, ce dernier pourra décider à l'unanimité d'en faire un véritable colégislateur dans le cadre de la procédure de codécision.
Cette intervention du Parlement européen contribue donc à combler le déficit démocratique qui caractérisait, par essence, le système Schengen. En tant que socialistes, nous ne pouvons que nous en féliciter.
Enfin, l'intégration de l'acquis de Schengen dans le traité d'Amsterdam permet d'associer la Cour de justice des Communautés européennes à la mise en oeuvre des droits et devoirs qui résultent des réglementations édictées en matière de franchissement des frontières intérieures et extérieures.
Nous pensons que cette nouvelle intervention est le corollaire indispensable de l'affirmation de ce nouvel espace de liberté, de sécurité, de justice que nous avons placé au centre des priorités de l'Union européenne.
La proposition de résolution dont nous débattons ce soir met l'accent sur deux questions sensibles et révélatrices des difficultés que soulève la ventilation des acquis de Schengen.
Quelles seront les nouvelles modalités de gestion du système d'information Schengen ?
Quelles seront les conditions d'utilisation de la clause de sauvegarde ?
S'agissant du réseau informatisé d'échange de données, il avait été envisagé de le doter d'une double base juridique relevant à la fois du premier et du troisième pilier puisque certains outils qu'il met en place peuvent être utilisés à des fins à la fois policières et administratives par les autorités consulaires, par exemple. Je pense ici au fichier des étrangers signalés aux fins de non-admission sur le territoire d'un Etat membre.
Or, sur le plan politique, il est difficile d'envisager que les actions des forces de police et de gendarmerie soient encadrées par une réglementation communautaire, même s'il est important de développer des synergies entre les différents services européens, au travers d'EUROPOL, par exemple.
Sur le plan juridique, cette architecture impliquerait pour un même dispositif une double procédure de décision au Conseil, à la majorité qualifiée et à l'unanimité, et supposerait que le Parlement européen soit associé dans le cadre d'une procédure de consultation et de codécision.
Pour ces raisons, le Gouvernement français a défendu l'intégration du SIS dans le troisième pilier. A l'issue des négociations, c'est cette option qui semble avoir été retenue.
J'en viens maintenant à la question du recours à la clause de sauvegarde. Elle est d'autant plus importante que toutes les politiques relatives à la libre circulation sont désormais intégrées dans le premier pilier.
La convention de 1990 énonce qu'un Etat peut décider « que durant une période limitée des contrôles frontaliers soient effectués lorsque l'ordre public ou la sécurité nationale l'exige ».
La France en fait un usage qu'il est difficile de qualifier de temporaire puisque cette clause fonde les contrôles qui s'opèrent, par exemple, dans les trains en provenance des Pays-Bas et de la Belgique depuis maintenant plus de trois ans.
Dans quelle mesure le rattachement de cette clause au premier ou au troisième pilier peut-il conditionner le régime juridique plus ou moins restrictif de son fonctionnement ?
Nous pensons que la clause de sauvegarde, énoncée au paragraphe 2 de l'article 2 de la convention de 1990, doit connaître le même régime juridique que le principe d'absence de contrôle au franchissement des frontières intérieures auquel elle déroge, tel qu'il est reconnu à l'article 62 du traité des Communautés européennes.
Cette solution permet d'assurer une cohérence dans la mise en oeuvre de la liberté de circulation, qui, malgré des proclamations solennelles, rencontre encore des difficultés dans sa concrétisation.
D'ailleurs, n'est-ce pas cette préoccupation de cohérence qui a inspiré la volonté de la France de ne pas accepter la logique de la double base juridique pour les mesures relevant du SIS ?
Nous sommes conscients que le rattachement de la clause de sauvegarde au premier pilier peut susciter des interrogations quant à la marge de manoeuvre que pourront préserver les Etats dans l'usage de cette dérogation.
Quelles en seront les incidences au regard de leurs rapports avec les institutions communautaires, en particulier la Cour de justice des Communautés européennes ?
Les précisions apportées par les dispositions des traités encadrent clairement les compétences de la Cour. En effet, le recours préjudiciel que peuvent introduire le Conseil, un Etat, la Commission ou une juridiction nationale de dernier ressort reste limité et conditionné : le traité des Communautés européennes ainsi que le protocole intégrant l'acquis de Schengen excluent que la Cour se prononce sur des décisions relatives au maintien de l'ordre public ou à la sauvegarde de la sécurité intérieure. La Cour ne peut, dès lors, juger ni de l'opportunité ni de la proportionnalité des mesures prises par les Etats dans le cadre de la clause de sauvegarde.
Nous estimons donc que cette dérogation ne sera pas remise en cause par son intégration dans le premier pilier.
Cette restriction est d'ailleurs critiquée par certains juristes, qui estiment qu'elle crée « une zone d'impunité ou d'immunité juridictionnelle ».
Les appréhensions que suscitent les évolutions du processus décisionnel dans l'Union, l'extension de la compétence de la Cour de justice, illustrent parfaitement les ambiguïtés qu'a engendrées l'édification du système de Schengen.
Celui-ci fut conçu à l'origine comme un espace d'émancipation, destiné à assurer la libre circulation de ses ressortissants. Or, en pratique, les mesures compensatoires permettant de garantir la sécurité du territoire et des populations sont devenues tout aussi prépondérantes.
Implicitement, Schengen s'est construit autour de l'idée que l'ouverture des frontières intérieures induisait un déficit en termes de sécurité. Les retards enregistrés dans la mise en oeuvre de la liberté de circulation des personnes, le contraste avec les avancées réalisées en termes de liberté de circulation des biens et des capitaux, sont à cet égard éloquents.
En signant le traité d'Amsterdam, les Etats européens font de la construction d'un espace de liberté, de sécurité et de justice un des grands chantiers de l'Europe du xxie siècle.
L'Europe est donc bien le cadre pertinent pour appréhender les nouvelles dimensions de politiques jusqu'ici cantonnées à la seule sphère nationale.
Ainsi, la gestion des flux migratoires est un défi que doivent relever l'ensemble des Etats membres qui sont des territoires attractifs pour des ressortissants de pays en voie de développement ou d'Europe centrale et orientale.
S'il n'est pas question d'aligner nos politiques nationales sur un modèle commun tant nos histoires, nos situations politiques, nos modèles d'intégration sont différents, leur coordination est toutefois indispensable.
Elle l'est d'autant plus que l'Union européenne reconnaît des droits aux ressortissants de pays tiers séjournant régulièrement sur le territoire européen.
Des étapes ont déjà été franchies dans la définition d'une politique de visas ou de demandes d'asile. Reste à entrer dans la phase opérationnelle.
De nouvelles coopérations policières et judiciaires doivent permettre d'améliorer la lutte contre une criminalité qui, depuis longtemps déjà, se joue de la matérialité des frontières et sait parfaitement exploiter les limites de la territorialité des compétences policières et judiciaires.
D'autres affaires, plus personnelles, comme les conflits opposant des parents divorcés de nationalités différentes, mériteraient une simplification des procédures et une meilleure coordination entre magistrats afin de ne pas aggraver des conflits suffisamment douloureux.
J'en terminerai en rappelant que la liberté de circulation des personnes est la pierre angulaire de l'édification d'une citoyenneté européenne qui, peu à peu, s'esquisse.
Les principes sont acquis au travers, notamment, du droit de séjour reconnu au profit des étudiants européens et de leurs conjoints ou de la liberté d'établissement. Un pas décisif a été accompli avec la reconnaissance du droit de vote des ressortissants communautaires aux élections européennes et aux élections locales.
Mais des obstacles subsistent, à commencer par le septicisme que peut inspirer une telle mobilité dans un environnement social dominé par la précarité de l'emploi.
Cette « révolution » repose pourtant sur la conviction désormais ancrée, en particulier chez les jeunes générations, que nos sociétés se conçoivent autant dans l'interdépendance que dans la souveraineté, et qu'elles évoluent et s'enrichissent non pas en se repliant sur les fondements de leur identité nationale mais à la faveur des liens tissés entre elles. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Machet.
M. Jacques Machet. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'un des résultats majeurs du traité d'Amsterdam consiste à avoir intégré les questions relatives à la libre circulation des personnes dans le traité communautaire. L'objectif de l'Union européenne est désormais de constituer un « espace de liberté, de sécurité et de justice ».
Le traité a d'abord inséré au coeur « des politiques de la communauté » du traité de Rome, un titre IV relatif aux « visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes ». C'est une véritable révolution, dans la mesure où les Etats ont toujours considéré que ces questions relevaient de leur propre souveraineté, un traitement intergouvernemental préservant cette dernière.
Cependant, il a fallu régler au préalable le sort de l'action entreprise dans le cadre des accords de Schengen, rendue inutile en vertu de cette redistribution des responsabilités au sein du traité sur l'Union. Cette clarification passait inévitablement par l'intégration des mesures prises au titre des accords de Schengen. C'est ce qu'il a été convenu d'appeler « l'acquis Schengen ».
De multiples difficultés, en effet, auraient résulté de la survie de ces mécanismes concernant les mêmes Etats et le même objectif, celui du franchissement libre des frontières intérieures et du franchissement coordonné des frontières extérieures de l'Union. La solution de l'intégration était donc la plus rationnelle, sur le plan politique comme sur le plan technique.
Toutefois, toutes les difficultés ne sont pas réglées, loin s'en faut, et l'une des plus complexes tient dans la ventilation qui doit être opérée, au sein de cet acquis, entre les questions relevant du premier pilier, c'est-à-dire le pilier communautaire, et le troisième pilier, soit le pilier intergouvernemental.
La gestion future du système d'information Schengen, le SIS, est le premier point envisagé par la résolution. Ce système fonctionne aujourd'hui de façon très satisfaisante et il apparaît comme la pierre angulaire des accords de Schengen. La France souhaite qu'il continue à relever d'une gestion entre Etats. Mais il est légitime de s'interroger sur le fondement de cette position. S'il est vrai qu'il fut conçu comme un outil de coopération, est-il pour autant raisonnable de le maintenir en dehors de la Communauté ?
Même si nous comprenons la position du Gouvernement, il nous semble que ce n'est pas une bonne méthode car elle risque d'aboutir à une Europe à intégration variable, ce dont, bien sûr, nous ne voulons pas.
La communautarisation du SIS nous paraît donc préférable, car l'incorporation de l'acquis Schengen apparaît bien comme la preuve du caractère attractif du modèle communautaire. Elle donne raison à ceux qui présentaient Schengen comme un laboratoire préparant la voie à une démarche plus intégrée. C'est - faut-il le rappeler ? - un résultat majeur du traité d'Amsterdam.
Le second point envisagé par la résolution est consacré à l'avenir de la clause de sauvegarde. Elle trouve actuellement sa place dans le traité révisé et sera probablement intégrée dans le pilier communautaire.
La réaffirmation de la compétence exclusive des Etats membres pour ce qui relève « du maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure » est effectivement reproduite dans le premier paragraphe de l'article 64 du traité sur l'Union européenne.
De plus, à l'inscription explicite de la clause de sauvegarde dans le traité s'ajoute une réserve apportée à la compétence préjudicielle de la Cour de justice, par l'article 68, paragraphe 2. Cette dernière ne pourra statuer sur les mesures ou décisions communautaires portant sur la clause d'ordre public et de sécurité intérieure. Autrement dit, le contrôle juridictionnel de la clause de sauvegarde de l'article 2 de la convention d'application des accords de Schengen était, à l'évidence, un enjeu important, et l'exclusion explicite de l'intervention de la Cour de justice à son sujet est un acquis sur lequel personne ne souhaite revenir.
L'autonomie des Etats dans la mise en oeuvre de cette clause ne nous paraît donc pas pouvoir être entravée par la cour.
Enfin, si la démarche d'intégration est un mouvement capital et irréversible, largement approuvé par le Parlement, il nous semble que les modalités de sa mise en oeuvre concernent le pouvoir exécutif, la marge d'appréciation et d'influence des parlementaires à ce niveau étant très limitée.
Estimant que le système d'information Schengen devrait plutôt relever du pilier communautaire et que la clause de sauvegarde est garantie par le traité lui-même, traité que le Sénat a ratifié il y a peu, le groupe de l'Union centriste, fidèle à sa conception de l'Europe, est conduit à s'abstenir sur le vote de cette résolution.
M. le président. La parole est à M. Duffour.
M. Michel Duffour. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, avant toute chose, je tiens à souligner notre satisfaction - mais une satisfaction mitigée parce que ce débat est tout de même tardif - de la mise en oeuvre jusqu'à son terme, c'est-à-dire la séance publique, de la procédure de l'article 88-4 de la Constitution qui permet au Parlement de voter des résolutions demandant au Gouvernement d'adopter telle ou telle attitude au sujet d'une proposition d'acte communautaire.
Il faut toutefois rappeler que cette procédure se résume à un simple avis et n'engage en rien le Gouvernement, ce qui ne permet pas au Parlement national d'exercer un contrôle réel et efficace sur l'activité européenne. Le contenu de la révision constitutionnelle préalable à la ratification du traité est en deçà, à notre avis, de ce qui est pourtant nécessaire à l'activité parlementaire sur ce plan.
L'objet de l'acte communautaire sur lequel porte la proposition de M. Paul Masson est l'intégration de la convention de Schengen dans les traités organisant l'Union européenne.
Avant de donner une appréciation sur le texte qui nous est soumis aujourd'hui, je souhaite rappeler le point de vue des sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen sur la convention de Schengen qui, bien entendu, est en toile de fond du débat.
Nous avions, dès 1990, date à laquelle a été signée la convention d'application de l'accord établi le 14 juin 1985, marqué notre opposition à l'égard du dispositif de Schengen. Notre hostilité était notamment fondée sur la démarche beaucoup trop sécuritaire du dispositif. Nous avions alors souligné la tendance à amalgamer terrorisme, criminalité, drogue et immigration extra-communautaire.
Les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen se sont, à plusieurs reprises, élevés contre une conception de l'Europe forteresse, refermée sur elle-même.
Sur le plan institutionnel, nous avions mis en évidence la perte de contrôle démocratique et de transparence sur les mesures de sécurité dites « compensatoires ». Il nous apparaît en effet toujours que, au-delà de la nécessaire coopération judiciaire et policière entre Etats européens, le cadre national demeure aujourd'hui, par la cohérence qu'il affiche, et en raison du manque de transparence des institutions communautaires, le plus ouvert au contrôle démocratique des mesures nécessaires au maintien de la sécurité.
Pour quelles raisons avons-nous critiqué le système d'information Schengen ?
D'après les informations connues, les données transmises au SIS concernent essentiellement l'immigration. L'Union européenne se doit, de par sa culture et sa richesse - c'est du moins ainsi que mon groupe conçoit la construction européenne - de permettre l'intégration des étrangers présents sur son sol en situation régulière. La réponse du fichier Schengen, malheureusement, est quelque peu différente.
L'objet de notre débat d'aujourd'hui est l'intégration de Schengen au traité sur l'Union européenne. Cette intégration est la conséquence logique de l'adoption du traité d'Amsterdam et de sa ratification par notre pays.
Notre groupe est attaché au maintien dans le troisième pilier de la construction européenne des questions relatives à la coopération policière et judiciaire en matière pénale.
Le rattachement au premier pilier des questions relatives aux visas, à l'asile, à l'immigration et aux autres politiques liées à la libre circulation des personnes peut, nous semble-t-il, sur certains points, être examiné très favorablement.
Mais, en l'état actuel d'une Europe dépourvue de contrôle démocratique réel et approfondi, il nous apparaît en tout cas hâtif de passer à la règle de la majorité qualifiée dans ces domaines, d'ici à cinq années.
Sur le contenu même de la proposition de résolution, les sénateurs communistes avaient souhaité un vote par division et voici pourquoi.
Le premier point qui vise à maintenir le système d'information Schengen dans le domaine intergouvernemental pourrait entraîner, suite à ce que j'ai dit précédemment, notre approbation.
Mais nos attendus ne sont pas les mêmes que ceux de l'auteur de la résolution. M. Masson a déclaré par exemple, lors du débat de la délégation du Sénat pour l'Union européenne sans d'ailleurs être contredit par les orateurs prenant la parole après lui : « Je suis très réservé sur le transfert du système d'information Schengen à la Commission, car le système intergouvernemental fonctionne ; pour le reste, nous assisterons alors à des débats philosophiques, qui ne seront certes pas sans intérêt, mais qui seront en plus aggravés par les discussions au Parlement européen, où on évoquera la question des droits de l'homme ou même on remettra en question la raison d'être du système lui-même. »
Pour ma part, je souhaite l'extension du droit de contrôle du Parlement européen, une écoute attentive et un lien fort entre les parlementaires siégeant à Strasbourg et les représentants des associations des droits de l'homme de l'ensemble du continent, ainsi - c'est la règle du débat démocratique - que des modifications éventuelles d'orientation de certains acquis de Schengen, si l'opinion européenne le souhaite.
Notre abstention porte donc sur ce point, et nous l'avions indiqué au sein de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, laquelle n'avait pas adopté une position unanime, contrairement à ce qu'affirmait tout à l'heure M. Barnier.
Sur le second point, qui vise à maintenir intégralement la clause de sauvegrade qui permet à un Etat de rétablir le contrôle aux frontières « lorsque l'ordre public ou la sécurité nationale l'exige », notre appréciation sur les termes de la résolution est positive, car le contrôle de la mise en oeuvre de cette clause doit rester, selon nous, de la compétence exclusive des Etats.
Nous nous abstiendrons, puisque le vote est global, sur l'ensemble de la proposition de résolution. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je me réjouis que vous ayez souhaité maintenir ce débat, bien que, entre-temps, le conseil des ministres de l'Union européenne, conformément au calendrier fixé, ait achevé l'examen du projet de décision relatif à l'intégration de Schengen dans l'Union. Il s'inscrit - M. Duffour l'a rappelé - dans le cadre des nouvelles dispositions constitutionnelles qui étendent le champ du contrôle parlementaire sur les questions européennes, et il était normal que la Haute Assemblée tienne à les appliquer pleinement.
Il importait de réaliser cette intégration avant le 1er mai, date d'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, afin de faciliter l'établissement d'un cadre juridique clair. Il n'y avait, il est vrai, aucun risque de solution de continuité, puisqu'en l'absence de décision sur la ventilation, c'est le droit antérieur qui aurait continué de prévaloir. Mais, dès lors que le traité d'Amsterdam prévoyait l'intégration de Schengen dans le cadre institutionnel de l'Union, il était logique de veiller à une parfaite cohérence des différentes formes de coopération existantes.
La décision du Conseil « Affaires générales » du 26 avril fera l'objet d'une nouvelle adoption formelle le 10 mai, par ce même Conseil « Affaires générales ».
Un seul cadre institutionnel prévaut désormais : celui de l'Union. Dans ce cadre, le traité d'Amsterdam prévoit la communautarisation des dispositions relatives aux visas, à l'asile et à l'immigration. Les dispositions relatives à ces questions figurant dans Schengen doivent donc désormais suivre le même régime juridique.
Schengen, comme vous l'avez rappelé, monsieur le rapporteur, ne concerne pas encore tous les Etats membres. C'est donc, comme la monnaie unique, une forme de coopération renforcée. Et, comme pour la monnaie unique, je pense que nous verrons petit à petit l'ensemble des Etats membres s'y rallier, parce que cette coopération a fait la preuve de son utilité et, je dirais même, de son caractère indispensable. Nos amis britanniques ont d'ailleurs déjà fait un pas en ce sens et j'ai le sentiment que nous sommes sur la bonne voie, celle de la généralisation.
Schengen, et c'est son mérite, a permis de créer et de développer des habitudes de travail en commun, notamment un réflexe d'échanges systématiques d'informations dont les services de police, de gendarmerie, des douanes et de la justice ne peuvent plus désormais se passer, parce qu'ils mesurent aujourd'hui à quel point leur efficacité s'en trouve accrue. Comme l'a justement indiqué M. Machet, Schengen - on peut le dire au moment où la communautarisation se réalise - a pleinement joué son rôle de laboratoire.
Je ne reviendrai pas sur tous les points qui ont été mentionnés pendant le débat, qui a été très riche, sur un sujet, il est vrai très technique, comme l'intervention de Mme Dieulangard l'a justement rappelé. Ce serait long et je crois que, sur nombre de ces points, j'ai déjà eu l'occasion de donner ici ou là, et surtout devant la Haute Assemblée, la position du Gouvernement, en particulier lors des débats de révision constitutionnelle et de ratification.
Deux points ont retenu plus particulièrement votre attention, puisqu'ils ont fait l'objet de recommandations : le système d'information Schengen, le SIS, et la clause de sauvegarde.
Les préoccupations exprimées, il y a plusieurs mois déjà, par M. Paul Masson - dont chacun connaît la passion qu'il voue depuis l'origine à Schengen - étaient, comme vous le savez, bien connues du Gouvernement, qui en a largement tenu compte. Je ne serai pas long, puisqu'encore une fois la décision est désormais acquise, le Conseil « Affaires générales » s'étant prononcé sur ce dossier.
En premier lieu, s'agissant du système d'information Schengen qui est, pour reprendre une expression de M. Masson, la pierre angulaire des accords de Schengen, le maintien de ce système dans le troisième pilier est acquis par défaut.
C'est donc une victoire provisoire, dirai-je, de notre position puisque cette solution par défaut traduit le fait que les Etats membres n'ont pu se mettre tous d'accord sur ce point.
Certes, nous avons pu rallier une majorité à nos thèses, mais cela n'a pas suffit. Il est vraisemblable que la discussion reprendra ultérieurement, une fois le traité d'Amsterdam entré en vigueur. Attendons donc de voir ce que la présidence va faire.
Il n'est pas certain que la présidence allemande ait le temps de reprendre au fond cette discussion. Cela nous mènera dès lors à la présidence finlandaise, dont, pour être très honnêtes, nous ne connaissons pas encore les intentions.
Nous verrons ce qui adviendra. Quoi qu'il en soit, nous continuerons, soyons-en certain, monsieur Courtois, à faire valoir notre point de vue en faveur du maintien dans le troisième pilier.
A cet égard, et M. Barnier le sait, nous avons tenu compte des préoccupations exprimées par M. Masson. D'une manière générale, nous écoutons toujours très attentivement le Sénat, notamment sur ces questions qui lui sont particulièrement chères.
En deuxième lieu, s'agissant de la clause de sauvegarde, c'est-à-dire de la faculté pour tout Etat partie à Schengen de rétablir temporairement des contrôles à ses frontières pour des raisons d'ordre public ou de sécurité nationale, je sais que M. Paul Masson et nombre d'autres parmi vous s'inquiétaient d'une possible ventilation dans le pilier communautaire, option qui a été finalement retenue par le Conseil et que nous avons d'ailleurs défendue.
Je ne reviens pas sur tous les arguments qui plaidaient en faveur de cette option. Je rappelle simplement, d'abord, que ce transfert dans le pilier communautaire ne dépossédera nullement la France de sa compétence exclusive dans la mise en oeuvre de cette clause. Le mécanisme de déclenchement de la clause de sauvegarde prévu par la convention Schengen, qui relève de l'appréciation souveraine des Etats, n'est pas remis en cause.
Je rappelle, ensuite, que l'article 64 du traité précise que la communautarisation des règles relatives au franchissement des frontières ne porte pas atteinte à l'exercice des responsabilités qui incombent aux Etats membres pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure.
Enfin, le traité instituant la Communauté européenne, tout comme le protocole intégrant l'acquis de Schengen posent le principe de l'incompétence de la Cour pour statuer sur les mesures ou décisions portant sur le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure. Donc, même en cas de contentieux, la possibilité de voir la Cour de justice apprécier le bien-fondé de l'application de la clause de sauvegarde par un Etat membre paraît très peu vraisemblable. Et je vous confirme, monsieur Barnier, que le Gouvernement sera très vigilant sur ce point.
Il est un troisième point que M. Barnier a mentionné et sur lequel il a souhaité connaître la position du Gouvernement, il s'agit de la délicate question de l'intégration du « personnel Schengen » dans le secrétariat général du Conseil.
Cela a donné lieu à une proposition de création de postes qui, de toute évidence, excède - il s'agit d'une litote - les besoins du secrétariat. Nous avons clairement manifesté notre ferme opposition à ce projet. La procédure de décision est en cours et nous n'envisageons pas, à ce stade, d'intenter un recours. Nous avons fait une déclaration écrite et cela nous paraît suffisamment clair.
Le débat sur cette « ventilation de l'acquis Schengen » est désormais derrière nous. Il faut nous concentrer maintenant sur l'application qui sera faite des décisions et du nouveau traité qui va entrer en vigueur.
Je répondrai toutefois à M. Duffour, qui rappelait les réserves du groupe communiste républicain et citoyen à l'égard d'un dispositif d'abord sécuritaire : il faut désormais voir ce dispositif dans le cadre plus général du traité d'Amsterdam, où cet aspect sécuritaire est indissociable d'une mesure positive en faveur de la libre circulation, de l'accueil et de l'intégration des étrangers, bref, de la mise en place d'un espace de liberté, de sécurité et de justice, cette dernière dimension étant, comme vous l'avez dit, essentielle pour les citoyens de l'Union.
Je souhaite, encore une fois, que nous voyions d'abord des aspects positifs, concrets et opérationnels, plutôt que de nous livrer à des exercices théoriques - et, à vrai dire, un peu rétrospectifs - sur les conséquences hypothétiques de la ventilation de telle ou telle disposition dans le premier ou le troisième pilier.
Nous disposons aujourd'hui d'instruments efficaces qui vont nous permettre de construire des politiques communes dans des domaines essentiels : la libre circulation, le contrôle des flux migratoires, la sécurité, c'est-à-dire - comme le rappelait avec justesse Mme Dieulangard - des sujets essentiels pour nos concitoyens.
En intégrant Schengen dans l'Union, nous renforçons la cohérence du cadre juridique dans lequel nous construisons l'Europe de demain. Pensons aux nouveaux partenaires que nous voulons accueillir, demain, dans cette Europe - l'actualité au Kosovo nous rappelle qu'il y a un avenir à la grande Europe au-delà même, peut-être, un jour, des pays actuellement candidats - et présentons-leur l'image d'une Europe lisible, en état de marche, solidaire, soucieuse d'être à la hauteur de ses responsabilités nouvelles. (Applaudissements.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion de la résolution de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.

J'en donne lecture :
« Le Sénat,
« Vu l'article 88-4 de la Constitution,
« Vu le projet de décision du Conseil déterminant les bases juridiques pour l'acquis de Schengen (E. 1219),
« Considérant que le traité d'Amsterdam, en créant un nouveau titre IV dans le traité instituant la Communauté européenne, transfère dans le domaine communautaire, dès sa mise en vigueur, les matières relatives aux visas, à l'asile, à l'immigration et aux autres politiques liées à la libre circulation des personnes ;
« Considérant que les coopérations policière et judiciaire en matière pénale demeurent dans le domaine intergouvernemental régi par le titre VI du traité sur l'Union européenne ;
« Considérant d'autre part qu'un protocole annexé au traité d'Amsterdam régit l'introduction de l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne et qu'il prévoit, à cet effet, la répartition des dispositions constituant l'acquis de Schengen soit dans le domaine communautaire (premier pilier), soit dans le domaine intergouvernemental (troisième pilier) ;
« Considérant que cette ventilation, si elle devait aboutir au traitement communautaire d'un nombre excessif de matières relevant jusqu'alors exclusivement du domaine intergouvernemental, pourrait conduire à une remise en cause de l'équilibre même du traité, tel qu'il a été signé à Amsterdam, le 2 octobre 1997 ;
« Considérant que le système d'information Schengen (SIS) est à titre principal un système de coopération policière et judiciaire en matière pénale et doit donc être régi selon les procédures applicables à ces matières ;
« Considérant que la mise en oeuvre de la clause de sauvegarde prévue à l'article 2, paragraphe 2, de la convention d'application des accords de Schengen du 19 juin 1990 relève du maintien de l'ordre public et de la sauvegarde de la sécurité intérieure des Etats, au sens des articles 64, paragraphe 1, et 68, paragraphe 2, du traité instituant la Communauté européenne ;
« Considérant enfin que le présent projet de décision du Conseil doit être adopté à l'unanimité ;
« Invite le Gouvernement :
« - à s'opposer, en l'état, au transfert dans le domaine communautaire de l'ensemble des dispositions de la convention d'application des accords de Schengen régissant le système d'information Schengen (SIS) ;
« - à veiller à ce qu'un éventuel transfert dans le domaine communautaire de la clause de sauvegarde prévue à l'article 2, paragraphe 2, de la convention d'application des accords de Schengen du 19 juin 1990 n'aboutisse pas à une remise en cause du principe de la responsabilité exclusive des Etats dans la mise en oeuvre de cette clause. »
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Compte tenu des explications qui viennent de nous être données par M. le ministre, il convient, dans le dernier alinéa de la résolution, de remplacer les mots : « qu'un éventuel transfert » lar les mots : « que le transfert ».
M. le président. Je vous donne acte de cette rectification, monsieur le rapporteur.

Explication de vote

M. le président. Avant de mettre aux voix la résolution, je donne la parole à Mme Dieulangard, pour explication de vote.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard. Le principal mérite de ce débat est d'avoir engagé un premier échange sur ce que pourra être la libre circulation dans un espace européen de liberté, de sécurité et de justice.
Il faut néanmoins souligner qu'il intervient au lendemain de l'accord entériné par le Conseil « Affaires générales » sur l'attribution de bases juridiques à l'acquis de Schengen.
Nous nous réjouissons tout particulièrement que l'accord ainsi arrêté soit tout à fait conforme à nos souhaits comme à la position défendue par le Gouvernement : un système d'information Schengen intégré logiquement au troisième pillier du cadre institutionnel de l'Union ; une clause de sauvegarde relative à l'ordre public et à la sécurité intérieure rattachée tout aussi logiquement à l'espace de construction communautaire.
Cette décision est aussi conforme à notre conception d'un espace de liberté, de sécurité et de justice qui privilégie la libre circulation des personnes, ressortissants communautaires ou non, tout en leur garantissant une certaine sécurité. La communautarisation progressive des politiques d'asile, d'immigration et de visa, comme l'intégration de l'acquis de Schengen permettront, par leur conjonction même, de favoriser et de garantir la réalisation de cet espace européen.
Satisfaits de cet accord sur les bases juridiques attribuées à l'acquis de Schengen, nous sommes néanmoins conscients de la part d'incertitude qui demeure, dans la pratique, quand à la juste coopération entre Communauté et Etats membres. L'architecture institutionnelle reste en effet complexe.
Mais pour nous, socialistes, l'intégration des accords de Schengen, dont la mise en oeuvre a déjà fait ses preuves, est avant tout la garantie même d'un rapprochement des législations des Etats membres en matière d'asile, de visas et d'immigration qui soit à la fois respectueux des libertés des personnes et soucieux de leur sécurité.
Compte tenu de l'accord intervenu et estimant que les inquiétudes exprimées par M. Masson comme par la majorité des membres de la commission des lois quant à la préservation de la possibilité, pour un Etat, d'obtenir temporairement une dérogation au libre franchissement des frontières intérieures de l'Union ont finalement peu de raison d'être, le groupe socialiste s'abstiendra sur, cette résolution.
M. le président. Personne ne demande plus laparole ?...
Je mets aux voix la résolution.

(La résolution est adoptée.)
M. le président. En application de l'article 73 bis , alinéa 11, du règlement, la résolution que le Sénat vient d'adopter sera transmise au Gouvernement et à l'Assemblée nationale.

4

DÉPÔT D'UN PROJET DE LOI

M. le président. J'ai reçu de M. le Premier ministre un projet de loi portant approbation d'un avenant à la concession concernant la conception, le financement, la construction et l'exploitation d'une liaison fixe à travers la Manche, signée le 14 mars 1986.
Le projet de loi sera imprimé sous le n° 326, distribué et renvoyé à la commission des affaires économiques et du Plan, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.

5

dépôt d'une proposition de loi

M. le président. J'ai reçu de M. Bernard Joly une proposition de loi tendant à permettre la dévolution directe de tous les biens vacants et sans maître à la commune en lieu et place de l'Etat.
La proposition de loi sera imprimée sous le n° 325, distribuée et renvoyée à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.

6

dépôt d'une proposition
de résolution

M. le président. J'ai reçu de M. Jacques Oudin une proposition de résolution, présentée en application de l'article 73 bis du règlement, sur :
- la proposition de règlement (CE) du Conseil définissant les modalités et conditions des actions structurelles dans le secteur de la pêche (n° E-1203) ;
- la proposition de règlement (CE) du Conseil portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche et de l'aquaculture (n° E-1230).
La proposition de résolution sera imprimée sous le n° 327, distribuée et renvoyée à la commission des affaires économiques et du Plan, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.

7

renvoi pour avis

M. le président. J'informe le Sénat que le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale (n° 291, 1998-1999) et renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, dont la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale est saisie au fond, est renvoyé pour avis, à sa demande, à la commission des affaires culturelles.

8

dépôt de rapports

M. le président. J'ai reçu de Mme Danièle Pourtaud un rapport, fait au nom de la commission des affaires culturelles, sur la proposition de résolution (n° 541, 1997-1998) présentée en application de l'article 73 bis du règlement par Mme Danièle Pourtaud, sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'harmonisation de certains aspects du droit d'auteur et des droits voisins dans la société de l'information (n° E-1011).
Le rapport sera imprimé sous le n° 317 et distribué.
J'ai reçu de M. Robert Badinter un rapport, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, sur le projet de loi constitutionnelle, adopté par l'Assemblée nationale, insérant au titre VI de la Constitution un article 53-2 et relatif à la Cour pénale internationale (n° 302, 1998-1999).
Le rapport sera imprimé sous le n° 318 et distribué.
J'ai reçu de M. Hubert Durand-Chastel un rapport, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sur le projet de loi autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Guatemala sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (n° 211, 1998-1999).
Le rapport sera imprimé sous le n° 320 et distribué.
J'ai reçu de M. Hubert Durand-Chastel un rapport fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Honduras sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (n° 212, 1998-1999).
Le rapport sera imprimé sous le n° 321 et distribué.
J'ai reçu de M. Hubert Durand-Chastel un rapport fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Nicaragua sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (n° 213, 1998-1999).
Le rapport sera imprimé sous le n° 322 et distribué.
J'ai reçu de M. André Rouvière un rapport fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi autorisant la ratification des amendements à la convention portant création de l'Organisation internationale de télécommunications maritimes par satellites (INMARSAT) relatifs à la création de l'Organisation internationale de télécommunications mobiles par satellites (ensemble une annexe) (n° 239, 1998-1999).
Le rapport sera imprimé sous le n° 323 et distribué.

9

DÉPÔT D'AVIS

M. le président. J'ai reçu de M. Yann Gaillard un avis présenté au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation sur le projet de loi portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques (n° 555, 1997-1998).
L'avis sera imprimé sous le n° 324 et distribué.
J'ai reçu de M. Adrien Gouteyron un avis présenté au nom de la commission des affaires culturelles sur le projet de loi portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques (n° 555, 1997-1998).
L'avis sera imprimé sous le n° 319 et distribué.

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ORDRE DU JOUR

M. le président. Voici quel sera l'ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au jeudi 29 avril 1999 :
A neuf heures trente :
1. - Suite de la discussion du projet de loi (n° 220, 1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, relatif au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.
Rapport (n° 281, 1998-1999) de M. Daniel Hoeffel, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Avis (n° 283, 1998-1999) de M. Michel Mercier, fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation.
Aucun amendement à ce projet de loi n'est plus recevable.
A quinze heures :
2. - Questions d'actualité au Gouvernement sur la situation au Kosovo.
3. - Discussion du projet de loi constitutionnelle (n° 302, 1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale, insérant au titre VI de la Constitution un article 53-2 et relatif à la Cour pénale internationale.
Rapport (n° 318, 1998-1999) de M. Robert Badinter, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Aucune inscription de parole dans la discussion générale n'est plus recevable.
Délai limite pour le dépôt des amendements : ouverture de la discussion générale.
En application de l'article 59 du règlement, il sera procédé à un scrutin public ordinaire lors du vote sur l'ensemble du projet de loi constitutionnelle.
4. - Discussion du projet de loi (n° 172, 1998-1999) autorisant la ratification de la convention sur la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales, faite à Paris le 17 décembre 1997.
Rapport (n° 305, 1998-1999) de M. Christian de La Malène, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.
5. - Discussion du projet de loi (n° 173, 1998-1999)autorisant la ratification de la convention établie sur la base de l'article K 3 du traité sur l'Union européenne relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, faite à Bruxelles le 26 juillet 1995.
Rapport (n° 304, 1998-1999) de M. Christian de La Malène, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.
6. - Discussion du projet de loi (n° 174, 1998-1999) autorisant la ratification du protocole établi sur la base de l'article K 3 du traité sur l'Union européenne à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, fait à Dublin le 27 septembre 1996.
Rapport (n° 304, 1998-1999) de M. Christian de La Malène, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.
7. - Discussion du projet de loi (n° 175, 1998-1999) autorisant la ratification du protocole établi sur la base de l'article K 3 du traité sur l'Union européenne concernant l'interprétation, à titre préjudiciel, par la Cour de justice des Communautés européennes de la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, fait à Bruxelles le 29 novembre 1996.
Rapport (n° 304, 1998-1999) de M. Christian de La Malène, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.
8. - Discussion du projet de loi (n° 177, 1998-1999) autorisant la ratification de la convention établie sur la base de l'article K 3, paragraphe 2, point C, du traité sur l'Union européenne relative à la lutte contre la corruption impliquant des fonctionnaires des Communautés européennes ou des fonctionnaires des Etats membres de l'Union européenne, faite à Bruxelles le 26 mai 1997.
Rapport (n° 304, 1998-1999) de M. Christian de La Malene, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.
9. - Discussion du projet de loi (n° 176, 1998-1999) autorisant la ratification du deuxième protocole établi sur la base de l'article K 3 du traité sur l'Union européenne à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, fait à Bruxelles le 19 juin 1997.
Rapport (n° 304, 1998-1999) de M. Christian de La Malène, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.
La conférence des présidents a décidé que ces cinq projets de loi feraient l'objet d'une discussion générale commune.

Délai limite pour les inscriptions de paroles
et pour le dépôt des amendements

Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, relatif à l'épargne et à la sécurité financière (n° 273, 1998-1999).
Délai limite pour les inscriptions de parole dans la discussion générale : mardi 4 mai 1999, à dix-sept heures.
Délai limite pour le dépôt des amendements : lundi 3 mai 1999, à seize heures.
Personne ne demande la parole ?...
La séance est levée.

(La séance est levée à vingt heures.)

Le Directeur
du service du compte rendu intégral,
DOMINIQUE PLANCHON





DÉLAI LIMITE POUR LE DÉPÔT DES AMENDEMENTS
À UNE PROPOSITION DE RÉSOLUTION

En application de l'article 73 bis, alinéa 7, du règlement, la commission des affaires culturelles a fixé au lundi 10 mai 1999, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à la proposition de résolution qu'elle a adoptée sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'harmonisation de certains aspects du droit d'auteur et des droits voisins dans la société de l'information (n° E-1011).
Le rapport n° 317 (1998-1999) de Mme Danièle Pourtaud sera mis en distribution le jeudi 29 avril 1999.
Les amendements devront être déposés directement au secrétariat de la commission des affaires culturelles et seront examinés par la commission lors de sa réunion du mercredi 12 mai 1999 (9 h 30).



Le Directeur du service du compte rendu intégral, DOMINIQUE PLANCHON QUESTIONS ORALES REMISES À LA PRÉSIDENCE DU SÉNAT (Application des articles 76 à 78 du réglement)


Création d'une cité scientifique dans le val de Seine

527. - 28 avril 1999. - M. Michel Duffour attire l'attention de M. le ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie sur la cité scientifique dont la création est projetée dès la première phase de réalisation du val de Seine. Cet équipement doit faire cohabiter des installations universitaires, des laboratoires de recherche, un centre international de réunion et d'hébergement pour des savants du monde entier et des entreprises de haute technologie à proximité. Il constitue l'élément clé structurant l'ensemble de l'aménagement de ce gigantesque chantier du xxie siècle et répond au devoir de mémoire d'un site et d'un patrimoine industriel historiques. Un rapport du conseiller désigné par le ministère portant sur les perspectives d'un tel équipement semble avoir été plutôt mal accueilli par les présidents d'université. D'autres sites susceptibles d'être retenus pour accueillir un pôle universitaire d'une telle envergure semblent, par ailleurs, être en concurrence. Aussi souhaite-t-il obtenir des précisions sur les orientations retenues dans le rapport qui n'a pas encore été rendu public et connaître son avis et ses intentions quant à ce projet déterminant.