SÉANCE DU 6 DÉCEMBRE 1996

SOMMAIRE

PRÉSIDENCE DE M. MICHEL DREYFUS-SCHMIDT

1. Procès-verbal (p. 0 ).

2. Demande d'autorisation d'une mission d'information (p. 1 ).

3. Loi de finances pour 1997. - Suite de la discussion d'un projet de loi (p. 2 ).

Equipement, logement, transports et tourisme

I. - URBANISME ET SERVICES COMMUNS (p. 3 )

M. Henri Collard, rapporteur spécial de la commission des finances ; Mme Josette Durrieu, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques ; MM. Léon Fatous, Félix Leyzour, Mme Josette Durrieu.
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme.
Vote des crédits réservé.

Articles additionnels avant l'article 92 (p. 4 )

Amendements n°s II-60 et II-61 de Mme Durrieu. - Mme Josette Durrieu, M. le rapporteur spécial, M. le ministre. - Rejet de l'amendement n° II-60, par scrutin public, et de l'amendement n° II-61.

II. - TRANSPORTS (p. 5 )

1. Transports terrestres
2. Routes
3. Sécurité routière

MM. Auguste Cazalet, rapporteur spécial de la commission des finances, pour les transports terrestres ; Georges Berchet, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, pour les transports terrestres ; Gérard Miquel, rapporteur spécial de la commission des finances, pour les routes et la sécurité routière ; Jean-François Legrand, en remplacement de Jacques Braconnier, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, pour les routes et les voies navigables ; José Balarello, Marcel Deneux, Maurice Lombard, Léon Fatous, Félix Leyzour, Gérard Roujas.
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme ; Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d'Etat aux transports.
Vote des crédits réservé.

Articles additionnels avant l'article 92 (p. 6 )

Amendements n°s II-62 rectifié de M. Descours et II-67 de Mme Beaudeau. - MM. Lombard, Leyzour, Auguste Cazalet, rapporteur spécial ; le ministre, Peyrafitte. - Adoption de l'amendement n° II-62 rectifié insérant un article additionnel, l'amendement n° II-67 devenant sans objet.

Suspension et reprise de la séance (p. 7 )

II. - TRANSPORTS (suite)

4. Transport aérien
5. Météorologie

Budget annexe de l'aviation civile (p. 8 )

MM. Yvon Collin, rapporteur spécial de la commission des finances ; Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, pour l'aviation civile et le transport aérien ; M. Serge Vinçon, Mmes Maryse Bergé-Lavigne, Hélène Luc, MM. Jacques Habert, Gérard Delfau.
MM. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme ; Gérard Delfau, Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d'Etat aux transports.
Vote des crédits réservé.

Crédits de l'aviation civile
figurant à l'article 40. - Adoption (p. 9 )

Crédits de l'aviation civile figurant à l'article 41 (p. 10 )

Mme Marie-Claude Beaudeau, M. le ministre.
Adoption des crédits.

4. Modification de l'ordre du jour (p. 11 ).

5. Loi de finances pour 1997. - Suite de la discussion d'un projet de loi (p. 12 ).

Equipement, logement, transports et tourisme

III. - LOGEMENT (p. 13 )

MM. Henri Collard, rapporteur spécial de la commission des finances ; William Chervy, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques ; Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, pour le logement social ; André Egu, Joseph Ostermann, André Vezinhet, Guy Fischer, Yvon Collin, José Balarello, Jacques de Menou, René Rouquet, Charles Revet, Alain Vasselle, Gérard Roujas, Jean-Pierre Fourcade, président de la commission des affaires sociales.
MM. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme ; Pierre-André Périssol, ministre délégué au logement.

Crédits des titres III à V. - Vote réservé (p. 14 )

Crédits du titre VI (p. 15 )

MM. Léon Fatous, Guy Fischer.
Vote des crédits réservé.

Suspension et reprise de la séance (p. 16 )

PRÉSIDENCE DE M. YVES GUÉNA

Article 92 (p. 17 )

Motion n° II-72 de Mme Luc tendant au renvoi à la commission. - MM. Fischer, le rapporteur spécial, le ministre délégué. - Rejet.
Amendements identiques n°s II-56 de M. Piras et II-68 de M. Fischer ; amendement n° II-69 de M. Fischer ; amendements identiques n°s II-58 rectifié de M. Franchis et II-117 du Gouvernement ; amendements n°s II-57 de M. Piras, II-59 de M. Franchis, II-64 rectifié et II-65 de M. Vasselle. - MM. Piras, Fischer, Franchis, le ministre délégué, Vasselle, le rapporteur spécial. - Retrait des amendements n°s II-59 et II-65 ; irrecevabilité de l'amendement n° II-69 ; rejet des amendements n°s II-56, II-68 et II-57 (première partie) ; adoption des amendements n°s II-58 rectifié, II-117, II-57 (deuxième partie) et II-64 rectifié ; rejet de l'amendement n° II-65 rectifié repris par M. Fischer.
Adoption de l'article modifié.

Articles additionnels après l'article 92 (p. 18 )

Amendement n° II-70 de M. Fischer. - MM. Fischer, le rapporteur spécial. - Irrecevabilité.
Amendement n° II-71 de M. Fischer. - MM. Fischer, le rapporteur spécial, le ministre délégué. - Irrecevabilité.

IV. - MER (p. 19 )

MM. Marc Massion, rapporteur spécial de la commission des finances, pour les ports maritimes ; René Régnault, rapporteur spécial de la commission des finances, pour la marine marchande ; Jacques Rocca Serra, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques ; Patrice Gélard, Jacques Bialski, Guy Fischer.
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme.
Vote des crédits réservé.

V. - TOURISME (p. 20 )

MM. Paul Loridant, rapporteur spécial de la commission des finances ; Charles Ginésy, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques ; Jean Besson, Guy Fischer, Bernard Joly, Joseph Ostermann, Jean Peyrafitte.
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme.

Crédits des titres III à VI. - Adoption (p. 21 )

6. Transmission de projets de loi (p. 22 ).

7. Dépôt d'une proposition d'acte communautaire (p. 23 ).

8. Dépôt d'un rapport (p. 24 ).

9. Ordre du jour (p. 25 ).

COMPTE RENDU INTÉGRAL

PRÉSIDENCE
DE M. MICHEL DREYFUS-SCHMIDT
vice-président

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à neuf heures trente.)

PROCÈS-VERBAL

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.
Il n'y a pas d'observation ?...
Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.

DEMANDE D'AUTORISATION
D'UNE MISSION D'INFORMATION

M. le président. M. le président du Sénat a été saisi par M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, d'une demande tendant à obtenir du Sénat l'autorisation de désigner une mission d'information en Australie et en Nouvelle-Zélande afin de contribuer à donner un nouvel élan aux relations politiques bilatérales entre la France et chacun de ces deux pays.
Le Sénat sera appelé à statuer sur cette demande dans les formes fixées par l'article 21 du règlement.

LOI DE FINANCES POUR 1997

Suite de la discussion d'un projet de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi de finances pour 1997, adopté par l'Assemblée nationale. [N°s 85 et 86 (1996-1997).]

Equipement, logement, transports et tourisme

I. - URBANISME ET SERVICES COMMUNS

M. le président. Le Sénat va examiner les dispositions du projet de loi concernant l'urbanisme et les services communs du ministère de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme.
La parole est à M. le rapporteur spécial.
M. Henri Collard, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, ne disposant que d'une dizaine de minutes, je serai bref sur le projet de budget lui-même ; pour plus de détails, je vous renvoie à mon rapport écrit. Je présenterai, ensuite, quatre observations.
Les crédits demandés au titre de l'urbanisme et des services communs, au sein du budget du ministère de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme, atteignent, pour 1997, 22,6 milliards de francs en dépenses ordinaires et en crédits de paiement. Ils sont légèrement en baisse, de 0,7 %, par rapport au budget de 1996.
Les dépenses ordinaires, en presque totalité les moyens des services, qui représentent 98,1 % des crédits, diminuent très largement, de 400 millions de francs, soit 0,5 %, tandis que les dépenses en capital, inscrites pour 426,5 millions de francs, sont réduites, pour les crédits de paiement, de 10 % en francs courants par rapport au budget voté en 1996.
Ce budget est divisé en six agrégats, l'ancien agrégat concernant l'architecture ayant été transféré au ministère de la culture.
J'évoquerai essentiellement les agrégats 01 et 02, les plus importants financièrement.
S'agissant de l'agrégat 01, avec 19,6 milliards de francs, les dépenses de personnel représentent l'essentiel du budget de l'urbanisme et des services communs, qui regroupe le personnel du ministère de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme.
Les dépenses diminuent globalement très faiblement, de 0,3 %, par rapport au budget de 1996. Cette légère réduction est le résultat de deux évolutions en sens inverse : d'une part, la progression des rémunérations publiques, liée essentiellement à la poursuite de l'application de la grille rénovée de la fonction publique - en 1997, ce sera la septième tranche d'application ; d'autre part, la poursuite de la réduction des emplois - 344 pour tout le budget de l'urbanisme et des services communs - essentiellement dans les DDE.
L'agrégat 02, deuxième poste important sur le plan financier, est constitué des moyens des services et de l'action économique, à savoir les dépenses de fonctionnement.
Cet agrégat passe de 2,06 milliards de francs à 1,99 milliard de francs en moyens de paiement, essentiellement par une compression des dépenses de fonctionnement, par une réduction des investissements dans l'équipement immobilier des directions départementales de l'équipement et par une forte diminution des actions dans le domaine de l'urbanisme.
Les autres agrégats, qui concernent l'Ecole nationale des ponts et chaussées, l'Institut géographique national, l'urbanisme et la recherche, dotée de 254 millions de francs, sont, dans l'ensemble, en légère diminution par rapport à 1996. Je vous renvoie au rapport pour plus de détails.
J'en viens à mes principales observations.
Première observation : l'évolution des crédits de l'urbanisme et des services communs dépend essentiellement de celle de la masse salariale puisque celle-ci représente 86,6 % du budget. Après une pause, l'année dernière, le ministère de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme renoue avec une politique de compression des effectifs qui l'a vu perdre, en quatorze ans, près de 15 000 emplois, en particulier dans les services déconcentrés, les directions départementales de l'équipement.
De plus, malgré une marge de manoeuvre forcément réduite par la nature même des dépenses du budget de l'urbanisme et des services communs, ce ministère a entrepris une révision des services votés non négligeable puisqu'elle s'élève à 212 millions de francs, soit 0,9 % de l'ensemble des crédits. Je me félicite de cette mesure, qui contribue activement à la maîtrise des dépenses de l'Etat.
Je souhaite cependant vous interroger, monsieur le ministre, sur les modalités d'application de cette mesure, due essentiellement à des réductions de personnel.
Globalement, en effet, le projet de loi de finances annonce une réduction de 344 personnes pour l'urbanisme et les services communs, mais c'est là le résultat d'une augmentation de 150 personnes au niveau de l'administration centrale et d'une diminution de 500 personnes dans les DDE. Ne craignez-vous pas que ce ne soit au détriment des prestations rendues aux collectivités locales, en particulier aux communes ?
En effet, si la plupart des départements ont conclu, dans le cadre de la sortie de l'article 30, des conventions de mise à disposition qui permettent un fonctionnement satisfaisant, les communes, surtout les petites, restent très dépendantes des services de la DDE et sont quelquefois mal servies. De nombreux syndicats de voirie, notamment, sont de plus en plus obligés de rechercher le concours de cabinets privés. Est-ce le souhait des DDE et du ministère ?
J'en viens à ma deuxième observation. En matière d'urbanisme, l'Etat a déterminé quatre principales orientations : le développement de la planification, le soutien à l'activité des agences d'urbanisme, la poursuite du projet « Euroméditerranée » et l'approfondissement de l'organisation de l'évolution des agglomérations.
Pour les travaux de planification, les moyens financiers sont globalement maintenus, ce qui permettra de poursuivre l'élaboration des cinq directives territoriales d'aménagement expérimentales, qui concernent les Alpes du Nord, la Côte d'Azur, l'aire métropolitaine marseillaise, l'estuaire de la Loire et l'estuaire de la Seine.
En outre, l'adoption, en 1995, par le Parlement, d'une part, de la loi relative à l'aménagement du territoire, d'autre part, de la loi relative à l'environnement, va accroître, en 1997, les missions confiées aux directions régionales et départementales de l'équipement.
Les agences d'urbanisme n'ont pas été épargnées par la rigueur budgétaire, mais elles restent l'une des pièces maîtresses du dispositif d'études de l'aménagement du territoire et de l'espace urbain. En 1997, les chantiers prioritaires seront la planification territoriale, avec, notamment, la cohérence entre les schémas directeurs et les autres démarches de planification, l'articulation entre les transports et l'aménagement, la prise en compte des notions de développement durable et la politique foncière.
Le projet « Euroméditerranée », qualifié d'opération d'intérêt national, et qui vise à la création d'un quartier urbain au centre de Marseille, sera activement poursuivi. Nous nous en félicitons.
Quant à la volonté d'organiser l'évolution des agglomérations, elle sera soutenue, dans le cadre des contrats de plan, par le développement de sites stratégiques ou de projets de restructuration urbaine, en complément de l'évolution des villes nouvelles.
Je me permets toutefois de noter que l'endettement des syndicats d'agglomérations nouvelles reste très élevé - 13,3 milliards de francs au total, soit 19 600 francs par habitant - ce qui limite leur marge de manoeuvre. Il serait intéressant, monsieur le ministre, que vous nous donniez quelques informations sur les modalités des interventions financières de l'Etat dans les prochaines années. Il me semble, en effet, que nous arrivons à la fin des cinq ans de prolongation qui avaient été décidés.
Troisième observation : l'expérimentation dans quinze départements dès 1991, puis la généralisation sur l'ensemble du territoire du rapprochement des directions départementales de l'équipement et des directions départementales de l'agriculture et de la forêt a constitué une démarche innovante pour faire évoluer le fonctionnement et l'organisation des services déconcentrés face au développement de nouveaux enjeux.
Cette expérimentation a permis de créer des synergies et de mobiliser ces deux administrations au bénéfice d'une action collective dans des domaines communs d'activité, tels que la gestion de l'eau, l'aménagement de l'espace ou encore les concours techniques apportés aux communes ou à la formation des personnels.
Sur la base de ce constat, plusieurs scénarios d'évaluation possibles ont été analysés pour permettre la recomposition et la simplification territoriale de l'Etat aux échelons départemental et régional.
Le Gouvernement arrêtera, à la fin de 1996, les organisations les plus pertinentes, qui seront expérimentées sur le terrain à partir de 1997. Personnellement, je regrette la lenteur de la mise en route généralisée de ces modalités, qui vont incontestablement dans le sens d'une meilleure synergie et d'un meilleur fonctionnement.
Nous connaissons les difficultés internes entre services de l'agriculture et services de l'équipement, qui sont souvent cause de blocages. Nous les regrettons. Monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, pouvez-vous préciser les dispositions que vous envisagez et les résultats, espérons-le rapides, que vous en escomptez ?
J'en arrive à ma quatrième et dernière observation. La commission des finances déplore le manque de clarté de certains documents budgétaires relatifs à l'urbanisme et aux services communs. La multiplication des transferts de crédits nuit à la lisibilité de ce budget, en rendant sa présentation confuse, et ne permet guère au Parlement d'exercer son contrôle.
L'année dernière, déjà, le ministère de l'équipement avait fait l'objet d'une réorganisation puisqu'il avait perdu ses compétences en matière d'architecture au profit du ministère de la culture. Cette année, de nouveaux transferts sont prévus vers ce même ministère ainsi que vers le ministère de l'environnement. Dans le sens inverse, le budget de la section « Urbanisme et services communs » voit ses crédits augmentés par des transferts en provenance de la section « mer » au sein même du budget de l'équipement.
Or, la clarté de ces transferts n'est pas toujours évidente, si ce n'est que ces modifications de crédits tendent à gonfler les budgets qui en bénéficient. Ainsi, l'année passée, les crédits du ministère de la culture ont atteint 1 % du budget général seulement grâce à l'abandon de la direction de l'architecture par le ministère de l'équipement au profit du ministère de la culture. N'est-il pas à craindre que le partage des crédits entre plusieurs ministères pour une même action ne compromette la clarté et l'efficacité de l'action du Gouvernement si une étroite collaboration interministérielle n'est pas instaurée ? Nous serons donc attentifs à l'utilisation qui sera faite de ces crédits.
Au terme de ce rapport, et après avoir formulé mes observations, monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, j'invite le Sénat à adopter les crédits de la section « Urbanisme et services communs » du ministère de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme.
M. le président. La parole est à Mme le rapporteur pour avis.
Mme Josette Durrieu, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, après avoir entendu l'avis de la commission des finances, saisie au fond, je souhaite, en ma qualité de rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan, vous présenter quelques observations.
Le budget de l'urbanisme connaît une forte baisse par rapport à 1996, puisque ses crédits diminuent de 10 % en crédits de paiement et de 22,5 % en autorisations de programme.
Je consacrerai le peu de temps qui m'est consenti à l'évolution du droit de l'urbanisme, particulièrement du point de vue des rapports de l'urbanisme avec la protection de l'environnement. Je voudrais essentiellement parler de la directive Natura 2000 et des procédures des unités touristiques nouvelles, les UTN.
La commission des affaires économiques estime qu'il est nécessaire de tenir compte de l'environnement et du patrimoine, tout spécialement dans l'élaboration des plans d'occupation des sols et pour la délivrance des permis de construire. Elle considère cependant que le respect de l'environnement ne peut pas et ne doit pas constituer un obstacle systématique au développement des activités économiques sur les parties du territoire qui ont la chance, et parfois aussi l'infortune, de jouir de sites naturels remarquables.
Un premier cas concret, celui de l'élaboration du réseau Natura 2000, illustrera ce propos.
La directive du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que la faune et la flore sauvages a pour objet « de contribuer à assurer la biodiversité par la conservation des habitats naturels, ainsi que la faune et la flore sauvage sur le territoire européen des Etats membres ». A cette fin, elle tend à créer « un réseau écologique européen de zones spéciales de conservation, dénommé "Natura 2000" ».
Un décret a prévu l'établissement d'un inventaire et la consultation du Muséum d'histoire naturelle, qui a retenu 1 300 sites qualifiés de « remarquables » et de « très intéressants » ; le même décret a également prévu la consultation des maires des communes concernées par le préfet du département, essentiellement sur le projet de périmètre, les dispositions envisageables et les difficultés éventuelles.
Devant les réactions diverses suscitées par la mise en oeuvre des dispositions du décret précité, le Premier ministre a fait savoir, le 19 juillet 1996, que la directive « était inapplicable dans son état actuel » et qu'il n'était pas possible « de désigner des sites au titre de cette directive sans connaître à l'avance avec précision les règlements qui y seront applicables et les activités qui pourraient y être interdites ». En conséquence, le Premier ministre a institué un moratoire sur l'application de la directive.
La commission des affaires économiques estime que, si la législation nationale relative à l'urbanisme prévoit déjà la prise en compte de l'environnement dans les documents d'urbanisme, il n'en reste pas moins que la directive européenne Natura 2000 est susceptible d'alourdir encore le poids de la réglementation.
Aussi se félicite-t-elle de la décision prise par le Premier ministre et encourage-t-elle le Gouvernement à faire le point sur l'incidence de la directive, tout spécialement sur l'urbanisme, et sur l'opportunité qu'il y aurait à engager des négociations avec les Etats de l'Union européenne, afin d'en modifier, le cas échéant, le contenu.
La seconde préoccupation de la commission des affaires économiques concerne la création des unités touristiques nouvelles. Cette procédure connaît des difficultés d'application nombreuses, notamment dans certains massifs montagneux, singulièrement dans les Pyrénées. Le code de l'urbanisme prévoit, entre autres, qu'une unité touristique nouvelle « ne peut être réalisée que dans une commune qui disposerait d'un plan d'occupation des sols opposable aux tiers ». Cette obligation est lourde de conséquences. Elle devrait être allégée, et pourrait l'être dans le cadre des directives territoriales d'aménagement, qui peuvent assouplir les dispositions en vigueur, sans pour autant déroger au texte législatif.
Par ailleurs, la commission des affaires économiques a insisté sur la précarité des autorisations de création d'UTN, compte tenu à la fois de la multiplication des contentieux qu'elles génèrent et de la caducité qui est implicite à cette loi puisque, passé un délai de quatre ans, si les constructions ne sont pas engagées, l'autorisation est caduque. Le bilan actuel des problèmes liés aux UTN est lourd. Dans le cadre de la loi de 1977, sur quatorze autorisations délivrées, il n'est intervenu qu'un contentieux. Aujourd'hui, depuis la loi de 1985, sur seize autorisations consenties, neuf décisions ont été attaquées, deux ont été annulées. Aujourd'hui, sur 700 000 mètres carrés de constructions autorisées, 150 000 mètres carrés ont été déclarés caducs.
M. le président. Veuillez conclure, madame le rapporteur pour avis.
Mme Josette Durrieu, rapporteur pour avis. J'en ai terminé, monsieur le président.
Vingt pour cent de ces autorisations n'ont débouché sur rien. Il est donc souhaitable de modifier la procédure des UTN.
La commission des affaires économiques et du Plan a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de l'urbanisme.
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe socialiste, 7 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 5 minutes.
La parole est à M. Fatous.
M. Léon Fatous. On ne peut évoquer l'urbanisme sans parler, en préambule, de la complexité juridique de ce domaine.
Certes, chacun d'entre nous réclame, et depuis fort longtemps, une simplification des normes, afin de réduire les nombreux contentieux occasionnés par la méconnaissance ou la mauvaise application de droit de l'urbanisme. La loi d'orientation de 1995 sur l'aménagement et le développement du territoire avait quelque peu tenté de mettre de l'ordre, en instaurant une hiérarchie des normes. Mais c'est souvent le manque de moyens qui empêche une bonne application des règles d'urbanisme.
C'est là un constat regrettable, car les services de l'Etat croulent sous les demandes des petites communes et ont de plus en plus de mal à y faire face. C'est d'autant plus gênant que cela entrave et retarde l'application de certaines de vos mesures récentes et intéressantes.
Je pense ici à la loi Barnier, notamment à la mise en place du plan de prévention des risques naturels. C'est une bonne décision, mais qui, faute de dotations conséquentes, n'atteindra pas les objectifs fixés. Pourtant, le Premier ministre d'alors s'était engagé à y consacrer 10 milliards de francs !
Je pense encore au projet de loi sur l'air, et à la nécessité, pour les agglomérations de plus de 100 000 habitants, d'établir un plan de déplacements urbains définissant les principes de l'organisation des transports des personnes et des marchandises. C'est là une bonne mesure pour l'amélioration de notre urbanisation, mais, là encore, on ne peut que regretter l'absence de crédits pour inciter et accompagner les collectivités.
Ces deux exemples de mesures positives, mais malheureusement non suivies, suffisent, je pense, à démontrer qu'il faudrait peut-être que nous observions, pendant quelque temps, une pause législative en matière d'urbanisme. Cela permettrait ainsi à chacun, notamment aux collectivités et aux services de l'Etat, d'absorber et d'appliquer de manière plus positive les nouvelles normes émises. De même, ce serait l'occasion pour l'Etat de venir en aide aux collectivités, car ce qui est en jeu aujourd'hui, c'est le visage de la France dans vingt ans.
Notre volonté à tous n'était-elle pas de marier harmonieusement, de conjuguer subtilement la présence humaine et l'environnement ?
Je voudrais savoir sur quel projet portera la commission nationale du débat public instaurée par la loi Barnier. Le Gouvernement a-t-il arrêté son choix ?
Enfin, je voudrais ouvrir une parenthèse sur le logement, à propos d'une question qui concerne aussi l'urbanisme, je veux parler de l'acquisition foncière.
Les crédits du chapitre 55-21 sont en chute libre, puisque nous sommes passés, de 1995 à 1997, pour les autorisations de programme, de 50,24 millions de francs à 15 millions de francs et, pour les crédits de paiement, de 48,98 millions de francs à 23,23 millions de francs.
Vous le savez comme moi, monsieur le ministre, le premier problème de la politique du logement, c'est le foncier. Alors, comment bâtir une véritable politique du logement dans ces conditions ?
Pour toutes ces raisons, le groupe socialiste émettra un vote négatif sur votre budget. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Leyzour.
M. Félix Leyzour. Il m'est bien difficile, dans les cinq minutes qui me sont imparties, de parler de la ventilation de l'ensemble des crédits qui sont regroupés dans la section « Urbanisme » et services communs, et qui représentent un peu plus de 19,6 milliards de francs en dépenses de personnel sur un total global de 22,6 milliards de francs. Je m'attacherai donc à évoquer les grandes tendances du projet de budget, qui, à vrai dire, ne sont pas très réjouissantes pour le service public.
Comme l'ont souligné les rapporteurs de nos deux commissions, le budget de l'urbanisme et des services communs présente deux particularités. D'une part, sa présentation rend difficile le contrôle du Parlement et, d'autre part, les crédits proposés pour l'an prochain sont en forte baisse.
Sur le premier de ces aspects, nous considérons, comme Mme Durieux, qu' « une présentation budgétaire plus claire serait utile pour mieux individualiser les crédits affectés ».
Le transfert de certains services et directions vers les ministères de la culture et de l'environnement et l'arrivée de l'administration de la mer et de l'inspection du travail des transports dans le giron de l'urbanisme et des services communs n'améliorent pas, tant s'en faut, la lisibilité de ce projet de budget. Les comparaisons d'année en année sont rendues difficiles. Sur le deuxième aspect, comme l'indique notre collègue Henri Collard dans son rapport spécial, « après une pause l'année dernière, le ministère de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme renoue avec une politique de compression des effectifs qui l'a vu perdre, en quatorze ans, plus de 15 000 emplois ».
La coupe claire opérée cette année se traduirait ainsi par la suppression globale nette de trois cent quarante-quatre emplois, mais elle concernerait également les moyens de fonctionnement de ce grand ministère. Je note, au passage, que sept cent soixante-dix suppressions d'emplois sont programmées dans les services déconcentrés, dont cinq cents dans les directions départementales de l'équipement.
Ces suppressions de postes successives traduisent sans nul doute cette orientation politique qui veut que l'on réduise d'année en année la capacité d'intervention opérationnelle des services, dans le domaine routier, comme dans le domaine des études. L'exploitation routière fait l'objet du nombre le plus important de suppression de postes. C'est, à notre avis, gravement sous-estimer les besoins que nous rencontrons sur le terrain, notamment pour l'entretien du réseau routier.
Toute une série d'interventions dans le domaine de la route, que ce soit l'entretien de la voirie, les dépendances routières, la signalisation, le service hivernal ou encore les opérations de sécurité, ne peuvent être réalisées que par un service public en capacité d'intervenir. C'est vrai pour le réseau national, mais c'est vrai aussi pour les départements. Comment, avec des effectifs réduits, allez-vous, monsieur le ministre, honorer les conventions passées avec les conseils généraux dans de nombreux départements ? Comment, dans les secteurs les plus ruraux, assurera-t-on les travaux de maîtrise d'oeuvre au profit des petites communes si les services sont réduits au sein des subdivisions ?
Compte tenu du transfert de différents services entre différents ministères, le budget de l'urbanisme et des services communs, à structures constantes, verrait sa dotation réduite de 10 % en termes de moyens de paiement et de 22,5 % pour ce qui concerne les autorisations de programme.
On enregistre également dans ce budget une forte diminution des actions en faveur de l'urbanisme, une réduction des crédits alloués à l'Institut géographique national, et ceux qui sont réservés à l'Ecole nationale des ponts et chaussées ne sont dus qu'à un transfert interne destiné à financer la hausse du loyer de l'école.
Je noterai également que les crédits des agences de l'urbanisme sont amputés de 15 %, que les moyens de paiements de la recherche scientifique et technique, les dépenses d'investissement du plan urbain, du génie civil, et même les dotations destinées à financer des acquisitions foncières au titre de la politique de la ville seraient réduits de 2,5 millions de francs.
La section « Urbanisme et services communs » ne permettra donc pas de répondre aux besoins. Les sénateurs du groupe communistie républicain et citoyen ne peuvent par conséquent pas l'approuver. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à Mme Durrieu.
Mme Josette Durrieu. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je voudrais très rapidement poser le problème des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement, les CAUE, qui sont au nombre de quatre-vingt-cinq en France.
Ce sont des outils essentiels pour la préservation du patrimoine, financés par une taxe départementale qui est prélevée sur les constructions neuves. Or, actuellement, les moyens financiers des CAUE baissent dramatiquement partout et, dans certains départements urbains comme l'Essonne, on note même une réelle chute du produit de cette taxe.
L'outil étant essentiel, mon souci est de savoir comment il survivra à l'avenir et comment il sera financé.
Je voudrais poser quatre questions à ce propos.
Peut-on envisager d'augmenter encore le taux de la taxe, l'augmentation jusqu'au plafond légal de 0,3 % n'étant possible aujourd'hui que dans vingt-trois départements, cinquante-sept sur quatre-vingt d'entre eux ayant d'ores et déjà atteint le plafond ?
Peut-on envisager l'élargissement de l'assiette en y incluant notamment les opérations de réhabilitation, ou encore son extension aux constructions affectées à un service public ou d'intérêt public ?
Peut-on oser prononcer le mot tabou de péréquation entre départements riches et départements moins riches ?
Enfin, s'il n'y a pas d'autre solution, peut-on envisager une intervention de l'Etat pour aider les CAUE et, ce faisant, sauver un outil qui est totalement indispensable à la protection du patrimoine ?
Même si son budget relève dorénavant du ministère de la culture, les compétences étant croisées, le ministère de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme est aussi concerné.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, en guise d'introduction, permettez-moi tout d'abord de rappeler que l'ensemble du budget du ministère de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme passe de 139,9 milliards de francs à 140,4 milliards de francs en moyens de paiement en 1997.
Ce budget important demeure donc stable, comprend des orientations fortes que nous verrons lors de l'examen des différents secteurs, pour tenir compte de la volonté de poursuivre l'équipement de notre pays, qui est indispensable à la croissance de l'économie et à l'emploi.
Dans ce cadre, le budget de la section urbanisme et services communs s'élèvera à 22,6 milliards de francs en 1997. Comme vous l'indiquez, monsieur le rapporteur, la majeure partie de cet ensemble est consacrée aux crédits de personnel et de fonctionnement des services, à hauteur de 22,2 milliards de francs. Là aussi, sur ces crédits comme ailleurs, le ministère a fait preuve de rigueur et de maîtrise de la dépense, puisque cette masse importante est stabilisée, en légère diminution de l'ordre de 1,40 %.
Toutefois, des priorités ont été déterminées : j'ai souhaité, tout d'abord, que les services déconcentrés, dont notamment les directions départementales de l'équipement, les DDE, voient leur effort allégé au minimum dans la poursuite d'une tradition, déjà bien établie dans ce ministère, de responsabilisation de ses services et de large autonomie de gestion avec la globalisation des crédits et les plans « objectifs moyens ».
Le ministère continuera dans cette voie, notamment avec le développement des contrats de services dans le cadre de la réforme de l'Etat, car non seulement l'équipement travaille pour améliorer la vie quotidienne des usagers, comme tous les services de l'Etat, mais il accomplit ses fonctions très souvent en partenariat étroit avec les collectivités locales, vous le savez tous mieux que quiconque dans cette enceinte.
A cet égard, j'ai tout mis en oeuvre pour que les relations contractuelles établies depuis 1992 s'exercent dans un climat de confiance. On constate aujourd'hui que les résultats sont satisfaisants puisque, comme vous le signalez, monsieur le rapporteur, les trois quarts des conseils généraux ont décidé de placer leurs relations avec les directions départementales sous le signe de la continuité.
Mon objectif est donc de faire vivre pleinement le dispositif conventionnel mis en place, qui, j'en suis convaincu, est un très bon dispositif, car il permet à la fois de respecter la liberté de choix des élus et de maintenir les synergies existantes, et de ne pas renchérir, pour la collectivité, le coût de l'entretien et de l'exploitation des réseaux routiers.
Monsieur le rapporteur, vous m'avez interrogé sur le rapprochement entre les directions départementales de l'équipement et celles de l'agriculture.
Là aussi, nous avons été des précurseurs dans les modalités d'évolution des services publics locaux. Nous poursuivons, mais dans le cadre plus vaste de la réforme de l'Etat. Vous savez que le Gouvernement a décidé de réorganiser les services territoriaux de l'Etat et de renforcer les moyens de coordination mis à la disposition des préfets.
Plusieurs modes d'organisation sont envisageables, et le Premier ministre a demandé à sept préfets de procéder, très concrètement, à une étude de faisabilité d'un schéma de recomposition des services déconcentrés comportant plusieurs variantes, parmi lesquelles figure le regroupement des directions départementales de l'équipement et des directions départementales de l'agriculture et de la forêt.
Le Gouvernement arrêtera, dans les prochaines semaines, les organisations les plus pertinentes qui sont expérimentées sur le terrain à partir du deuxième trimestre de l'année prochaine.
En 1997, les directions départementales disposeront de 1 067 millions de francs pour leur fonctionnement.
En ce qui concerne la politique des effectifs, le ministère avait coutume de supprimer environ un millier de postes par an, depuis de nombreuses années.
Si le ministère, compte tenu de la masse de ses effectifs, ne pouvait pas être absent de l'effort de réduction des emplois de la fonction publique, en aucun cas, il ne pouvait plus se retrouver seul en première ligne, comme par le passé.
En définitive, la baisse représentera 0,8 % de nos effectifs, soit 844 postes sur les 106 200 dont nous disposons en 1996. Au regard des baisses enregistrées par les autres ministères, notamment ceux qui nous sont comparables par leur taille, la réduction est équitable, monsieur Leyzour, et l'effort sera en proportion plus important sur les services centraux que sur les DDE. C'est pourquoi, monsieur le rapporteur, je parle de réduction et non de compression, si vous me permettez de nuancer votre expression, car rien n'a été décidé à l'aveuglette et des contreparties ont été obtenues pour nos personnels.
Je voudrais vous préciser, monsieur le rapporteur, qu'il n'y a aucune augmentation des effectifs de l'administration centrale : ils diminueront de 2,5 % en 1997 après avoir diminué de 10 % entre 1992 et 1996. Naturellement, la baisse des emplois aura des conséquences sur les directions départementales, mais, je le dis à votre intention et à celle de M. Leyzour, nous ferons tout, grâce à des efforts de meilleure organisation, pour maintenir la qualité des interventions, en particulier à l'égard des communes.
Pour ce qui concerne les dotations aux organismes dépendant du ministère qui figurent sur cette section - et ils sont nombreux - les crédits permettront d'assurer les engagements qui ont été pris auprès d'eux.
Ainsi, les dotations réservées à l'Institut géographique national respecteront fidèlement les prévisions du contrat de plan que nous avons signé avec cet établissement pour la période 1993-1997, et s'élèveront à 447 millions de francs au total en moyens de paiement.
L'élaboration du budget de 1997 a nécessité de faire des choix ; nous les avons faits dans un double souci de rigueur et d'efficacité avec une marge de manoeuvre limitée, comme vous l'avez très justement dit, monsieur Collard.
C'est pourquoi j'ai souhaité recentrer l'action de la direction de l'architecture et de l'urbanisme en fonction de ce que doit être véritablement le rôle de l'Etat dans ce secteur, qui relève désormais très largement de la compétence des collectivités locales.
En effet l'Etat, dans ce domaine, exerce surtout des compétences régaliennes, comme vous l'avez d'ailleurs noté dans votre rapport, madame Durrieu, en dressant un bilan législatif et réglementaire très complet de son action de cette année. Je le dis très clairement, madame le rapporteur : je préfère que les services du ministère se consacrent à l'élaboration de règles les plus claires et les plus simples possible ainsi qu'au contrôle de légalité, essentiel dans ce domaine, où trop d'abus ont été commis au mépris du droit et de l'environnement, plutôt que de distribuer des subventions au gré d'opérations dont l'Etat n'a ni le contrôle ni la responsabilité.
Par ailleurs, vous l'avez dit vous-même, madame le rapporteur, les opérations d'urbanisme sont souvent longues et complexes. Lorsqu'elles sont importantes, elles nécessitent différentes interventions budgétaires et il serait trompeur de mesurer l'action de l'Etat, en matière d'urbanisme, à l'aune des seuls crédits de cette section qui s'établissent effectivement, comme vous l'avez noté, à 287 millions de francs en 1997.
Ainsi, je rappelle que l'Etat participe à hauteur de 300 millions de francs à l'opération du Mont-Saint-Michel et de 570 millions de francs à Euroméditerranée. En 1997, le seul ministère de l'équipement versera près de 53 millions de francs au titre de ces deux opérations.
Les moyens d'études mis à la disposition des services déconcentrés du ministère seront globalement maintenus en 1997 - 33,4 millions de francs - par rapport aux moyens effectivement disponibles en 1996. Ils permettront l'élaboration et la mise en oeuvre des politiques de l'Etat en matière d'urbanisme et d'aménagement de l'espace.
Il faut donc, madame le rapporteur, voir au-delà des crédits strictement inscrits sur cette section pour mesurer l'action de l'Etat. Quant à la présentation elle-même de ces crédits, dont vous critiquez la lisibilité ainsi que MM. Collard et Leyzour, je n'irai pas jusqu'à la qualifier de « mouvement perpétuel », même si je reconnais que le profane s'y perd un peu.
Il est vrai qu'une réforme du périmètre de la direction concernée a été mise en oeuvre en 1995 avec un redécoupage des crédits entre l'environnement, pour la politique des sites protégés, et la culture, pour ce qui relève de l'architecture. Cette réforme s'est traduite financièrement en deux mouvements sur les budgets pour 1996 et pour 1997, parce qu'il fallait laisser aux services le temps de s'organiser dans la mise en oeuvre de cette réforme pour faciliter une bonne transmission des compétences. Je vous assure donc, madame Durrieu, monsieur Collard que ce budget sera stabilisé en 1998, ce qui facilitera une présentation des agrégats beaucoup plus claire.
L'année 1997 verra également le développement des missions confiées aux services déconcentrés, justifié par l'adoption en 1995, par le Parlement, de deux lois importantes en matière d'aménagement spatial : la loi relative au renforcement de la protection de l'environnement et la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, qui nécessite, en particulier pour l'élaboration de directives territoriales d'aménagement, des études de prospective et d'aménagement complexes. Votre rapport, monsieur Collard, évoquant largement les cinq premières directives expérimentales, je n'y reviendrai pas. Je vous confirme, madame le rapporteur, que les collectivités locales seront étroitement associées à leur élaboration, et ce dès le stade des études préalables. Le sujet les concerne en effet au premier chef et j'ai écrit en ce sens aux préfets concernés.
A cet égard, madame le rapporteur, je partage pleinement vos préoccupations sur la nécessité de simplifier, clarifier et bien appliquer le droit de l'urbanisme, qui donne matière à trop de contentieux. Sachez que je m'y emploie activement.
En effet, en 1992, dans le rapport que vous citez, madame Durrieu, et qui avait été établi à la demande du ministre de l'équipement, le Conseil d'Etat constatait que « le droit de l'urbanisme était surtout connu pour sa pathologie ». Depuis, nous avons tout de même progressé et une part importante des mesures proposées par la Haute Assemblée a déjà été prise en compte dans la législation.
Dans cet esprit, je me propose de mettre en oeuvre des autorisations et spécialement des permis de construire qui viseront à alléger de façon substantielle les contraintes imposées aux candidats à la construction.
Par ailleurs, pour répondre à vos observations sur la mesure du contentieux, il est dans nos projets d'améliorer l'outil de recueil et d'analyse des statistiques du ministère. La durée des instances pourrait tout à fait y prendre place ; je retiens votre suggestion en ce sens.
Pour ce qui est du contentieux avec les collectivités, là aussi, madame le rapporteur, nous nous heurtons à la répartition des compétences, car l'Etat n'est pas informé des décisions concernant des affaires dans lesquelles il n'est pas partie.
Le partenariat avec les collectivités locales est d'ailleurs une constante dans le travail qui s'effectue tous les jours au sein des trente-six agences d'urbanisme, dont les domaines d'intervention sont de plus en plus diversifiés, particulièrement avec le développement des politiques de la ville et de l'environnement. En 1997, elles seront dotées, en plus des mises à disposition de personnels, de 58,5 millions de francs au titre de la participation de l'Etat, comme en 1996, dont 8,5 millions de francs pour permettre l'élaboration de schémas d'équipement commercial prévus par la récente loi relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat.
En définitive, les agences d'urbanisme, véritables instances locales de concertation et de coordination résument parfaitement l'expression des nouveaux modes de travail de l'Etat avec les collectivités dans ce domaine complexe et en perpétuelle évolution qu'est l'urbanisme.
C'est dans cet esprit que l'Etat, notamment le ministère de l'équipement, devra poursuivre son action. C'est ce à quoi je m'emploierai en 1997.
Monsieur Fatous, certes, les crédits fonciers inscrits au chapitre 55-21 sont limités, mais je vous rappelle que plus de 100 millions de francs sont prévus pour des actions foncières vraiment nécessaires notamment en Ile-de-France. Par ailleurs, sur le fonds d'aménagement de la région d'Ile-de-France, grâce aux crédits inscrits au chapitre « logement » à concurrence de 560 millions de francs, on pourra financer des subventions pour surcharges foncières, monsieur Fatous.
Madame Durrieu, vous avez évoqué la directive Natura 2000. Comme j'ai eu l'occasion de vous le dire en commission, le Gouvernement est très soucieux de ses conséquences. Telle est la raison pour laquelle le Premier ministre a écrit à la Commission européenne. Par ailleurs, et les ministères concernés travaillent en ce moment à Bruxelles pour trouver un terrain d'entente sur l'application de cette directive. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. Je rappelle au Sénat que les crédits concernant l'urbanisme et les services communs, inscrits à la ligne « Equipement, logement, transports et tourisme », seront mis aux voix aujourd'hui même, à la suite de l'examen des crédits affectés au tourisme.

ETAT B

M. le président. « Titre III : moins 581 800 959 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Le vote sur les crédits figurant au titre III est réservé.
« Titre IV : 2 402 595 952 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Le vote sur les crédits figurant au titre IV est réservé.

ETAT C

Articles additionnels avant l'article 92

M. le président. J'appelle maintenant, en accord avec la commission des finances, les amendements n° II-60 et II-61 tendant à insérer un article additionnel avant l'article 92, et présentés par Mme Durrieu et M. Tardy.
L'amendement n° II-60 tend :
A. - Avant la division : III. - Logement avant l'article 92, à insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« Dans le deuxième alinéa de l'article 1599 B du code général des impôts, après les mots : "la reconstruction", sont insérés les mots : ", la réhabilitation". »
B. - En conséquence, de faire précéder cet article d'une division ainsi rédigée :
« I. - Urbanisme et services communs. »
L'amendement n° II-61 tend :
A. - Avant l'intitulé : III. - Logement avant l'article 92, à insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« Dans la première phrase du deuxième alinéa de l'article 1599 B du code général des impôts, après les mots : "qui sont définis par", sont supprimés les mots : "le 1° du I de l'article 1585 C et". »
B. - En conséquence, de faire précéder cet article d'une division ainsi rédigée :
« I. - Urbanisme et services communs ».
La parole est à Mme Durrieu, pour défendre ces deux amendements.
Mme Josette Durrieu, rapporteur pour avis. Ces amendements répondent au souci que j'ai exprimé tout à l'heure de donner des moyens aux conseils d'architecture d'urbanisme et d'environnement. Ainsi, nous proposons d'élargir l'assiette de la taxe pour le financement des dépenses des CAUE sans toucher au taux de 0,3 %.
Actuellement, cette taxe s'applique aux constructions neuves. Nous suggérons de l'élargir à la réhabilitation, ce qui permettra à certains départements de baisser le taux sans toucher au plafond.
Quant au second amendement, dans le même esprit, il tend à l'élargissement de l'assiette de la taxe aux constructions destinées à être affectées au service public ou aux constructions d'intérêt public.
M. le président. Quel est l'avis de la commission des finances sur les amendements n°s II-60 et II-61 ?
M. Henri Collard, rapporteur spécial. La commission des finances a examiné hier ces deux amendements, qui auraient dû être soumis au Sénat lors de la discussion du budget de la culture. Ce dernier ayant déjà été voté, elle a accédé au souhait de Mme Durrieu de les voir rattachés au débat concernant le ministère de l'équipement.
Comme vient de le dire Mme Durrieu, ces deux amendements ont pour objet l'élargissement de l'assiette, et non l'augmentation des taux de la taxe départementale. Après débat, la commission des finances a décidé d'émettre un avis défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Les conseils d'architecture, d'urbanisme et d'environnement sont du ressort des départements, qui disposent en leur faveur d'une taxe additionnelle calculée sur des mètres carrés de surface hors oeuvre nette.
Madame le sénateur, vous souhaitez élargir l'assiette de cette taxe. Je ne puis malheureusement souscrire à cette proposition malgré tout l'intérêt que j'éprouve pour les conseils d'architecture, d'urbanisme et d'environnement, avec lesquels mes services ont une collaboration extrêmement fructueuse.
En effet, il est totalement impossible techniquement de calculer la taxe sur des travaux de réhabilitation. Par ailleurs, il me paraît peu opportun d'augmenter la fiscalité sur les bâtiments publics, ce qui pèserait notamment sur les collectivités locales.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° II-60, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant de la commission des finances.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions réglementaires.

(Le scrutin a lieu.)
M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...
Le scrutin est clos.

(Il est procédé au comptage des votes.)
M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 43 : :

Nombre de votants	317
Nombre de suffrages exprimés	312157
Pour l'adoption	2
Contre	310

Le Sénat n'a pas adopté.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° II-61, repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Nous avons achevé l'examen des dispositions du projet de loi concernant l'urbanisme et les services communs.

II. - TRANSPORTS

1. Transports terrestres. - 2. Routes
3. Sécurité routière

M. le président. Le Sénat va examiner les dispositions du projet de loi concernant les transports terrestres, les routes et la sécurité routière.
La parole est à M. le rapporteur spécial.
M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, pour les transports terrestres. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je vous présenterai très rapidement les crédits consacrés aux transports terrestres avant de vous faire part de mes observations.
Les moyens de paiement demandés pour les transports terrestres en 1997 atteignent 44,5 milliards de francs, soit une stabilité en francs courants par rapport aux crédits votés pour 1996.
Les concours de l'Etat au transport ferroviaire seront versés à la SNCF et à l'établissement public Réseau ferré national, dans le cadre fixé par le projet de loi qui crée ce dernier, qui sépare la gestion de l'infrastructure de l'exploitation du réseau.
Les concours atteignent un montant de 37,2 milliards de francs pour 1997.
La contribution financière de l'Etat au fonctionnement des transports collectifs parisiens s'élève à 5,3 milliards de francs en 1997, soit une augmentation de 2,5 % par rapport à 1996.
La participation de l'Etat à la réalisation de métros et de tramways dans les grandes villes s'élève à 524,5 millions de francs en autorisations de programme.
J'en viens maintenant à mes observations.
Premièrement, si l'on considère l'ensemble des crédits d'Etat affectés au secteur des transports terrestres, l'évolution est légèrement positive pour 1997. En effet, on doit alors ajouter aux 44,6 milliards de francs de la section, 240 millions de francs en provenance du fonds d'aménagement de la région d'Ile-de-France, le FARIF, et 1,42 milliard de francs en provenance du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables, le FITTVN.
Toutefois, cette augmentation n'est due qu'à un seul poste, la subvention de fonctionnement aux services régionaux de voyageurs de la SNCF, qui progresse de 800 millions de francs. Il ne faut en effet pas cacher que ce projet marque une sorte de tournant dans doctrine de l'équipement public en France puisqu'une certaine pause des investissements est déclarée.
Deuxièmement, l'événement marquant de ce budget est la réforme de l'organisation du transport ferroviaire en France, contenue dans le projet de loi portant création de l'établissement public Réseau ferré national. Je me contenterai de brosser à grands traits ce que je sais aujourd'hui de ses conséquences budgétaires.
Cette réforme comporte deux volets : le premier consiste à séparer le financement de l'infrastructure de l'exploitation du réseau ; le second porte sur l'expérimentation de la régionalisation des services régionaux de voyageurs.
Pour l'avenir de la SNCF, le premier volet est le plus important. Il s'agit de créer les conditions d'un redressement financier durable de l'entreprise en la débarrassant des charges liées à l'infrastructure.
Dans son principe, le raisonnement est de simple bon sens : en effet, on ne demande pas aux usagers de la route, des voies navigables ou des transports aériens de financer et de gérer intégralement le réseau routier, les fleuves ou les aéroports. Il s'agit là d'infrastructures d'intérêt public, dont il revient à la collectivité de définir les contours et d'assumer une partie de la charge.
Les conséquences de ce raisonnement sont de grande portée, la SNCF se trouvant déchargée pour l'avenir des investissements portant sur le réseau et, pour le passé, de la dette accumulée en vue du financement de celui-ci.
De ce point de vue, le projet du Gouvernement conditionne la survie de la SNCF. Il peut sans doute être amélioré, mais sa remise en cause serait dramatique pour l'entreprise, qui a besoin de se désendetter.
Deux interrogations demeurent. La première porte sur le financement de l'établissement public RFN. Celui-ci récupère l'actuelle contribution aux charges d'infrastructures, mais cela ne suffira pas à compenser les charges annuelles de la dette que la SNCF devrait lui transférer.
Pour 1997, l'attribution d'une dotation en capital est envisagée. Son montant n'est pas arrêté, mais elle ne permettra pas de résoudre complètement la difficulté. En effet, elle sera prélevée sur les recettes de privatisation, dont l'importance est mal connue aujourd'hui. En outre, elle ne sera pas récurrente alors que les intérêts d'une dette le sont par nature.
La seconde interrogation porte sur l'avenir du RFN. Cet établissement public doit-il prendre exemple sur les sociétés d'autoroutes et financer uniquement des investissements rentables que les recettes de péage permettent d'équilibrer ? Doit-il se comporter comme un levier budgétaire plus classique, la collectivité prenant en charge l'essentiel du financement des infrastructures, comme elle le faisait jadis pour les routes ?
Le second volet de cette réforme constitue une petite révolution dans l'organisation du transport ferroviaire en France. Inspirée par les travaux de notre collègue Hubert Haenel, la régionalisation des services régionaux de voyageurs tend à introduire plus de réalisme et de pragmatisme dans le gestion des liaisons collectives intrarégionales.
Je rappelle à ce sujet que le report du projet de loi relatif au Réseau ferré national n'aura pas d'influence sur le début de cette expérimentation. Le conseil d'administration de la SNCF vient notamment d'en décider le lancement avec la région Rhône-Alpes.
Troisièmement, les indemnités compensatrices destinées au transport collectif en Ile-de-France connaissent une augmentation sensible en 1997, surtout pour la SNCF Ile-de-France.
De 1991 à 1996, les tarifs des transports en commun ont augmenté de 21,7 points de plus que l'inflation, et pourtant la part de l'usager est restée stable à 36,9 % des charges d'exploitation. Il conviendra d'éclaircir les raisons profondes de ce paradoxe.
Quatrièmement, les crédits d'investissement destinés à la réalisation de nouveaux équipements de transport collectif marquent la pause en crédits de paiement, tant en Ile-de-France qu'en province.
A ce sujet, il faut se féliciter du succès des réalisations de transports en site propre, notamment des tramways.
Cinquièmement, bien que faisant l'objet d'un volume de crédits restreint au sein de ce budget, le transport routier et le transport par voie d'eau sont l'objet d'une attention particulière.
Le transport routier bénéficiera de 65,8 millions de francs, dont 45 millions de francs pour la mise en oeuvre du contrat de progrès qui a pour objet d'améliorer la vie des entreprises et des conducteurs.
Je peux témoigner de l'attention constamment portée tant par M. le ministre que par Mme le secrétaire d'Etat aux problèmes du transport routier. Ils nous avaient prévenus, avant le conflit qui s'est heureusement dénoué, des grandes difficultés de cette profession et de la nécessité de les résoudre.
Les voies navigables bénéficieront de 20 millions de francs en faveur de la batellerie et de 280 millions de francs en provenance du FITTVN en faveur des investissements et de l'exploitation de l'établissement public Voies navigables de France. Sur proposition du comité de gestion du fonds, ces crédits ont été majorés de 69 millions de francs.
Les liaisons Seine-Nord et Rhin-Rhône paraisssent donc en bonne voie.
Sous le bénéfice de ces observations, je vous propose, mes chers collègues, d'adopter les crédits consacrés aux transports terrestres pour 1997. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Berchet, rapporteur pour avis.
M. Georges Berchet rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan, pour les transports terrestres. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame le sécrétaire d'Etat, mes chers collègues, face à la situation actuelle du budget national et compte tenu des contraintes multiples nées de la nécessaire réduction de l'endettement, le budget des transports terrestres est globalement satisfaisant.
Les crédits, en francs constants, sont pratiquement égaux à ceux de 1996, comme l'a précisé notre collègue M. Auguste Cazalet. Par rapport à d'autres secteurs, il est permis de dire que les transports terrestres sont épargnés par la rigueur, ce qui souligne une des priorités du Gouvernement.
A côté du budget, le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables assure un complément de financement. Un tiers de ses crédits est consacré au transport ferroviaire et au transport combiné. Son enveloppe augmente de 18 millions de francs par rapport à 1996, et la commission des affaires économiques s'en réjouit.
Une question se pose cependant : la plus grande partie des crédits du FITTVN est, en fait, affectée aux infrastructures routières et non au transport combiné.
Quel sera l'avenir de notre pays en ce qui concerne le transport poids lourds face aux pays voisins, dont la Suisse, qui interdisent, réglementent sévèrement ou taxent la passage des camions ?
S'agissant de la SNCF, la commission des affaires économiques a seulement évoqué un endettement insupportable qu'il convient de faire cesser d'une manière ou d'une autre. Après le donnant donnant, la solution évoquée consistant dans la création du RFN devrait, en prenant certaines précautions de non-concurrence à la SNCF et de respect du statut de l'emploi, permettre enfin ce désendettement. Toutefois, le projet de loi portant création de cet établissement public a été ajourné.
Les résultats financiers de la SNCF en 1995 ont été très mauvais : 177,6 milliards de francs de dette, auxquels s'ajoutent 30,7 milliards de francs de dette inscrits au service annexe, 16,6 milliards de pertes et un chiffre commercial en retrait de 3,5 %. Quant au trafic, il a chuté de 2,7 % pour les voyageurs et de 6 % pour les marchandises.
Pour 1996, il ne faut guère s'attendre à des résultats plus encourageants. En ce qui concerne les voyageurs, la politique commerciale semble évoluer. C'est ainsi qu'a été créé le TGV vert sans réservation avec une réduction de 15 % du tarif, principalement aux heures creuses.
Il est dommage que ce geste commercial n'ait pas été portée à la connaissance des clients potentiels quelque temps auparavant.
Les sujets de préoccupation sont nombreux : la dette atteindra, en fin d'année, près de 225 milliards de francs, si l'on inclut ce qui est inscrit au titre du service annexe.
Le SERNAM, qui a enregistré 4 milliards de francs de pertes en 1995, tarde à être filialisé.
Le réseau à grande vitesse est l'objet de contestations et d'interrogations. Je citerai, en particulier, l'intéressant rapport de la commission « Réseau et infrastructure » présidée, sous l'égide de la DATAR, par M. Jean FrançoisPoncet.
En ce qui concerne le TGV, il convient de ne pas laisser croire qu'on peut tout faire très vite. Il existe des schémas ; il faut avoir le courage de dire que tel ou tel équipement n'est pas pour demain ou même pour après-demain.
Enfin, les membres de la commission des affaires économiques répètent inlassablement que les grandes lignes classiques ne doivent pas être sacrifiées au mirage du « tout TGV ». Il faut les entretenir, les remettre à niveau et les valoriser. Des actions positives ont été réalisées sur Paris-Caen. Mais qu'en sera-t-il de Paris-Limoges, de Paris-Aurillac et de Paris-Bâle ?
En tant qu'élu de la Haute-Marne, permettez-moi de rappeler que l'électrification jusqu'à Troyes est une bonne décision, mais il convient de programmer l'électrification jusqu'à Chaumont puisque le tronçon Chaumont-Chalindrey, commun aux lignes 4 et 10, sera électrifié dans le cadre du passage du fret Dijon-Calais.
M. Gallois, président de la SNCF, déclarait, voilà quelques jours, que : « la modernisation du réseau ne doit plus passer sous la table au profit des seules lignes nouvelles ».
C'est avec de telles orientations qu'un aménagement du territoire équilibré sera enfin concrétisé.
La SNCF doit également profiter pleinement par sa filiale Télécom développement de son réseau alternatif de télécommunication de fibre optique, à condition, bien sûr, que, dans l'avenir, le droit d'usage, dont il sera beaucoup question, qui lui sera imposé ne soit pas excessif et permette un épanouissement rapide de cette nouvelle activité.
S'agissant de la RATP, l'année 1995, avec la grève, s'est soldée par une baisse de 10 % du trafic par rapport à 1994 et le trafic voyageurs n'a pas encore repris totalement. Le manque à gagner occasionné par la grève a été chiffré à 600 millions de francs.
Sur le plan comptable, le « petit équilibre », c'est-à-dire la différence entre les produits et les charges de fonctionnement, reste déficitaire de 597 millions de francs.
La modernisation des installations se poursuit : 350 millions de francs sont consacrés aux installations fixes en 1996 et 1,39 milliard de francs aux matériels roulants.
En outre, la RATP s'apprête à se lancer, comme la SNCF, dans les réseaux alternatifs de télécommunication avec sa filiale Télécom Réseaux.
L'amélioration de la sécurité et de la lutte contre la fraude, qui coûte cette année 650 millions de francs à la RATP, se poursuit inlassablement.
Nous ne pouvons que nous incliner devant les conséquences du terrible attentat qui a eu lieu dans le RER à la station de Port-Royal. Par ailleurs, nous assurons de notre sympathie notre collègue Yann Gaillard, victime de violences dans le métro voilà quelques jours ; il se porte bien, rassurez-vous.
Quant aux transports collectifs en province, la commission des affaires économiques regrette que, comparés à la dotation de la RATP, ils fassent figure d'oubliés, ce qui est en contradiction avec l'idée d'un aménagement du territoire équilibré.
En 1997, les opérations nouvelles concerneront Nantes, Strasbourg, Toulouse, Valenciennes, Clermont-Ferrand, Le Mans et Maubeuge.
Par ailleurs, les subventions aux études et programmes d'amélioration de la qualité et de la productivité s'élèvent, pour 1997, à 23 millions de francs.
Au total, monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous sommes devant un budget qui marque clairement la confirmation des efforts de l'Etat.
La commission des affaires économiques et du Plan a émis un avis favorable sur l'adoption du présent projet de budget.
M. le président. La parole est à M. Miquel, rapporteur spécial.
M. Gérard Miquel, rapporteur spécial de la commission des finances du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, pour les routes et la sécurité routière. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je vais vous présenter brièvement les crédits des routes et de la sécurité routière avant de vous faire part de mes observations.
Pour 1997, les dotations prévues au titre de la section « routes » du budget des transports s'élèvent à 7,3 milliards de francs en moyens de paiement.
En moyens d'engagement l'enveloppe prévue pour 1997 est de 6,4 milliards de francs, soit une diminution de 16,2 % par rapport aux moyens d'engagement prévus par la loi de finances initiale de 1996.
L'enveloppe du programme d'investissement routier atteint 4,2 milliards de francs en crédits de paiement.
Comme en 1996, une masse importante de crédits des comptes spéciaux du Trésor viendra renforcer cet agrégat.
Les crédits affectés à l'entretien du réseau sont maintenus, soit 3,2 milliards de francs en moyens de paiement et en moyens d'engagement.
Pour 1997, les moyens de paiement destinés aux actions conduites en matière de sécurité routière s'élèvent à 429,9 millions de francs, soit une diminution de 14 %.
J'en viens à mes observations sur le budget des routes, tout d'abord.
Première observation : sous l'effet de la contrainte budgétaire, l'ensemble des crédits routiers diminue fortement, particulièrement en moyens d'engagement. Cette réduction concerne les investissements relatifs à la construction du réseau routier, les crédits d'entretien étant épargnés.
Cependant, l'effort d'économie ne nous semble pas équitablement réparti.
Il porte en effet exclusivement sur les contrats de plan Etat-région qui sont mis en sommeil pour un an : leur taux d'exécution ne progressera pas de plus de 5 %, ce qui sera insuffisant même s'ils durent six ans et ralentira les travaux de certaines liaisons prioritaires. En revanche, les grands programmes de désenclavement du Massif central - RN 7, A 75, A 20 - verront leurs chantiers rester actifs. Il en sera de même de l'A 86 en Ile-de-France.
Deuxième observation : les moyens d'engagement de l'entretien du réseau sont préservés en francs courants. Cette préservation est indispensable car l'augmentation continue de la taille du réseau et, surtout, du trafic rend de plus en plus difficile le maintien des routes en bon état.
Troisième observation : pour maintenir l'effort d'investissement routier, l'Etat sollicite les sociétés concessionnaires d'autoroutes, avec un volume d'investissement record en 1997.
Ainsi, le recours à l'emprunt et au péage paraît le seul moyen de continuer à équiper le pays en autoroutes
A cet égard, la systématisation de ce procédé en Ile-de-France est un élément nouveau pour les usagers. Le 6 novembre dernier, la première section à péage de la proche banlieue parisienne a été inaugurée : l'A 14 entre Orgeval et la Défense.
M. Bernard Pons ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Et cela se passe très bien !
M. Gérard Miquel rapporteur spécial. Par la suite, d'autres autoroutes payantes ouvriront en Ile-de-France. Les contraintes d'environnement et les exigences légitimes des riverains rendent insupportables les coûts des autoroutes urbaines pour l'Etat, ce qui rend nécessaire le recours à la concession
Seuls réussiront à échapper partiellement à ce système les trois grands projets de désenclavement du Massif central : l'A 20 entre Vierzon et Brives, la section Brives-Montauban étant à péage, l'A 75 entre Clermont-Ferrand et Montpellier et la RN 7 entre Cosne et Balbigny.
Bien qu'il soit indispensable, le financement par emprunt de notre réseau d'autoroutes n'est cependant pas sans danger. En particulier, il sera nécessaire de veiller à l'équilibre économique des liaisons nouvelles à réaliser, de façon à éviter un surendettement des sociétés concessionnaires. Les perspectives d'augmentation du trafic ne sont plus aussi bonnes que par le passé, et des tarifs de péage trop élevés contribueraient à les réduire davantage. Il sera donc nécessaire de ne pas alourdir les charges des sociétés concessionnaires.
J'en viens au budget de la sécurité routière.
Première observation : prolongeant une tendance suivie depuis plusieurs années, le budget de la sécurité routière connaît une régression sensible aussi bien globalement que dans chacune des ses composantes.
Le Gouvernement semble vouloir réduire la part des actions de sensibilisation de l'opinion publique, au profit d'investissements plus fondamentaux. Ainsi, les crédits destinés aux équipements d'initiative locale sont maintenus à 180 millions de francs. De même, la priorité accordée au réseau autoroutier, quatre fois moins dangereux que les autres réseaux, participe de cette politique.
Cependant, il faudra sans doute savoir interrompre cette réduction draconienne. L'administration de la sécurité routière est peu coûteuse et nul ne peut nier son efficacité.
Deuxième observation : comme lors de l'exercice précédent, deux priorités apparaissent dans ce budget ; il s'agit de la formation des conducteurs et de l'exploitation de la route.
Troisième observation : l'amélioration de la sécurité routière est une source de satisfaction réelle.
Sur un an, de juin 1995 à juin 1996, 8 105 personnes sont mortes sur la route, soit le chiffre le plus bas depuis l'établissement des statistiques de sécurité routière en 1956. Mais ce chiffre est encore trop élevé.
Comparée à nos partenaires européens, la France reste mal placée pour le nombre de victimes de la route rapporté au nombre de véhicules : elle est huitième. En outre, on observe depuis plusieurs mois des chiffres inquiétants pour certains usagers de la route : les cyclomotoristes et, surtout, les cyclistes.
Les bons résultats obtenus doivent donc être considérés comme un encouragement à poursuivre sans relâche la politique suivie depuis 1972.
A la suite de ces observations, je dois vous dire, monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, que la commission des finances a émis un avis favorable sur ces crédits.
M. le président. La parole est à M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis.
M. Jean-François Le Grand, en remplacement de M. Jacques Braconnier, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan, pour les routes et les voies navigables. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, il me revient, au sein du budget des transports pour 1997 qui, dans le contexte d'économies budgétaires importantes, apparaît relativement épargné, d'émettre un avis sur trois sujets : les routes, la sécurité routière et les voies navigables.
Je ne reviens pas sur la présentation des crédits, mon collègue rapporteur spécial de la commission des finances s'est parfaitement acquitté de cette tâche. Tout au plus, me permettrai-je d'observer que réduction des crédits ne veut pas dire réduction des efforts et qu'il y a parfois des économies budgétaires vertueuses quand elles permettent la clarté de l'action et l'optimisation des moyens.
S'agissant des routes, vous trouverez dans mon avis écrit une présentation très précise des mises en service d'autoroutes ou de liaisons à deux fois deux voies - les LACRA, liaisons assurant la continuité du réseau autoroutier, et les GLAT, les grandes liaisons d'aménagement du territoire - prévues en 1996 et 1997. La réalisation du schéma directeur routier national se poursuit activement ; il faut s'en réjouir et vous en donner acte.
Nous avons 6 305 kilomètres d'autoroutes concédées et 1 091 kilomètres d'autoroutes non concédées. Il y aura 251 kilomètres d'autoroutes concédées nouvelles en 1996.
Je voudrais évoquer brièvement la situation des transporteurs routiers et leur mouvement de grève.
En dépit de la loi de 1992 sur la sous-traitance, de la circulaire de juillet 1996 sur les prix anormalement bas et du contrat de progrès conclu à la fin de 1994, la profession est en difficulté et connaît l'inquiétude. Toutefois, monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, vous avez tenté de répondre le mieux possible à leurs préoccupations ; soyez-en remerciés.
La taxe intérieure sur les produits pétroliers ne doit plus être considérée comme une « vache à lait » budgétaire, comme un expédient facile, ni comme de l'argent de poche pour amendements en quête de gage. Il faut cesser de charger cette barque si l'on ne veut pas pousser la profession des routiers au désespoir.
S'agissant de la sécurité routière, le nombre de tués a baissé de 1,4 % en 1995, avec néanmoins 8 412 morts. Il faut souhaiter que l'année 1996 confirmera le fléchissement de la courbe tragique que nous avons connue.
Je n'insiste pas sur la prévention de la conduite sous l'emprise de l'alcool ; il s'agit là d'une évidence, d'une dramatique nécessité. Je souhaiterais attirer une fois de plus l'attention du Gouvernement sur la question de la conduite sous l'empire de drogues illicites ou de psychotropes. Il y a là une responsabilité sans aucun doute médicale, mais également d'ordre public à prendre.
Je salue la poursuite du traitement des itinéraires noirs à l'occasion duquel le ministère de l'équipement s'illustre avec des moyens d'initiative locale et d'opérations spécifiques qui, tout en restant limités, sont efficaces.
Je veux enfin dire un mot des transports scolaires. Dans ce domaine, on a déploré, l'an passé, sept tués, quarante blessés graves et 308 blessés légers. C'est trop. Il faut améliorer les normes de sécurité en concertation avec les conseils généraux compétents en la matière. Notre collègue M. Bimbenet avait élaboré une proposition de loi sur ce sujet. Je souhaiterais, monsieur le ministre, entendre votre sentiment car la décision, en ce domaine, relève, à l'évidence, du seul pouvoir réglementaire. Faut-il améliorer la signalisation des autocars ? Faut-il prévoir des arrêts spécialement signalés ? Nous sommes dans l'attente d'une réponse sur ce sujet.
Les voies navigables constituent l'aspect un peu moins satisfaisant de l'avis budgétaire.
Bien que le trafic fluvial ait été d'un bon niveau en 1995, la flotte reste ancienne et peu compétitive. Avec 2 374 unités, son âge moyen dépasse trente-cinq ans et son tonnage moyen n'est que de 561 tonnes. Bien plus, le nombre de bateliers diminue et le nombre de fermetures d'entreprises excède de beaucoup le nombre d'installations.
L'établissement public Voies navigables de France, VNF, a des moyens limités : 601 millions de francs pour 1997, dont 535 millions de francs proviendront de la taxe hydraulique.
Il faut, je le répète, y ajouter les 231 millions de francs du FITTVN, le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables, qui est l'équivalent du FPTA dans le transport aérien.
Le réseau Freycinet des petits et moyens canaux a besoin d'un entretien urgent et attentif. M. Braconnier en parle en connaissance de cause, son département étant l'Aisne. Or, nous sommes loin du compte. Les berges s'effondrent. Le tirant d'eau s'amenuise. Il peut y avoir danger. Monsieur le ministre, le moment semble venu de sauver au moins l'existant, en faisant porter nos efforts sur ce point.
Quant au FITTVN, il ne peut avoir, à terme, qu'un effet limité, même si, reconnaissons-le, ses crédits fluviaux croissent de 2,8 % par rapport à 1996, ce qui n'est pas négligeable dans le contexte actuel.
J'en viens au serpent de mer des discussions budgétaires : l'achèvement des liaisons fluviales à grand gabarit. J'ai été heureux d'entendre M. le Premier ministre confirmer que Rhin-Rhône se ferait. Mais quand ? Comment ? A quel prix ? Mon collègue M. Braconnier souhaite plus encore, comme élu de l'Aisne, que Seine-Nord se fasse pour permettre la jonction fluviale de la Seine avec la Belgique et les Pays-Bas. Le coût avoisine 15 milliards de francs.
Mais il faudrait, monsieur le ministre, que le Parlement dispose de précisions sur le véritable coût de ces grands équipements fluviaux. La commission des affaires économiques serait, en particulier, heureuse de recevoir des informations précises sur ces infrastructures à grand gabarit. Elle aimerait aussi savoir quand sera rendu public le nouveau schéma directeur des voies navigables prévu par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.
Mes chers collègues, nous sommes en présence d'un budget contrasté pour les routes, la sécurité routière, de même que pour les crédits alloués aux voies navigables. Sans méconnaître les réductions opérées mais, a contrario, en prenant en compte le courage qui a prévalu dans leur élaboration, la commission des affaires économiques vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits demandés.
Tout le mérite de ce rapport pour avis budgétaire appartient à mon collègue M. Braconnier. Souffrant, il n'a pu le présenter lui-même ; je lui souhaite donc un prompt rétablissement. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 16 minutes ;
Groupe socialiste, 13 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 10 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 7 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 5 minutes.
La parole est à M. Balarello.
M. José Balarello. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le projet de budget des routes, tel qu'il nous est proposé aujourd'hui, axe les choix du Gouvernement sur une idée principale : préserver le réseau existant avant de l'étendre et privilégier la sécurité des automobilistes.
En effet, au cours de l'année 1996, le trafic routier a augmenté de 3 %. Le Gouvernement devant mener une politique de rigueur budgétaire, des choix étaient à faire, et vous avez donc choisi, monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, d'une part, de privilégier la sécurité des usagers et, d'autre part, de maintenir, voire d'améliorer les infrastructures routières existantes.
Pour cela, vous avez adopté quatre priorités : l'entretien courant des chaussées et des dépendances, la réhabilitation et le renforcement des chaussées, notamment la réhabilitation des autoroutes anciennes, le renforcement des ouvrages d'art, et l'amélioration de la sécurité par l'élimination progressive des points d'accumulation d'accidents ou points noirs.
Globalement, les moyens affectés aux routes et aux autoroutes atteindront 35,5 milliards de francs pour 1997, soit une progression de 5,6 % par rapport à 1996, ce qui est louable en cette période de rigueur budgétaire, bien que, ce faisant, l'on ait dépouillé d'autant le transport aérien, qui en a pourtant bien besoin : nos grands aéroports sont saturés - je viens encore de le tester ce matin - ce qui génère des retards de plus en plus importants aux heures de pointe.
Cette progression des crédits routiers est d'autant plus importante qu'un million de francs dépensé dans le secteur routier permet de maintenir trois emplois dans les travaux publics, et ce sont ainsi 74 000 emplois qui seront maintenus dans le secteur du bâtiment et des travaux publics.
La sécurité sur les routes est également l'une des priorités de ce projet de budget ; nous constatons que nous sommes sur la bonne voie car, même si la circulation sur les routes nationales augmente, le nombre de personnes tuées a baissé de 1,4 % par rapport à 1994 et le nombre de blessés a décru fortement.
La sécurité routière a mené de nombreuses campagnes de prévention, et le taux légal d'alcoolémie est passé de 0,7 % à 0,5 %. Mais il est vrai que ce sont les mentalités et la conscience de la population qu'il faut toucher, car le taux des accidents mortels est le plus élevé d'Europe, à l'exception de la Grèce.
Dans ce cadre, pourquoi ne pas généraliser les transports nocturnes adaptés aux sorties des jeunes ou moins jeunes le samedi soir et les jours de fête ? Le samedi soir est meurtrier, en effet.
Certaines communes ont d'ores et déjà mis ce système en application, et plusieurs de nos voisins européens sont en avance sur nous puisque, outre des bus mis à disposition, des trains circulent spécialement à cet effet.
Cela m'amène à attirer votre attention sur les relations entre le rail et la route, monsieur le ministre. Compte tenu de la croissance du trafic routier et autoroutier, des solutions ont été proposées par la DATAR afin de rendre plus fluides et plus efficaces les transports des personnes et des marchandises sur le schéma national.
C'est ainsi que, dans un rapport publié en 1995, la DATAR propose un report vers le rail des trafics routiers en s'appuyant sur l'amélioration du service rendu et sur le développement des liaisons ferroviaires à grande vitesse.
Pour cela, elle souligne l'importance qu'il y a à multiplier les dessertes assurées par les trains régionaux, afin de pouvoir amener les voyageurs aux points principaux à partir desquels les lignes à grande vitesse partent.
Pourquoi également ne pas envisager un partenariat entre la SNCF et les compagnies aériennes sous forme d'un billet unique, ce qui permettrait au voyageur d'être pris en charge d'une petite ville de province vers les destinations internationales ? Cela se fait déjà entre la Lufthansa et les chemins de fer allemands.
Les transports de marchandises devraient également être améliorés, et une systématisation du transport combiné rail-route et du ferroutage devraient faire l'objet d'études approfondies. Lorsque l'on sait que le transport est une immobilisation de la marchandise et qu'à sa rapidité est liée l'évolution de la valeur ajoutée incorporée dans chaque mètre cube ou tonne, on comprend que, pour que les marchandises françaises s'exportent et soient compétitives, leur transport doive être rapide tant sur le territoire français qu'au niveau européen.
La dernière grève a mis en lumière la nécessité de réunions avec nos partenaires européens pour organiser des plans de transports cohérents incluant le domaine social. Nous attendons, monsieur le ministre, des initiatives de votre part auprès de Bruxelles.
Le transport combiné rail-route sur un axe Nord-Sud pourrait absorber 20 % du trafic, permettant ainsi d'éviter un accroissement des engorgements dans des corridors déjà saturés, surtout pour le franchissement alpin. Sachant que ce système devient rentable pour les exportateurs au-delà de 500 kilomètres, il est manifeste qu'il convient de l'encourager le plus souvent possible.
Monsieur le ministre, je voudrais maintenant attirer votre attention sur l'organisation des transports dans l'arc méditerranéen. Comme vous le savez, je suis concerné par ce problème étant élu tant du département des Alpes-Maritimes que d'une commune frontalière que vous connaissez bien.
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Tout à fait !
M. José Balarello. Notre région se situe dans un vaste croissant, dit de « prospérité », qui part de la Catalogne et s'étend jusqu'à la Lombardie.
Or, chez nous, l'irrigation routière, autoroutière, ferroviaire ne bénéficie pas du même développement que dans d'autres régions de France aussi dynamiques, comme le Nord ou le Nord-Est.
Il est vrai que, dans le sud-est de la France - vous connaissez bien cette région, monsieur le ministre - le relief et les paysages sont à préserver et la création de nouvelles lignes de voies ferrées, l'élargissement de routes ou la création d'une nouvelle autoroute doivent être compatibles avec le respect des paysages ; mais des solutions doivent être rapidement trouvées, et je n'ignore pas que la DTA, en cours d'élaboration, l'est à cette fin.
La solution à terme est donc de densifier ce qui existe par une nouvelle ligne à grande vitesse - quitte à ce qu'elle ne soit que « pendulaire », selon le terme consacré - permettant de relier Marseille à la frontière italienne et d'assurer par ce maillage une liaison jusqu'à Gênes, les chemins de fer italiens ayant enfin commencé à réaliser le doublement de la voie entre Vintimille et Savone.
Quant aux lignes régionales existantes elles doivent être modernisées afin d'assurer une irrigation de toute la région. Je pense, bien évidemment, à Nice-Cunéo-Turin et à Nice-Digne. Il est nécessaire, à mon avis, de rejoindre les conceptions des Suisses et des Autrichiens, qui se servent de plus en plus du fer, surtout dans l'arc alpin.
Quant aux infrastructures routières, monsieur le ministre, cela fait de nombreuses années que vos services ont mis à l'ordre du jour le doublement de l'autoroute entre La Turbie, Nice et Saint-Raphaël, zone de saturation de l'autoroute A 8. Encore faut-il n'avoir aucun a priori sur le tracé et examiner toutes les hypothèses, même celles qui sont moins rentables pour ESCOTA, la société de l'autoroute Estérel-Côte d'Azur.
Considérant également que la région Provence - Alpes - Côte d'Azur est un pôle incontournable de transit vers l'Italie et le Sud-Est de l'Europe, il y a, dans l'intérêt du développement économique de la région, une nécessité imminente d'améliorer les liaisons avec l'Italie et avec Digne.
Pour cela, les liaisons de proximité doivent être facilitées - la commission thématique de la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale le recommande - par une traversée des Alpes du Sud avec la construction du tunnel sous le Mercantour et la reconstruction du tunnel de Tende. Cependant, à la lecture du document de la DATAR intitulé Desserte du territoire à l'horizon 2015, où sont dessinées les autoroutes et les routes express à deux fois deux voies, je me suis aperçu que les liaisons Nice-Digne et Nice-col de Tende n'étaient pas programmées, ce qui me paraît difficilement admissible, ce département ne pouvant encore longtemps avoir des liaisons obsolètes vers Turin ou vers Digne et l'autoroute de la Durance.
Je terminerai mon intervention par une anecdote, monsieur le ministre : à l'heure de l'Union européenne, l'ingénieur français de l'équipement compétent au niveau local et départemental n'a aucun contact avec son homologue étranger, s'agissant de l'état des routes internationales traversant le territoire de deux pays membres.
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. C'est vrai !
M. José Balarello. Je l'ai encore constaté cette semaine ! Ainsi, lorsque se produit un incident - par exemple, la chute d'un rocher sur la chaussée de la route internationale dans l'un ou l'autre pays - la circulation est interrompue quelquefois durant plusieurs jours, des créneaux horaires d'ouverture sont fixés, mais chacune des administrations n'est informée que par les journaux des décisions de l'autre ! Pensez-vous sérieusement que nous soyons crédibles à nous ignorer aussi superbement entre Européens ?
Monsieur le ministre, il me paraît indispensable que soient autorisés et organisés sans formalisme les contacts entre les responsables des routes dans deux pays membres de l'Union européenne, et qu'un financement complémentaire de l'Etat à hauteur de 28 millions de francs soit affecté à la RN 204 afin que, dans le cadre du XIe Plan, et grâce à un financement croisé complémentaire avec la région et le département, la déviation des gorges de Saorge puisse être terminée, l'Italie, de son côté, venant de réaliser sur la même route un quatrième tunnel important.
Il me paraît également nécessaire que soient résorbés plusieurs points noirs pour lesquels des financements européens peuvent intervenir, mais à la condition que le ministère de l'équipement apporte un financement complémentaire, comme le prévoit INTERREG.
Il me serait agréable, monsieur le ministre, de connaître votre sentiment sur ces différents points. Mais d'ores et déjà, je peux vous indiquer que le groupe des Républicains et Indépendants votera votre projet de budget.
M. le président. La parole est à M. Deneux.
M. Marcel Deneux. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, mon intervention concernera le transport fluvial et plus précisément le canal Seine-Nord. Vous n'ignorez pas, monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, que j'attache une grande importance à la réalisation la plus rapide possible de ce canal.
Avant d'évoquer plus en détail le cas précis du canal Seine-Nord, je voudrais parler plus globalement de l'intérêt que représente pour la France la voie d'eau en tant qu'alternative aux autres modes de transports.
Au moment où le coût des nuisances liées à la prédominance du transport routier devient un thème de réflexion économique, la voie d'eau à grand gabarit constitue un moyen de transport performant.
En effet, est-il utile de rappeler ici, quelques jours après la grève des salariés du transport routier, les problèmes liés au choix du transport par la route comme mode de développement ?
Les arguments ne manquent pas pour souligner les nuisances du transport routier, qu'il s'agisse du bruit provoqué par les véhicules, qui oblige les riverains à s'équiper en moyens de protection, de la pollution atmosphérique induite, qui provoque des maladies respiratoires, notamment chez les jeunes enfants, des conséquences de l'insécurité routière, qui, comme chacun le sait, sont lourdes, et de l'impact d'un conflit avec les routiers et de leur capacité de blocage de l'économie, qu'il n'est pas besoin de décrire.
L'actualité de ces dernières semaines tout comme l'analyse de plus en plus précise des coûts induits par le transport routier montrent la nécessité de trouver des modes de transport alternatifs ou complémentaires pour les axes proches de la saturation.
Pour garantir une fluidité durable et prévenir la saturation des axes routiers et autoroutiers, une meilleure répartition des flux de marchandises et le développement d'une intermodalité active s'imposent.
Par les avantages qu'elle présente sous l'angle tant économique qu'environnemental, la voie d'eau à grand gabarit répond à cette préoccupation.
Ce mode de transport constitue en effet une solution performante sur le plan économique et social par sa forte capacité de transport - les chargements peuvent atteindre 4 400 tonnes, soit l'équivalent de 220 camions de vingt tonnes de marchandises -, son faible coût - celui-ci, inférieur à dix centimes par tonne kilométrique, est deux fois et demie plus faible que le coût moyen du transport ferroviaire et trois fois et demie moins élevé que celui du transport routier - et, enfin, sa faible consommation d'énergie, sa plus grande sécurité et son meilleur respect de l'environnement.
La France a accumulé un retard considérable en matière d'infrastructures fluviales.
Alors qu'elle disposait au siècle dernier, avec le réseau Freycinet, du réseau fluvial le plus développé et le plus performant d'Europe, la France s'est contentée, depuis de nombreuses années, d'entretenir - plus ou moins bien, d'ailleurs - le réseau existant.
A la différence de nos voisins européens, en particulier de l'Allemagne, dont la liaison Rhin-Main-Danube relie la Ruhr à la mer Noire, mais aussi de la Belgique et des Pays-Bas, la France n'a pas réalisé d'infrastructures nouvelles à grand gabarit.
La France accuse donc, par rapport à ses voisins européens immédiats, un retard considérable en matière de voies navigables. Celui-ci tient en quelques chiffres : le réseau de voies navigables à grand gabarit est deux fois moins étendu en France qu'en Allemagne, puisqu'il ne représente que 1 782 kilomètres dans notre pays, contre 3 599 kilomètres en Allemagne.
La part des marchandises transportées par voies navigables est de 17,2 % en Allemagne, de 53,2 % en Hollande, et de seulement 3,1 % en France.
Or, il existe aujourd'hui, en matière de voies navigables, un grand projet français, qui fait l'objet d'un véritable consensus régional, qui contribuerait à combler ce retard et à faire passer la part des marchandises transportées à près de 15 %, comme c'est déjà le cas en France sur les axes à grand gabarit tels que la Seine ou la Moselle.
Le canal Seine-Nord permettra de relier le bassin de la Seine à l'Europe fluviale.
La France est coupée de l'Europe fluviale. Aucune connexion n'est aujourd'hui établie entre ses bassins fluviaux et ceux des pays voisins.
A l'heure de l'Union européenne, c'est pour son économie un handicap d'autant plus grand que ces pays comptent parmi ses premiers fournisseurs et clients.
Le projet Seine-Nord apporte une solution à cette discontinuité. Vecteur de développement et de transport tout à la fois, il fait partie intégrante du grand axe Nord-Sud, qui constitue l'épine dorsale de la France. Le canal Seine-Nord met en communication le vaste potentiel de l'Ile-de-France avec les pôles économiques, les métropoles et les ports du nord de la France, de la Belgique, des Pays-Bas.
Il traverse la Picardie, l'une des régions agricoles les plus actives de France. Il constitue un trait d'union avec l'Europe rhénane. Sa réalisation permet d'accroître le rayon de pertinence du transport fluvial et, ainsi, de mieux contribuer à la pénétration des marchés extérieurs.
Ainsi, le canal Seine-Nord répondra à quatre enjeux majeurs.
Il créera un nouvel axe au service du développement économique et complémentaire au rail et à la route pour le transport de marchandises entre l'Ile-de-France et les grandes pôles économiques du nord de l'Europe.
Il établira la continuité entre le bassin de la Seine et le réseau navigable à grand gabarit du nord de la France, puis, au-delà, de l'Europe du Nord.
Il développera un moyen de transport performant sur le plan économique et social, à la fois par sa forte capacité, son faible coût, sa faible consommation d'énergie et son meilleur respect de l'environnement.
Il contribuera, enfin, à l'aménagement du territoire sur le plan national par le développement économique des régions traversées.
Une première phase de concertation, menée en 1993 et 1994 sous l'égide du préfet de région, a confirmé l'utilité économique de ce canal à grand gabarit.
En effet, d'après les dernières études effectuées, en 1991, le trafic total sur cet axe est en moyenne de 30 millions de tonnes, dont 22 millions de tonnes par la route, 5 millions de tonnes par le fer et 3 millions de tonnes seulement par la voie d'eau.
Si le canal Seine-Nord existait aujourd'hui, il supporterait, en provenance et à destination des ports maritimes que sont Le Havre, Dunkerque et Rouen, des ports de l'Europe du Nord et des ports fluviaux que sont Paris et Lille, un trafic d'environ 8 millions de tonnes, avec près de 90 % du trafic transféré provenant de la route, soit 225 000 camions de 20 tonnes en moins par an sur la route, soit encore 5 % du nombre total de camions empruntant chaque année l'autoroute A1.
L'enjeu du canal n'est pas seulement de capter du trafic existant, mais aussi d'absorber une partie du trafic à venir, celui-ci devant croître considérablement suivant les prévisions.
En raison de son utilité économique, de son intérêt sur le plan de l'aménagement du territoire et de son coût raisonnable, estimé à moins de 15 milliards de francs, le canal Seine-Nord reçoit le soutien des décideurs politiques des régions concernées, des autorités portuaires, des partenaires socio-économiques et de la plupart des associations de défense de l'environnement.
L'avenir du canal se joue aujourd'hui. Il appartient à l'Etat d'engager une phase de concertation publique, après laquelle le ministre des transports se prononcera sur le choix du fuseau de tracés.
Le projet bénéficiant d'un fort soutien, le contexte dans lequel pourrait s'engager la phase de concertation paraît très favorable. Il est donc urgent de l'engager dans les meilleurs délais afin d'éviter tout retard dans l'élaboration de ce grand projet d'infrastructure.
Après une nouvelle phase d'études sur le fuseau de tracés retenu, l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique pourrait être réalisée fin 1999 sur un tracé précis et le démarrage des travaux pourrait intervenir en 2001-2002. La mise en service aurait ainsi lieu en 2006-2007.
Le respect de ce planning suppose un financement de l'infrastructure au titre des contrats de plan Etat-région pour la période 1999-2003, ainsi qu'une montée en puissance des crédits en provenance du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables, dont il faut se réjouir qu'il soit, cette année, en augmentation.
Monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, je veux, devant vous, rendre hommage au remarquable travail effectué par l'établissement public Voies navigables de France, qui a rendu dans les délais prévus les études qui lui avaient été demandées.
Je compte sur votre soutien dans ce dossier. Est-il utile de vous dire que je n'en doute pas ? (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Lombard.
M. Maurice Lombard. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, mon propos se limitera à des questions, portant, les unes, sur les transports publics urbains, les autres, sur le réseau ferré national.
En premier lieu, je parlerai donc du financement des infrastructures des transports collectifs urbains.
L'engorgement des voiries urbaines par les automobiles, la pollution que cela entraîne, les heures perdues dans les embouteillages poussent les collectivités locales et leurs responsables à essayer de développer les transports publics, gérés soit par les villes elles-mêmes, soit, plus souvent, par des établissements publics d'agglomération, et à s'engager notamment, dans la création de transports en site propre.
Ces transports en site propre peuvent prendre des formes variées : le métro, en particulier le Val, le tramway, le transport sur voies réservées ou, tout simplement, le bus sur voies réservées, séparées de la circulation générale.
Pour réaliser ces opérations, les collectivités se tournent vers l'Etat, c'est-à-dire vers votre ministère, monsieur le ministre. Or, je constate avec regret que, en cette période de vaches maigres, les crédits inscrits à ce titre dans le projet de budget pour 1997 sont inférieurs de 108 millions de francs à ceux qui figuraient dans le budget de 1996, soit une diminution, très sensible, de 20 %.
Je le regrette parce que ces infrastructures jouent un rôle capital dans la politique de la ville et dans la lutte contre la pollution, qui sont aujourd'hui des problèmes essentiels. De plus, notre pays est particulièrement performant dans ce domaine d'activités industrielles, activités qui sont, de surcroît, créatrices d'emplois.
Du fait de cette situation, il est évident, monsieur le ministre, que vous ne pouvez pas répondre à toutes les sollicitations. J'aimerais donc que vous me disiez sur quels critères vous vous fonderez pour attribuer les aides de l'Etat.
Il faudra faire des choix. Favoriserez-vous, en priorité, la poursuite des programmes engagés ? Sans doute ! Privilégierez-vous les agglomérations qui, à partir d'une première ligne subventionnée par l'Etat, veulent réaliser tout un réseau en site propre, ce qui paraît raisonnable ? Pourrez-vous encourager de nouvelles iniatives ? Dans ce cas, déciderez-vous d'accorder votre aide en fonction du mode choisi et du caractère jugé approprié ou non par vos services, de l'importance de l'agglomération ou de la qualité du projet ?
Par voie de conséquence, les projets les plus modestes en coût, visant à l'amélioration du fonctionnement d'un réseau par l'aménagement de voies réservées sans modification du mode de transport, ne risquent-ils pas d'être les victimes de la diminution globale de vos crédits ?
La part prise en charge par les autorités organisatrices du transport public dans ces nouvelles opérations est financé en grande partie grâce aux ressources provenant du versement transport, payé par des entreprises employant plus de neuf salariés.
Pour faire face à ces charges nouvelles, et lourdes, la loi prévoit que les assemblées délibérantes ont la possibilité, pour une population supérieure à 100 00 habitants, d'élever le taux du versement transport dans la limite de 1,75 % des salaires. Mais, dans l'état présent de la législation, cette décision ne peut être prise qu'après obtention de la subvention de l'Etat. Cela entraîne un retard dans la mise en place des financements locaux et même des recours contentieux délicats pour certaines collectivités.
C'est pourquoi MM. Descours, Quilliot et moi-même proposons, par amendement, de permettre le vote de la majoration du versement transport dès que l'Etat aura notifié l'engagement de subventionner l'opération.
Le second volet de mon intervention porte sur le réseau ferré national. Le projet portant création de l'établissement public Réseau ferré national, RFN, déjà évoqué à cette tribune, notamment par M. le rapporteur spécial, sera-t-il présenté au Parlement en janvier ou plus tard ? Il nous permettra, en effet, de voir clairement les grandes lignes de l'évolution de la circulation ferroviaire en France.
Dans les attributions de cet organisme devrait figurer la réalisation des infrastructures des TGV. Procédera-t-on, à cette occasion, à un réexamen du schéma national des TGV ?
Au cours d'une conversation, à Dijon, cet été, vous m'aviez fait part, monsieur le ministre, de votre interrogation sur la capacité de la France à financer l'ensemble de ce schéma. Je vous rejoins entièrement dans cette interrogation. Mais, après tout, l'action des hommes politiques ne consiste-t-elle pas, d'abord, à trouver le chemin entre le souhaitable et le possible ?
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Vaste programme !
M. Maurice Lombard. Le rapport Rouvillois a attiré l'attention sur ce problème. Il a suscité bien des questions, des espoirs et des désespoirs.
Pouvez-vous dès maintenant, monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, nous indiquer quelles sont les lignes qui seront retenues prioritairement ? Je porte un intérêt tout particulier - cela ne vous étonnera pas - au TGV Rhin-Rhône, et tout spécialement à sa première phase, la ligne Mulhouse-Dijon.
On parle beaucoup, depuis quelque temps, du TGV pendulaire. A cet égard, les informations qui nous sont données sont déroutantes. Aux Etats-Unis, entre Baltimore et Boston, il atteindrait des vitesses très élevées, supérieures à 200 kilomètres à l'heure, alors qu'en France les ingénieurs de la SNCF indiquent des vitesses à peine supérieures à celles des trains express classiques. Il y a donc un doute. Est-ce aux Américains que l'on donne des informations inexactes ou est-ce à nous, Français ?
M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis. Très bien !
M. Maurice Lombard. Vos services ont certainement étudié la question sous un angle très technique et de façon impartiale, monsieur le ministre. Que doit-on attendre de cette formule ?
Le TGV pendulaire n'existe pas encore dans une version française. Des études sont toutefois engagées. Peut-on espérer qu'un prototype français sera bientôt expérimenté ? Quelle amélioration pourra-t-on attendre de son exploitation sur le réseau ancien ?
C'est peut-être une solution illusoire, mais c'est peut-être aussi la solution d'avenir pour notre réseau ferré. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Fatous.
M. Léon Fatous. A l'approche des fêtes de Noël, le cadeau du puzzle fait donc encore recette ! Mais le cadeau devient vite ennuyeux, lorsqu'il en manque des morceaux.
Aussi, aujourd'hui, en discutant du projet de budget des transports terrestres pour 1997, j'ai vraiment l'impression d'accomplir un puzzle géant dont il manquerait un grand nombre de pièces. C'est d'autant plus ennuyeux qu'il s'agit là d'un budget capital pour la France, pour son environnement, pour son équipement et pour sa population.
Monsieur le ministre, jugez-en : le budget que vous nous proposez tient-il compte des mesures prises dans le cadre du conflit qui vous a opposé aux chauffeurs routiers ? Tient-il compte du report, par votre gouvernement, du projet de loi portant création de Réseau ferré national ?
Vous comprendez aisément que, comme mes collègues de l'Assemblée nationale, je me pose des questions.
Je commencerai par la SNCF. Tirant la conclusion des évènements de l'an dernier, vous avez décidé, en juin, de retirer à la SNCF une partie de sa dette, en créant un établissement public à caractère industriel et commercial : Réseau ferré national.
Nous avions contesté cette proposition, car elle marquait manifestement le démantèlement de la SNCF en instituant la séparation entre les activités liées aux infrastructures et celles qui relèvent de l'exploitation.
Cette proposition devait être entérinée par une loi, mais, curieusement, la décision fut reportée par votre gouvernement. On doit en reparler en janvier 1997. Patientons donc ! Mais pouvez-vous nous indiquer si vous avez toujours l'intention de maintenir la partition entre, d'une part, l'infrastructure et, d'autre part, l'exploitation ?
S'agissant de l'endettement de la SNCF, dans ce même projet de loi, vous aviez prévu de transférer une partie de la dette de 208 milliards de francs sur l'EPIC, Réseau ferré national, à hauteur de 125 milliards de francs. Avez-vous l'intention de maintenir cette disposition ? Qu'en sera-t-il des 83 milliards de francs restant toujours au passif de la SNCF ? Au surplus, comment les deux dettes des deux établissements seront-elles financées ? Ce ne sont pas, en effet, les 17 milliards de francs inscrits au titre de l'infrastructure et du désendettement de notre système ferroviaire qui amélioreront les choses.
S'agissant maintenant de l'expérience de régionalisation dans laquelle ma région, le Nord - Pas-de-Calais, s'est inscrite, je dois vous dire que, malgré les 800 millions de francs supplémentaires que vous avez inscrits à votre budget, mes collègues du conseil régional affirment que cela n'est pas suffisant et qu'une nouvelle fois les contribuables locaux seront amenés à mettre la main à la poche.
L'autre volet de mon intervention concerne le transport routier. Compte tenu de vos négociations, qui permettent, il faut le reconnaître, certaines avancées sociales dont, bien sûr, nous nous félicitons, il y aura néanmoins des répercussions budgétaires. Les avez-vous mesurées ?
Bien évidemment, même si les torts sont partagés, on ne peut que regretter les méthodes et l'absence d'une véritable politique générale des transports, suivie de mesures et de contrôles efficaces.
En effet, on ne peut que regretter le non-respect par le patronat du contrat de progrès signé pourtant avec l'Etat il y a quelques années.
D'après les renseignements dont je dispose, seuls 20 % à 25 % des chefs d'entreprises l'ont mis en application. Pourquoi n'y a-t-il pas eu de contrôles ? Pourquoi n'y a-t-il pas eu de sanctions ? D'autant que, on l'a bien vu dernièrement, la concurrence du fret entre les entreprises de transport routier, mais aussi contre le rail, s'est faite au détriment des conditions de travail des chauffeurs routiers.
Il y a là, manifestement, démission de l'Etat.
Certes, vous inscrivez 21 milliards de francs pour le schéma autoroutier. Mais est-ce ainsi que vous pensez régler le problème du transport des marchandises sur notre territoire ? Une nouvelle fois, cela marque l'absence d'une véritable stratégie des différents moyens de transports. On a bien vu, lors des grèves de la semaine dernière, qu'en bloquant le couloir rhodanien, on paralysait la France.
Il est donc plus que nécessaire de développer l'intermodalité des transports, notamment et surtout dans le domaine du fret. Cette nécessité s'impose pour des questions tout à la fois de sécurité et d'environnement, et doit être prise dans un schéma d'aménagement du territoire respecté pour les dix ans à venir. On pouvait d'ailleurs lire, cette semaine, dans un hebdomadaire, ces gros titres : « Choix absurde : la route contre le rail. Exorbitant : sous-tarification, non-respect des réglementations, nuisances en tout genre. Le transport routier coûte plus de cent milliards de francs à la collectivité, alors que le transport par rail continue à péricliter. »
Voilà pourquoi, monsieur le ministre, le budget que vous nous proposez pour 1997 n'est pas satisfaisant et est incomplet. Vous auriez pu mettre en avant une véritable politique des transports, tenant compte des attentes de la population, des entreprises, des commis de l'Etat ainsi que des contraintes liées à la libre circulation européenne des biens et des personnes. Mais non ! vous avez préféré continuer à travailler par approches sectorielles.
Aussi, je pense, malheureusement, que cela engendrera encore bien des problèmes dans les mois et les années à venir. Le groupe socialiste votera donc contre votre projet de budget. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Leyzour.
M. Félix Leyzour. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, les problèmes des transports ont occupé depuis quelque temps le devant de l'actualité. Ils l'ont fait sur le plan des infrastructures, ils l'ont fait sur le plan social. En l'espace de quelques semaines, il est hautement significatif que, dans deux secteurs des transports terrestres concurrents que l'on oppose trop souvent alors qu'ils devraient être complémentaires, cheminots et routiers aient posé de façon convergente la nécessité de reconsidérer les problèmes des transports sous un autre angle.
Notre pays étant un lieu de transit, de passage obligé entre l'Europe du Nord et celle du Sud, entre les îles britanniques et plusieurs autres pays européens, les conséquences de la déréglementation y ont été plus rapidement, plus intensément ressenties qu'ailleurs, et ce d'autant plus qu'il y a aussi dans notre pays une culture du social, de l'attachement au progrès social qui fait partie de l'originalité française et qui, au bout du compte, sert l'ensemble du monde du travail.
Quand coexistent sur un même espace le trafic intérieur, le trafic de transit, la mise sur route des stocks des entreprises, il ne fait pas de doute que l'on va nécessairement vers des problèmes de dégradation de la sécurité, de dégradation des conditions de travail, d'autant plus que les salaires sont également tirés vers le bas.
Le budget des transports terrestres n'exprime pas une volonté de modifier cette situation. Avec une baisse de plus de 3 % en francs constants, il est clair que le Gouvernement n'affiche pas la volonté de mettre en oeuvre un véritable droit au transport pour tous, ce qui devrait être l'objectif. Cette remarque vaut aussi bien pour le transport des voyageurs que pour le transport des marchandises. Pour ce dernier, le schéma national du transport combiné n'est ainsi toujours pas sorti. Le budget consacré au fret ferroviaire demeure toujours aussi inconsistant et le fonds d'intervention des transports terrestres et des voies navigables est consacré beaucoup plus aux infra-structures routières qu'au transport combiné.
Bien entendu, de tels choix s'opposent aux exigences de sécurité et au respect de l'environnement. D'ailleurs, sur le chapitre de la sécurité, comment ne pas souligner la volonté affichée de diminuer les crédits de la sécurité routière de plus de 15 % ? L'importance des transports collectifs est, elle aussi, sacrifiée. J'aurai l'occasion d'y revenir lors de la discussion de l'amendement que nous avons déposé sur ce sujet, amendement qui rejoint d'ailleurs celui de notre collègue M. Lombard.
Avec son maillage, le réseau SNCF, malgré la fermeture de nombreuses lignes et de nombreuses gares, constitue encore un élément essentiel de l'aménagement du territoire et de la cohésion nationale. Peut-être, monsieur le ministre, allez-vous nous apporter tout à l'heure quelques éléments d'information sur vos intentions concernant la SNCF. J'aurais souhaité intervenir plus longuement sur ce sujet mais le temps me manque.
Je voudrais aussi, en terminant, vous interroger sur la réalisation du canal Rhin-Rhône, canal à grand gabarit. Nous avons toujours soutenu le développement du transport fluvial dans un souci de favoriser l'intermodalité. Il reste que de nombreux problèmes sont ici posés. Je citerai l'importance du coût de cet équipement, la maîtrise écologique du dossier, mais aussi sa maîtrise économique et financière puisque, pour le financement, EDF serait, semble-t-il, largement mise à contribution.
Le budget des transports terrestres pour 1997 ne traduit pas une volonté politique qui tendrait à faire émerger une réelle complémentarité des modes de transport, notamment entre le rail et la route, en modernisant l'un et l'autre. C'est la raison pour laquelle nous ne pourrons pas approuver ce budget. Aussi, nous voterons contre, monsieur le ministre. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Roujas.
M. Gérard Roujas. Chacun de nous peut constater, à l'analyse des crédits qui leur sont destinés, que les transports terrestres subissent de plein fouet la politique de restriction budgétaire du Gouvernement. C'est vrai pour les routes - diminution de 8,8 % en autorisations de programme - pour la sécurité routière - diminution de 21 % en autorisations de programme - alors que les efforts en la matière devraient rester constants.
Les problèmes ne manquent pas, et le budget proposé ne permettra pas de les résoudre.
La grève des chauffeurs routiers a rappelé de manière forte les conditions difficiles dans lesquelles ces salariés exercent leur profession dans un secteur d'activité marqué par l'ultralibéralisme. Un accord est intervenu entre les partenaires sociaux, mais il est évident qu'il ne résout pas l'ensemble des problèmes.
Il serait bon que le Sénat soit informé des conséquences financières éventuelles que cet accord pourrait avoir sur le budget du ministère des transports.
Ce conflit a, par ailleurs, mis à l'ordre du jour le problème du fret.
Un projet de loi relatif à l'établissement Réseau ferré national devrait nous être présenté dans quelques semaines. N'est-ce pas le moment d'aborder concrètement le dossier du transport de fret, d'affirmer la priorité du rail en la matière, de favoriser la complémentarité rail-route ? Autant de questions essentielles que le budget proposé pour 1997 ne prend pas en compte et qui, pourtant, si elles trouvaient une réponse adéquate, pourraient donner à la SNCF une bouffée d'oxygène salutaire.
Pour ce qui est du réseau routier national, les crédits consacrés à son développement s'élèveront à 6,3 milliards de francs, soit une baisse de 10 %. Il me sera sans doute répondu que 3,1 milliards de francs sont consacrés aux contrats de plan Etat-région. Cependant, il est bon de le préciser, ces contrats suscitent des inquiétudes en raison des retards d'exécution constatés.
Sans doute me dira-t-on aussi que la baisse des crédits sera compensée, en partie, par les comptes d'affectation spéciale que sont le fonds d'investissement des transports terrestres et voies navigables ou encore le fonds d'aménagement de la région d'Ile-de-France.
A ce propos, j'ai le sentiment que, là comme ailleurs, on ne prête qu'aux riches. Il suffit de regarder les réalisations autoroutières des trente ou quarante dernières années pour s'en convaincre !
Comment expliquer à nos concitoyens que l'Etat a construit des autoroutes gratuites à chaque entrée de Paris avec les deniers des contribuables de la France entière alors que, pour certaines régions qui ont accumulé un retard considérable en matière d'infrastructures routières, la solidarité nationale ne s'exercera pas ?
Pire, sur un dossier que vous connaissez et que je ne peux passer sous silence, l'Etat en est arrivé à accepter l'installation d'un péage à un kilomètre de l'entrée d'une grande ville, rendant payante une voie qui a été réalisée avec l'argent des contribuables et que les usagers empruntaient gratuitement jusqu'au 5 mars 1996. Je veux parler, vous l'avez compris, du péage de Roques-sur-Garonne permettant d'accéder à l'ancienne voie de désenclavement sud-ouest, devenue A 64, aux portes de Toulouse.
En fait, j'ai le sentiment profond que la politique de l'Etat en matière de transport, comme en d'autres domaines, n'a pas d'autre vue que celle que l'on peut avoir d'une fenêtre du boulevard Saint-Germain ! Il est vrai que la plupart des ministres importants sont, comme le Président de la République, des élus de Paris, ce qui doit rendre réductrice la vision que l'on peut avoir du pays. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Monsieur le président, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, Mme Idrac, secrétaire d'Etat aux transports, vous répondra plus précisément sur le budget des transports terrestres.
Toutefois, avant d'aborder le budget des routes et de la sécurité routière, je voudrais évoquer quelques-uns des points que vous avez cités, monsieur Cazalet, ainsi que vous, monsieur Berchet.
Vous signalez à juste titre, monsieur Berchet, que le Gouvernement a le souci d'opérer des choix modaux dans une logique d'aménagement du territoire. En effet, c'est dans cet objectif que nous travaillons sur les divers schémas relatifs aux infrastructures de transport prévus dans la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 à l'horizon 2015. Ils offriront un excellent outil de travail pour formuler les propositions et éclairer les décisions.
Notre objectif, à Mme Idrac et à moi-même, est de réaliser la meilleure synthèse au meilleur rapport qualité-coût pour notre pays. Vous avez raison, nous avons beaucoup de projets en portefeuille, dont vos rapports, messieurs Cazalet et Berchet, dressent minutieusement la liste qui est longue ! A l'évidence, nous ne pourrons tout faire, vous avez raison, monsieur Lombard. En tout état de cause, il nous faudra sérier très précisément les projets sélectionnés compte tenu des ressources forcément limitées dont nous disposons.
Toutefois, en matière d'infrastructures, comme vous le dites, monsieur Berchet, il faut intégrer plusieurs critères dans le choix final, dont l'aménagement du territoire. Un compromis difficile, c'est vrai, doit être nécessairement recherché entre ces critères et la recherche du strict équilibre financier.
Mais, d'ores et déjà, deux grands projets témoignent de la volonté d'avancer du Gouvernement.
Je pense que désormais toutes les inquiétudes sont apaisées en ce qui concerne le TGV Est, qui est le premier projet techniquement prêt - la déclaration d'utilité publique date du 14 mai 1996 - et dont la réalisation a été confirmée, voilà un mois, par M. le Premier ministre.
Hier, j'ai réuni trois préfets de région concernés, et je serai en mesure, avant la fin de l'année, comme je l'ai signalé, de confirmer le calendrier de cette opération.
La prochaine étape du projet, c'est-à-dire l'établissement de l'avant-projet détaillé, débutera dès 1997. M. le Premier ministre nous a demandé, à Mme Idrac et à moi-même, de définir avec les collectivités locales concernées le contenu de la première phase des travaux et les modalités de sa réalisation.
Je reconnais, monsieur Lombard, que le TGV Rhin-Rhône présente des perspectives de rentabilité socio-économiques des plus intéressantes. Les études sont en cours, mais il est bien clair que, quelle soit la technique choisie pour cette liaison, sa réalisation passera obligatoirement après celle du TGV Est.
Vous m'avez également demandé, monsieur Lombard, ce que l'on peut attendre de la technique du train pendulaire, et vous avez évoqué le TGV pendulaire américain. Je vous signale que celui-ci est de conception franco-canadienne et que sa vitesse de pointe, sur des infrastructures nouvelles, est inférieure à celle du TGV français, puisqu'il ne peut circuler à 320 kilomètres à l'heure.
En France, nous pourrons bientôt recourir à deux techniques : le pendulaire simple et, dans quelque temps, le TGV pendulaire, puisque la société GEC Alsthom, en accord avec la SNCF, travaille sur un prototype dont nous pourrons disposer d'ici à dix-huit mois ou deux ans.
Le TGV pendulaire ne sera pas un « TGV moins », monsieur Lombard, mais, au contraire, comme le dit si bien Mme Idrac, qui connaît mieux que moi ce dossier, un « TGV plus ». Il est vrai que ce TGV pendulaire français constituera alors un progrès par rapport au TGV que nous connaissons actuellement ; mais il faut d'abord en tester le prototype.
En conclusion, s'agissant des TGV, ma réponse sera variable selon les liaisons envisagées et l'ampleur des travaux d'adaptation nécessaires. Ce sera du cas par cas, et les collectivités territoriales auront un rôle primordial à jouer.
J'ai rencontré dernièrement, à Limoges, les responsables de trois régions, afin de discuter de la réalisation de la ligne Paris-Toulouse passant par Limoges. Ces trois régions ont accepté de cofinancer, avec l'Etat et la SNCF, une étude destinée à déterminer la technique susceptible de répondre au mieux, et au coût le moins élevé possible aux besoins.
L'autre grand projet évoqué par M. Le Grand, au nom de M. Braconier, qui est souffrant et à qui je souhaite un prompt rétablissement, est le canal Rhin-Rhône.
J'ai déjà eu l'occasion de dire que, sur ce dossier, je n'avais pas d'état d'âme. Une loi a été votée par le Parlement. Il est donc dans l'ordre des choses de la mettre en oeuvre, ce que j'ai fait avec la création de la société chargée de lancer le projet.
Actuellement, les acquisitions foncières et les études suivent leur cours. Vous en avez eu la confirmation par la déclaration de M. le Premier ministre.
Voilà trois jours, le président de la Sorelif a été autorisé à signer, avec les organisations professionnelles, le projet de protocole agricole destiné à faciliter les acquisitions foncières et à reconstituer le potentiel agricole. Vous le constatez donc, le dossier avance et je ne suis pas de ceux, pour reprendre votre expression, qui « ont peur du renouveau fluvial ».
Cela étant dit, ce projet a un coût élevé parce qu'il est ambitieux. Il ne faut pas non plus le dissimuler et, sur ce sujet comme sur celui du TGV Est, nous avons souhaité que tout se déroule dans la plus grande transparence, particulièrement à l'égard des élus.
Pour ma part, à ce stade du projet, je serai également vigilant sur le coût de fonctionnement de la liaison et de son utilisation ; il faut, en conséquence, mener parallèlement une réflexion d'ensemble sur la batellerie française et sur le rôle de la voie d'eau à l'horizon 2010-2015.
Je voudrais, d'un mot, évoquer maintenant une décision de l'UNESCO qui est récente, puisqu'elle date d'hier, et qui classe le canal du Midi dans le patrimoine mondial de l'humanité. Je me réjouis de cette décision, car le canal du Midi est le fruit de la rencontre entre un homme d'initiative et d'imagination et les pouvoirs publics éclairés. Pierre-Paul de Riquet, dont la statue figure sur les allées Paul-Riquet à Béziers, et Colbert se rejoignent sur quelques idées simples et fortes : il n'est pas de richesse sans échange ; il n'est pas d'échange sans sécurité. Echange et sécurité exigent que l'homme sache maîtriser la nature. Ainsi se manifeste et s'accroît la force d'un pays, sa grandeur, disait-on ; le général de Gaulle a relevé le terme. De cette conjonction d'hommes et d'idées est né, entre Garonne et Méditerranée, un outil économique, un exploit technologique et une oeuvre d'art, témoignage de la volonté tendue vers un acte, un but, où la richesse, la prouesse, la force et la beauté ne font qu'un.
Le message de nos devanciers est toujours actuel. Ce canal du Midi m'est particulièrement cher. Il a marqué mes souvenirs d'enfance de Béziers au seuil de Naurouze en passant par Carcassonne. Je l'ai vu changer de vocation, évoluer du transport de marchandises au transport de l'eau d'irrigation et au transport fluvial. En somme, il n'a pas vieilli ; il a eu des jeunesses successives.
Un mot sur le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables, que vous avez évoqué, monsieur Le Grand.
Je préside le comité de ce fonds et je peux vous assurer que les discussions y sont largement ouvertes. Vos collègues sénateurs ne manquent d'ailleurs pas de se faire entendre avec force ! Mais les marges de manoeuvre y sont étroites, car il faut d'abord achever les grands projets qui ont été prévus avant d'en lancer d'autres.
Malgré tout, j'ai le plaisir de vous informer que, sur proposition des élus au comité, nous avons accepté, avec Mme Idrac, d'abonder de 69 millions de francs les crédits en faveur de la voie d'eau pour 1997.
Avec ce fonds, il fallait concilier des contraintes très fortes de gestion avec une nécessaire ouverture à la concertation. Je crois avoir réussi à instaurer un équilibre très pragmatique entre les deux.
Je voudrais évoquer brièvement la réforme de la SNCF.
Vous le savez, mesdames, messieurs les sénateurs, le Gouvernement a engagé un processus de réforme dans la ligne du débat national qui s'est tenu dans cette enceinte. Nous avons, avec Mme Idrac, souhaité avoir la concertation la plus large, et nous avons reçu, à plusieurs reprises, les parlementaires et les syndicats.
Le projet de loi devait être examiné ici-même au Sénat, dans le courant du mois de novembre. Toutefois, à la suite d'entretiens avec M. François Gerbaud, qui sera rapporteur du projet de loi et qui a souhaité que certains points soient précisés, nous avons proposé, avec l'accord du Premier ministre, de différer de quelques semaines l'examen du texte afin d'apporter les clarifications jugées nécessaires.
Bien évidemment, les grands principes qui animent cette réforme restent les mêmes : la SNCF sera désendettée ; la régionalisation sera engagée ; les responsabilités de l'Etat et de la SNCF en matière d'investissement seront clarifiées.
Parallèlement, dans un esprit d'efficacité et de pragmatisme, et pour continuer à avancer, le Premier ministre a, sur notre proposition, confié à M. Claude Martinand la responsabilité d'animer une mission de préfiguration du futur établissement public Réseau ferré national. Simultanément, ce délai supplémentaire est mis à profit pour mettre au point le volet réglementaire et les paramètres financiers.
Il nous paraissait en effet important de concrétiser, d'ores et déjà, les modalités d'action de cet établissement afin que chacun ait une vision d'ensemble de la réforme. Le projet de loi n'en apparaîtra que plus clair dans sa présentation dès le début de l'année prochaine au Sénat.
Ne nous reprochez pas maintenant d'avoir entendu ce que vous nous avez dit à l'occasion de la concertation. Si nous avons différé l'examen de ce projet, c'est précisément pour tenir compte en particulier de vos observations ! Mais je puis vous assurer que, dès le début de l'année prochaine, le projet de loi sera examiné en première lecture au Sénat. Vous verrez que, non seulement, notre ambition est la même, mais que nous serons en mesure de vous apporter un certain nombre de précisions qu'il nous aurait été impossible, au mois de novembre dernier, de vous apporter d'une manière aussi claire !
Messieurs les rapporteurs, les routes et la sécurité routière constituent l'un des principaux secteurs d'activité de ce ministère. J'y attache une grande importance pour une double raison.
Premièrement, notre réseau national doit poursuivre son développement prévu par le schéma directeur routier, soit la mise en oeuvre de plus de 12 000 kilomètres d'autoroutes, pour irriguer l'ensemble du territoire français, afin que toutes les régions aient des chances égales de développement économique.
Il ne faut donc pas dire que certains secteurs ont été préférés à d'autres car, en matière d'infrastructures sans péage, je vous rappelle que le département de la Lozère, qui n'appartient pas à la région parisienne, n'a pas été oublié, pas plus d'ailleurs que d'autres régions enclavées qui bénéficient de l'aide de l'Etat.
Ma deuxième grande préoccupation reste bien évidemment l'emploi, plus particulièrement le secteur des travaux publics, qui représente 240 000 emplois.
La commande publique de l'Etat, mais aussi des collectivités locales, est particulièrement importante pour le dynamisme de ce secteur, vous le savez bien.
Le budget des routes s'établit à 9,450 milliards de francs en moyens de paiement, ce qui correspond à une baisse relativement faible de 4,2 %. En revanche, la baisse est plus forte en moyens d'engagement, puisqu'elle est de l'ordre de 12 %.
Dans ce budget, les priorités ont été définies et j'ai insisté pour que l'entretien reste le point fort des programmes, car il me paraissait de bon sens, comme vous le dites, monsieur Miquel, de préserver le patrimoine routier avant de songer à l'étendre.
Avec un volume de 3,1 milliards de francs, les crédits consacrés à l'entretien sont préservés. Ils augmentent même légèrement de 1 %.
En outre, dans cette enveloppe, un effort particulier est réalisé sur la dotation réservée à la réhabilitation et aux renforcements des ouvrages d'art, avec 501 millions de francs, en hausse de 2 %. Il s'agit souvent d'opérations lourdes, notamment pour les ouvrages d'art - ponts, tunnels - qui représentent un patrimoine de 70 milliards de francs.
J'insiste d'autant plus sur l'entretien que, compte tenu d'un reclassement purement technique entre le titre III du budget, désormais clairement réservé à l'entretien courant, et le titre V, réservé à l'entretien plus lourd et à la rénovation, on pourrait en conclure que notre effort se relâche, alors qu'il n'en est rien.
Les crédits consacrés au développement du réseau routier national s'élèvent à 6,3 milliards de francs. Cette baisse est sensible sur le budget de l'Etat puisqu'elle est de 10 %, mais elle est partiellement compensée par les hausses sur les comptes d'affectation spéciale, le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables et le fonds d'aménagement de la région d'Ile-de-France, sur lesquels sont respectivement inscrits 1,608 milliard de francs et 466 millions de francs.
Ces crédits permettront de poursuivre la réalisation des grands programmes structurants qui revêtent une importance considérable pour les régions encore enclavées - c'est le cas de l'A 20 et de l'A 75 - ou, inversement, pour les régions saturées comme l'Ile-de-France avec l'A 86.
Par ailleurs, une enveloppe de 3,1 milliards de francs d'autorisations de programme sera consacrée aux contrats de plan Etat-région, qui sont, comme vous l'indiquez, messieurs les rapporteurs, étalés sur une année supplémentaire.
Si les crédits destinés aux programmes routiers diminuent dans le budget, au sens strict, ils connaissent une augmentation sans précédent de 10 % pour ce qui concerne les moyens d'investissements autorisés au titre du fonds de développement économique et social. Il m'a paru en effet de bon sens de ne pas appuyer simultanément sur tous les freins dans le double objectif de préserver l'emploi dans le secteur des travaux publics et de poursuivre le schéma autoroutier dans les meilleures conditions.
Près de 22 milliards de francs seront investis à ce titre en 1997. Ainsi, 220 kilomètres d'autoroute seront mis en service en 1997 et plus de 400 kilomètres seront lancés en chantier. C'est en effet, monsieur Miquel, un double record qui permettra de soutenir vigoureusement, même en ces temps de nécessaire rigueur, notre économie nationale.
Ainsi, l'ensemble des ressources publiques consacrées au réseau routier national atteindra au total 36,5 milliards de francs, ce qui représente une progression de 5,60 %. En termes d'activités, cela signifie que des milliers d'emplois seront préservés dans les travaux publics.
Toutefois, M. Le Grand a formulé des interrogations sur l'équilibre économique des nouvelles liaisons et sur le risque de surendettement des sociétés concessionnaires. Je le comprends et je partage tout à fait son souci.
L'endettement des sociétés d'autoroutes est important, mais il résulte de la particularité des structures et du fonctionnement de ces sociétés qui sont des concessions. Ainsi, les appréciations financières que l'on pourrait porter sur des entreprises classiques ne s'appliquent pas à leur situation. En effet, le capital cumulé de ces sociétés représente à peine un milliard de francs, pour un chiffre d'affaires vingt-six fois supérieur. Par conséquent, le financement de la construction se fait intégralement par emprunt.
De la sorte, l'équilibre financier de ces sociétés est totalement lié au système des concessions. Il y a un décalage normal entre les pertes du départ liées à des investissements massifs et les recettes ultérieures.
La durée des concessions prend en compte cet équilibre sur le long terme. Par précaution, la date de fin de concession est fixée trois ans au-delà de la date de résorption de l'ensemble des charges.
Nous veillons attentivement à respecter cet équilibre. Par exemple, lorsque la taxe d'aménagement du territoire a été doublée, nous avons procédé, d'une part, à des relèvements de tarifs, c'est tout à fait exact, monsieur Miquel, et, d'autre part, à des allongements, lorsque c'était nécessaire, d'une ou deux années supplémentaires pour rétablir l'équilibre.
Mais vous avez raison, monsieur Miquel, il faut demeurer attentif à tous les clignotants, et il n'est pas question de se livrer à une fuite en avant.
En matière de sécurité routière, monsieur Le Grand, vous avez dit que les statistiques se situaient encore à un niveau inacceptable. Je suis d'accord avec vous : il y a beaucoup trop de personnes tuées ou blessées dans les accidents de la route et nous pouvons faire baisser ces statistiques ; elles ne doivent rien à la fatalité mais doivent beaucoup trop au comportement des conducteurs. C'est donc en changeant les comportements que nous parviendrons à un résultat efficace et durable.
Depuis un an, les chiffres sont en constante amélioration. Ainsi que vous le notez, monsieur Miquel, nous avons les meilleurs résultats depuis 1956, et les résultats du mois d'octobre, qui m'ont été remis hier, confirment cette tendance. En octobre, on a relevé : 11 500 accidents corporels, soit moins 703 ; 729 tués, soit moins 23 ; 15 321 blessés, soit moins 896.
Ainsi, je le répète, le nombre de tués à déplorer sur la route au cours du mois d'octobre 1996 est le plus faible depuis que des statistiques fiables existent, c'est-à-dire depuis 1956.
M. Emmanuel Hamel. C'est encore beaucoup trop !
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Bien sûr, monsieur le sénateur, mais on peut tout de même constater un progrès !
Les chiffres que je viens de citer sont le témoignage de ce que le budget de la sécurité routière est bien utilisé dans le cadre d'une politique efficace, axée sur la prévention, l'information et la responsabilité du conducteur.
Le projet de budget pour 1997 nous permettra de poursuivre nos actions dans cette logique. Il s'élève à 430 millions de francs. Certes, il accuse une baisse de 14 %. Cela ne signifie évidemment pas que, parce que nous enregistrons de bons résultats, nous voulons relâcher notre vigilance. Simplement, je considère que la sécurité routière est un tout et que tous les moyens de ce ministère entrent à son service.
Lorsque nous lançons 400 kilomètres d'autoroutes nouvelles, nous oeuvrons pour la sécurité routière car ces infrastructures sont quatre fois plus sûres que les routes nationales. En effet, monsieur Miquel, je considère que les travaux d'infrastructures constituent une solution particulièrement efficace. Ainsi, les crédits consacrés aux aménagements de sécurité, hors contrats de plan, augmentent de 18 % et 80 millions de francs seront consacrés aux actions d'initiative locale qui permettent aux directions départementales de mener des actions, ponctuelles mais rapides, pour améliorer la sécurité sur le réseau au quotidien.
J'ai bien retenu le problème particulier que vous avez évoqué s'agissant de la petite commune de Saint-Pierre-Lafeuille située dans le département du Lot, que je connais bien.
Par ailleurs, le développement des actions de prévention menées en partenariat avec les compagnies d'assurances permettra de renforcer l'impact des moyens affectés par l'Etat aux actions de communication car - je vous rejoins tout à fait, monsieur le rapporteur pour avis - au-delà des aménagements d'infrastructure, les campagnes d'incitation demeurent indispensables. Simplement, nous les mènerons à moindre coût grâce notamment à une étroite association avec les compagnies d'assurances.
Mme le secrétaire d'Etat évoquera dans un instant les moyens consacrés au contrat de progrès, mais je tiens à souligner dès maintenant qu'au cours de son application, prévue jusqu'en 2000, le Gouvernement sera particulièrement attentif et mettra en place tous les moyens nécessaires.
Les conditions sont difficiles dans cette activité soumise à une forte concurrence. Le récent conflit en a témoigné largement. A l'issue d'une crise grave, un arbitrage satisfaisant pour tous a pu être dégagé, dans le respect des préoccupations des parties en cause. J'ai eu l'occasion de le dire : personne, dans cette crise n'a été humilié.
Le Gouvernement se doit de rester vigilant sur les conditions d'exercice de la profession ; il a déjà prouvé sa vigilance par la prise de mesures telles que l'application au secteur du transport routier de la réglementation des prix abusivement bas.
L'évolution de la fiscalité du gazole constitue également une donnée déterminante. Vous avez parfaitement raison, monsieur le rapporteur pour avis, la fiscalité du transport routier ne doit pas relever du principe de la vache à lait.
Aussi, dans un souci de visibilité pour les 35 000 entreprises de ce secteur, le Premier ministre a déjà pris un engagement particulièrement important puisque, dès cette année, comme les années prochaines, les évolutions de cet impôt ne dépasseront pas le niveau de l'inflation.
Parallèlement, le Gouvernement a entrepris une démarche auprès de la Communauté européenne dans le sens que vous préconisez pour défendre les intérêts des transporteurs routiers, aussi bien en ce qui concerne la fiscalité des carburants et le carburant utilitaire que la nécessaire harmonisation sociale dans une profession très ouverte.
Engagements sur de grands investissements, réforme du transport ferroviaire, poursuite de l'équipement routier, telles sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les orientations de ce budget conforme à nos ambitions pour ce grand ministère qui a en charge l'équipement du pays.
Monsieur Balarello, vous avez évoqué le développement des infrastructures routières dans la région Provence - Alpes - Côte d'Azur.
S'agissant de l'A 8, j'aimerais bien que les élus des Alpes-Maritimes parviennent à se mettre d'accord. Quand je reçois le maire d'une commune des Alpes-Maritimes pour lui parler d'un problème, je serais heureux qu'il ne rentre pas dans son département pour tenir dans Nice-Matin ou sur FR 3 des propos vengeurs sur l'attitude du Gouvernement à l'égard de cette grande infrastructure.
Moi, je veux bien la concertation, mais à la condition qu'elle ait lieu dans tous les sens. Je crois qu'une clarification s'impose.
En ce qui concerne l'A 8 bis, les études et procédures préliminaires se poursuivent sur les plans local, régional et national pour préparer un débat approfondi sur les enjeux de cet important projet et préserver l'avenir en assurant les réserves foncières nécessaires.
J'en viens à la RN 204, qui est chère à votre coeur et au mien. Pour cet objectif, seront inscrits 110 millions de francs au XIe Plan. Dans le contexte budgétaire que vous connaissez, toutes les opportunités de financement complémentaire doivent être examinées, y compris, comme le souhaite le Premier ministre, la possibilité pour les collectivités territoriales d'accélérer les réalisations. Quant à la reconstruction du tunnel de Tende, je souhaite qu'elle puisse intervenir dans les meilleurs délais.
Vous avez évoqué un problème spécifique de coordination entre l'ingénieur subdivisionnaire de Breil et son homologue italien. Nous n'allons pas remonter pour cela jusqu'au ministère des affaires étrangères !
Je vais donner des instructions au directeur départemental de l'équipement et au préfet de votre département afin qu'une coordination s'établisse sur le plan local. Il est nécessaire d'éviter des procédures trop lourdes, faute de quoi les subdivisionnaires, le nôtre et celui du pays voisin, risqueraient de s'ignorer encore pendant longtemps.
En ce qui concerne l'A 58, ex-A 8 bis, le projet d'intérêt général que j'ai annoncé dernièrement, quand je me suis rendu dans votre département, constitue un grand pas en avant et je souhaite que toutes les procédures soient suivies.
Par ailleurs, et ce sera mon dernier mot sur ce point, je souhaite que les élus qui défendent ce projet, qui me semble indispensable au développement de l'ensemble du secteur, se fassent entendre beaucoup plus que par le passé.
En réponse à M. Roujas, je rappellerai que le retour à la concession pour les infrastructures autour de Toulouse n'a pas été retenu par l'actuel Gouvernement. Elle avait été retenue voilà une dizaine d'années pour accélérer la réalisation de cette infrastructure. C'est ainsi que l'autoroute entre Roques et Toulouse, longue d'environ 10 kilomètres, a été concédée en 1992 à la société ASF et a été mise en service en mars dernier. Le montant des travaux réalisés par la société ASF sur cette section, y compris le raccordement à la rocade sud de Toulouse, s'élève à environ 600 millions de francs. Cette société doit donc percevoir un péage, sauf à envisager le rachat par les collectivités. Face aux difficultés liées à la mise en service, j'ai tenu plusieurs réunions et j'ai demandé au préfet de la région Midi-Pyrénées de mettre au point, avec les collectivités intéressées, une solution adaptée, à la fois, à la demande des usagers, aux possibilités contributives des collectivités locales et à la nécessité pour le concessionnaire de rembourser les montants empruntés pour l'aménagement de cette infrastructure.
A la suite de la réunion organisée par le préfet le 31 octobre dernier, et après avoir recueilli les propositions des collectivités locales, j'ai donné mon accord pour que soit mis en place, dès le début de l'année 1997, un nouveau dispositif de péage à Roques-sur-Garonne pendant une période expérimentale d'un an. Il consiste à appliquer au trajet domicile-travail un abonnement spécifique qui ne coûtera à l'usager que 100 francs par an. Les collectivités contribueront à son financement par le versement d'un montant de 7,5 millions de francs par an.
Cet abonnement sera proposé à tous les usagers qui sont conduits à utiliser quotidiennement cette autoroute, que ce soit pour leur travail, leurs études ou la recherche d'un emploi. Ces contributions des collectivités viendront bien entendu en déduction des montants résultant de la solution définitive qui sera adoptée à l'issue de cette période d'un an.
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'État.
Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d'État aux transports. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, en complément des propos tenus par M. Pons, et à sa demande, je vous apporterai un certain nombre de précisions concernant le budget des transports terrestres.
Comme MM. les rapporteurs l'ont indiqué, avec plus de 46 milliards de francs, ce budget augmente très légèrement en 1997. Il faut par ailleurs noter la progression particulière des crédits consacrés aux grandes entreprises publiques, comme l'a souligné notamment M. Berchet, et je l'en remercie.
Voilà qui traduit bien la priorité que le Gouvernement souhaite accorder à ce secteur essentiel, tant pour notre compétitivité que pour la cohésion nationale. Il s'agit là de moyens importants. M. Pons, et moi-même souhaitons qu'ils soient mis au service d'une politique cohérente, intermodale et de modernisation de l'ensemble des transports terrestres, afin de poursuivre l'équipement de notre pays tout en rétablissant les comptes des grandes entreprises du secteur public.
Par « modernisation », nous entendons, bien évidemment, la réforme de la SNCF, mais aussi la rénovation des transports fluviaux et la poursuite de l'adaptation des transports routiers à la concurrence.
Ce choix résolu d'une approche globale et intermodale nous a amenés à procéder à un arbitrage entre les différents types de crédits. Un effort particulier, vous l'avez constaté, a été réalisé en faveur des transports ferroviaires et urbains qui ont, au cours de ces dernières années, connu une situation un peu plus délicate que les autres modes de transport tant sur le marché national qu'en termes de concurrence.
Les crédits réservés à la SNCF constituent donc l'essentiel de ce budget puisqu'ils représentent plus de 38 milliards de francs sur les 46 milliards de francs que j'ai évoqués.
Comme l'ont souligné MM. les rapporteurs, le projet de loi de finances pour 1997 intègre bien les premiers éléments de la mise en oeuvre de la réforme de la SNCF, dont M. Bernard Pons a indiqué les objectifs et le calendrier.
M. Fatous a parlé de démantèlement de la SNCF. J'avoue que ce qualificatif me laisse quelque peu sans voix. En effet nous avons précisément voulu une réforme française, particulièrement originale, qui permet de préserver l'unité et l'intégrité de la SNCF. Quoi qu'il en soit, nous aurons l'occasion d'y revenir lors du débat qui se tiendra au Parlement au début de l'année prochaine.
En termes budgétaires, le nouvel établissement public Réseau ferré national se verra attribuer les crédits que l'Etat affectait précédemment aux infrastructures ferroviaires, à savoir une douzaine de milliards de francs. Au passage, ce chiffre peut d'ailleurs être comparé aux 9 milliards de francs inscrits au budget des routes nationales proprement dites. Cette dotation de 12 milliards de francs figure dans un nouveau chapitre du présent projet de budget.
Enfin, le nouvel établissement public recevra une dotation en capital dont le montant, monsieur Cazalet, résultera des audits et des projections financières en cours. Nous aurons l'occasion d'y revenir au début de l'année prochaine.
Comme M. Pons l'a souligné, la mission de préfiguration confiée par M. le Premier ministre à M. Claude Martinand nous permet d'avancer activement sur ce dossier.
S'agissant des investissements que devra réaliser l'établissement public Réseau ferré national, je partage très largement votre avis, monsieur Berchet : il convient aujourd'hui d'être attentif au réseau classique et de veiller à ce que ses performances ne se dégradent pas. Nombre d'usagers et d'élus ne comprennent pas, et à juste titre, la dégradation de la situation.
Il est très vraisemblable que, pour le réseau ferroviaire comme pour le réseau routier, la prise en compte de l'existant passera par une augmentation des enveloppes consacrées à la maintenance du réseau classique et la ligne que vous avez évoquée parmi d'autres relève bien évidemment de cette logique.
M. Lombard a exprimé ses préoccupations à propos du TGV. Comme vous le savez, monsieur le sénateur, la loi Pasqua tendait à réactualiser le schéma directeur des TGV et à créer un schéma directeur ferroviaire. Or celui-ci n'existe toujours pas à l'heure actuelle.
Comme vous l'avez souligné, le TGV est une grande ambition pour notre pays. Ce programme doit être poursuivi mais nous savons tous très bien qu'il devra s'étaler sur une génération, ce qui amènera à effectuer un certain nombre de choix en matière de programmation.
Comme M. Bernard Pons l'a indiqué, nous ne pouvons pas aujourd'hui fixer de priorité sauf pour le TGV Est à propos duquel il a dit tout ce qu'il y avait à dire.
Le second volet de la réforme sera l'expérimentation de la régionalisation des services de voyageurs.
Monsieur Berchet, vous avez demandé dans quelles conditions nous avions choisi les six régions dans lesquelles sera menée, dès l'année prochaine, une expérimentation. Le critère était simple : c'était celui du volontariat. Nous avons retenu les régions dans l'ordre de dépôt de leurs candidatures. Certaines n'ont pas pu être retenues dans l'immédiat mais elles s'inscrivent dans le processus de régionalisation.
A ce titre, comme l'a rappelé M. Cazalet, sont inscrits dans le projet de budget, 800 millions de francs qui viendront compléter les crédits préexistants, portant ainsi ces crédits à 5 milliards de francs pour l'ensemble des services régionaux de voyageurs, et ce sans attendre l'adoption du projet de loi portant réforme de la SNCF et création d'un établissement public Réseau ferré national, ces deux sujets pouvant être traités indépendamment.
Comme l'a souligné M. Cazalet, une convention remarquable en faveur du renouveau et du développement du transport ferroviaire est en cours de signature dans la région Rhône-Alpes, et nous nous en réjouissons.
Je ne comprends pas très bien, dans ce contexte, monsieur Fatous, la raison pour laquelle vous prétendez que certaines régions ne seraient pas satisfaites puisque celles que nous évoquons ont toutes voté les projets de convention et approuvé la participation à la régionalisation.
Par ailleurs, j'indique très clairement que c'est, bien entendu, le contribuable national qui sera mis à contribution pour compléter les dotations afin d'éviter un déficit.
Un choix a donc été opéré en faveur de la péréquation, en matière de réseau, puisqu'il s'agit d'un réseau national ferroviaire, et de ressources financières. Par conséquent, le contribuable local ne supportera pas le coût de cette opération. Je tenais, monsieur Fatous, à vous rassurer sur ce point, puisque vous sembliez vous interroger. Je suppose d'ailleurs que c'est pour cette raison que votre région, après, il est vrai, quelques hésitations, a décidé de s'associer à l'expérimentation.
En outre, il est important pour les régions de savoir que l'Etat maintient la tarification sociale, et nous vous proposons de voter à ce titre 1,9 milliard de francs de crédits pour l'année prochaine. Par ailleurs, l'Etat apportera 13,9 milliards de francs de subventions au régime de retraite des cheminots.
Comme le souhaitait MM. les rapporteurs, nous avons jeté les bases d'un redressement durable de la SNCF puisque, allégée de sa dette, cette entreprise pourra maintenant pleinement se consacrer à sa mission, qui est d'offrir un service de transport moderne et adapté aux exigences des voyageurs et des chargeurs, pour ce qui concerne le fret.
A ce propos, j'ai bien pris note de la préoccupation exprimée par la plupart des intervenants quant au transport de fret. En effet, par le passé, mais la situation a déjà commencé à évoluer, la SNCF ne s'est sans doute pas suffisamment préoccupée de développer une offre de transport correspondant aux besoins des chargeurs et à l'évolution de la demande industrielle et économique dans ce secteur.
L'allégement de la dette permettra donc au président, aux dirigeants de la SNCF, mais aussi et surtout à l'ensemble des cheminots, de mener à bien le projet industriel auquel ils se sont attelés dans le cadre d'un large débat interne. Il permettra de valoriser les nouveaux atouts donnés à la société. Voilà les points que je voulais évoquer à propos de la SNCF.
Par ailleurs, un certain nombre de questions ont été posées concernant les transports en commun.
Il m'a semblé que la lecture de ce projet de budget laissait subsister quelques ambiguïtés. C'est pourquoi je précise que, alors que chacun s'attache à dégager des économies budgétaires, M. Bernard Pons et moi-même avons tenu à préserver les subventions d'investissement pour les transports en commun.
Peut-être existait-il un malentendu à cet égard et je prie notamment M. Lombard de bien vouloir excuser une éventuelle mauvaise présentation.
En tout cas, les dotations réservées tant à l'Ile-de-France qu'à la province sont maintenues à leur niveau précédent, ce qui représente plus de un milliard de francs en autorisations de programme. Il n'y aura donc pas de pause dans les investissements.
Ainsi, en Ile-de-France, la réalisation des deux grands projets qui absorbent l'essentiel des crédits, à savoir EOLE et METEOR, sera poursuivie.
En ce qui concerne les concours au fonctionnement des transports en région d'Ile-de-France, la contribution de l'Etat s'établit à 5,3 milliards de francs.
Monsieur Cazalet, vous dénoncez ce que vous appelez la dérive d'un système qui conduit l'Etat et les usagers à augmenter leur contribution sans qu'un équilibre financier satisfaisant puisse néanmoins être obtenu.
Les augmentations tarifaires qui ont été décidées au cours de ces dernières années ont permis de contenir la progression de l'indemnité compensatrice. C'est ainsi que l'usager a payé plus quand la part acquittée par le contribuable national cessait d'augmenter. Il n'est pas impossible d'ailleurs que nous ayons aujourd'hui atteint un seuil.
Dans le même temps, les programmes d'investissement ambitieux engagés au début des années quatre-vingt-dix - je pense en particulier à EOLE et à METEOR - ont bien évidemment entraîné une augmentation des dépenses totales à couvrir qui est à l'origine des difficultés que vous avez soulignées.
Il est bon de rappeler que le système des transports collectifs en Ile-de-France reste l'un des plus performants au monde, voire, à entendre l'appréciation portée par certains ministres étrangers en visite en France, le plus performant pour le service rendu à l'usager.
Il est vrai que l'une des difficultés de notre système est liée au nombre important d'acteurs qu'il fait intervenir, à savoir l'Etat, les collectivités locales, le STP, la SNCF, la RATP et des entreprises privées. Il peut en résulter, dans certains cas, une confusion dans les responsabilités.
L'un de nos objectifs devrait donc consister à rechercher une clarification des responsabilités permettant à chaque acteur d'assumer les siennes. Rien de plus, rien de moins ! Cette clarification des responsabilités serait, nous semble-t-il, beaucoup plus efficace qu'un quelconque bouleversement institutionnel dans lequel nous n'avons absolument pas l'intention, je le dis clairement, de nous engager.
C'est dans cet esprit - et il s'agit plus d'un travail au fond que d'une approche juridique - que nous avons mis en oeuvre avec les gestionnaires de réseaux une politique volontariste de lutte contre la fraude, dont le coût est estimé à près de un milliard de francs par an, ce qui en soi représente un problème économique et social, voire civique.
Cette politique se concrétise par des investissements importants en matière de systèmes de sûreté, de contrôle, d'information et par une volonté extrêmement forte de renforcer la présence humaine auprès des usagers des transports.
A cette occasion, je voudrais, en mon nom et en celui de M. Bernard Pons, rendre hommage au sens des responsabilités, au professionnalisme et à la compétence de l'ensemble des agents des transports publics en matière de sécurité. Nous en avons eu, une nouvelle fois, la preuve à l'occasion du drame qui s'est produit voilà trois jours à la station Port-Royal. J'ai eu l'occasion de me rendre compte de la très grande mobilisation, tant sur le plan humain que sur le plan technique, de l'ensemble des agents des transports publics.
Je souhaite également adresser mes voeux de prompt rétablissement à M. Gaillard, qui a malheureusement été victime d'une agression dans les transports en commun.
La lutte contre la fraude, l'intensification de la présence humaine et des démarches commerciales des entreprises concernées devraient permettre une reconquête du trafic tant sur le réseau francilien que sur le réseau national. Or cette reconquête est la clé de la réussite et du redressement.
Une enveloppe de 525 millions de francs est réservée aux grandes villes de province. Nous sommes très attachés au développement des transports collectifs qui relèvent, dans le cadre de la décentralisation, des collectivités locales. Notre effort budgétaire en la matière s'inscrit dans un projet global auquel le Gouvernement attache une grande priorité et qui a abouti, notamment, à l'adoption récente de la loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie. Nous avons voulu maintenir au même niveau les dotations car, ce qui importe, c'est la constance de l'effort sur plusieurs années. Je voudrais indiquer, à cet égard, que les dotations sont suffisantes pour financer tous les projets qui nous sont présentés. Aucun projet ne restera à l'écart faute de crédits.
Monsieur Lombard, vous nous avez interrogés sur les critères de choix des investissements. Comme vous l'avez suggéré, il y a effectivement la poursuite d'un certain nombre d'opérations qui sont en cours et la possibilité de lancer des projets qui devront répondre aux critères habituels.
Le premier critère, c'est une approche globale et cohérente des déplacements urbains. A ce titre, bien entendu, les plans de déplacements urbains fourniront un éclairage particulièrement utile et intéressant.
Le deuxième critère, c'est tout ce qui favorise l'intermodalité et l'interconnexion des réseaux.
Le troisième critère, c'est tout ce qui peut améliorer l'efficacité et la productivité du transport public, ce qui ne veut pas dire nécessairement tout ce qui est le plus cher. En particulier, un certain nombre de projets très intéressants dans des villes moyennes, concernant des transports en site propre, pourront être retenus, au même titre que les différents projets dont vous avez parlé.
Je voudrais d'ores et déjà indiquer que, pour faciliter ces opérations, nous sommes favorables à l'amélioration du dispositif relatif au versement transport que deux de vos collègues et vous-même, monsieur Lombard, avez proposée et qui sera examinée tout à l'heure.
J'en viens aux voies navigables. M. Bernard Pons s'est clairement exprimé sur la liaison Rhin-Rhône et je n'y reviens donc pas.
S'agissant de la modernisation de l'activité économique du secteur, la loi du 12 juillet 1994, qui permet une certaine modernisation des entreprises de batellerie, des étapes très importantes ont été franchies cette année. En effet, ont été publiés deux décrets relatifs, l'un, à la profession de routier de fret fluvial et, l'autre, au contrat type de référence pour les voyages, contrat qui était particulièrement attendu par les professionnels. Les autres textes devraient être publiés très bientôt et, bien entendu après avoir fait l'objet des consultations nécessaires.
Par ailleurs, le soutien à la profession de la batellerie est maintenu : la France a décidé de reconduire ce qu'on appelle le plan économique et social du transport fluvial ; 20 millions de francs sont proposés à votre vote à cet effet.
Parallèlement, nous avons souhaité accélérer et intensifier la rénovation du réseau. Là encore, il faut porter attention au réseau existant, même s'il y a nécessité de créer de nouvelles infrastructures. La modernisation se poursuit donc par l'intermédiaire de Voies navigables de France, avec 371 millions de francs au titre des investissements en 1997.
Au total, ce sont 526 millions de francs d'investissements qui seront consacrés aux voies navigables l'an prochain.
M. Emmanuel Hamel. C'est trop peu !
Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d'Etat. Je sais bien que c'est trop peu, mais il y a des choix à faire !
M. Emmanuel Hamel. Alors, faites les bons choix !
Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d'Etat. En ce qui concerne le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables, la part consacrée aux voies navigables sera, grâce à un amendement du Gouvernement, élaboré sur la proposition des sénateurs - des députés aussi, mais peut-être encore plus des sénateurs - qui siègent au comité de gestion de ce fonds, portée à 350 millions de francs, ce qui permettra, notamment, de financer les études relatives aux grandes liaisons interbassins dont l'importance a été soulignée par vous-mêmes monsieur Le Grand, en remplacement de M. Braconnier, auquel je souhaite, moi aussi, un prompt rétablissement.
Nous parlions de choix, de bons choix ; un certain nombre d'orateurs se sont exprimés pour tel ou tel projet routier, d'autres pour tel ou tel projet de TGV, d'autres encore pour des voies navigables. Il s'agit effectivement de choix très difficiles auxquels M. Bernard Pons et moi-même devons faire face, notamment en utilisant ces fameux crédits du Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables.
Monsieur Deneux, vous avez insisté sur le caractère stratégique de la liaison Seine-Nord. Je partage, bien entendu, tout à fait cette appréciation. Ce projet progresse normalement. La phase d'étude qui avait pour objet de comparer les différents fuseaux de tracé vient de s'achever. Nous allons ouvrir une concertation avec les collectivités, les élus et les acteurs socio-économiques concernés pour déterminer le choix pertinent, ce qui permettra de lancer les études d'avant-projet.
Je rappelle que cette opération représente un investissement de 10 milliards de francs, qui devrait donc être financé sur le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables, dont vous connaissez les ressources. Bien entendu, comme cela a été indiqué, des choix - qui seront nécessairement bons puisqu'ils auront été éclairés notamment par le Parlement - devraient être faits entre les différentes priorités : voies navigables, transport ferroviaire, transport routier et voies routières d'aménagement du territoire.
J'en viens au transport combiné.
A ce stade du projet loi de finances pour 1997, nous envisageons pour l'an prochain de reconduire les crédits destinés à soutenir le transport combiné, à hauteur de 365 millions de francs sur le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables. Le programme précis des subventions sera arrêté prochainement, par le comité de gestion de ce fonds.
Incontestablement, le transport combiné, comme l'ont dit plusieurs orateurs, notamment vous-même, monsieur Balarello, constitue une solution d'avenir pour développer le trafic ferroviaire et fluvial, tout en allégeant les grands axes routiers, en améliorant la sécurité des usagers et en contribuant à l'amélioration de l'environnement.
C'est la raison pour laquelle je me réjouis de constater qu'il y a, s'agissant de ce mode de transport, à la fois une convergence de l'intérêt politique sur l'ensemble de l'échiquier et une très forte progression. En effet, avec une augmentation de l'ordre de 10 % par an depuis 1993, le transport combiné est le mode de transport terrestre qui se développe le plus, et je ne puis donc que m'en réjouir. Il n'est pas impossible, permettez-moi d'avoir la faiblesse de le penser, que les crédits, dont je viens de parler, inscrits pour la promotion du transport combiné y aient, pour leur part, contribué, ce qui va dans le sens souhaité par les sénateurs et par l'ensemble de la population.
En ce qui concerne la programmation des plates-formes, nous disposerons sous peu, monsieur Berchet, d'éléments de décision. En effet, M. Daubresse, député, à qui a été confiée, en tant que président du Conseil national du transport combiné, une mission préparatoire à l'élaboration d'un schéma des plates-formes multimodales, devrait nous proposer un certain nombre d'éléments d'ici à la fin de l'année. Ces éléments pourront être intégrés par M. Jean-Claude Gaudin dans les différents schémas qui seront élaborés en application de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.
S'agissant des transports routiers, M. Bernard Pons vous a indiqué l'appréciation que nous pouvons porter sur le dénouement de la crise qui a affecté ce secteur ces dernières semaines et qui a montré les difficultés des salariés et des entreprises dans un secteur tout à fait vital pour notre économie.
Ce conflit a montré en particulier, comme l'a dit M. Bernard Pons, que la difficulté est due à la force de la concurrence, à la véritable pression concurrentielle. A ce titre, je voudrais indiquer que la législation sur les prix abusivement bas, adoptée au cours de l'été dernier, constitue certainement un élément particulièrement fort d'assainissement de la situation.
J'en viens maintenant à l'aspect « crédits » de cette politique du transport routier. Les effets des décisions prises pour conclure la crise de la semaine dernière, puisque la question a été posée tout à l'heure, ne se feront pas sentir sur le budget du ministère des transports.
Les quelques éléments d'intervention d'argent public qui ont été mobilisés concernant le régime spécifique des retraites, dans le prolongement de ce qui existait déjà depuis les années cinquante, ou les exonérations de charges ne sont pas à prendre sur le budget du ministère des transports.
En revanche, nous avons inscrit dans notre budget l'ensemble des crédits, sans restriction aucune, nécessaires à l'application du contrat de progrès, qu'il s'agisse des crédits réservés à la formation professionnelle, pour 20 millions de francs, ou des crédits affectés au développement de la productivité des transports de marchandises, pour 50 millions de francs. Il s'agit, pour l'essentiel, des aides au départ, pour lesquelles deux cents dossiers ont d'ores et déjà été traités. Il s'agit également de la reconduction de l'ensemble des moyens destinés au contrôle. Il s'agit aussi, et nous en sommes très heureux puisque cela était demandé par les partenaires sociaux et par un certain nombre de parlementaires, du retour, dès l'an prochain, sous la responsabilité du ministère des transports, de l'inspection du travail des transports, avec la création de nouveaux postes d'inspecteur et de contrôleur. Nous avons donc, pour notre part, tenu à ce que l'Etat, dès lors qu'il doit intervenir, le fasse avec l'ensemble des moyens nécessaires.
A ces moyens budgétaires s'ajoutent, bien entendu, un certain nombre de moyens juridiques. Vous savez que nous prendrons dans les prochains jours un décret concernant le temps de travail, qui assurera la généralisation des diminutions de temps de travail qui avaient été engagées sous le terme de « contrat de progrès ». Vous savez également que nous sommes extrêmement actifs auprès des instances de Bruxelles non seulement pour faire appliquer, mais aussi pour améliorer la réglementation sociale en vigueur en matière de transport routier.
Pour conclure, monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je dirai que nous pouvons ainsi affirmer que notre politique de transports terrestres est à la fois ambitieuse, équilibrée et frappée du sceau de la modernisation responsable. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. Je rappelle au Sénat que les crédits concernant les transports terrestres, les routes et la sécurité routière, inscrits à la ligne « Equipement, logement, transports et tourisme » seront mis aux voix aujourd'hui même à la suite de l'examen des crédits affectés au tourisme.

ÉTAT B

ÉTAT C

Article additionnel avant l'article 92

M. le président. En accord avec la commission des finances, j'appelle en discussion les amendements n°s II-62 rectifié et II-67 tendant à insérer un article additionnel avant l'article 92.
Par amendement n° II-62 rectifié, MM. Descours, Lombard et Quilliot proposent :
A. - Avant la division III logement avant l'article 92, d'insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« Dans l'article L. 2333-67 du code général des collectivités territoriales, les mots : "et obtenu une subvention de l'Etat pour l'investissement correspondant" sont remplacés par les mots : "et que l'Etat a notifié un engagement de principe sur le subventionnement de l'investissement correspondant". »
B. - En conséquence, de faire précéder cet article d'une division ainsi rédigée : « II - Transports ».
Par amendement n° II-67, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent d'insérer, avant l'article 92, un article additionnel ainsi rédigé :
« A la fin du quatrième alinéa de l'article L. 2333-67 du code général des collectivités territoriales, les mots : "et obtenu une subvention de l'Etat pour l'investissement correspondant" sont remplacés par les mots : "et que l'État a notifié son engagement pour l'investissement correspondant". »
La parole est à M. Lombard, pour défendre l'amendement n° II-62 rectifié.
M. Maurice Lombard. Il s'agit de lever une ambiguïté dans un texte qui concerne le versement transport. En effet, dans le code général des collectivités territoriales, il est prévu que le vote de l'assemblée qui a la possibilité de modifier le taux du versement transport pour les collectivités dont la population est supérieure à 100 000 habitants peut intervenir lorsque l'organisme a obtenu une subvention de l'Etat pour l'investissement correspondant.
Or, le terme « obtenu » a été à l'origine d'un certain nombre de controverses et d'un contentieux. En effet, s'agit-il du versement de la somme elle-même ? Ou bien s'agit-il simplement de l'annonce par l'Etat de son intention.
C'est pour qu'il soit mis fin à cette ambiguïté que MM. Descours, Quilliot et moi-même avons déposé cet amendement. Il vise à remplacer les mots : « et obtenu une subvention de l'Etat pour l'investissement correspondant » par les mots : « et que l'Etat a notifié un engagement de principe sur le subventionnement de l'investissement correspondant », formulation plus solennelle.
M. le président. La parole est à M. Leyzour, pour défendre l'amendement n° II-67.
M. Félix Leyzour. Je n'ai rien à ajouter aux propos de M. Lombard car je me suis déjà exprimé sur ce point lors de mon intervention à la tribune. Les amendements n°s II-62 rectifié et II-67 sont similaires.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur ces deux amendements ?
M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial. La commission des finances n'a pas examiné ces amendements. Il s'agit d'une question de procédure qui peut présenter un certain intérêt pour les collectivités concernées. Aussi, je souhaiterais connaître l'avis du Gouvernement.
M. le président. Quel est donc l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s II-62 rectifié et II-67 ?
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Actuellement, lorsque l'Etat décide de subventionner un projet de transport collectif en site propre, il prend une décision de prise en considération du projet, puis, lorsque tous les détails de l'opération lui sont connus, une décision de subvention proprement dite.
Les autorités organisatrices souhaitent en général pouvoir augmenter le taux du versement transport dès que l'Etat a pris la décision de principe de subventionner. Cependant, la rédaction actuelle du code général des collectivités territoriales précise qu'il faut d'abord avoir obtenu une subvention.
Cette ambiguïté a donné lieu à des contentieux. La rédaction proposée par l'amendement n° II-62 rectifié clarifiera à mon avis les choses. Le Gouvernement émet donc un avis favorable sur ce texte.
M. le président. Quel est, en définitive, l'avis de la commission ?
M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial. La commission émet un avis identique, monsieur le président.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° II-62 rectifié.
M. Jean Peyrafitte. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Peyrafitte.
M. Jean Peyrafitte. Le groupe socialiste votera l'amendement n° II-62 rectifié.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° II-62 rectifié, accepté par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi de finances, avant l'article 92, et l'amendement n° II-67 n'a plus d'objet.
Nous avons achevé l'examen des dispositions du projet de loi concernant les transports terrestres, les routes et la sécurité routière.
Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à douze heures cinquante, est reprise à quinze heures.)

M. le président. La séance est reprise.
Nous poursuivons la discussion du projet de loi de finances pour 1997, adopté par l'Assemblée nationale.

II. - TRANSPORTS (suite)
4. Transport aérien. - 5. Météorologie
Budget annexe de l'aviation civile

M. le président. Le Sénat va examiner les dispositions du projet de loi concernant les transports : le transport aérien, la météorologie et le budget de l'aviation civile.
La parole est à M. le rapporteur spécial.
M. Yvon Collin, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, avec une augmentation de ses crédits de 4,4 %, le budget annexe de l'aviation civile bénéficie d'une fortune supérieure à celle du budget général de l'Etat. Je note d'ailleurs que les crédits du transport aérien, que j'ai l'honneur de rapporter et qui, eux, sont rattachés au budget général, diminuent pour leur part de près de 30 %.
L'augmentation du volume du budget annexe est favorisée par un environnement du transport aérien relativement porteur puisque la hausse escomptée du trafic s'accompagnera d'une progression naturelle des recettes.
Celle-ci rend d'ailleurs possible une baisse du tarif unitaire des redevances de navigation aérienne, qu'il convient, bien entendu, de souligner.
Le produit des redevances de navigation aérienne, qui représentent 80 % des ressources propres du budget annexe, augmente de 3 %. Les dépenses progressant de 4 %, il faut donc solder l'écart.
Comment s'y prend-on ? Augmente-t-on la subvention versée par le budget général au budget annexe ? Non pas ! Volonté de maîtrise des dépenses publiques oblige, la subvention diminue de 45 millions de francs, soit autant d'économies sur les dépenses budgétaires.
On recourt donc à deux variables d'ajustement. La taxation, avec une progression du tarif de la taxe de sécurité et de sûreté de près de 30 %, et l'accroissement de la dette, avec une progression de 8 % du niveau des emprunts.
J'évoque dans mon rapport écrit les problèmes posés par ces choix, mais je souhaite soulever ici une question de fond relative au désengagement de l'Etat en matière de financement du projet de budget annexe de l'aviation civile.
M. Gérard Delfau. Très bien !
M. Yvon Collin, rapporteur spécial. Ce budget permet de financer, pour une part essentielle, les prestations fournies par les services de la navigation aérienne, mais aussi des missions régaliennes de l'Etat, comme la sécurité ou la sûreté du transport aérien.
M. Gérard Delfau. Très bien !
M. Yvon Collin, rapporteur spécial. Tout indique - et l'actualité est malheureusement là pour le confirmer souvent - que des besoins importants restent à satisfaire dans ce domaine.
Je pense qu'il est normal que les usagers du transport aérien participent au financement des investissements rendus nécessaires par les préoccupations de sûreté, mais, étant donné la nature des enjeux, l'Etat doit manifester, par sa contribution, qu'il s'agit d'une question d'intérêt général.
A ce sujet, en même temps que je regrette la baisse de la subvention versée au budget annexe de l'aviation civile, il me faut déplorer fortement les perspectives de désengagement partiel des services de police des aéroports et leur substitution par des organismes privés. Cette solution me paraît facile et un peu « légère » compte tenu des risques.
L'an dernier, monsieur le ministre, vous aviez donné un avis favorable à un amendement de la commission des finances du Sénat tendant au dépôt d'un rapport présentant la comptabilité analytique du budget annexe de l'aviation civile. Ce rapport a été déposé, et nous devons saluer les efforts entrepris pour cela par le ministère des transports. Il y a lieu d'espérer que ce document favorisera un dialogue plus serein entre le ministère et les transporteurs aériens.
Ce document pourra évoluer, mais il permet d'ores et déjà de mieux cerner les critères de calcul des redevances de navigation aérienne, à propos desquelles des contentieux juridictionnels s'étaient dangereusement développés.
Il fait apparaître des sujets de débats. Par exemple, il ne faudrait pas que la pratique consistant à tenir compte des créances impayées pour établir l'assiette des redevances de navigation aérienne conduise la direction générale de l'aviation civile à accepter, comme cela a pu être le cas dans la douloureuse affaire Air Liberté, de voir s'accumuler l'endettement de ses clients.
Certains progrès ont été réalisés dans la voie de la clarification financière, mais d'autres doivent intervenir aussi sur le chemin de la maîtrise financière du budget annexe.
Pour les dépenses d'exploitation, il faut s'efforcer de mieux concilier l'évolution de la masse salariale avec les contraintes économiques du secteur et les tendances observées dans la fonction publique.
La qualité de service de la direction de la navigation aérienne implique une forte mobilisation des agents et des extensions de capacité. Toutefois, ce dernier objectif pourrait être compromis si les mesures catégorielles devaient dépasser le raisonnable. A la veille du terme du protocole triennal, il faut rappeler tous les dangers qu'il y aurait à négliger les contraintes économiques.
Quant aux dépenses d'investissement, leur forte augmentation doit être soulignée.
Elle me conduit d'abord à poser une question : pouvez-vous nous assurer que les équipements mis en place au niveau national seront compatibles avec le processus d'harmonisation en cours au sein d'Eurocontrol ? A ce propos, pouvez-vous nous informer sur l'état des négociations visant à renforcer les compétences de cette organisation ?
Elle me conduit aussi à vous faire une suggestion : j'ai évoqué l'augmentation du tarif de la taxe de sécurité et de sûreté ; or je remarque que, malgré l'existence d'un plan pluriannuel d'équipement de matériels de sûreté dans les aéroports, qui sera très coûteux, le niveau des investissements de sûreté prévu pour 1997 est le même que celui qui était prévu pour 1996.
Dans ces conditions, afin de sanctuariser ce programme, je suis conduit à vous suggérer, comme l'an dernier, de prendre l'initiative - que vous seul pouvez prendre - de créer une structure financière qui refléterait la priorité donnée par la Gouvernement au renforcement de la sûreté.
Délaissant les crédits du budget annexe de l'aviation civile, sur lesquels j'abrégerai le suspense en vous indiquant dès maintenant que la commission des finances en recommande l'adoption, j'aborde maintenant les crédits du transport aérien et de la météorologie.
Avec 1 160,5 millions de francs, les crédits consacrés à la météorologie connaissent un repli de 2,7 %. Il est apparu à la commission des finances du Sénat que cette évolution, qui suppose des efforts de la part de l'établissement public, était compatible avec un vote favorable de ces crédits.
En ce qui concerne les crédits du transport aérien, leur niveau atteint à peine 65 % des versements à Météo France et est en repli de 32 %, après une chute de 35 % entre 1996 et 1995.
Ces évolutions sont fort préoccupantes.
Grâce en partie au soutien public - dont les Etats-Unis nous avaient appris la nécessité - nous avons su imposer notre construction aéronautique civile.
A cet égard, permettez-moi de citer trois chiffres, mes chers collègues : 0, 2 000, 10 000. « 0 », comme 0 avion civil d'Aérospatiale et 0 moteur civil de la SNECMA en 1970 ; 2 000, comme le nombre d'Airbus en l'an 2000 ; 10 000, comme le nombre de moteurs civils commandés à la SNECMA en 1996.
Mieux qu'un succès, c'est une consécration !
Mais la construction aéronautique civile, c'est aussi, malheureusement, entre 1991 et 1995, 63 milliards de francs de bénéfices pour les entreprises américaines du secteur, contre 38,5 milliards de francs de pertes pour les entreprises européennes !
Que se passe-t-il ?
Il se passe d'abord que nous devons améliorer notre compétitivité-coût.
Il se passe aussi que nous devons subir le poids de la sous-évaluation du dollar. Je note incidemment que, dans l'appréciation sur la valeur future de l'euro, notre partenaire allemand pourrait mieux se souvenir que Daimler a baptisé son plan de restructuration du joli sobriquet de « Dolores », soit dollar low rescue.
Mais il se passe également que nous devons réactiver au plus vite la politique aéronautique en France et en Europe. Il nous faut avant tout produire un appareil susceptible de concurrencer le géant de Seattle sur le segment haut du marché. Le 747 plus le 777, c'est manifestement trop !
Nous ne pouvons pas espérer exister demain si, forte des marges dégagées par elle sur ces appareils où elle est en situation de monopole, l'entreprise Boeing peut casser les prix sur les segments du marché où nous la concurrençons.
La transformation du GIE Airbus est, par rapport à cette priorité, un dossier second mais important. Je souhaite, monsieur le ministre, que vous nous indiquiez son état d'avancement et que le Gouvernement français s'attache à combattre les exigences de ceux - dont la compagnie phare - qui marquent une appétence particulière pour les créneaux horaires de nos aéroports sans avoir jamais acheté un seul Airbus.
En tout état de cause, Airbus étant l'une des plus belles réalisations européennes, nous devons, à l'image de ce que font nos amis américains pour leurs entreprises, lui accorder un soutien financier et politique sans faille.
Tout comme les 1 100 milliards de dollars de chiffre d'affaires de l'industrie aéronautique civile dans les vingt prochaines années ont réussi le miracle de faire entrer Seattle dans les bâtiments qui bordent le Mall de Washington, nous devons réussir à mettre en place un espéranto européen de l'industrie aéronautique civile partagé par les gouvernements européens concernés.
Je veux également vous suggérer, monsieur le ministre, de suivre avec beaucoup d'attention les pratiques commerciales indignes observées sur le marché des moteurs et de veiller à ce que la magnifique alliance entre la SNECMA et General Electric continue, dans l'équilibre réel des intérêts de chacun, à élargir la gamme des moteurs CFM.
Enfin, ayant rappelé le jugement de principe favorable inspiré par les perspectives d'une amélioration des synergies entre constructeurs civils et militaires, dont on devrait d'ailleurs se souvenir dans les débats portant sur l'ATF, il nous faut souhaiter que le Parlement soit mieux associé à l'élaboration des projets en cours.
Plus largement, nous souhaiterions être mieux à même d'apprécier le comportement de l'Etat actionnaire, dont il faut bien reconnaître que sa capacité à décider et à accompagner financièrement ses décisions a pu sembler à certains limitée.
Sous ces réserves, comme elle l'a fait pour le budget annexe de l'aviation civile et les crédits de la météorologie, la commission des finances vous propose, mes chers collègues, d'adopter les crédits de la section « Transport aérien » du ministère de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. (Applaudissements sur les travées du RDSE, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan pour l'aviation civile et le transport aérien. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, M. le rapporteur spécial ayant, comme à son habitude, exposé avec brio le budget à proprement parler, je n'y reviendrai pas. Je me contenterai, pour ma part, de formuler quatre observations et de poser trois questions.
Ma première observation est relative au transport aérien. Sans tomber dans le catastrophisme, je constate cependant que le transport aérien a commencé trop tardivement à s'adapter à l'évolution ambiante, et l'adaptation en est d'autant plus douloureuse.
L'avenir du groupe Air France reste à conforter ; l'avatar d'Air Liberté laisse un goût d'amertume ; quant à la situation d'AOM, elle n'est pas enviable.
A ce moment clé de l'histoire de notre transport aérien, seules une prise de conscience collective et une remise en cause de tous les acteurs du secteur permettront à la France de relever le formidable défi qui s'ouvre à elle et qui se résume à l'interrogation suivante : les ailes françaises seront-elles encore présentes dans le ciel européen du xxie siècle ? La réponse pour le consommateur est évidente ; il y aura des avions pour le transporter. Mais les moyens et les personnels seront-ils localisés dans notre pays ou ailleurs ?
Les pouvoirs publics sont donc confrontés à un choix : soit ils optent pour le libéralisme pur et dur, qui peut, avec le développement du dumping social et des délocalisations, entraîner le transport aérien dans une situation aussi dramatique que celle que connaît le transport maritime - je n'y reviens pas, nous avons eu l'occasion d'en débattre, voilà quelque temps, lors de l'examen d'un projet dont j'étais rapporteur - soit ils se dotent d'une politique cohérente.
Il faut, alors, à tout prix, définir clairement une politique, l'exprimer tout aussi clairement et la mettre en oeuvre courageusement.
Si l'on se préoccupe de favoriser la localisation des moyens de production, et donc des emplois, dans notre pays, il faut structurer notre politique aérienne et aéroportuaire et lui donner une colonne vertébrale. C'est d'autant plus urgent que le second pôle aérien en France sera, dans quelques jours, britannique ! Avec TAT et Air Liberté, British Airways disposera en effet de 23 % des créneaux d'Orly.
Le groupe Air France sera ainsi confronté à la concurrence encore plus vive d'une compagnie qui, en apparence, est en pleine santé, alors que lui-même est sur la voie d'un redressement encore fragile.
La commission se félicite des résultats encourageants que l'on constate pour Air France. Ces résultats sont cependant fragiles et nécessitent une poursuite des efforts engagés.
Le handicap d'Air France est encore important puisque ses coûts sont de 11,5 cents par mile, contre 10,6 cents pour British Airways et 8 cents pour les compagnies américaines.
Les efforts devront donc être poursuivis, ce qui implique que tous les acteurs prennent leurs responsabilités, y compris les personnels du groupe, dans le cadre de la fusion entre Air France et Air France Europe, qui devrait, en principe, intervenir en 1997.
Que M. le président d'Air France sache que la commission des affaires économiques se réjouit de la détermination dont il fait preuve et du travail qu'il accomplit à la tête de la compagnie française.
Trois acteurs interviennent dans le transport aérien : les compagnies, les aéroports et l'acteur public, qui est l'objet de ma deuxième observation.
L'autorité de tutelle doit, elle aussi, accompagner l'effort de réduction des coûts des compagnies et s'efforcer de réduire le coût d'usage des infrastructures aéroportuaires.
Dans son rôle de prestataire de services, l'acteur public doit accompagner les indispensables efforts des compagnies ; en tant qu'autorité de tutelle, il doit exercer pleinement ses missions de régulation.
Ces missions concernent également la politique aéroportuaire. A cet égard, je me réjouis que les préconisations faites par Jacques Douffiagues dans la mission qui lui avait été confiée soient suivies d'effet puisque deux pistes supplémentaires sont prévues pour développer Roissy. (Mme Hélène Luc proteste.)
Cela étant, madame, il faudra désormais compléter le code de l'urbanisme au travers d'une proposition de loi que j'aurai l'honneur de déposer bientôt au Sénat et qui tendra à ce que tout permis de construire dans un périmètre d'aéroport soit subordonné à une autorisation de survol des habitations. Il est en effet anormal que l'on laisse sciemment construire des habitations dans un périmètre d'exposition au bruit.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Nous y sommes déjà, dans ce périmètre !
M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis. Madame Beaudeau, Roissy a été créé ex nihilo . Les constructions sont postérieures. J'ai encore un article du Figaro vantant les mérites d'un lotissement : « Venez construire à la campagne, à proximité d'un golf ! ». Ce lotissement était dans l'axe de dispersion de la cinquième piste projetée !
Mme Marie-Claude Beaudeau. Nous y étions déjà avant !
M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis. Ma troisième observation a trait à la construction aéronautique, dont M. le rapporteur spécial vient de parler abondamment. Je rejoins d'ailleurs son analyse.
Les cent vingt avions qui ont été commandés représentent, certes, une éclaircie ; la situation reste néanmoins difficile.
Sur ce sujet, je ferai une simple observation. Monsieur le ministre, voilà trois ans, voire quatre ans, déjà, que nous demandons que la recherche en amont soit financée selon un système à peu près identique à celui qui prévaut aux Etats-Unis. On enregistre en effet, sur ce plan, un différentiel de compétitivité important qui pèse sur la construction aéronautique française.
C'est vrai, la tendance se renverse, je vous en donne acte, monsieur le ministre, mais il faut continuer en ce sens pour qu'Airbus n'ait pas à répercuter le coût de la recherche en amont dans le prix de vente de l'appareil.
Quatrième observation : face à l'évolution profonde du secteur aérien, il est souhaitable que le Parlement prenne une part plus active à la définition de notre politique aérienne et aéroportuaire.
C'est dans cet esprit que à la suite de la mission qui m'a été confiée par Mme le secrétaire d'Etat, j'ai fait quelques propositions concernant l'évolution du conseil supérieur de l'aviation marchande, le CSAM.
Je souhaite que cet organisme, que j'ai par ailleurs l'honneur de présider, puisse associer encore plus étroitement les compagnies, les transporteurs, les autorités aéroportuaires, la tutelle, bien sûr, mais aussi le Parlement, de manière que notre politique aérienne et aéroportuaire puisse être parfaitement définie au sein du CSAM, qui deviendrait en quelque sorte un petit « parlement » du transport aérien.
J'en viens à mes trois questions.
La première concerne l'affectation à donner à Orly et à Roissy. Avec 23 % des créneaux, British Airways peut se doter d'un véritable hub à Roissy.
Il est souhaitable qu'une plate-forme soit dédiée aux courts-courriers européens - c'est Orly - et qu'une autre soit réservée au transport international intercontinental - c'est Roissy. Cela va dans le sens d'une harmonisation et, dans le même temps, cela peut aider Air France à mieux se défendre.
Par ailleurs, la direction générale de l'aviation civile est en train d'anticiper sur les conclusions de négociations en cours au sein des institutions européennes, en demandant aux gestionnaires d'aéroports de procéder à un rapprochement entre les redevances applicables aux vols intérieurs et celles qui sont applicables aux vols intra-communautaires. D'où ma deuxième question : est-ce nécessaire d'aller trop vite ?
Enfin, troisième question, pouvez-vous nous dire, monsieur le ministre, où en est la réforme du régime de concession des aéroports de province ?
En conclusion, sous réserve des observations que j'ai formulées, la commission des affaires économiques a émis un avis favorable sur les crédits du transport aérien et du budget annexe de l'aviation civile. (Applaudissements sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 13 minutes ;
Groupe socialiste, 11 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 9 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 5 minutes ;
Réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe, 5 minutes.
La parole est à M. Vinçon.
M. Serge Vinçon. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, mon intervention portera sur la recomposition du paysage aérien, en particulier sur le rachat d'Air Liberté par British Airways.
J'espère que vous me pardonnerez d'évoquer, en préambule, de vieux souvenirs, mais je me souviens que, en 1991, lorsque j'avais eu l'honneur de rapporter, auprès du président Cartigny les travaux de la commission de contrôle sur le rachat d'UTA par Air France, on nous avait dit que, parmi les raisons qui avaient poussé la compagnie nationale à racheter UTA, figurait le souci d'éviter que celle-ci ne passe sous le contrôle de compagnies étrangères, sous-entendu de British Airways.
Cinq ans plus tard les acteurs ont changé, mais le pronostic, lui, s'est réalisé. British Airways, en rachetant Air Liberté, après TAT, devient le deuxième opérateur du transport aérien français.
Cette opération appelle, à mon sens, deux commentaires : le premier sur l'opération elle-même ; le second sur les conséquences pour notre compagnie et la leçon qu'il convient d'en tirer.
Je voudrais d'abord rappeler qu'il s'agit d'une décision attendue, et même logique, et ce pour trois raisons.
La première raison est liée au marché. La libéralisation du marché est en oeuvre depuis 1987, et nous sommes à la veille de la dernière phase, celle au cours de laquelle toutes les restrictions d'accès au transport aérien seront levées.
Cela fait dix ans que chacun sait que cette libéralisation s'accompagnera, comme ailleurs, d'une concentration, au niveau européen, autour de deux ou trois compagnies phares, dont British Airways. La question ne se pose que pour les autres, pour savoir s'il y aura une ou deux compagnies supplémentaires, et lesquelles.
La concentration était prévue, elle arrive. La libéralisation du marché, dans un premier temps, favorise l'émergence de nouveaux acteurs ; puis, dans un second temps, accélère les concentrations.
La deuxième raison tient à l'expérience des nouveaux entrants. Les nouvelles compagnies, qui fleurissent avec la libéralisation, ont le choix entre deux options : soit elles trouvent leur place sur le marché et deviennent exploitants à part entière ; soit elles prennent des créneaux horaires et, même si elles ne sont plus viables en tant qu'exploitant, ont un capital, en terme de créneaux, qui se valorise chaque jour un peu plus en période d'expansion du trafic, ce qui leur permet de réaliser des plus-values.
Les nouvelles compagnies ont donc le choix entre le profit par l'exploitation et les plus-values par la revente. L'exploitation à perte à laquelle conduit une guerre tarifaire suicidaire prend alors tout son sens puisque l'entreprise se rattrape sur le patrimoine construit autour des créneaux horaires. Ce capital est alors à revendre et trouve aisément un repreneur. C'était prévu, c'est arrivé !
La troisième raison est que British Airways fait un choix coûteux, mais, en réalité, sans risque.
Coûteux puisque Air Liberté accusait des pertes considérables, de l'ordre de 40 % de son chiffre d'affaires, et que ces pertes se cumulent avec celles de son autre filiale, TAT, qui sont de l'ordre de 1,3 milliard de francs en trois ans.
C'est sans risque compte tenu des perspectives du transport aérien en Europe - en France, en particulier -, puisqu'on attend une croissance de l'ordre de 6 % par an pendant les dix ou quinze prochaines années, mais aussi compte tenu de l'ampleur des bénéfices réalisés par la maison mère depuis trois ans, dont je rappelle qu'ils sont du même ordre que les pertes subies par Air France au cours de la même période.
Le rachat d'une entreprise en difficulté sur un marché pourtant porteur par l'entreprise dominante du secteur est la sanction immédiate, irrépressible, impitoyable sur un marché dérégulé.
Au risque de choquer, je peux même dire que, si nous cherchons à construire l'Europe, nous devons accepter que des grands groupes d'autres Etats viennent dans ce qui n'est plus notre pré carré. Ce qui compte, ce n'est plus tant l'origine du capital que la localisation de l'activité. Cela se fait d'ailleurs tous les jours dans d'autres secteurs et nos entreprises font, elles aussi, des acquisitions à l'étranger.
Ce n'est naturellement pas une raison pour se désintéresser d'Air France, bien au contraire.
Air France va mieux, beaucoup mieux. C'est le succès d'un homme qui est un grand patron, d'une équipe créatrice et résolue qui a relevé le défi et, surtout, des personnels, qui ont fait leur révolution culturelle et ont retrouvé l'élan. C'est la leçon du courage et de la lucidité. C'est dans ce contexte de remise à niveau que survient le rachat d'Air Liberté par British Airways. Je ne dis pas qu'il ne pouvait tomber plus mal, car c'est la concurrence.
Il n'y a, en vérité, pas de crainte à très court terme. British Airways fera même certainement cesser la guerre des prix suicidaires, qui est l'arme des entrants, mais qui n'est pas celle des puissants. Par ailleurs, British Airways, qui est la référence du transport aérien en Europe, luttera en France, au moins pendant un temps, aux conditions françaises, avec les charges sociales françaises et non aux conditions britanniques. Je rappelle, en effet, que si l'on appliquait à Air France les charges sociales appliquées en Grande-Bretagne, cela représenterait une économie de l'ordre de 2 milliards de francs.
A moyen terme, l'arrivée en force de British Airways représente un enjeu différent. Il met la compagnie française, et surtout la compagnie intérieure, au pied du mur. Elle n'a pas d'autre choix que celui de faire, à son tour, sa révolution. Nous le savons, la sanction du marché est impitoyable. Or British Airways, c'est le marché, l'adaptation, l'innovation des réseaux, les coopérations et, maintenant, en France, des créneaux et un aéroport, Orly, le préféré des usagers. Air Liberté - British Airways décolle et atterrit à Orly pour ses lignes intérieures et internationales.
Cela me permet de faire une digression sur les relations entre l'Etat et l'entreprise vue du point de vue britannique puis français. D'un côté, une entreprise privée, mais un gouvernement qui est en fait l'allié objectif de l'entreprise, de l'autre une entreprise publique, mais un Etat souvent omniprésent et parfois, par le passé, imprévoyant.
Le rôle de l'Etat dans le succès britannique a été incontestable. Le principal aéroport londonien est réservé, de fait, à British Airways et à deux compagnies américaines. L'ouverture timide à United Airlines et à American Airlines, qui ont hérité des droits de trafic de Pan Am et de TWA, s'est réalisé contre l'avis de British Airways, mais a été compensée par l'accès au marché intérieur américain et par les premières utilisations par une compagnie européenne du code sharing.
A l'inverse, je ne suis pas sûr que l'Etat, en France, en l'espèce la DGAC, ait été si inspiré dans le partage des droits de trafic et dans le choix des aéroports. Mauvais actionnaire, parfois mauvais décideur, l'État n'a été souvent qu'un allié médiocre de la compagnie nationale. Le transfert de tous les vols internationaux sur Roissy, qui était le schéma d'origine, n'a été que partiellement appliqué et plusieurs compagnies demeurent à Orly. La consolidation de Bristish Airways à Orly est sans nul doute un nouveau coup dur, puisque 23 % des créneaux horaires lui appartiennent.
Reste qu'Air Liberté et ses vingt avions n'est pas la seule compagnie privée susceptible d'être rachetée. Les vingt-quatre avions d'AOM et, surtout, ses quinze lignes au départ de Paris et ses 10 % du trafic intérieur, peuvent aussi susciter des convoitises de la part d'un concurrent dont la démarche stratégique claire pourrait rencontrer l'intérêt d'actionnaires qui ne sont pas encore sortis de leurs difficultés et qui prévoient même de céder cette partie de leurs actifs. L'enjeu est, là encore, celui des lignes et des créneaux.
Il se pourrait que la suite de cette histoire aboutisse à ce qu'une compagnie anglaise achète AOM et possède ainsi la moitié, ou presque, des créneaux horaires à Orly. Je voulais attirer votre attention sur ce point, monsieur le ministre. J'espère très vivement que, lorsque l'opération AOM sera ouverte, tout sera fait pour que AOM puisse exister sous son pavillon et pour qu'Air France soit autorisée à être sur les rangs et - pourquoi pas ? - la première à l'arrivée.
Au-delà de ces considérations, monsieur le ministre, le groupe du RPR apportera son soutien à votre action en votant les crédits du budget des transports aériens et de l'aviation civile. (Applaudissements sur les travées des Républicains et indépendants et du RPR.)
M. le président. La parole est à Mme Bergé-Lavigne.
Mme Maryse Bergé-Lavigne. L'année 1997 sera capitale pour le transport aérien et l'industrie aéronautique, à l'échelon européen comme à l'échelon français.
En effet, cette année devrait être marquée par la fusion Dassault-Aérospatiale et par des prises de décisions essentielles dans ce secteur industriel.
Par ailleurs, le 1er avril 1997 marquera l'ouverture totale du ciel européen à la concurrence et, en avril ou en septembre de cette même année, devrait être réalisée la fusion d'Air France et Air Inter Europe.
Nos entreprises sont-elles armées pour affronter cette libéralisation ? Ne faut-il pas craindre la poursuite toujours plus effrénée vers le « moins-disant social » pour gagner quelques points de productivité, si ce secteur demeure essentiellement piloté par les seules lois du marché ?
L'introduction de la concurrence dans le domaine du transport, décidée lors de la signature de l'Acte unique, a pour principal objectif la réalisation du grand marché européen et son corollaire, la libre circulation des biens, des personnes et des marchandises. Cependant, des clauses de sauvegarde, négociées en 1992 par le gouvernement de Pierre Bérégovoy, permettent d'imposer des obligations de service public ou d'intervenir en cas de baisse trop importante des prix.
Au lieu d'utiliser ces clauses, vos gouvernements, depuis 1993, ont décidé d'ouvrir à la concurrence le ciel français, et ce sans contrepartie, dans l'espoir de faire surgir sur le marché français avant le 1er avril 1997, aux côtés d'Air France Europe, un grand pôle privé.
On connaît aujourd'hui le résultat de cette politique.
D'une part, le grand pôle privé ne verra pas le jour. C'est British Airways qui, par le jeu de rachats, concurrence désormais directement sur son marché national Air France, en raflant 23 % des créneaux horaires de la plate-forme d'Orly.
D'autre part, cette politique aurait coûté, selon le rapporteur pour avis de l'Assemblée nationale, entre 1,7 milliard de francs et 2 milliards de francs de chiffre d'affaires à Air Inter Europe, soit 15 % à 18 % de son chiffre d'affaires de 1995, par le simple fait de la concurrence d'entreprises aujourd'hui en redressement judiciaire.
Les conséquences de cette politique sur l'emploi comme sur l'aménagement du territoire sont désastreuses. Je citerai la fermeture par Air Inter Europe de dix-huit liaisons, dont trois domestiques, et la suppression programmée de neuf cent cinquante emplois d'ici à 1998. Par ailleurs, la fusion peut s'avérer néfaste pour les effectifs et les conditions de travail, par la remise en cause des statuts et des rémunérations.
Qu'entend faire le Gouvernement, monsieur le ministre, pour empêcher le dumping social dans le secteur des transports ? Ce problème ne touche pas le seul secteur aérien, comme on l'a vu récemment.
Dans le secteur aérien, l'ensemble des personnels navigants français - fait rarissime - ont appelé à la grève le 28 novembre pour protester contre les accords d'affrètements ou de franchises auprès des compagnies étrangères.
Les atteintes au droit du travail se multiplient, sans que l'Etat et l'Union européenne réagissent. C'est le président d'Air Liberté qui embauche ses pilotes sur un contrat à durée déterminée s'ils financent eux-mêmes leur formation. C'est la Lufthansa qui recrute 10 % de son personnel navigant commercial hors d'Allemagne.
Monsieur le ministre, le transport aérien a déjà supprimé 150 000 emplois dans le monde. Si l'on n'y prend pas garde, la reprise du trafic pourrait se traduire par la poursuite des suppressions d'emplois, au mépris des règles sociales et de la sécurité.
La fusion Dassault-Aérospatiale aurait pu répondre, en partie du moins, à la forte inquiétude que nous inspire notre industrie aéronautique. Le rapprochement des deux entreprises est considéré par tous les acteurs de cette industrie, en dehors des intérêts propres aux entreprises, comme une nécessité. En effet, la France est le seul pays à être doté de deux avionneurs !
Dassault est un groupe privé, à dominante militaire, qui opère donc essentiellement sur des marchés publics, et qui fait financer ses projets dans le cadre de programmes militaires. Si ce groupe réalise actuellement des bénéfices et possède de solides réserves financières, ses produits se vendent mal et son plan de charges études est faible ; ses avions trouvent de moins en moins d'acquéreurs, du fait en particulier des réductions des budgets de défense constatées dans la quasi-totalité des pays.
En revanche, Aérospatiale est un groupe public moteur de coopérations européennes fortes, qui agit essentiellement sur des marchés concurrentiels et qui finance de plus en plus sur ses fonds propres ses développements. Ce groupe est un succès commercial, du moins en aéronautique, mais il connaît des difficultés financières du fait des très lourds amortissements de ses investissements récents. Ces résultats s'améliorent nettement, grâce à ses succès commerciaux et aux efforts consentis par le personnel. Notre rapporteur spécial, M. Yvon Collin, a parfaitement décrit la situation de notre industrie aéronautique et souligné le soutien que l'Etat doit lui apporter. Je n'ai rien à ajouter à ses propos.
Aérospatiale a aujourd'hui besoin de recapitalisation pour finir de compléter sa gamme d'avions, qui comprend les Airbus et les avions régionaux.
Le rapprochement entre Dassault et Aérospatiale serait positif s'il s'engageait dans un objectif de synergie entre les deux entreprises, tout en s'inscrivant dans une ambition industrielle portée par l'ensemble des acteurs : l'Etat, les actionnaires et les salariés.
Or nous ne savons rien des modalités de la fusion, telles qu'elles sont voulues par le Gouvernement. Tout se passe dans le secret des cabinets. En effet, ni les salariés des deux entreprises - pas plus, d'ailleurs que leurs représentants syndicaux -, ni la représentation nationale ne sont consultés sur ce projet.
Pourtant, les salariés ont accompli des efforts importants ces dernières années. La conquête de nouveaux marchés a ainsi été permise par l'augmentation de la productivité et par la recherche, auxquelles les ingénieurs, cadres, techniciens, compagnons des deux entreprises ont pris toute leur part. L'avenir de leur entreprise, monsieur le ministre, c'est aussi le leur !
Il est parfaitement inacceptable que le Parlement ne soit pas consulté sur les modalités du rapprochement entre Dassault et Aérospatiale. J'ai demandé, en juillet dernier, au Premier ministre d'organiser un débat sur ce sujet devant les deux assemblées. Après plusieurs semaines et quelques péripéties, c'est une fin de non-recevoir qui m'a finalement été adressée par M. Charles Millon : il n'y aura pas de débat parlementaire. Pourtant, ce qui est en jeu aujourd'hui, c'est l'avenir d'un secteur essentiel pour l'industrie française, et de deux entreprises importantes, dont l'une, Aérospatiale, est majoritairement contrôlée par l'Etat. Attention, monsieur le ministre, au syndrome Thomson !
Que se prépare-t-il dans l'ombre ?
En voyant votre fièvre de privatiser à tour de bras, j'ai des craintes. Je n'oublie pas qu'Aérospatiale figure sur la liste des vingt-deux entreprises privatisables que vous avez votée en juillet 1993. Ces tractations en coulisses ne vont-elles pas aboutir à un montage tel que la privatisation d'Aérospatiale deviendrait alors inéluctable ? Si cela arrivait, monsieur le ministre, se dresseraient alors contre vous les salariés, les élus, la population d'une région entière et, j'en suis sûre, toute la collectivité nationale, tant Aérospatiale est nôtre.
Il vous faudra, alors, encore une fois, battre en retraite.
Il faut recapitaliser Aérospatiale, non pas pour la vendre, mais pour lui donner les moyens de se battre contre la volonté américaine d'hégémonie. Il faut développer les coopérations européennes, continuer à construire et à développer la gamme Airbus et engager avec tous les acteurs du secteur un dialogue constructif sur son avenir. Voilà des objectifs dignes de notre industrie aéronautique.
Le temps me manque pour évoquer les projets de développement des Airbus A 340 et A 3XX, mais je souhaiterais, monsieur le ministre, revenir, car c'est un point important, sur l'achat par la société nationale Air France de dix Boeing 777 long-courriers.
Personne ne peut, bien sûr, contester la nécessité pour cette entreprise d'honorer des engagements antérieurs. (M. le ministre approuve.) En revanche, le choix d'un nouveau type d'appareil soulève d'importantes et graves questions.
En effet, le Boeing 777 entre en concurrence directe avec le futur Airbus A 340-600. De plus, ses coûts d'introduction seront considérables, car il faudra non seulement former des équipages spécialement qualifés pour ces appareils, et exclusivement pour eux, mais aussi modifier le matériel d'escale. Pensez-vous, monsieur le ministre, que toutes ces dépenses seront engagées pour dix appareils seulement ?
Mme Hélène Luc. Vous avez raison !
M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis. Mais non !
Mme Maryse Bergé-Lavigne. Cet achat est un signe fort adressé à Boeing, qui peut ainsi espérer fidéliser Air France sur la gamme des Boeing 777.
Pourquoi, pour honorer nos engagements, ne pas avoir privilégié l'achat de modèles de Boeing que possédait déjà Air France, ce qui n'entraînait pas de coûts d'introduction ? En outre, ces modèles plus anciens n'entreraient pas en concurrence avec nos A 340, comme c'est le cas pour le B 747-200.
L'expérience récente a montré qu'Airbus Industries savait être le meilleur sur des marchés disputés. Il faut se réjouir, avec l'ensemble de la communauté aéronautique et nationale, de la signature du contrat entre Airbus Industries et US Airlines, qui prouve que le savoir-faire d'Aérospatiale est reconnu dans le monde entier, y compris aux Etats-Unis. Cependant, ce contrat, concernant des avions petits porteurs, ...
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Des gros-porteurs !
Mme Maryse Bergé-Lavigne. ... ne doit pas faire oublier que l'avenir de l'industrie aéronautique se jouera sur les long-courriers. Je vous rappelle, mes chers collègues, pour nourrir votre réflexion, que les chaînes de montage des A 319 et des A 321, qui constituent l'essentiel de la commande d'US Airlines, sont à Hambourg, et celles de l'A 320 et des A 340 à Toulouse.
Les crédits sont en baisse, l'ATF dans les limbes, le processus de fusion entre Aérospatiale et Dassault mené dans le plus grand mystère. Comprenez donc notre inquiétude, monsieur le ministre ! Le groupe socialiste votera contre votre projet de budget. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Dommage !
M. le président. Je rappelle aux orateurs que, de part et d'autre de la tribune, un minuteur décompte le temps de parole dont ils disposent.
Mme Hélène Luc. Nous n'avons pas le temps de la consulter, monsieur le président !
M. le président. Par ailleurs, je ne peux pas interrompre un orateur tant qu'il n'a pas épuisé le temps de parole imparti à son groupe, comme vient de le faire Mme Bergé-Lavigne. Or, un orateur de son groupe doit encore s'exprimer.
La parole est à Mme Luc.
Mme Hélène Luc. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, dans les cinq courtes minutes dont je dispose au nom de mon groupe, puisque la majorité sénatoriale a décidé de restreindre le temps de discussion du projet de loi de finances, j'interviens sur les développements auxquels on assiste dans le transport aérien français et qui apportent la démonstration par le réel, de l'absurdité, de l'inefficacité économique et humaine et des gâchis de toutes sortes que génère la mise en oeuvre d'une politique ultralibérale.
Avant cette déréglementation débridée, Air Inter assurait l'équilibre rigoureux de ses comptes et jouait un rôle de premier plan en matière d'aménagement du territoire. C'était une compagnie exemplaire, unique en Europe, voire dans le monde, et nous en étions fiers.
Qu'a apporté de positif l'exacerbation de la concurrence sur nos lignes intérieures ? Outre la déstabilisation majeure de la compagnie française, tous ses concurrents privés sont dans le rouge, alignant des milliards de francs de déficit, et ce pour permettre, au final, à British Airways de venir rafler la mise, car, en dehors de cette compagnie étrangère, tout le monde est perdant.
Les citoyens, les usagers le sont d'abord par la fermeture de nombreuses lignes intérieures, par l'encombrement du ciel aérien, qui multiplient les risques d'insécurité et les retards, sans parler des attentes de plus en plus fréquentes au décollage.
Les personnels, qu'ils appartiennent à la compagnie nationale ou à des compagnies privées, sont confrontés à des suppressions d'emplois, à des régressions sociales sans précédent, à un productivisme à tout crin, à la précarité institutionnalisée, à une vie professionnelle et familiale de plus en plus inhumaine. Un véritable dumping social se met en place et des privatisations se profilent.
A cet égard, monsieur le ministre, qu'en est-il des discussions concernant Aéroports de Paris ? Cet établissement va-t-il être privatisé ? Les personnels sont inquiets, et je souhaiterais que vous m'apportiez une réponse satisfaisante.
Le transport aérien, si les évolutions actuelles ne sont pas inversées, risque de connaître le sort de la marine marchande.
Quant aux riverains des aéroports, la multiplication des vols pour très peu de passagers supplémentaires provoque une aggravation sensible des nuisances sonores comme l'atteste, à Orly, le dépassement de 50 000 mouvements par rapport à la limitation annuelle normalement fixée à 200 000.
Toutes les actions et ripostes entreprises par les associations et les élus des communes riveraines, comme Michel Herry, maire de Villeneuve-le-Roi et responsable du comité de défense des communes riveraines, restent donc plus que jamais indispensables.
A ce propos, je voudrais vous rappeler que, lors d'une rencontre avec votre ministère, vous nous aviez proposé qu'un bilan soit fait par l'Aéroport d'Orly et par le préfet du Val-de-Marne. J'aimerais que ce bilan soit enfin dressé, s'il a été entrepris, ou qu'il soit entrepris s'il ne l'a pas encore été.
A Roissy, les mêmes causes provoquent les mêmes effets qu'à Orly, et mon amie Marie-Claude Beaudeau fait le même constat et est partie prenante des actions engagées.
Ce qui se passe dans le ciel aérien français est terriblement accusateur de cette logique de déréglementation débridée, qui est négative pour la France, au plan économique et humain ; et ce sont les réalités vécues qui parlent, ce ne sont pas des simulations ou des craintes sur le futur.
Aussi faut-il dire maintenant haut et fort « stop ! » à cet engrenage infernal et suspendre l'ouverture totale du ciel français prévue pour le 1er avril prochain.
C'est pourquoi, comme le demandent la plupart des partenaires du transport aérien, syndicats, personnels, riverains, élus comme ce fut encore le cas lors de la rencontre organisée à Orly, vendredi dernier, sur l'initiative du président du conseil général du Val-de-Marne, mon ami Michel Germa, et qui regroupait toutes les composantes de ce secteur, il faut obtenir un moratoire immédiat sur la déréglementation et organiser enfin un grand débat national sur le devenir non seulement du transport aérien, mais également du transport routier et ferré et sur les nécessaires complémentarités à mettre en oeuvre entre les potentiels existants.
Un tel débat présenterait un grand intérêt et vous seriez, monsieur le ministre, le premier à l'engager. Ce serait un événement. Nous en avons besoin.
Tous les partenaires, à Orly, m'ont demandé de faire entendre leurs voix au Sénat. Voilà qui est fait ! J'espère que vous les entendrez.
Monsieur le ministre, j'attends votre réponse, mais je ne vous cache pas l'inquiétude du groupe communiste républicain et citoyen sur le rôle que l'Etat entend jouer à l'occasion de l'examen du budget annexe de l'aviation civile, avec la réduction programmée des crédits pour les études sur la sécurité aérienne et la formation aéronautique, ainsi que la baisse envisagée de la taxe du fonds de péréquation, qui obérera les liaisons régionales.
Nous avons déjà dit ce que nous pensions de l'achat par Air France de Boeing plutôt que d'Airbus. Ce n'est pas la solution de bons sens, d'autant que les Américains achètent des Airbus.
Ce sont les raisons pour lesquelles, monsieur le ministre, en l'absence d'une politique rompant avec la politique destructrice de déréglementation, nous voterons contre ce projet de budget. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. Habert.
M. Jacques Habert. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, il est temps de défier le pessimisme d'un proverbe bien connu et de croire - oui ! - qu'une hirondelle peut faire le printemps !
Il faut se réjouir de la première vraie bonne nouvelle apparue récemment dans le ciel des transports aériens : l'annonce faite par Air France d'un bénéfice net de 802 millions de francs pour le premier semestre de l'année 1996.
Pour la première fois depuis presque dix ans, notre compagnie nationale affiche un résultat d'exploitation bénéficiaire. Nous voulons espérer que cette aurore de renouveau sera confirmée, et suivie bientôt d'étés rayonnants.
Comme Jean-François Le Grand l'explique fort bien dans son rapport, le plan de redressement de 1994 conçu par le président Christian Blanc a finalement bien fonctionné : l'augmentation de capital de 20 milliards de francs a été entièrement consacrée au désendettement de l'entreprise - M. Yvon Collin l'a rappelé - les dépenses ont été réduites, la productivité améliorée, les programmes revus et les recettes accrues.
Oh ! ne nous hâtons pas de conclure que tout est pour le mieux dans le meilleur des mondes. Un optimisme à la Candide - ou plutôt à la Pangloss - risquerait de nous jouer des tours ! Les données positives que je viens de citer recèlent encore bien des zones d'ombre et de turbulences, car Air France est une sorte de France en modèle réduit : plombée par ses avantages sociaux, handicapée par ses crispations corporatistes, secouée par la tempête de la mondialisation...
A cet égard, 1997 va être une année capitale. Que cela plaise ou non, les mesures du troisième paquet de libéralisation des transports aériens entreront en vigueur dès le 1er avril prochain. La concurrence étrangère va nous frapper de plein fouet, sans que rien ne l'en empêche. Air France Europe, ex-Air Inter, est la plus menacée : déjà, son trafic a regressé de 12 % et sa part de marché reculé de 8 points ; 15 lignes déficitaires ont été fermées ; la compagnie perd 100 millions de francs par mois, elle risque de disparaître.
Dans cette conjoncture, on pouvait espérer voir tous les personnels conscients et solidaires. Tel n'a pas été le cas. Le plan de redressement sur deux ans présenté en mai a été repoussé, notamment par le syndicat des pilotes - de loin les mieux payés - qui n'ont pas accepté les règles communes de rémunération de leur profession. Des grèves répétées ont suivi, avec tous les inconvénients que nous ne connaissons que trop : la galère pour les passagers, la fuite de la clientèle, étrangère surtout, des pertes considérables pour la compagnie.
Comment le personnel navigant ne comprend-il pas qu'il risque de scier la branche sur laquelle il n'est pas si mal assis ? British Airways, en revanche, n'a pas connu un jour de grève depuis douze ans, et Lufthansa depuis dix-sept ans. Les grèves sont, hélas ! une spécialité française. (Protestations sur les travées socialistes.)
Son droit, certes, en est inscrit dans la Constitution, mais aucun autre peuple n'en fait un aussi large usage. (Nouvelles protestations sur les mêmes travées.)
Si certains peuvent momentanément en tirer quelques profits, les grèves continues coûtent finalement fort cher au pays. (Exclamations sur les mêmes travées.)
Dans ces conditions, le président d'Air France vient de proposer au Gouvernement de procéder à la fusion des deux compagnies. La commission des affaires économiques, par la voix de son rapporteur, pense qu'il s'agit là de « la seule et dernière chance de sauver Air France Europe ». Je partage cet avis, et je crois, madame le secrétaire d'Etat, monsieur le ministre, que vous devriez approuver cette solution. Qu'en pensez-vous ?
Dans le contexte de globalisation et de liberté de la concurrence, seules deux ou trois entreprises de transport aérien pourront se développer en Europe. Seules les compagnies intégrées de dimension mondiale survivront.
Dans cette perspective, un « pacte de croissance compétitive » est en cours de discussion. Ce pacte devrait permettre d'accroître les possibilités de l'entreprise par une stratégie d'alliances internationales.
Après avoir signé un accord de cooopération avec Japan Air Lines, Air France vient de s'entendre avec deux grandes compagnies américaines : Delta et Continental. Ces ententes lui donneront un large accès aux Etats-unis, ce qui nous était jusqu'à présent dénié. En revanche, les Américains auront désormais sur la France une ouverture aussi large que les Anglais.
Ici, se pose le problème déjà évoqué des « plates-formes de correspondance », que les Anglo-Saxons appellent les hubs c'est-à-dire des aéroports aux destinations multiples à partir desquelles on peut vraiment s'infiltrer dans un pays.
British Airways a réalisé un coup de maître en s'entendant avec la TAT et en rachetant Air Liberté. Elle dispose maintenant à peu près du quart des créneaux horaires de l'aéroport d'Orly et se trouve en excellente position pour desservir la plupart des grandes villes de province.
Mais, monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, le Gouvernement est l'autorité de tutelle des aéroports de Paris. En tant que tel, il a le droit - même je dirai le devoir - d'intervenir dans leur organisation. Croyez bien que nos amis et alliés ne se privent nullement de le faire ! Ainsi, Heathrow est au service de British Airways et Atlanta ne connaît que Delta. Il vous revient d'exercer pleinement chez nous votre mission de direction et de régulation.
Le développement des capacités de l'aéroport Charles-de-Gaulle, avec la construction des troisième et quatrième pistes, et la maîtrise commerciale de son marché sont vitaux. Le risque de voir se constituer à Orly un hub, une plate-forme concurrente à celle d'Air France à Roissy, montre l'urgente nécessité de réorganiser le système aéroportuaire de Paris.
La spécialisation d'Orly et de Roissy ne vise pas uniquement à protéger les intérêts d'Air France, elle vise également à défendre l'industrie aérienne française. J'approuve entièrement les conclusions de nos rapporteurs qui se sont exprimés sur ce sujet.
Telles sont les observations que je voulais faire et les questions que, rapidement, je souhaitais poser. Vos réponses, monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, nous permettront de juger de la détermination du Gouvernement pour maintenir la présence du pavillon français dans tous les cieux.
Si, comme je le pense, ces réponses sont positives, et étant donné les résultats très encourageants obtenus cette année par Air France, qui nous font espérer que notre compagnie nationale va recouvrer sa place parmi les toutes premières du monde, les sénateurs non inscrits voteront, avec la majorité, les crédits des transports aériens dans le projet de loi de finances pour 1997. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR, de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. En vertu de mon pouvoir discrétionnaire, je vais donner la parole pour cinq minutes à M. Delfau. Je précise que Mme Bergé-Lavigne n'a pas été la seule à dépasser son temps de parole.
Vous avez la parole, monsieur Delfau.
M. Gérard Delfau. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, voilà deux mois, j'apprenais avec stupéfaction que le Centre-école des pilotes de ligne, installé à Montpellier-Fréjorgues depuis vingt-six ans, serait menacé. J'étais d'autant plus surpris que j'avais eu connaissance en son temps, c'est-à-dire en novembre 1993, d'une analyse de l'autorité de tutelle, la direction générale de l'aviation civile, la DGAC, qui préconisait l'extension des activités de ce site en raison de son emplacement idéal à la charnière de l'Europe et de l'atout que constitue le climat méditerranéen.
En creusant la question, je me suis rendu compte que c'est toute la filière « formation aéronautique » d'Etat qui, à terme, est vouée à disparition si, du moins, la déréglementation s'impose aussi dans ce secteur.
Nous voilà revenus à un cas de figure connu : nos partenaires européens tentent de nous imposer la suppression d'un service public, et pas n'importe lequel : celui qui assure à la France le record enviable de la sécurité des passagers sur les lignes aériennes.
Je vous ai aussitôt écrit, monsieur le ministre, c'était le 28 octobre. J'attends encore votre réponse, mais sans doute allez-vous me la donner maintenant.
J'ai demandé à être reçu par la direction du service d'exploitation de la formation aéronautique de Montpellier. On m'a fait savoir qu'il était urgent d'attendre jusqu'en janvier ! Mais le problème est posé, l'émotion sur place est grande et de nombreux parlementaires du Languedoc-Roussillon, y compris de la majorité, vous ont saisi à leur tour.
Je sais qu'une délégation de salariés s'est entretenue récemment avec le directeur de l'aviation civile et que celui-ci leur a donné des apaisements. Rien ne se passerait, leur a-t-il dit, d'ici à la fin de 1998.
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. C'est un fonctionnaire qui a dit cela !
M. Gérard Delfau. Curieuse coïncidence de dates avec certaines autres échéances !
Mais voilà, cette assertion ne me rassure pas, cela pour deux raisons, monsieur le ministre.
D'abord, les nouvelles orientations dépendent d'une négociation européenne qui doit se conclure en ce moment : le Joint Aviation Authorities Board, qui réglemente de manière uniforme l'obtention des licences par le personnel navigant. Il en résultera, si le Gouvernement français donne son accord, un bouleversement des pratiques actuelles et, pour le dire d'un mot, la fin du service public en la matière et le transfert au privé de la formation des pilotes de ligne, cela, justement, à l'été 1998 !
Quelles peuvent en être les conséquences pour les personnels du SEFA - et pas seulement ceux de Montpellier - et pour les futurs passagers du transport aérien ? Un audit, demandé par la DGAC et remis au mois d'août dernier, le dit sans fard. Je le cite textuellement, monsieur le ministre, mes chers collègues, car je pense qu'il vaut la peine d'être médité : « Cette analyse montre que, dans le cadre réglementaire nouveau et de libre concurrence entre les entreprises et les écoles, seules survivront les écoles capables d'atteindre le niveau d'excellence exigé par les constructeurs et les transporteurs, et cela à un coût de marché qui sera de plus en plus tiré vers le bas. »
On sait ce que signifient, en matière de sécurité, une formation au rabais et des prix de revient « tirés par le bas », pour reprendre l'expression du rapport. Il suffit de regarder l'augmentation du nombre des catastrophes aériennes aux Etats-Unis et dans le monde qui a fait suite à la déréglementation pour comprendre ce qui nous attend. En tant que ministre des transports, vous êtes le représentant de la France à Bruxelles. Pouvez-vous nous assurer que vous vous opposerez à la signature de cet accord dans les conditions où nos partenaires veulent nous l'imposer ?
La seconde raison de mon inquiétude réside dans le budget que vous présentez. Il se caractérise par une diminution drastique des crédits affectés à la formation aéronautique : moins 39 %, après une baisse de 30 % l'an passé. Autant dire que vous avez entrepris de liquider le pôle de compétence et d'excellence forgé en trois décennies !
Vous allez me répondre qu'il s'agit d'accorder l'engagement financier à une moindre demande. Mais, justement, la tendance s'étant retournée, c'est l'inverse que prévoient les spécialistes ! Voici ce qu'a dit notre collègue, rapporteur de votre budget à l'Assemblée nationale, en commentant le tableau de l'évolution du trafic mondial : « Les résultats du premier semestre confirment les évolutions constatées : le trafic passagers des 239 compagnies membres de l'IATA - l'International Air Transport Association - a crû de 9 %. Les prévisions de croissance sont de l'ordre de 6 % pour les passagers comme pour le fret d'ici à l'an 2000. »
Dans ces conditions, les apaisements de la DGAC sont illusoires, et nous attendons de vous non pas des promesses, mais des actes, à l'échelon tant européen que national.
Les quatre-vingt-quatorze salariés du SEFA de Montpellier-Fréjorgues savent que je vous interroge aujourd'hui. Ils analyseront vos réponses, comme mes collègues élus du Languedoc-Roussillon. Plus largement, le Parlement doit être saisi de la question : l'Etat peut-il se décharger entre les mains du secteur privé de la sécurité du transport aérien ? C'est un débat national qui commence. (Applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Messieurs les rapporteurs, comme vous l'avez très clairement exprimé, le secteur du transport aérien traverse une phase de mutation : la compétitivité conditionne désormais l'activité des compagnies. Nous nous situons dans un contexte dynamique de reprise du trafic aérien après une phase difficile qui a vu nombre de compagnies aériennes obligées de se restructurer. Mais cette croissance, dont il convient de se féliciter, s'accompagne d'une concurrence qui devient de plus en plus forte.
Il importe que les compagnies françaises puissent affronter cette concurrence dans les meilleures conditions. Vous avez raison de parler de défi, monsieur Le Grand. Mais nous sommes confiants. Pour reprendre votre expression, s'il y a une interrogation, le Gouvernement fera tout le nécessaire pour qu'elle se transforme en une certitude : oui, les ailes françaises seront toujours présentes dans le ciel européen de demain.
A cet égard, le redressement de la compagnie nationale Air France apparaît bien engagé dans chacun des volets figurant au projet d'entreprise. Vous avez souligné, à juste titre, monsieur Le Grand, les mesures concrètes de gestion qu'elle mettait en oeuvre.
En effet, les dépenses sont mieux maîtrisées, notamment les investisssements, grâce à une profonde restructuration du réseau, qui a permis d'augmenter l'utilisation moyenne journalière des avions, ainsi que de mettre en oeuvre une gestion unitaire des sièges. La politique des achats a été profondément revue. Cette année, pour la première fois depuis bien longtemps, il convient de s'en féliciter et M. Habert l'a d'ailleurs souligné, Air France renoue avec les bénéfices d'exploitation. Preuve que notre compagnie nationale dispose, comme ses concurrentes, d'une capacité de réaction et d'adaptation.
Les résultats commerciaux de la nouvelle plate-forme de correspondance de Roissy, conjugués à la restructuration du réseau, s'avèrent très encouragents, avec une hausse du trafic total de 15 % et de 40 % du trafic des correspondances.
La Commission européenne, qui a autorisé en juillet dernier le versement de la troisième et dernière tranche de recapitalisation, s'est déclarée satisfaite des résultats déjà obtenus. Mais l'hirondelle ne fait pas le printemps, monsieur Habert. Il nous faut rester vigilants, car la partie n'est pas encore gagnée. En effet, le plan « Reconstruire Air France » n'est pas encore arrivé à son terme et la compagnie va devoir poursuivre son effort d'amélioration de sa compétitivité comme le font ses grandes concurrentes européennes British Airways etLufthansa.
Comme vous le souhaitez, monsieur Le Grand, l'autorité de tutelle se doit d'accompagner l'évolution des compagnies et de préparer l'avenir, et elle le fait.
C'est dans cet esprit d'anticipation que le Gouvernement a arrêté le double principe d'un aménagement maîtrisé de l'aéroport Charles-de-Gaulle, avec la réalisation de deux pistes supplémentaires pour lesquelles un avis favorable vient d'être donné par la commission d'enquête. Roissy est appelé à se consacrer de plus en plus aux vols long-courriers, tandis que l'aéroport d'Orly, par sa capacité comme sa situation géographique, a davantage vocation pour les vols intérieurs et de courte distance.
A cet égard, nous sommes d'accord avec vous sur ce sujet, monsieur Le Grand. C'est avant tout une question de bon sens, mais aussi de soutien au dynamisme de nos compagnies aériennes. Parallèlement, afin de préparer d'ores et déjà le XXIe siècle, et conformément aux recommandations du rapport Douffiagues, nous travaillons en vue de la création d'un troisième grand aéroport à Beauvilliers, nous donnant ainsi le temps nécessaire à la mise en oeuvre d'un projet à très long terme.
C'est dans cet esprit de prospective, monsieur Le Grand, que le Conseil supérieur de l'aviation marchande doit évoluer. D'ores et déjà, je puis vous indiquer que je souhaite, comme vous, que l'on évite de maintenir certaines consultations pour permettre à ce conseil de se consacrer plus largement à des thèmes généraux intéressant véritablement le transport aérien.
Si le secteur du transport aérien est marqué par la concurrence, vous l'avez souligné, messieurs les rapporteurs, celle-ci se révèle exacerbée dans le domaine de la construction aéronautique, dans un marché ne nette reprise depuis l'an dernier. Vous avez raison, monsieur le rapporteur spécial, les industriels européens sont désavantagés par la sous-évaluation du dollar dans un secteur où cette monnaie est la référence. Ainsi, la chute du dollar et le maintien de la devise américaine à un cours très bas constituent un avantage supplémentaire qui peut être chiffré entre 15 % et 20 % de gain de productivité en faveur de Boeing !
Néanmoins, là aussi, nous avons su faire la preuve que la qualité de nos produits et que le dynamisme commercial pouvait l'emporter.
Airbus, après une année 1995 difficile, a enregistré, depuis le début de l'année 1996, d'excellents résultats puisque, à ce jour, le groupement a déjà reçu 300 commandes, contre 106 sur l'ensemble de l'année 1995. La commande spectaculaire de 120 appareils passée par la compagnie américaine US Air, donne une accélération supplémentaire à son plan de charge. Ce sont ainsi 190 avions qui sortiront des chaînes en 1997 et 230 en 1998. Cette forte reprise concernera également l'ensemble des sous-traitants d'Aérospatiale.
Pour ce qui concerne l'avion gros porteur, Airbus Industrie poursuit activement les études de définition d'appareils plus gros que ceux dont il dispose aujourd'hui dans sa gamme.
Le créneau des avions de grande capacité est appelé, dans les années à venir, à un développement important, et ainsi que vous avez eu raison de le souligner, madame le sénateur, Airbus ne peut y laisser Boeing en situation de monopole avec son modèle B 747.
Le Gouvernement, convaincu de l'importance stratégique de ce créneau, est prêt à examiner avec les industriels les modalités de son soutien, dès que les études seront finalisées.
L'avion de 100 places, qui, l'an dernier, était uniquement un projet, voire une simple perspective, est devenu une certitude, grâce à la coopération entre Aérospatiale et les industries chinoises et coréennes qui, de la sorte, nous ouvrent dans ce domaine, le grand marché asiatique. Les discussions entre les futurs partenaires du programme, du côté tant européen qu'asiatique, devraient être prochainement finalisées.
Dans ce cadre, le projet de budget pour 1997 en faveur de la construction aéronautique traduit la poursuite des orientations décidées l'an dernier, ce qui est logique d'ailleurs, ces programmes constituant des engagements de long terme avec deux volets la recherche et les avances remboursables.
A cet égard, je voudrais souligner le point suivant : le Gouvernement, parce que cela lui apparaissait une bonne politique, et comme, d'ailleurs, les résultats brillants de cette année le prouvent, a décidé de reprendre les avances remboursables interrompues depuis sept ans.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis. C'est vrai !
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Cette interruption, compte tenu des cycles très longs de versements, se traduit dans ce budget par une baisse forte de 30 % due à la disparition des services votés relatifs aux grands programmes anciens, tels que le Falcon 2000, pratiquement achevés. En revanche, les nouveaux programmes que nous avons lancés en 1996 ne sont pas encore montés en puissance.
Au total, les avances remboursables se verront affecter 772 millions de francs. Ainsi, 232 millions de francs iront aux programmes anciens et bien connus que sont l'Airbus A 330-340, qui marche bien, et le moteur GE 90, qui a déjà fait l'objet de 144 commandes fermes, et 230 millions de francs iront aux programmes lancés en 1996 - c'est le cas de l'avion de 100 places que j'évoquais tout à l'heure, mais aussi de l'Airbus 330-200. Il s'agit d'une version à long rayon d'action de l'A 330 qui est destinée à concurrencer directement le Boeing 767.
Il est important sur ces marchés de ne pas laisser de segment libre à la concurrence qui, profitant de cet avantage, abaisse ses coûts sur les autres produits en compétition. Là aussi, le volontarisme paie, puisque le nouveau modèle a déjà fait l'objet de 31 commandes en 1996.
Des crédits sont également réservés au soutien du moteur CFMXX, dont l'étude préliminaire est toujours en cours à la suite des évolutions des spécifications sur le projet d'Airbus allongé.
En outre, une enveloppe de 90 millions de francs est réservée à des projets nouveaux, susceptibles d'être mis en oeuvre en 1997, je pense notamment à l'hélicoptère EC 165, appareil de milieu de gamme chez Eurocopter destiné à prendre la relève de l'appareil Dauphin de dix places qui n'est plus adapté.
Par ailleurs, 220 millions de francs seront réservés aux équipements de bord destinés essentiellement aux Airbus, mais également aux autres avions français, voire étrangers, tels que le Boeing 777 et le Global Express de Bombardier.
Les crédits de soutien à la recherche atteindront 680 millions de francs comme en 1996. Les industriels pourront ainsi lancer les actions de recherches leur permettant de disposer des bases technologiques nécessaires pour préparer l'avenir. A ce stade, il s'agit d'une enveloppe qui n'est pas préaffectée, et les subventions seront attribuées aux différentes entreprises en fonction de la qualité et de l'intérêt des projets présentés.
Mme Bergé-Lavigne a évoqué les clauses de sauvegarde négociées en 1992 sous le gouvernement de Pierre Bérégovoy et nous a reproché de ne pas les faire jouer. Nous le voudrions bien, madame Bergé-Lavigne, mais malheureusement elles sont inapplicables en pratique, que ce soit en matière tarifaire ou en ce qui concerne l'ouverture du marché intérieur à la concurrence.
M. Delfau a évoqué l'avenir du centre de service d'exploitation de la formation aéronautique de Montpellier. C'est un problème que je connais parfaitement bien,...
M. Gérard Delfau. Je le sais !
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. ... puisque j'ai déjà eu l'occasion de recevoir de très nombreux élus, notamment des parlementaires, qui m'ont parlé de cette affaire.
Vous savez que l'instruction aéronautique, en France et en Europe, fait l'objet à l'heure actuelle de nombreuses réflexions, et il aurait été criminel que la direction générale de l'aviation civile ne se préoccupe pas de ce problème très important. Un audit a donc été effectué et une réflexion est en cours, mais je peux vous dire, et Mme le secrétaire d'Etat ajoutera peut-être un mot tout à l'heure à ce sujet, qu'il n'est pas du tout question aujourd'hui de fermer quelque centre que ce soit.
La DGAC mène une réflexion, mais le Gouvernement n'a pris aucune décision en la matière. Nous avons écouté les élus, nous vous avons écouté tout à l'heure, mais ni pour le moment ni pour 1998, nous n'avons décidé une quelconque fermeture.
La DGAC, je le répète, réfléchit à une réorganisation de la formation de l'ensemble des personnels concernés.
M. Gérard Delfau. Me permettez-vous de vous interrompre, monsieur le ministre ?
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Je vous en prie, monsieur le sénateur.
M. le président. La parole est à M. Delfau, avec l'autorisation de M. le ministre.
M. Gérard Delfau. Je vous remercie de votre obligeance, monsieur le ministre, et je vous remercie aussi des assurances que vous nous donnez, y compris pour 1998.
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Je les avais déjà données !
M. Gérard Delfau. Certes, mais je pense qu'elles prennent un poids non négligeable dans cette enceinte.
Le problème qui me préoccupe le plus, maintenant que nous avons obtenu ces assurances, est le suivant : l'Etat va-t-il ou non se désengager de la formation aéronautique ?
Mme Hélène Luc. Je vous ai posé la même question, monsieur le ministre.
M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur le ministre.
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Mme le secrétaire d'Etat vous en dira un mot tout à l'heure. Je lui réserve le soin de traiter ce point particulier, et je pense qu'elle vous répondra d'une manière aussi précise que j'ai pu le faire concernant le centre de Montpellier.
Mme Bergé-Lavigne a évoqué le problème de l'achat par Air France de Boeing 777.
C'est une affaire que je connais bien. J'ai d'ailleurs été pris à parti dans certaines gazettes, certains me reprochant de vouloir empêcher la compagnie nationale d'acquérir des avions qui étaient indispensables à l'évolution de sa flotte. La réalité, c'est que je me transforme un peu en VRP d'Airbus, ce qui est d'ailleurs mon rôle : j'ai accompagné à Toulouse M. Li Peng, le Premier ministre chinois, M. John Major, le Premier ministre britannique, dans quelques jours, ce sera le tour de l'émir de Brunei. Je me préoccupe de savoir si les Airbus concurrencent valablement la gamme des avions américains Boeing ou McDonnell Douglas.
Lorsque le problème est venu jusqu'à moi, je me suis interrogé, mais c'était en 1989, madame Bergé-Lavigne.
Ainsi, en 1989, la compagnie Air France, prise d'une folie subite, a commandé des avions comme on achète des croissants le matin ! C'est ainsi qu'elle a passé pour plus d'un milliard de dollars de commande à Boeing et qu'elle a retenu pour plus de 2,5 milliards de dollars d'options.
Lorsque les problèmes que vous avez évoqués sont survenus, la nouvelle direction d'Air-France a stoppé tous les achats et, depuis, une négociation très difficile s'est engagée entre la compagnie française et Boeing pour renégocier ces engagements.
Les options ont été abandonnées et les commandes ont été ramenées de 1 milliard de dollars à 874 millions de dollars.
Il était impossible d'aller au-delà sinon la compagnie aurait dû abandonner les avances qui avaient été versées à la compagnie américaine et elle aurait été obligée de se lancer dans un contentieux qui risquait de lui coûter très cher.
Le problème était de savoir quelle gamme de Boeing il fallait acheter. Comme vous, madame, je me suis demandé pourquoi la France n'achetait pas des Boeing 747 puisque c'était l'élément de la gamme que nous n'avions pas dans Airbus. Le président Christian Blanc et ses collaborateurs m'ont répondu que ni le Boeing 747-200 ni le boeing 747-400 ne correspondaient à ce dont nous avions besoin. L'avion qui est absolument indispensable à la compagnie nationale pour affronter la concurrence de British Airways, Lufthansa ou toute autre compagnie, cest le Boeing 777-200. Nous avons alors autorisé l'achat d'un nombre beaucoup moins important de 777-200 que ceux qui étaient prévus et nous avons obtenu de la compagnie qu'elle commande aussi des Airbus 340-300, avion qui est à peu près comparable. Nous avons surtout obtenu qu'Air France accepte d'être la compagnie de lancement de l'A 340-600.
Or, depuis hier, je sais que les quatre industriels européens participant à la fabrication des Airbus sont sur le point de décider de passer à la réalisation de l'A 340-600, ce qui est très important pour l'avenir.
Voilà, madame, ce que je peux vous répondre sur ce point. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
Madame Luc, vous avez évoqué la privatisation de Aéroports de Paris. J'essaie pourtant d'écouter tout ce qui se di,t mais je n'ai jamais entendu parler de ça !
Mme Hélène Luc. Tant mieux !
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Je pense donc que le problème ne se pose pas.
Mme Hélène Luc. C'est une garantie ?...
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Je vous ai écouté attentivement, madame, et j'ai le sentiment que votre esprit cartésien éprouve une certaine difficulté à trouver un équilibre entre le développement de nos compagnies aériennes nationales, le développement du transport aérien et la maîtrise des nuisances.
Vous avez parlé d'Orly, vous avez parlé de la limitation à 200 000 fréquences...
Mme Hélène Luc. Bien sûr !
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. C'est d'ailleurs 250 000 fréquences. Nous respectons cette limitation...
Mme Hélène Luc. Non, elle n'est pas respectée !
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. ... qui nous oblige à revoir l'organisation de nos plates-formes aéroportuaires. C'est la raison pour laquelle le Gouvernement - gouverner c'est prévoir - a décidé de créer, non pas dans la région parisienne mais dans le Bassin parisien, une troisième grande plate-forme aéroportuaire : celle de Beauvilliers dont j'ai parlé tout à l'heure. Nous y travaillons déjà. Mais il faudra, au moins, de vingt à trente ans pour qu'elle entre en service.
Mme Marie-Claude Beaudeau. C'est trop long !
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Mais non ! C'est le temps qu'il a fallu pour réaliser Roissy - Charles-de-Gaulle !
M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis. Pour l'aéroport de Munich, il a fallu trente-deux ans !
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Roissy - Charles-de-Gaulle n'est même pas terminé ; nous allons passer à la phase terminale dans le cadre d'un aménagement maîtrisé, avec la construction des deux dernières pistes, qui sont absolument indispensables.
On ne peut pas en même temps vouloir le développement, notre compagnie nationale, du transport aérien et être contre les plates-formes aéroportuaires.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Il faut aller plus vite !
M. Bernard Pons. ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Moi, je ne sais pas comment faire voler des avions sans plates-formes aéroportuaires. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
Vous avez souhaité l'ouverture d'un grand débat national sur le transport aérien, le transport routier, le transport ferroviaire.
Je vous rappelle que Mme Idrac et moi-même avons engagé ce débat pour le transport ferroviaire il n'y a pas très longtemps.
Le débat a commencé dans les conseils économiques et sociaux régionaux, au Conseil économique et social, puis le Parlement en a été saisi et vous avez pu longuement vous exprimer.
Je vous rappelle également que mon prédécesseur, M. Bosson, avait lancé un débat ici même au Sénat sur les autres modes de transports, débat qui s'est déroulé, si ma mémoire est bonne, en automne 1993.
Mme Hélène Luc. Ce n'était pas un véritable débat !
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Reportez-vous au Journal officiel.
Enfin, M. Habert a parlé de la spécialisation des aéroports, nous y travaillons ; mais s'il est vrai que le Gouvernement a un pouvoir en la matière, nous devons mener cette réflexion dans le cadre de l'Union européenne. Nos partenaires - vous évoquiez la Grande-Bretagne - travaillent dans le même sens.
Mesdames, messieurs les sénateurs, je suis optimiste pour nos industriels qui prouvent que, même handicapés par le dollar et confrontés à la puissance des moyens de la recherche aux Etats-Unis, ils peuvent et ils savent se montrer compétitifs et conquérir des marchés. Mais il s'agit d'un équilibre fragile, qu'une baisse du dollar suffit à déstabiliser. Nous devons donc particulièrement surveiller ce contexte de concurrence tout en poursuivant avec ténacité et constance la politique des avances aéronautiques, qui témoigne de l'efficacité des interventions de l'Etat.
Je ne suis ni optimiste ni pessimiste quant au devenir de l'ensemble du transport aérien français et à son développement, je suis réaliste. Mais je puis vous dire que, compte tenu des résultats que nous obtenons jour après jour, nous pouvons regarder l'avenir avec confiance, dans la mesure où nous saurons nous battre en permanence pour développer ce qui est indispensable à l'avenir de notre pays. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d'Etat aux transports. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je me permettrai d'ajouter quelques informations aux réponses que vient d'apporter M. Bernard Pons.
Je tiens d'abord à saluer la pertinence des analyses qu'ont présentées les rapporteurs, MM. Le Grand et Collin, sur les mutations que connaît actuellement le secteur du transport aérien.
Nous le savons, le processus de libéralisation est irréversible, et je rappelle que c'est en 1992 qu'il a été décidé par l'ensemble des Etats membres de la Communauté.
Il s'agit à l'évidence d'un défi. Mais nous sommes confiants dans la capacité des entreprises françaises de le relever et nous constatons avec satisfaction le bénéfice qu'en retirent les usagers.
Nous avons effectivement eu raison de placer notre confiance dans la compagnie Air France, qui est, ne l'oublions pas, en termes d'activité, la septième compagnie mondiale.
Le redressement de la compagnie a été engagé voilà maintenant près de trois ans en visant trois objectifs essentiels : la réduction des coûts, la rationalisation de l'activité et l'allégement de l'endettement.
La réduction des coûts est en bonne voie. La rationalisation de l'activité a conduit à la création de la plate-forme de correspondance de Roissy, dont les résultats semblent extrêmement encourageants. Quant à l'endettement, il a été réduit grâce à la recapitalisation de 20 milliards de francs, dont la dernière tranche a été autorisée par l'Union européenne en juillet dernier.
On peut dire que ces 20 milliards de francs ont été bien investis puisque la compagnie annonce aujourd'hui un bénéfice de 800 millions de francs pour le premier semestre de son exercice 1996-1997.
Air France Europe se trouve, c'est vrai, dans une situation plus difficile. Elle doit également réagir et rétablir sa compétitivité face à la concurrence qui est appelée à s'intensifier et dont bénéficieront, là encore, les usagers.
Nous disposons du marché aérien domestique le plus important d'Europe, et le potentiel de développement est très important. C'est un atout primordial pour Air France Europe et pour le groupe Air France dans son ensemble.
Un plan de redressement d'Air France Europe a été mis au point en vue de rétablir l'équilibre de la compagnie en 1998.
Ce plan s'est traduit, notamment, par l'abandon de certaines liaisons, compensé par le renforcement de la présence commerciale sur d'autres lignes, afin que soient regagnées les parts de marché que la compagnie avait perdues antérieurement. C'est ainsi que la « navette », produit nouveau, semble d'ores et déjà donner des résultats tout à fait intéressants.
Bien évidemment, M. Bernard Pons et moi-même nous sommes assurés que d'autres compagnies reprendront les liaisons abandonnées par Air France Europe, de sorte que les collectivités et les usagers ne soient en aucun cas pénalisés.
Pour obtenir les meilleures synergies et les meilleures performances économiques, le président Christian Blanc a proposé au Gouvernement de fusionner les deux compagnies. Il s'agit pour le groupe d'une décision stratégique majeure, que le Gouvernement a pris le temps d'étudier avec attention et à laquelle il est favorable, ainisi que M. Pons et moi-même venons de le confirmer par écrit au président Christian Blanc. Cette fusion des deux compagnies pourra se réaliser en 1997, sans qu'il soit nécessaire de modifier la législation actuelle, comme vient de nous le confirmer le Conseil d'Etat.
Il appartiendra aux dirigeants de la compagnie de mener avec les personnels des négociations en vue de mener à bien cette opération.
Nous sommes convaincus qu'il s'agit là d'une option stratégique essentielle, qui permettra au transport aérien français de rester, conformément au voeu exprimé par les rapporteurs, parmi les premiers dans le monde.
Il est évident que les aspects aéroportuaires, que Mme Luc a amplement évoqués, sont tout à fait essentiels. M. Pons vous a indiqué, madame le sénateur, que nous partagions les analyses développées aussi bien par MM. Le Grand et Collin que par M. Habert concernant une possible spécialisation des aéroports d'Orly et de Roissy. Bien entendu, la mise en oeuvre d'un tel projet mérite d'être examinée avec soin, en concertation avec l'ensemble des compagnies interessées et en liaison avec nos partenaires européens.
Nous vous rejoignons également, messieurs les rapporteurs, lorsque vous expliquez que l'autorité de tutelle doit, elle aussi, faire des efforts de rigueur et de bonne gestion, comme l'ensemble des autres acteurs du secteur du transport aérien, compagnies et aéroports.
Dans cet esprit, s'agissant du budget annexe, un effort de rigueur a présidé à la conception de l'équilibre entre recettes et dépenses. Nous avons tenu à résister à la facilité qui aurait consisté à faire payer toujours plus aux compagnies, sous prétexte que le trafic aérien augmente. J'indique de la manière la plus claire que nous n'en ferons rien en 1997. Au contraire, le taux unitaire des redevances baissera et l'évolution des dépenses, hors personnel, traduit un effort de maîtrise, sans que, toutefois, le souci prioritaire de la sécurité et de l'efficacité soit sacrifié.
Le personnel constitue la masse principale des crédits.
Vous savez que 1997 sera la dernière année d'application du protocole triennal qui a été signé avec les syndicats et qui prévoyait un ensemble de mesures très précises pour chaque année.
Ce protocole a été scrupuleusement respecté par le Gouvernement, ce qui a incontestablement permis de maintenir une paix sociale tout à fait bénéfique pour l'ensemble des acteurs.
En 1997, 161 emplois techniques seront créés.
Un effort de rigueur a été réalisé sur les moyens de fonctionnement. Nous sommes notamment intervenus pour demander une meilleure maîtrise du budget d'Eurocontrol et nous avons été suivis par nos partenaires. En outre, l'entrée de l'Italie dans Eurocontrol permettra également d'alléger les frais. Je me réjouis vivement d'avoir obtenu ce résultat.
En ce qui concerne l'investissement, il est vrai, monsieur Collin, qu'il se traduit par une hausse en moyens de paiement, mais il faut nuancer selon les postes.
J'insiste sur le fait que nous avons fait porter la priorité sur les questions de sûreté et de sécurité.
Je vous précise que les programmes d'investissement prévus au niveau national dans la navigation aérienne sont la stricte application de ceux qui sont développés au niveau européen, notamment au sein d'Eurocontrol.
Bien entendu, il faut aussi promouvoir les techniques françaises de navigation aérienne, qui remportent déjà de nombreux succès à travers le monde.
Le volume des crédits concernant les équipements informatiques est maintenu à un haut niveau, la priorité étant d'assurer le déroulement du programme Phidias, qui est particulièrement efficace pour la navigation aérienne.
Par ailleurs, une enveloppe de 400 millions de francs sera réservée aux services des bases aériennes, un peu plus de la moitié de cette somme étant affecté aux programmes d'opérations de sûreté, qui constituent, je le repète, notre priorité. Monsieur le rapporteur spécial, cela représente une augmentation de 7,9 %, non une stabilisation.
Nous avons, en effet, mis en oeuvre deux programmes principaux de sécurité et de sûreté.
Le premier, qui concerne le contrôle des bagages de soute, s'étalera jusqu'en 2002 et bénéficiera au total de 1,2 milliard de francs. Des commandes ont d'ores et déjà été passées en 1996 pour différents aéroports, à la suite d'une large campagne de tests. Des commandes supplémentaires interviendront en 1997.
Le deuxième vise le contrôle des accès sur les aéroports. Il s'est traduit par le lancement d'un programme d'investissements en systèmes automatiques sur les trente-quatre principales plates-formes. Ce programme s'achèvera avant l'an 2000.
Vous avez évoqué, monsieur Le Grand, la réforme des concessions. Celle-ci prévoit en effet une limitation des garanties financières de l'Etat en fin de contrat. Les gestionnaires, que j'ai eu l'occasion de rencontrer récemment, s'accordent effectivement sur la perspective d'une gestion future des aéroports aux risques et périls du concessionnaire, seule formule moderne et convenable pour l'ensemble des parties.
Mais les concessionnaires mobilisent déjà depuis fort longtemps des subventions d'exploitation et d'investissement auprès des différentes collectivités.
La priorité, c'est, je l'ai dit, la maîtrise des coûts. C'est elle qui a rendu possible l'effort réalisé sur les recettes du budget annexe de l'aviation civile.
Nous avons voulu ainsi répondre aux besoins de l'aviation civile tout en allégeant au maximum la charge pesant sur les usagers, en l'occurrence les compagnies aériennes. Nous avons cherché un équilibre entre les différents financements : les redevances, la subvention, la taxe de sécurité-sûreté, la taxe du fonds de péréquation du transport aérien.
J'insiste une nouvelle fois sur le fait que les efforts de maîtrise des dépenses épargnent délibérément la sécurité et la sûreté.
Nous avons obtenu que le taux unitaire des services facturés aux compagnies aériennes baisse de près de 4 %. Cela correspond tout à fait au souci que vous avez fort légitimement exprimé, messieurs les rapporteurs, de voir alléger les charges des compagnies. Les baisses sur les redevances représenteront ainsi pour les compagnies une économie de l'ordre de 230 millions de francs en 1997.
En revanche, la taxe de sécurité-sûreté verra ses taux augmenter de 3 francs, ce qui la portera à 14 francs par passager sur les vols domestiques et à 21 francs, sur les vols internationaux. Toutefois, toujours dans le même souci de ne pas alourdir la fiscalité pesant sur ce secteur, la taxe du fonds de péréquation des transports aériens a été simultanément abaissée de 3 francs à 1 franc par passager.
Je sais bien que cette dernière baisse a suscité, notamment dans cette assemblée, un certain nombre d'interrogations. En effet, le fonds de péréquation avait été créé par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, à laquelle vous êtes, mesdames, messieurs les sénateurs, comme le Gouvernement, extrêmement attachés.
Je tiens à préciser que l'équilibre du fonds de péréquation du transport aérien n'est pas affecté par la diminution de la taxe. Il se trouve que, après une période de démarrage un peu longue et mouvementée, nous constatons aujourd'hui, en cette fin d'année 1996, un excédent de 83 millions de francs, en intégrant le dispositif transitoire qui a été adopté hier à l'Assemblée nationale lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative.
Compte tenu des conventions déjà passées et des liaisons potentiellement éligibles, dans l'état actuel de notre réglémentation, le fonds peut faire face aux besoins sans aucune difficulté.
Ainsi, nous avons pu alléger la charge pesant sur les compagnies sans pour autant mettre en péril la mise en oeuvre de cet outil d'aménagement du territoire que constitue le fonds de péréquation des transports aériens. Il n'était pas nécessaire d'alourdir la pression fiscale sur ce secteur à partir du moment où nous disposions de fonds en suffisance.
Monsieur Collin, vous avez suggéré la création d'un fonds spécifique consacré à la sûreté.
Je crois qu'il est déjà suffisamment difficile de s'y retrouver entre les différentes ressources existantes ! N'ajoutons pas, de grâce, un nouveau compte dans la loi de finances, alors que nous sommes déjà guettés par la « balkanisation » des comptes ! Dans ces conditions le fractionnement des moyens ne m'apparaît pas comme une bonne idée.
De plus, le budget annexe de l'aviation civile est là pour apporter - et j'ai indiqué que c'était l'objectif prioritaire cette année - les concours nécessaires aux programmes de sécurité et de sûreté ainsi qu'à leur accélération.
En revanche, je tiens à saluer l'excellente initiative que le Sénat avait prise sur votre proposition, monsieur Collin, en nous demandant un rapport d'information sur la gestion du budget annexe. Nous avons ainsi pu progresser, et je vous remercie de l'avoir constaté, dans la clarification de la présentation de ce qui relève des services rendus, d'une part, et de ce qui ressortit aux missions d'intérêt général, d'autre part. Bien entendu, de nouveaux progrès pourront encore être accomplis, mais je crois que nous avons d'ores et déjà bien progressé et que les compagnies pourront ainsi être clairement informées des charges qui leur incombent.
Je souhaite maintenant répondre à M. Delfau, qui a notamment évoqué les questions de formation.
En ce qui concerne le centre de Montpellier, M. Pons l'a dit, aucune décision n'est prise, pas plus pour Montpellier que pour ailleurs.
Vous avez demandé s'il allait y avoir un désengagement de l'Etat. Première nouvelle pour M. Pons comme pour moi !
Il en est de même pour ce qui est de la privatisation d'Aéroports de Paris : première nouvelle !
Moi, je n'ai jamais entendu parler de privatisation de la formation dans ce domaine !
M. Gérard Delfau. Il y a un rendez-vous européen !
Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d'Etat. Des réflexions sont menées sur l'organisation de la formation, mais il n'y a aucun projet de désengagement de l'Etat en la matière.
S'agissant des JAA, monsieur Delfau, M. Pons a signé voilà quelques jours avec les organisations syndicales et les entreprises du transport aérien un protocole général sur les conditions sociales dans ce secteur. Ce protocole, qui a déjà permis aux organisations syndicales de lever le préavis de grève qu'elles avaient déposé, prévoit explicitement que la transposition des textes internationaux que vous avez évoqués n'interviendra pas avant qu'une réflexion appronfondie sur tous les effets sociaux de ces textes soit menée.
Tels sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les éléments d'information complémentaires que je voulais vous apporter. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. Je rappelle au Sénat que les crédits concernant le transport aérien et la météorologie, inscrits à la ligne « Equipement, logement, transports et tourisme » seront mis aux voix aujourd'hui même à la suite de l'examen des crédits affectés au tourisme.

ETAT B

M. le président. « Titre III : moins 581 800 959 francs. »
Personne ne demande la parole ? ...
Le vote sur les crédits figurant au titre III est réservé.
« Titre IV : 2 402 595 952 francs. »
Personne ne demande la parole ? ...
Le vote sur les crédits figurant au titre IV est réservé.

ETAT C

Services votés

M. le président. « Crédits : 7 218 068 605 francs. »
Personne ne demande la parole ? ...
Je mets aux voix les crédits ouverts à l'article 40 au titre des services votés.

(Ces crédits sont adoptés.)

Mesures nouvelles

M. le président. « I. - Autorisations de programme : 1 777 494 000 francs ;
« II. - Crédits : 778 492 922 francs. »
La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Monsieur le ministre, la réponse que vous avez apportée à Mme Luc à propos des plates-formes aéroportuaires est trop vague. Aussi, je tiens à vous réitérer notre inquiétude à propos du devenir de l'aéroport Roissy-Charles-de-Gaulle.
Le rapport de la commission d'enquête a été rendu public voilà maintenant quelques semaines. Il confirme la volonté arrêtée du Gouvernement de poursuivre l'extension de cet aéroport en construisant deux nouvelles pistes qui permettront d'accueillir 500 000 mouvements annuels contre environ 330 000 aujourd'hui et 300 000 voilà un an. Avec deux nouvelles pistes, l'aéroport Charles-de-Gaulle accueillera donc un trafic représentant celui des deux grands aéroports parisiens réunis. Une fois de plus, une commission soi-disant indépendante par rapport à Aéroports de Paris et au Gouvernement a publié un rapport favorable à cette extension.
La commission n'a pas pris en compte, sur le fond, l'avis des riverains. Dans le Val-d'Oise, près de 50 000 personnes se sont rendues dans les mairies ou ont signé des pétitions. La quasi-totalité d'entre elles se sont prononcées contre cette extension.
La commission a bien émis quelques réserves mineures mais un examen attentif permet de se rendre compte qu'elles ne constituent pas un obstacle au feu vert donné.
La comparaison des nuisances entre le jour et la nuit ne conduit nullement à la suppression des vols de nuit ni à leur réduction. Ces derniers représentent toujours 10 % de l'ensemble des vols. Dans la mesure où ceux-ci vont croître, les vols de nuit augmenteront également.
Une loi tendant à créer une institution indépendante de mesure et de contrôle des nuisances devait être présentée. Permettez-moi de vous faire observer que le Sénat n'en a pas eu à ce jour connaissance. Mais peut-être serez-vous en mesure de nous dire un peu plus aujourd'hui.
La redéfinition des plans d'exposition au bruit et des plans d'occupation des sols diminuera encore les possibilités d'aménagement économique des villes riveraines du Val-d'Oise. Compte tenu de l'augmentation du nombre des vols, les nuisances se développent. Avec la déréglementation, il y aura encore plus d'avions dans le ciel de Roissy. En étendant ces zones de nuisance, vous réduisez les possibilités d'aménagement de notre région.
La commission d'enquête a émis une quatrième réserve. Le code de bonne conduite proposé pour les pilotes n'exprime-t-il pas une volonté de transférer sur ceux-ci les responsabilités des nuisances ? Les pilotes ne seront-ils pas les premières victimes de l'augmentation du trafic aérien et de la mise en place de hub ?
Monsieur le ministre, après avoir fait état de la nécessité d'élaborer un projet de loi, je voudrais, dans le cadre de ce débat budgétaire, vous demander sous quelle forme vous envisagez les compensations financières pour les villes sinistrées, polluées ou dans l'incapacité de se développer.
Quel est le calendrier et le financement prévus pour la construction du troisième aéroport pour lequel le site de Beauvilliers a été retenu ?
Cet aéroport, selon les informations qui nous ont été communiquées, y compris par votre cabinet, doit être achevé en 2010. Quatorze ans, c'est long pour les riverains, mais c'est court pour réaliser des études et construire cet aéroport. Il ne faut plus tarder ou alors ceux qui affirment que l'annonce de ce troisième aéroport ne serait destinée qu'à mieux faire passer la construction de deux pistes supplémentaires à l'aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle auraient peut-être raison, monsieur le ministre.
Les décisions relatives au dépôt d'un projet de loi, à la nature de l'aide financière, au calendrier et au financement du troisième aéroport relèvent de votre responsabilité, monsieur le ministre. Elles nous intéressent et, compte tenu de la situation actuelle, elles risquent de nous confirmer la volonté gouvernementale d'étendre l'aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle. Si tel était le cas, je vous le dis, monsieur le ministre, nous confirmerons notre opposition.
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Je comprends parfaitement, madame le sénateur, vos préoccupations, mais je ne peux pas vous laisser tenir certains propos.
Vous dites que la commission d'enquête n'est pas indépendante. Permettez-moi de vous rappeler que les commissions d'enquête dans le cadre des déclarations d'utilité publique ont été modifiées en 1983, à l'époque où certains des membres de votre groupe participaient au Gouvernement. On avait alors vanté leur indépendance, puisque le fonctionnaire qui présidait la commission était remplacé par un magistrat.
La commission d'enquête, qui était composée de sept membres, a présenté toutes les garanties d'indépendance. Elle a bien travaillé. Nous avons pris toutes dispositions utiles pour réduire les nuisances subies par les riverains : nous avons ainsi interdit les vols de nuit pour les avions les plus bruyants ; nous avons modifié les procédures d'approche pour l'aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle. Les améliorations qui ont été apportées sont considérables.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Ce n'est pas vrai ! Vous ne pouvez pas dire ça !
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Mais si, madame, c'est la vérité ; un certain nombre de vos collègues élus le reconnaissent eux-mêmes !
Mme Marie-Claude Beaudeau. Mais non !
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. C'est la vérité !
Ce dossier avait peut-être été mal préparé, mais, aujourd'hui, Roissy-Charles-de-Gaulle est la seule plate-forme aéroportuaire qui puisse permettre le développement du transport aérien, lequel est indispensable à l'économie de notre pays. Vous savez qu'il y a là un gisement d'emplois. Certains de vos collègues se battent justement à cet égard. Vous ne pouvez donc pas vouloir une chose et son contraire.
Quant au futur troisième aéroport, celui de Beauvilliers, je vous le dis très clairement, il ne s'agit pas d'un leurre ; la décision de le réaliser a été prise en conseil des ministres ; la zone est délimitée à l'heure actuelle et toutes les procédures sont engagées. Mais un aéroport de cette importance ne peut être créé en quelques années ; il y faudra du temps - j'ai au moins l'honnêteté de vous le dire - mais il sera réalisé.
Par ailleurs, nous avons renoncé à la création d'une cinquième piste à l'aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle. Nous avons donc largement pris en compte les souhaits de l'ensemble des associations de riverains.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis. Très bien !
Mme Marie-Claude Beaudeau. C'est une mauvaise réponse !
M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis. Non, elle est excellente.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Et les compensations financières ? Je note qu'on n'en parle plus !
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Mais si !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix, au titre des mesures nouvelles, les autorisations de programme inscrites au paragraphe I de l'article 41 et les crédits inscrits au paragraphe II de l'article 41.

(Ces crédits sont adoptés.)
M. le président. Nous avons achevé l'examen des dispositions du projet de loi concernant le transport aérien, la météorologie et le budget annexe de l'aviation civile.

MODIFICATION DE L'ORDRE DU JOUR

M. le président. Le Gouvernement demande, en accord avec la commission des finances, que l'ordre du jour de la séance de demain, samedi 7 décembre, soit fixé comme suit :
A neuf heures trente, à quinze heures et le soir :
Crédits affectés :
- à la coopération,
- au commerce extérieur,
- à la communication,
- à la ville et à l'intégration,
- au commerce et à l'artisanat,
- aux services financiers,
- et au budget annexe des monnaies et médailles.
L'ordre du jour de cette séance est ainsi modifié.

LOI DE FINANCES POUR 1997

Suite de la discussion d'un projet de loi

M. le président. Nous reprenons la discussion du projet de loi de finances pour 1997, adopté par l'Assemblée nationale. [N°s 85 et 86 (1996-1997).]

Equipement, logement, transports et tourisme

III. - LOGEMENT

M. le président. Le Sénat va examiner les dispositions du projet de loi concernant le logement.
La parole est à M. le rapporteur spécial.
M. Henri Collard, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, je vous rappellerai d'abord brièvement les grandes masses du budget du logement pour 1997 et l'article 92 rattaché à ces crédits, avant de vous faire part de quelques observations.
Les crédits demandés pour le ministère du logement atteignent 40,3 milliards de francs en dépenses ordinaires et en crédits de paiement, soit une réduction apparente de 4,4 % par rapport aux crédits budgétaires votés en 1996.
Je vous expliquerai dans un instant comment les crédits du logement, en totalisant les crédits budgétaires et les crédits transférés sur comptes spéciaux du Trésor, sont globalement augmentés.
Ce budget du logement se divise en quatre agrégats : les aides à la personne, les aides à la pierre, les études et la recherche. Les deux premiers sont, bien entendu, financièrement les plus importants.
J'évoquerai, d'abord, les aides à la personne. La contribution de l'Etat au financement des aides à la personne, l'aide personnalisée au logement et l'allocation de logement sociale, progresse de 2,3 milliards de francs, soit une augmentation de 8,5 %.
Cette évolution tendancielle des prestations, à droit constant et à pouvoir d'achat des aides inchangé, impose à l'Etat d'augmenter le montant de sa contribution au fonds national de l'habitation et au fonds national d'aide au logement de 4,19 milliards de francs, chiffre à rapprocher des 3,58 milliards de francs de l'exercice 1996.
J'évoquerai, ensuite, les aides à la pierre. Les aides, plus particulièrement les aides à la construction et à l'amélioration de l'habitat, régressent à 10,4 milliards de francs.
Cette réduction provient d'une modification dans la structure de l'effort de l'Etat en faveur du logement, en sens inverse de celle qui s'était produite en 1996. Les dépenses fiscales associées au prêt d'accession à la propriété avaient été reconverties en crédits budgétaires destinés à subventionner le nouveau prêt sans intérêt. Pour cet exercice, au contraire, une partie des dépenses est transférée sur les comptes spéciaux du Trésor et une autre partie est reconvertie en dépense fiscale.
En effet, en 1997, l'accession à la propriété bénéficiera de deux sources de crédits, à savoir 3,5 milliards de francs de crédits de paiement sur le budget du ministère du logement et le même montant sur le nouveau compte d'affectation spéciale 902-30. L'ensemble des autorisations de programme est transféré sur ce compte. Elles seront financées par un prélèvement sur la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction.
La ligne fongible prêts locatifs aidés et primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale, ce qui se traduit par PLA-PALULOS, destinée à la construction et à la réhabilitation des HLM, voit la réduction de ses crédits de paiements compensée par l'application du taux réduit de TVA à 5,5 % sur les constructions de logements locatifs neufs, ce qui créera un crédit de 1,3 milliard de francs au bénéfice des organismes d'HLM, avec un décalage de trésorerie, puisque la mesure n'aura pas d'incidence sur le recouvrement de la TVA en 1997.
Le Gouvernement prévoit ainsi de financer 80 000 PLA, dont 30 000 PLA très sociaux, les PLA-TS, soit un programme très proche de celui de 1996, où ces chiffres étaient respectivement de 80 000 et de 20 000. Ce programme de construction est complété par la distribution de 120 000 PALULOS.
Une ligne destinée au financement des opérations les plus sociales, notamment les réquisitions, est créée et dotée de 178,5 millions de francs en crédits de paiement.
Enfin, la subvention d'investissement à l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, l'ANAH, est réduite de plus de 1 milliard de francs, puisqu'elle passe de 3,2 milliards de francs à 2 milliards de francs.
M. Alain Vasselle. C'est regrettable !
M. Henri Collard, rapporteur spécial. Effectivement !
Voilà, présenté très brièvement, le budget du logement. J'évoquerai maintenant, tout aussi brièvement, l'article 92 rattaché. Je passerai ensuite aux observations que ce budget suscite.
L'article 92 rattaché au budget du logement a pour objet de fusionner les barèmes de l'aide personnalisée au logement.
Actuellement, l'aide personnalisée au logement est scindée en deux barèmes : celui de l'APL 1, qui concerne les logements conventionnés avant le 31 décembre 1987 et la location de logements neufs, acquis ou améliorés après le 31 décembre 1987 ; celui de l'APL 2, qui concerne les logements locatifs conventionnés après le 31 décembre 1987 et qui ne présentent pas les mêmes caractéristiques.
Le barème de l'APL 1 est plus favorable que celui de l'APL 2. Cette distinction a été introduite par la loi de finances de 1988 dans un souci d'amélioration du parc d'HLM.
Mais le résultat en est que, aujourd'hui, à loyer constant et à ressources égales, le taux d'effort - proportion de revenu consacrée au loyer - des locataires est nettement plus élevé lorsqu'ils perçoivent l'APL 2, ce d'autant plus que leur famille est plus nombreuse.
C'est pourquoi le Gouvernement propose d'unifier les barèmes en se souciant surtout de cohérence dans les taux d'effort. Nous nous en félicitons.
J'en viens maintenant aux principales observations que je souhaite formuler.
Première observation : le budget du ministère du logement reste à un niveau élevé en 1997. Certes inférieur au niveau de 1996 - il s'élevait à 42,1 milliards de francs - il se maintient au-dessus des 40 milliards de francs. Il paraît ainsi souffrir moins que d'autres budgets d'intervention.
Ce constat est confirmé si l'on regarde les dépenses consolidées en faveur du logement dans le budget de l'Etat. S'ajoutent alors au budget du logement les dépenses en faveur du logement du fonds d'aménagement de la région d'Ile-de-France - 661 millions de francs - du nouveau fonds pour le logement des personnes en difficulté - 450 millions de francs - et du fonds pour l'accession à la propriété - 3,5 milliards de francs. Cet effort permet finalement une augmentation du budget du logement de 2,5 %.
Cependant, cette légère augmentation des crédits ne doit pas masquer deux évolutions profondes.
La première est la modification de l'effort de l'Etat en faveur du logement. Ainsi, la participation des employeurs à l'effort de construction - 7 milliards de francs en 1997 - transitera désormais par le budget de l'Etat. De même, l'expiration de l'exonération fiscale compensée jusqu'ici par l'Etat des 35 % de parts départementale et régionale des droits de mutation à titre onéreux réduit d'autant l'effort national en faveur du logement.
M. Alain Vasselle. Dommage !
M. Henri Collard, rapporteur spécial. La seconde évolution est l'accentuation, que je regrette également, du déséquilibre structurel au sein de ce budget entre les aides à la personne et les aides à la pierre. L'Etat est contraint d'abandonner le terrain de la construction et de la réhabilitation sous la contrainte de ses obligations d'aide sociale. C'est l'idée même de politique de construction qui est mise en cause par le caractère absorbant des aides à la personne.
Ce budget est donc restrictif sur le plan de l'investissement, ce qui pourrait avoir des conséquences sur l'activité du bâtiment traditionnellement soutenue par la dépense publique. Pourtant, le logement bénéficie d'une conjoncture favorable : les taux d'intérêt et les prix sont bas et le secteur libre devrait pouvoir compenser partiellement le recul du secteur aidé. Au total, nous souhaitons que la politique d'accession poursuive sa croissance en 1997.
Deuxième observation : le Gouvernement paraît décidé à mettre en oeuvre une réfome des aides à la personne en 1997.
La réforme des aides à la personne devait dégager 2,3 milliards de francs d'économie au cours de l'exercice 1996. Cela ne s'est pas produit !
Un premier élément de réforme est contenu dans le présent projet de loi de finances : il s'agit, je le répète, de la suppression de la distinction entre l'APL 1 et l'APL 2. Rien ne justifie plus l'existence de deux barèmes pour les logements locatifs sociaux. S'agissant d'aides personnelles, la différenciation des aides doit se faire - je rejoins l'avis du Gouvernement - selon des critères tenant au ménage - taille, niveau de ressources - et non selon des critères tenant à l'immeuble.
Enfin, l'épineux problème de l'allocation de logement sociale des étudiants est transféré au ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche. Cette clarification était indispensable puisque cette aide, qui occupe une place considérable dans le budget du ministère du logement, n'était pas maîtrisée par ce ministère.
Cependant, la commission des finances souhaite que le problème soit non pas seulement déplacé, mais résolu. Cette aide souvent injustifiée continuera, en effet, de peser sur l'effort national en faveur du logement, au détriment d'autres actions plus utiles, telles que les interventions très sociales qui bénéficient, fort justement, de l'attention du ministre, mais aussi de l'aide à l'accession ou à la restructuration pour les postulants qui ont des revenus modestes.
Troisième observation : le budget du logement locatif social est peu modifié quant aux programmes : 80 000 PLA et 120 000 PALULOS comme en 1996. On ne décèle que des nuances : 30 000 PLA seront très sociaux ; on ne peut que se féliciter du succès croissant de cette formule, malgré les doutes qu'elle avait suscités à l'origine. Pour la première fois, le ministre du logement prévoit que 25 000 PLA seront consacrés à la réhabilitation d'habitats anciens.
En revanche, les modalités de financement sont profondément modifiées. La TVA à taux réduit à 5,5 % se substitue à la prime de 12 % du montant des travaux pour les logements neufs PLA. Compte tenu des assurances que lui a données M. le ministre du budget, voilà quelques jours, la commission des finances considère que la neutralité financière de cette substitution est établie. Le principal intérêt de cette mesure est de donner davantage de souplesse dans l'engagement des travaux par les offices. Cela suppose une procédure administrative allégée, notamment en termes d'autorisation préfectorale.
Quatrième observation : pour la cinquième année consécutive, une priorité est accordée à l'accession à la propriété neuve. Le Gouvernement a raison de poursuivre en ce sens. Il s'agit du souhait le plus cher de nos concitoyens. Le prêt sans intérêt est un succès, monsieur le ministre, puisque 120 000 prêts seront financés en 1997 comme en 1996. Le marché de la maison individuelle, qui avait fortement décliné de 1985 à 1993, progresse depuis de façon irrégulière mais continue. La construction de maisons individuelles excède celle de logements collectifs depuis le deuxième trimestre 1995. Cela me paraît important. Ce retournement de tendance traduit la réalisation d'une aspiration profonde des Françaises et Français, qui avait été contrariée pendant de longues années.
Les moyens mis à la disposition des accédants à la propriété sont les plus complets jamais mis en place, me semble-t-il.
Le prêt à taux zéro se révèle un excellent produit d'accession sociale, les quatre cinquièmes des ménages bénéficiaires ne disposant pas de plus de 3,5 fois le SMIC, soit 15 000 francs mensuels, et les deux tiers des accédants ayant moins de trente-cinq ans.
Le prêt d'accession sociale, le PAS, après des débuts difficiles, a connu une montée en puissance significative : on compte 6 000 PAS par mois au premier semestre 1996, notamment en complément du prêt à taux zéro.
Dans le secteur libre, les accédants bénéficient de la démarche opiniâtre du ministère de l'économie et des finances ainsi que de la Banque de France en vue de réduire les taux d'intérêt : ils sont pratiquement au plus bas depuis la Seconde Guerre mondiale, et parmi les plus bas d'Europe, sinon du monde.
Les conditions sont donc réunies pour que l'accession à la propriété recueille le même succès en 1997 qu'en 1996, au moins dans le logement neuf.
M. Alain Vasselle. C'est important !
M. Henri Collard, rapporteur spécial. J'en viens à ma cinquième et dernière observation : nous venons de le voir, le ministère du logement parvient, dans l'ensemble, à maintenir ses priorités, malgré une forte contrainte financière. Une large zone d'ombre ternit cependant cet effort remarquable : la situation du logement ancien. Celle-ci résulte de la conjonction de deux facteurs : une baisse des crédits budgétaires et l'expiration de mesures fiscales favorables.
La réduction des crédits budgétaires est en premier lieu manifeste s'agissant de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat. Tout d'abord, l'écart entre les crédits de l'agence pour la réhabilitation du parc locatif privé et la taxe additionnelle au droit de bail est important puisqu'il s'élève à plus de 1 milliard de francs. Ensuite, la mesure de réduction de la quotité de travaux pour pouvoir bénéficier d'un prêt à taux zéro - elle passe de 35 % à 20 % du coût total - qui n'avait pas achevé sa montée en puissance, se termine légalement à la fin de cette année.
M. Alain Vasselle. C'est une erreur !
M. Henri Collard, rapporteur spécial. Enfin, les autorisations de programme concernant la prime à l'amélioration de l'habitat 600 millions de francs, seront probablement insuffisantes.
Or délaisser le logement ancien paraît, à mon sens, dangereux, monsieur le ministre, non seulement pour le logement, mais également, et surtout, pour l'économie et l'emploi. Le marché du logement a besoin de la durée. Interrompre cette durée risque de pénaliser le marché, tout particulièrement en milieu rural où il existe encore un trop grand nombre de logements non occupés parce que les propriétaires n'ont pas les ressources suffisantes pour les entretenir.
C'est pourquoi, monsieur le ministre, je souhaiterais que ce débat permette de prendre des dispositions de nature à éviter une rechute des transactions en 1997, au moins dans l'ancien.
C'est pourquoi, monsieur le ministre, la commission des finances souhaiterait ardemment que les dotations relatives à l'ANAH et à la prime à l'amélioration de l'habitat, la PAH, soient améliorées.
C'est pourquoi, monsieur le ministre, je souhaite que la promesse faite par M. le ministre délégué au budget à l'Assemblée nationale d'apporter à l'ANAH 170 millions de francs provenant d'économies sur les crédits de fonctionnement du ministère soit effective.
C'est également pourquoi je me réjouis de l'amendement de l'Assemblée nationale qui reconduit pour 1997 la réduction d'impôts pour intérêts d'emprunt. Espérons qu'après cette date, les avantages dus à la réduction du barème de l'impôt sur le revenu permettront de maintenir le marché de l'immobilier ancien.
Au terme de ce bref exposé, la commission des finances, comprte tenu des observations que je viens de rappeler, vous propose, mes chers collègues, d'adopter les crédits du logement ainsi que l'article 92 rattaché. (Applaudissement sur les travées du RDSE, du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.) M. le président. La parole est à M. Chervy, rapporteur pour avis.
M. William Chervy, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues. Si on tient compte des crédits consolidés consacrés au logement dans le budget de l'Etat, l'ensemble des moyens progresse de 2,7 % et, compte tenu de ces crédits, le Gouvernement s'engage à maintenir à un niveau équivalant à celui qui a été atteint en 1996 les programmes physiques pour 1997.
Cependant, cette apparente stabilité des crédits gérés par le ministère du logement ne doit pas masquer la forte réduction de l'effort national consenti en faveur du logement : pour maintenir un niveau de dépenses budgétaires identique à celui que nous avons atteint en 1996, tout en participant à la réduction du déficit, l'Etat fait transiter par le budget des sommes qui empruntaient jusque-là d'autres voies pour financer le logement.
M. André Vezinhet. Très bien !
M. William Chervy, rapporteur pour avis. La meilleure illustration est à prendre dans le secteur du 1 % logement qui devra verser à l'Etat, en 1997 et 1998, une contribution exceptionnelle de 7 milliards de francs.
M. Guy Fischer. C'est du racket !
M. William Chervy, rapporteur pour avis. Au-delà d'une apparente continuité avec la reconduction des programmes physiques, le projet de budget pour 1997 engage, de plus, des réformes profondes dont l'objectif annoncé est « de dépenser mieux pour préparer l'avenir ». Cependant, des zones d'ombre subsistent sur chacun des projets envisagés.
Ainsi, tout en constatant que les crédits inscrits pour les aides à la personne progressent de 8,3 %, on peut se damander s'ils seront suffisants en gestion, puisqu'ils sont inférieurs à ceux qui ont été effectivement consommés en 1995 et que d'aucuns estiment que 32 milliards de francs seraient nécessaires pour servir les nouveaux bénéficiaires et maintenir les prestations en francs constants.
A l'intérieur de ce dispositif, je voudrais souligner l'urgence qu'il y a à réformer le versement de l'allocation de logement sociale, l'ALS, aux étudiants, à l'heure où le Gouvernement entend procéder à une réforme de l'ensemble des aides à la personne pour en maîtriser la progression.
Cette réforme entend appréhender de manière plus équitable les ressources prises en compte pour le calcul de l'aide au logement sans modifier le traitement réservé aux titulaires de minima sociaux et sans changement pour ceux qui bénéficient déjà d'aides renforcées.
Les « économies » attendues en matière de prestations s'élèveraient à envrion 1,3 milliard de francs.
Le nouveau barème envisagé serait intermédiaire entre le deux anciens barèmes, et pénaliserait donc les bénéficiaires potentiels de l'APL 1, soit 1 400 000 ménages en 1996, à l'exception des revenus très faibles.
M. Guy Fischer. Voilà ! M. William Chervy, rapporteur pour avis. Je souhaite que le nouveau barème proposé ne pèse pas encore davantage sur la solvabilité des familles modestes. Il ne serait pas de bonne politique que les économies dégagées pour mieux assurer l'accès à un logement aux plus démunis se fassent au détriment des familles modestes, qui ont besoin de l'APL pour se loger et concourent à la diversité d'occupation du parc social.
M. Guy Fischer. C'est ce qui va se passer !
M. William Chervy, rapporteur pour avis. En ce qui concerne le logement locatif social, dont le programme physique sera maintenu en 1997, le projet de loi de finances substitue aux subventions pour les PLA l'application à ceux-ci d'une TVA à taux réduit, 5,5 %.
De façon générale, le mécanisme retenu de la taxation d'une livraison à soi-même semble poser des problèmes d'application, selon les informations que j'ai recueillies, en particulier sur la définition de l'assiette éligible.
En définitive, tout le débat porte sur la réelle équivalence des aides à la construction entre l'ancien système et le nouveau.
Cette équivalence porte sur la moyenne de l'ensemble des opérations. En réalité, les opérations « à faible charge foncière » seront avantagées, au détriment des opérations menées, par exemple, en région d'Ile-de-France, où la charge foncière est très importante.
En tout état de cause, cette réforme suscite de nombreuses inquiétudes parmi les acteurs économiques et, sur le terrain, nombre de constructeurs adoptent une attitude attentiste, préjudiciable au secteur du bâtiment. Le Gouvernement ne doit-il pas envisager, pendant la phase de mise en route de la réforme, la mise à disposition des préfets de fonds permettant le bouclage des opérations si des difficultés survenaient du fait de l'application des nouvelles règles ? Le coût d'une telle mesure devrait rester faible si l'équivalence des deux dispositifs se vérifie.
Je voudrais ensuite souligner, monsieur le ministre, que votre projet de budget pour 1997 traduit de manière concrète et forte l'engagement du Gouvernement mené avec succès depuis un an en faveur du logement des plus démunis, notamment par la création d'un compte d'affectation spéciale, le Fonds pour le logement des personnes en difficulté, qui financera la participation de l'Etat aux fonds de solidarité logement et à l'aide au logement temporaire, mais ce fonds sera alimenté exclusivement par le prélèvement opéré par l'Etat au titre du supplément de loyer de solidarité. (M. le ministre délégué s'entretient avec ses collaborateurs.)
M. Bernard Piras. M. le ministre pourrait tout de même écouter un peu !
M. William Chervy, rapporteur pour avis. Compte tenu des premières estimations faites sur l'application du supplément de loyer de solidarité, il s'avère que le montant inscrit pour le Fonds pour le logement des personnes en difficulté est très certainement surévalué, mais aucun financement d'appoint n'est prévu, ce qui posera des problèmes pour la programmation des opérations. (M. le ministre délégué continue de s'entretenir avec ses collaborateurs.)
Mon cher ami Piras, je crois que vous aviez raison !
M. Bernard Piras. Merci !
M. William Chervy, rapporteur pour avis. Enfin, à propos de la prise en charge du prêt à taux zéro - il faut souligner le succès, tant quantitatif que qualitatif, de ce prêt, car il est utilisé par des personnes qui jusqu'à présent étaient écartées du marché de l'occasion en matière d'accession à la propriété - je voudrais faire part de mes plus vives réserves sur le mode de financement retenu pour ce dispositif.
Une fois encore, l'Etat opte pour un prélèvement sur les fonds issus du 1 % logement, à travers deux contributions exceptionnelles de 7 milliards de francs en 1997 et 1998 qui viendront abonder un compte d'affectation spéciale servant à financer le prêt à taux zéro.
Certes, cette contribution exceptionnelle fait l'objet d'un accord des partenaires sociaux à travers la signature avec l'Etat, le 16 septembre dernier, d'une convention qui a pour ambition de conserver le dispositif du 1 % en le rendant plus efficace, notamment par la mise en place de l'Union d'économie sociale du logement.
M. René Rouquet. Il s'agit d'une bonne intervention. Aussi, il est dommage que M. le ministre ne veuille pas l'écouter !
M. Bernard Piras. Ça ne l'intéresse pas !
M. William Chervy, rapporteur pour avis. Mais on peut légitimement s'inquiéter des effets de ces deux prélèvements exceptionnels prévus en 1997 et 1998 sur les capacités contributives du 1 % dans le secteur du logement.
Selon toute vraisemblance, l'Union d'économie sociale du logement devra emprunter, et cela, inévitablement, se reportera sur le coût des ressources mises à disposition par les organismes collecteurs.
M. André Vezinhet. Effectivement !
M. William Chervy, rapporteur pour avis. Par ailleurs, tout reste à faire pour la sortie du dispositif en 1999. On peut craindre que les pouvoirs publics du moment ne soient dans l'impossibilité de « renoncer » à cette ressource exceptionnelle, ce qui équivaudrait à la disparition du 1 % logement. Cette éventualité serait très préjudiciable au secteur du parc social, notamment du fait de la capacité de réponse du 1 % logement aux besoins locaux, de sa souplesse de mise en oeuvre et de son rôle dans le bouclage financier des opérations.
M. Bernard Piras. M. le ministre n'écoute toujours pas !
M. William Chervy, rapporteur pour avis. Enfin, monsieur le ministre, je souhaite attirer votre attention sur la conjonction de plusieurs éléments négatifs, tant fiscaux que budgétaires, qui touchent durement le secteur du parc ancien privé. Il s'agit des effets cumulés d'une diminution de crédits budgétaires et d'une non-reconduction d'avantages fiscaux qui risquent de porter atteinte à un secteur sensible du logement.
La diminution de la dotation budgétaire de l'ANAH - qui n'a pas d'autre raison que les nécessités de la rigueur budgétaire - va avoir un effet négatif amplificateur sur le secteur du bâtiment déjà fragilisé par des années de crise économique.
J'entends également dénoncer l'écart croissant constaté entre la subvention annuelle d'investissement de l'ANAH et celui de la collecte de la taxe additionnelle au droit de bail, alors même que, en 1987, le ministre du budget s'était engagé à ce que la collecte de cette taxe soit intégralement affectée à l'ANAH.
M. Alain Vasselle. Il n'est jamais trop tard pour bien faire !
M. William Chervy, rapporteur pour avis. Je ne peux que souhaiter que le Gouvernement procède à un nouvel examen des crédits de l'ANAH, afin de les porter à un niveau au moins équivalent à ceux qui ont été inscrits en 1996, et les modifications intervenues à l'Assemblée nationale vont peut-être dans ce sens, sous réserve de vos explications, monsieur le ministre.
Enfin, le projet de loi de finances pour 1997 semble s'inscrire en recul par rapport aux années précédentes en ne reconduisant pas un certain nombre de dispositions fiscales en faveur du logement.
Dans un contexte de maîtrise des dépenses publiques, il convient de ne pas conserver des dispositifs qui, tout en étant coûteux pour l'Etat, n'ont pas de réel impact positif sur le secteur concerné. On peut simplement indiquer que la mesure relative aux droits de mutation n'aura duré qu'un an, ce qui fausse l'appréciation portée sur son impact réel.
En conclusion, monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la commission des affaires économiques a émis un avis favorable sur l'adoption des crédits du logement pour 1997. (Applaudissements sur les travées socialistes. - M. Vasselle applaudit également.) M. Bernard Piras. Il est dommage que M. le ministre n'ait pas écouté !
M. le président. La parole est à M. Bimbenet, rapporteur pour avis.
M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, pour le logement social. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, le projet de budget pour le logement social que nous avions examiné en 1996 était accompagné de nombreuses réformes significatives. Je citerai, notamment, la mise en place du plan de création de logements d'urgence pour les plus démunis, l'instauration du prêt à taux zéro et la création du supplément de loyer de solidarité dans les HLM.
Le projet de budget que vous présentez cette année, monsieur le ministre, s'inscrit toujours dans cette ligne puisqu'il prévoit à la fois l'instauration d'un taux de TVA réduit pour la construction de logements locatifs sociaux, une réforme institutionnelle du 1 % logement et, enfin, une réforme globale des aides personnelles au logement. Il s'agit donc d'un projet de budget riche en mesures nouvelles que la commission des affaires sociales a tenu à examiner point par point.
S'agissant du plan en faveur des plus démunis, la commission s'est particulièrement félicitée du fait que l'ambitieux pari qui avait été lancé par M. Alain Juppé en juillet 1995 soit très largement en passe d'être tenu. Nous avons noté que près de 16 000 logements d'urgence ou d'insertion ouvrant droit à un accompagnement social approprié sont déjà prêts.
Pour 1997, nous avons relevé, avec satisfaction, que deux mesures avaient été prévues sur le plan budgétaire pour permettre de mieux suivre et de stabiliser le montant des crédits destinés aux logements d'urgence. Il s'agit, tout d'abord, de la création d'une ligne budgétaire à part entière pour financer toutes les dépenses liées à la réalisation d'hébergements d'urgence. Il s'agit, ensuite, de la création d'un fonds spécial pour qu'une somme au moins égale au produit de la contribution acquittée sur les surloyers par les organismes d'HLM serve, au cours des prochaines années, à financer la contribution de l'Etat au Fonds de solidarité logement ainsi que l'allocation de logement temporaire versée aux associations.
L'affectation de la contribution, qui est perçue sur des logements occupés par des locataires dépassant de plus de 40 % les plafonds de ressources pour l'attribution de logements en HLM, garantira une augmentation des crédits destinés à aider ceux qui ont des difficultés à accéder ou à se maintenir dans un logement.
La commission des affaires sociales a tenu à souligner que les départements interviennent à parité avec l'Etat pour financer les fonds de solidarité et que leur contribution a considérablement augmenté ces dernières années, puisqu'elle est passée de 150 millions de francs en 1991 à 250 millions de francs en 1996, soit une hausse de 66 % en six ans.
Nous avons regretté, en revanche, que le nouveau dispositif ne simplifie pas les prévisions budgétaires des conseils généraux puisque les sommes annoncées en dépenses du compte spécial ne sont que des évaluations. C'est pourquoi il serait précieux, monsieur le ministre, que vous puissiez nous donner au cours de cette séance le chiffre le plus exact possible du produit de la contribution perçue auprès des HLM, ainsi que des crédits qui seront délégués dans les préfectures pour les FSL en 1997.
S'agissant de la transformation de la subvention qui était accordée aux prêts locatifs aidés en un nouveau régime d'incitation fiscale par l'intermédiaire d'un taux réduit de TVA à 5,5 % pour la construction de logements locatifs sociaux, la commission a compris et partagé l'objectif qui est de réduire les prélèvements obligatoires tout en instaurant un système d'aide qui permette des versements plus réguliers que l'ancienne subvention qui, au demeurant, pouvait toujours être contingentée.
En revanche, nous avons été sensibles aux arguments présentés par les organismes d'HLM, qui démontrent que l'application concrète du nouveau mécanisme peut conduire, dans certains cas, à une baisse du niveau de l'aide accordée, en particulier lorsque l'opération de construction inclut des coûts fonciers importants. L'équivalence des deux dispositifs peut sembler logique si l'on raisonne en moyenne ; il n'en demeure pas moins que des écarts peuvent apparaître au cas par cas.
Nous soulignons que la crédibilité de cette réforme serait compromise si un doute devait persister sur la neutralité du changement opéré. C'est pourquoi nous souhaitons que le Gouvernement procède le plus rapidement possible aux modifications qui s'imposent sur le plan réglementaire pour que les coûts fonciers ne soient plus intégrés dans l'assiette de calcul qui ouvre droit au remboursement de TVA à 5,5 %.
Dans l'immédiat, il serait indispensable d'ouvrir des crédits supplémentaires pour garantir le bouclage des opérations qui poseraient problème ou d'abaisser le taux de préfinancement accordé par la Caisse des dépôts et consignations aux organismes d'HLM, comme vous l'avez promis, monsieur le ministre, le 25 novembre dernier, devant notre assemblée.
La troisième réforme est celle qui consiste à adosser le financement du prêt à taux zéro sur une contribution versée, dans le cadre d'une convention, par les organismes collecteurs du 1 % logement. Il semble, en effet, que la vocation du prêt à taux zéro, qui est d'aider des ménages jeunes ou disposant de revenus modestes à accéder à la propriété, ne soit pas contraire à l'esprit du 1 % logement qui est financé par le biais d'une cotisation prélevée sur la masse salariale des entreprises. C'est d'autant plus favorable que la convention d'objectifs prévoit de réduire significativement les frais de fonctionnement du 1 % logement.
Toutefois, il ne faut pas oublier que les fonds du 1 % logement ont joué un rôle d'appoint important pour assurer le bouclage d'opérations de construction de logements HLM ou de logements intermédiaires au cours de ces dernières années.
La commission des affaires sociales souhaite donc que le Gouvernement veille à ce que la nouvelle mission qui est dévolue au 1 % logement ne déséquilibre pas de manière excessive les circuits de financement des aides à la construction dans le domaine social, et elle souligne que, si le 1 % logement était trop affaibli, cela ne pourrait que déboucher sur un recours aux fonds propres des organismes d'HLM, mais surtout sur une augmentation des subventions d'investissement réclamées aux collectivités locales.
Enfin, la commission des affaires sociales a souhaité que la mesure adoptée en cours d'année qui tend à diminuer la part relative des travaux exigée pour obtenir un prêt à taux zéro pour l'achat d'un bien immobilier dans le parc ancien, soit reconduite en 1997, en raison de la situation du marché immobilier, lequel doit encore être soutenu.
En effet, s'agissant toujours du parc immobilier ancien, la commission des affaires sociales a particulièrement regretté la réduction des crédits de réhabilitation, notamment celle des crédits alloués à la prime d'amélioration de l'habitat. Cette dernière est accordée essentiellement à des personnes âgées dont les ressources sont souvent de moitié inférieures au plafond réglementaire et qui réalisent, en milieu rural, des travaux de première nécessité exécutés par des artisans locaux. En 1995, ce sont ainsi 60 000 logements qui ont été réhabilités, ce qui a engendré un montant global de travaux de près d'un milliard de francs. Le versement de la prime a donc un effet multiplicateur très positif, puisqu'il débouche bien entendu sur la perception de taxes diverses par l'Etat.
La prime à l'amélioration de l'habitat est un véritable outil pour le développement du milieu rural, et la demande est très forte dans les départements puisque 27 000 dossiers étaient en attente à la fin de 1995, ce qui représente près de six mois de consommation de crédits. Pour redonner à la prime tout son rôle en matière d'aménagement du territoire et toute son utilité sociale, la commission des affaires sociales a estimé qu'il serait très positif que le montant des crédits correspondants soit au moins équivalent à celui de l'année dernière ; cela permettrait en effet la réhabilitation de 80 000 logements.
Le dernier volet de ce projet concerne les aides personnelles au logement, qui vont faire l'objet d'une réforme d'ensemble au cours de l'année 1997. La commission des affaires sociales a relevé que cette réforme n'empêcherait pas le montant de ces aides de progresser au total de 8 % dans le prochain projet de budget, soit un chiffre bien supérieur à celui de la croissance en valeur du produit intérieur brut.
La commission des affaires sociales a approuvé les objectifs de la réforme, en particulier, l'unification du barème de l'aide personnalisée au logement prévue à l'article 92 du projet de loi de finances, qui permet une véritable simplification.
Elle a pris connaissance des objectifs de la refonte du barème de calcul des aides personnelles au logement qui devraient rendre plus rationnel le niveau du taux d'effort des ménages en fonction de leurs ressources, de la qualité de leur logement et de la composition de la famille.
Enfin, le principe d'une appréhension plus équitable des ressources pour le calcul des aides au logement nous a semblé pertinent dès lors qu'il n'aurait pas pour effet de revenir rétroactivement sur le niveau des aides déjà versées, notamment aux bénéficiaires retraités. La commission des affaires sociales a souhaité que la réforme permette de solvabiliser en priorité les ménages modestes et les familles nombreuses.
Au bénéfice de ces observations, la commission des affaires sociales a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés au logement social ainsi que de l'article 92 qui leur est rattaché. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 32 minutes ;
Groupe socialiste, 19 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 15 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 23 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 6 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 5 minutes.
La parole est à M. Egu.
M. André Egu. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, personne ne peut contester votre volonté de réformer en profondeur la politique du logement. Nous ne pouvons que saluer votre courage.
La relance de l'accession à la propriété est sans aucun doute l'oeuvre la plus importante que vous ayez conduite depuis votre prise de fonction. En un an, vous avez obtenu des résultats encourageants. Le succès rencontré par les prêts à taux zéro en témoigne : 130 000 prêts ont été délivrés depuis le 1er octobre 1995.
Concernant le logement des personnes les plus démunies, vous avez également tenu vos engagements, qui, je le souligne, étaient particulièrement ambitieux.
Pourtant, de nombreuses critiques ont été formulées sur votre budget. Certains ont parlé d'un budget sacrifié, d'un budget réduit à une peau de chagrin. Je conteste pour ma part cette interprétation quelque peu caricaturale. Certes, vous ne privilégiez pas le logement ancien et le parc privé, ce qui est dommage. C'est seulement en cela que votre budget pourrait être critiqué ; mais j'y reviendrai dans un instant.
Le secteur du bâtiment ne sort pas de la crise. Cette année encore, il a enregistré des résultats inquiétants. En six ans, il aura perdu 52 milliards de francs de chiffre d'affaires et quelque 155 000 emplois.
Dans ce contexte morose, vous parvenez néanmoins, monsieur le ministre, à sauver quelques meubles ! Je citerai à titre d'exemple les efforts réalisés en matière de logement social et d'aides personnelles au logement.
Votre budget permet la construction de 80 000 logements sociaux PLA et PLA-TS ainsi que la réhabilitation de 120 000 HLM.
Grâce à la baisse du taux de TVA de 20,6 % à 5,5 %, vous donnez un signe politique fort : faire de la construction neuve d'HLM un bien de première nécessité.
De la même façon, vous renforcez la priorité accordée au logement des personnes les plus démunies. La création d'une ligne budgétaire spécifique, dotée de 348 millions de francs, permettra de financer des actions sociales : travaux de remise en état, opération de démolition, réquisitions et crédits d'investissement d'urgence.
En outre, la création d'un compte d'affectation spéciale, doté de 450 millions de francs, financera le fonds de solidarité pour le logement et l'aide au logement temporaire. Nous nous en réjouissons. Il s'agit d'une augmentation de 50 % des crédits en faveur de la prévention et du traitement des impayés, des garanties de loyers pour les personnes les moins solvables et de l'accompagnement social.
Nous approuvons votre volonté de clarifier et surtout de simplifier les aides personnelles au logement, monsieur le ministre. Avec un budget en hausse de 8 % en 1997, vous traduisez concrètement cette volonté. Cette réforme devrait permettre la simplification des barèmes devenus incompréhensibles et la prise en compte plus équitables des ressources et de la situation personnelle des bénéficiaires. Je vous serais reconnaissant de bien vouloir nous apporter quelques éléments d'information supplémentaires sur cette importante réforme.
J'en viens maintenant à un sujet qui soulève de nombreuses inquiétudes. Incontestablement, votre budget ne laisse pas une place privilégiée au logement existant. Pourtant, ce dernier réclamerait une attention particulière : dans certaines régions, non seulement en ville, mais aussi et surtout en milieu rural, l'état des logements anciens est attristant. Malgré votre talent personnel et votre dynamisme, vous donnez l'impression d'un désintérêt du Gouvernement pour le logement ancien. Des propos forts et rassurants de votre part seraient très utiles en ce domaine.
La chaîne du logement risque d'être rompue si les logements neufs continuent à bénéficier d'un soutien puissant et si les avantages au profit des logements anciens devaient être supprimés. A cet égard, je souligne que le groupe de l'Union centriste fait siennes les observations que le rapporteur général, M. Alain Lambert, vous a souvent faites dans ce domaine si crucial du logement ancien.
Le parc privé existant va d'abord faire les frais de la ponction de 7 milliards de francs opérée par l'Etat sur les fonds des collecteurs du 1 % logement. Cela risque de freiner de manière significative les aides et les octrois de prêts.
Ensuite, le parc privé sera handicapé par la suppression de la mesure sur la baisse des droits de mutation, et surtout par l'augmentation d'un point de CSG qui touchera directement les revenus fonciers.
Par ailleurs, la baisse de 10 % des crédits accordés à l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat nous paraît dangereuse. Elle remet en cause la politique de réhabilitation de l'habitat ancien, pénalise les locataires qui ne pourront plus bénéficier des améliorations de confort qu'ils attendent et condamne de nombreuses petites entreprises artisanales.
Je rappelle que le secteur du bâtiment réalise aujourd'hui près de la moitié de son chiffre d'affaires dans la réhabilitation et l'entretien de logements anciens. Les conséquences de cette baisse sont également lourdes pour les bailleurs. Ils ne seront guère incités à remettre sur le marché des logements vacants nécessitant des travaux de remise en état.
Une autre source d'inquiétude tient à la collecte de la taxe additionnelle sur le droit de bail, la TADB : elle devrait dépasser 3,5 milliards de francs, alors que le budget de l'ANAH sera de 2 milliards de francs. La raison d'une augmentation de la TADB était fondée sur la nécessité d'engager une politique plus offensive d'amélioration de l'habitat. Or, nous ne pouvons que constater que c'est l'inverse qui se produit : l'écart entre la TADB et le subvention de l'ANAH est de plus en plus mal vécu par les bailleurs. Ils perdent confiance en l'Etat et le croient incapable de mesurer l'importance du parc privé ancien pour le logement des Français.
Je dirai également un mot sur la fiscalité du logement. Dans une excellente étude de la commission des finances consacrée à ce sujet, M. Alain Lambert a mis en lumière l'invraisemblable inflation des mesures concernant le logement. Depuis mars 1993, près de quatre-vingts dispositions législatives ont visé soit directement soit indirectement ce secteur.
J'adhère totalement aux conclusions de ce rapport. Il suggère notamment d'arriver à une vraie neutralité fiscale entre le logement locatif et les autres produits de rapport, l'épargne financière en particulier, et de reconnaître enfin le caractère économique de la prestation de service que constitue l'offre de logement.
Alors que la demande de logements locatifs tend à s'accroître, il serait bon d'encourager réellement l'émergence de nouvelles générations de propriétaires bailleurs. Les aides à la pierre sont déterminantes pour l'investissement, à la différence des aides à la personne, qui connaissent de surcroît une dérive insupportable. J'attends que vous nous apportiez quelques précisions sur vos intentions en la matière, monsieur le ministre.
Enfin, avant de conclure mon propos, j'attire votre attention sur un sujet auquel je vous sais sensible : il s'agit des conséquences de la réforme du logement social pour les personnes handicapées. Plusieurs problèmes demeurent. Ils sont essentiellement liés au critère de la surface utile servant de référence pour évaluer le montant des subventions destinées à la construction de logements sociaux. Cette surface, définie par voie réglementaire, est indéniablement incompatible avec les règles d'accessibilité et d'adaptabilité.
Sans entrer plus avant dans les détails, il apparaît clairement qu'un certain nombre d'inconvénients contribuent à réduire le parc de logements auquel les personnes handicapées ou à mobilité réduite devraient pouvoir accéder. Pouvez-vous, monsieur le ministre, nous rassurer sur ce dossier délicat ?
Malgré les quelques inquiétudes soulevées au cours de mon propos et en espérant de votre part une prise en compte plus affirmée du parc privé et du logement ancien, mes collègues du groupe de l'Union centriste et moi-même voterons votre projet de budget. Nous sommes en effet conscients de votre volonté de réforme du secteur et savons qu'il faut faire des choix, même s'ils peuvent apparaître douloureux à certains. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Ostermann.
M. Joseph Ostermann. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, le budget du logement qui est aujourd'hui soumis à notre examen s'inscrit, nous le savons, dans un contexte général de rigueur budgétaire tout en s'efforçant de respecter les deux objectifs poursuivis par le Gouvernement depuis dix-huit mois en matière de logement, à savoir offrir à chacun un logement correspondant à ses besoins et soutenir l'activité et l'emploi dans le bâtiment.
La première partie du projet de loi de finances ayant déjà permis un large débat sur la réforme du logement social, vous me permettrez de ne pas y revenir, sinon pour affirmer que la réduction du taux de TVA semble recueillir la quasi-unanimité des approbations, sauf dans les secteurs où les terrains sont les plus chers. Il s'agit néanmoins de veiller à la neutralité du système.
Je souhaiterais toutefois aborder trois questions qui me paraissent fondamentales.
La première a trait à la réforme des aides personnelles au logement, qui constitue une avancée significative mais à mon avis perfectible.
Cette réforme consiste en une simplification des barèmes de l'APL et en un élargissement de la base « ressource ». C'est une bonne chose, surtout lorsque l'on sait que le financement de l'APL et de l'ALS absorbe 73 % du budget du logement.
Toutefois, l'unification des barèmes de l'APL à un montant compris entre l'APL 1 et l'APL 2 comporte quelques inconvénients.
Dans certaines zones telles que mon département, où les organismes d'HLM ont joué le jeu de la réforme de 1977 en conventionnant l'ensemble de leur parc à l'APL 1, la situation est préoccupante. En effet, si la réforme proposée est appliquée en l'état, les ménages aux revenus modestes verront leur taux d'effort accru. Ainsi, pour certains, le passage de l'APL 1 à l'APL unique équivaudra au paiement d'un treizième mois de loyer.
Cet effet pervers est particulièrement inquiétant, car contraire à l'esprit de la réforme. C'est pourquoi, messieurs les ministres, je souhaiterais obtenir des éclaircissements sur cette question.
En outre, concernant les aides personnelles, permettez-moi de formuler une seconde remarque.
Il conviendrait d'aller beaucoup plus loin en rationalisant l'ALS « étudiant » ; en effet, depuis sa création, cette aide a généré une série d'effets pervers.
Elle a, premièrement, donné lieu à une dérive budgétaire. Ainsi, pour cette année, la contribution de l'Etat au FNAL augmente de 14 % du fait, pour l'essentiel, de la dérive de l'ALS.
Elle est, deuxièmement, productrice d'inégalités entre les familles. Comme le souligne effectivement René Beaumont dans son excellent rapport, « il apparaît tout à fait anormal et contraire aux principes régissant les aides à la personne que cette allocation soit versée sans prendre en compte les revenus du foyer fiscal de rattachement des étudiants.
L'ALS génère également une inégalité entre les propriétaires bailleurs. Ainsi, tout logement répondant aux normes actuelles de surface et de confort, à savoir neuf mètres carrés et un point d'eau, donne à son occupant la possibilité de percevoir l'ALS. Une telle disposition permet donc aux propriétaires bailleurs peu soucieux de qualité de laisser sur le marché des logements mal entretenus et inconfortables, souvent loués à des prix disproportionnés.
M. Alain Vasselle. Oui !
M. Joseph Ostermann. L'ALS entraîne enfin une restriction des autres aides au logement. Les étudiants représentant aujourd'hui plus de 26 % des bénéficiaires de cette aide, le gonflement de l'enveloppe globale se fait au détriment des autres aides.
Permettez-moi maintenant d'évoquer le problème du logement ancien.
Depuis un an à peine, aucun gouvernement n'a fait autant pour l'ancien, grâce, notamment, à la réduction des droits de mutation, au relèvement de la déduction forfaitaire et au prêt à taux zéro.
Je tiens d'ailleurs à vous féliciter sur ce point, monsieur le ministre, car le prêt à taux zéro se révèle être un véritable succès.
Face à un bilan si positif, je souhaiterais obtenir des éclaircissements de votre part sur la place accordée au logement ancien dans votre budget. Ce dernier semble, en effet, pénalisé sous l'effet conjugué de deux facteurs : d'une part, l'expiration des mesures fiscales favorables et, d'autre part, la baisse manifeste des crédits budgétaires s'agissant de l'ANAH. Par ailleurs, la mesure de réduction de la quotité de travaux pour bénéficier d'un prêt à taux zéro se termine fin 1996.
M. Alain Vasselle. C'est le parent pauvre du budget !
M. Joseph Ostermann. Enfin, les autorisations de programme de la prime à l'amélioration de l'habitat seront probablement insuffisantes.
Cette réduction de crédits, peu conforme à la politique menée jusqu'à présent, est inquiétante dans deux domaines plus particulièrement.
Premièrement, la baisse de ces subventions risque de frapper de plein fouet le secteur du bâtiment, qui réalise aujourd'hui plus de la moitié de son chiffre d'affaires dans la réhabilitation et qui doit déjà faire face à une situation difficile. En effet, ce secteur a déjà perdu 20 000 emplois depuis le début de l'année, et les professionnels parlent d'un rythme de 1 000 dépôts de bilan par mois. Les petits artisans, plus particulièrement en zone rurale, risquent d'être les premiers à en supporter les conséquences, ce qui est vraiment regrettable.
Face à une telle situation, ne conviendrait-il pas, monsieur le ministre, de maintenir les crédits de l'ANAH à un niveau soutenu ?
Deuxièmement, cette réduction des crédits affectés au logement ancien est plus particulièrement préoccupante en ce qui concerne le logement en milieu rural, milieu que je connais bien.
En effet, la réhabilitation est un levier indispensable au développement local. Une politique offensive en zone rurale est un facteur de revitalisation, tant en termes de démographie qu'en termes d'activités économiques et touristiques.
En outre, je tiens à attirer votre attention sur le fait que, en réduisant les aides à la réhabilitation, nous risquons de favoriser ce contre quoi le Gouvernement essaie de lutter, à savoir le travail clandestin.
Je comprends difficilement cette position, d'autant que la récupération de la TVA au bénéfice du budget de l'Etat compense quasiment les subventions allouées à la réhabilitation de l'immobilier ancien.
J'espère donc, monsieur le ministre, que vous pourrez nous rassurer sur ce point.
Enfin, je tiens à vous féliciter pour l'action que vous menez tant en faveur des populations menacées d'exclusion - action qui voit ses crédits accrus de 50 % dans le présent projet de budget - qu'en faveur du logement d'urgence des sans-abri. Il s'agit d'un réel besoin !
C'est pourquoi, monsieur le ministre, malgré quelques inquiétudes relatives aux aides à la personne et au logement ancien, le groupe du RPR et moi-même voterons les crédits de votre ministère. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Vezinhet.
M. André Vezinhet. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, après avoir examiné la partie de la loi de finances consacrée aux recettes, force est de constater que le logement social y subit un traitement particulièrement sévère.
Dans la partie relative aux dépenses, les mesures prises ne sont guère plus encourageantes. Pourtant, selon le ministère de l'économie et des finances, l'ensemble des dépenses budgétaires en faveur du logement connaîtrait une augmentation équivalente à l'inflation, à savoir 1,5 %.
La réalité est, en fait, tout autre et le désengagement budgétaire de l'Etat est sans commune mesure avec ce que nous avons pu connaître ces dernières années.
M. Guy Fischer. C'est du jamais vu !
M. André Vezinhet. Tout d'abord, on assiste à une débudgétisation massive de certaines dépenses.
Aux termes de l'article 29 du projet de loi de finances, le financement du prêt à taux zéro est assuré par un prélèvement sur les recettes du 1 % logement, à hauteur de 7 milliards de francs.
Par ailleurs, un compte d'affectation spéciale n° 902-30, intitulé « fonds pour le financement de l'accession à la propriété », est créé par l'article 45 du projet de loi de finances.
Cette opération, que l'on peut qualifier de tour de passe-passe, sera reconduite en 1998. Elle entraînera, à l'horizon 1999 - n'en doutez pas mon cher collègue rapporteur William Chervy - la disparition du 1 % logement, dont l'utilité pour le logement social était unanimement reconnue : ce prélèvement contribue, entre autres, à l'équilibre des opérations à financement très tendu, particulièrement dans les zones urbaines où le foncier atteint des niveaux élevés. L'Ile-de-France sera ainsi lourdement pénalisée.
Le fonds de solidarité pour le logement, le FSL, est financé par le produit de la taxe sur les logements sociaux occupés par les locataires dont les ressources dépassent de plus de 40 % les plafonds HLM. Mais tous les experts s'accordent à reconnaître aujourd'hui que la recette à attendre de cette taxation ne saurait excéder 300 millions de francs, tandis que le besoin en crédits FSL est inscrit pour 450 millions de francs.
Qui va prévoir, en cours d'année budgétaire, la rallonge qui sera rendue nécessaire pour le bon fonctionnement de cet outil de solvabilisation des foyers les plus modestes ? Peut-être les collectivités locales, notamment les départements, dont la contribution au FSL a un caractère obligatoire ? Cela constituerait une nouvelle forme de désengagement de l'Etat.
M. Alain Vasselle. Mais non !
M. André Vezinhet. De plus, sans aménagement de la loi de finances permettant d'y répondre, le FSL sera désormais ouvert à la copropriété dégradée, en application d'une disposition particulière de la loi relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville. Qui va alimenter ce véritable tonneau des Danaïdes ? Peut-être les collectivités territoriales ?
Mais il y a plus préoccupant encore dans le projet de loi de finances pour 1997 : je veux parler de la modification structurelle du système d'aide à la pierre en faveur du logement locatif social.
Ainsi, l'article 10 du projet de loi acte la suppression de la subvention PLA pour le logement neuf et son remplacement par une réduction de la TVA, qui passe de 20,6 % à 5,5 %.
Outre un dispositif lourd et pénalisant assis sur le principe de la livraison à soi-même, si cette mesure de réduction de la TVA correspondait bien à un souhait du mouvement HLM, elle ne devait en aucun cas être assortie d'une suppression du régime d'aide par subvention PLA, d'autant plus que cette réforme n'est pas neutre : elle entraînera une perte moyenne par appartement neuf construit de l'ordre de 7 000 francs.
M. Alain Vasselle. Ce n'est plus vrai !
M. André Vezinhet. Entre le débat à l'Assemblée nationale et le débat au Sénat, le Gouvernement a fini par admettre que la mesure n'était pas neutre. Il n'a pas, pour autant, prévu la moindre disposition financière de compensation. Tout au plus le ministre du budget nous a-t-il assurés de sa vigilance. On sait ce que vaut ce genre de promesses ! (Très bien ! sur les travées socialistes.)
M. Guy Fischer. Nous en reparlerons !
M. Alain Vasselle. C'est un procès d'intention !
M. Guy Fischer. Non, c'est de la lucidité !
M. André Vezinhet. Par ailleurs, malgré les amendements adoptés à l'Assemblée nationale, notamment pour faire plaisir à M. Sarkozy, la menace persiste d'une suppression de la réduction d'impôt pour intérêts d'emprunt et dépenses de ravalement. La fédération du bâtiment a quelque raison d'être inquiète pour son avenir !
Il y a plus grave encore : avec la réforme des aides personnalisées au logement, l'article 92 du projet de loi de finances pourrait conduire à une économie d'environ 2 milliards de francs. De sordides comptes vont faire intervenir dans les revenus du foyer des allocations telles que l'allocation maternité, l'allocation aux adultes handicapés et l'allocation spécifique aux personnes âgées.
On aurait pu penser que les coups portés à l'aide à la pierre trouveraient de justes compensations dans un renforcement de l'aide personnalisée au logement et que, de la sorte, serait mieux prise en compte la solvabilisation des locataires les plus modestes. Ce n'est même pas le cas !
Le Gouvernement réduit sa participation à l'effort pour le logement social à tous les niveaux. Ainsi, l'aide à la pierre ne donnera désormais lieu qu'à un effort sous la forme de prêts locatifs aidés très sociaux et de PALULOS.
Il faut que, ici, nous signalions où se situe le véritable risque de cette orientation. Alors que, depuis de nombreuses décennies, le mouvement HLM se bat pour une amélioration des critères de qualité du logement social et que le renforcement de l'aide à la pierre était souhaité pour atteindre cet objectif, on nous annonce aujourd'hui que cette mesure sera, pour le logement neuf, réservée au seul logement très social.
Il ne reste plus au Gouvernement qu'à proposer un abaissement des normes de qualité, et nous verrons le logement social, notamment celui qui est confié aux organismes d'HLM, se spécialiser dans l'accueil des très démunis.
Ajoutez à cela la suppression prévisible du 1 % à l'horizon de 1999, comme je le disais tout à l'heure, et nous assisterons à la confiscation de zones foncières sans attrait destinées à recevoir la misère de nos sociétés urbaines.
Adieu la mixité du peuplement, adieu l'installation du logement social neuf dans nos centres-villes au plus près des services du quotidien ; bonjour, hélas ! au renforcement du ghetto des logements pour les plus démunis.
Après tout, certains modèles libéraux - anglais ou américains, par exemple - ont déjà traité le logement social de la sorte. C'est alors l'émergence, puis la confirmation de la société duale dans l'espace urbain qui guette : il n'y a plus d'aide à la pierre en Grande-Bretagne la quasi-totalité de l'effort d'aide y est consacrée à l'aide personnelle.
Dans le même temps, on constate que le choix de l'Etat français est de favoriser exclusivement l'accession à la propriété. On se livre même à un véritable dévoiement de l'aide au locatif social, le plus bel exemple étant fourni par la nouvelle affectation du 1 % logement au financement du prêt à taux zéro d'accession à la propriété.
Pourtant - je l'ai déjà dit du haut de cette tribune mais je vous le redis, messieurs les ministres - dans notre société française, le véritable besoin aujourd'hui est prioritairement un besoin locatif.
Comme nous aimerions que tous les locataires aient la capacité de devenir propriétaires ! Mais telle n'est pas la réalité du terrain : les longues listes d'attente pour l'accès au locatif social en témoignent, que ce soit dans nos villes ou, parfois même, dans nos villages du secteur péri-urbain.
Alors, me direz-vous, il reste la possibilité de réutiliser des logements anciens dans les centres-villes ! Cette alternative peut effectivement s'avérer intéressante. Eh bien ! même là, vous trouvez, dans la loi de finances pour 1997, le moyen de réduire l'aide de l'Etat à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, sans augmenter pour autant la prime d'aide à l'amélioration de l'habitat, destinée aux copropriétaires occupants modestes.
Pour conclure, il faut bien reconnaître que jamais budget du logement ne fut plus libéral. Il apparaît désormais clairement que le logement n'est plus une action prioritaire de l'Etat. Le désengagement budgétaire est patent ; il atteint plus de 15 milliards de francs. Le logement est devenu un produit de consommation laissé au libre jeu du marché.
La majorité a beau jeu de tenir un discours sur la cohésion sociale et la réduction de la fracture sociale, ses actes contredisent en permanence ses déclarations : janvier 1995, suppression des dispositions de la loi Besson sur la mixité sociale ; mars 1996, instauration du supplément de loyer ; loi de finances de 1966, instauration de la taxation du surloyer ; 1996, transfert des prêts HLM de la confédération générale du logement social à la Caisse des dépôts et consignations, avec, au passage, 15 milliards de francs encaissés par l'Etat ; 1996 encore, banalisation du livret jeune, qui, mieux rémunéré que le livret A, aboutit à une décollecte de 75 milliards de francs qui manqueront au financement du logement locatif social ; depuis 1993, gel du barème de l'APL aujourd'hui, suppression de la subvention des PLA, prélèvement de 7 milliards de francs sur le 1 %, réduction de l'aide APL et accroissement du taux d'effort des ménages,...
M. Marc Massion. Ça déborde !
M. André Vezinhet. ... financement du FSL par les salariés aux revenus modestes pour venir en aide aux plus démunis.
Et tout cela, pour quel résultat ? Sans nul doute, une aggravation de la crise du bâtiment.
Ecoutez, messieurs les ministres, les appels désespérés du secteur du bâtiment : fédération nationale du bâtiment, FNAIM, UNPI, union HLM ont toutes émis des avis négatifs sur le projet de loi de finances.
Aggravation de la fracture sociale, doublée d'une fracture territoriale, plus de mixité sociale, oui, vraiment, il y aura beaucoup de travail à redresser une telle accumulation d'erreurs préjudiciables au logement ! (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen et sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Fischer.
M. Guy Fischer. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, avant d'étudier les crédits proposés, à savoir 40 milliards de francs, pour le ministère du logement, je tiens, au nom du groupe communiste républicain et citoyen, à protester contre la manière que le Gouvernement et sa majorité ont choisie pour faire avaliser un véritable sabordage de la politique d'aide publique au logement social qui prévaut dans notre pays depuis une quarantaine d'années.
M. Bernard Piras. Excellente remarque !
M. Guy Fischer. Au lieu d'engager le grand débat national que réclament toutes celles et tous ceux qui, de près ou de loin, interviennent dans le secteur du logement et de présenter, ensuite, devant le Parlement un projet de loi d'orientation qui globalise les solutions à apporter, le Gouvernement et sa majorité ont décidé de noyer, de masquer dans la masse du débat budgétaire les mesures de régression qu'ils préconisent.
Ainsi, non seulement les pouvoirs publics refusent de réunir autour d'une table l'ensemble des intervenants institutionnels, professionnels, syndicaux, associatifs et familiaux, mais, en plus, ils cherchent à éviter tout débat d'ensemble sur la politique du logement pour mieux pouvoir la remettre en cause.
Ce budget est un budget charnière. C'est donc un véritable cri d'alarme que je lance.
A la fin de la discussion de ce projet de loi de finances, les questions relatives au logement auront été abordées en sept parties, sur lesquelles il ne nous aura pas été possible de parler plus de cinq minutes chaque fois.
Mme Hélène Luc. Eh oui !
M. Guy Fischer. Ainsi, la réduction à 5,5 % de la TVA sur les travaux de construction ou de rénovation de logements a été abordée lors de la discussion de la première partie du projet, à l'article 10, alors que la réduction de 1,8 milliard de francs des crédits PLA et PALULOS, qu'on nous présente comme complémentaire, ne sera examinée que tout à l'heure, lors de l'examen des crédits inscrits au titre VI du ministère. Force est de constater que la neutralité de la réforme n'est pas vérifiée.
La modification de l'affectation du produit du supplément de loyer de solidarité a également été traitée à l'article 11, lors de l'examen de la première partie.
La ponction de 7 milliards de francs sur les ressources du 1 % logement a été traitée pour moitié lors de l'examen d'un projet de loi spécifique transformant l'UNIL en union économique et sociale du logement et pour moitié en abordant l'article 29, toujours lors de l'examen de la première partie de la loi de finances.
Avec les articles 44 et 45, qui sont rattachés à la discussion des comptes spéciaux du Trésor, nous avons été saisis de la création d'un nouveau fonds d'aide aux personnes en difficulté, pour transférer le produit du supplément de loyer de solidarité vers le fonds de solidarité pour le logement, ainsi que d'un autre fonds ayant vocation à financer l'accession à la propriété.
Enfin, le titre VI des crédits du ministère nous amènera à discuter tout à l'heure de la diminution des aides à la pierre, alors que les crédits de l'ANAH ont été discutés lors de l'examen du budget des charges communes. Avouez qu'il est difficile de s'y retrouver !
Et encore, ce n'est pas tout puisque nous aborderons, à la suite du vote des crédits du ministère, l'examen de l'article 92, qui vise à fondre dans un même moule les deux formes que revêt encore aujourd'hui l'APL, pour laquelle le Gouvernement a inscrit 4,7 milliards de francs supplémentaires dans le projet de loi de finances rectificatives, qui est actuellement examiné par l'Assemblée nationale, et qui viendra en discussion devant le Sénat dans une dizaine de jours.
A tout cela, il convient également d'ajouter le fait que la présentation budgétaire ne nous permet de nous prononcer que sur la baisse officielle de 1,8 milliard de francs des crédits du budget du ministère, alors que le rapporteur spécial de la commission des finances nous indique, à la page cinq de son rapport, qu'il estime qu'il n'y « aurait rien d'étonnant » à ce que « la réduction des dépenses de la nation en faveur du logement social » soit « supérieure de dix milliards de francs dès 1997 ».
Dans ces conditions, nous ne pouvons que constater que le contrôle du Parlement sur la politique nationale en faveur du logement est délibérément tronqué, tout comme sont tronqués, d'ailleurs, les chiffres présentés.
Obnubilé par son souci de rationner les dépenses publiques pour satisfaire aux fameux critères de convergence économique et permettre le passage à la monnaie unique, prévue par le traité de Maastricht, le Gouvernement cherche à masquer ses intentions réelles en matière de politique du logement derrière le maquis de la procédure parlementaire.
De toute évidence, cette manoeuvre ne le grandira assurément pas.
Confrontés à la crise du logement, M. le ministre et le gouvernement de M. Juppé ont en fait pour objectif de pousser les familles les plus solvables qui vivent actuellement en HLM vers le secteur locatif privé, où les prix sont encore prohibitifs, et vers une accession à la propriété que les conditions économiques générales rendent aujourd'hui bien plus difficile qu'hier. Une aide à la pierre supprimée, une aide à la personne réduite ne pourront qu'aggraver la situation en raréfiant l'offre.
Nous nous situons, pour notre part, plus que jamais aux côtés de tous ceux qui s'opposent résolument à cette politique du logement. Nous voterons contre ce projet de budget. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Collin.
M. Yvon Collin. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, si le projet de budget du logement qui nous est présenté pour 1997 occasionne certaines inquiétudes parmi les parlementaires, il en suscite également au sein des organismes d'HLM. Outre le fait que les crédits consacrés au logement diminuent, le présent fascicule budgétaire engage des réformes dont la précipitation, messieurs les ministres, laisse craindre le pire, notamment en matière de logement social.
Avec un montant de 40,3 milliards de francs, le budget du logement subit une réduction de 4,34 %. Vous pourriez, bien sûr, nous dire, messieurs les ministres, que, si l'on ajoute les crédits inscrits dans les trois comptes d'affectation spéciale, on parvient finalement à une hausse des moyens de l'ordre de 2,7 %. Seulement, comme l'a très justement souligné notre collègue rapporteur pour avis, l'Etat récupère, en faveur du budget, des sommes qui jusque-là empruntaient d'autres voies pour financer le logement. C'est ainsi que 7 milliards de francs proviendront du secteur « 1 % logement », et le financement du fonds de solidarité pour le logement, le FSL, sera assuré par un compte d'affectation spéciale lui-même alimenté par le supplément de loyer de solidarité perçu par les organismes d'HLM.
En réalité, les moyens destinés au logement connaissent bien une érosion, ce qui est très dommageable dans un contexte de crise du bâtiment et à une époque où la demande sociale est très forte.
L'activité du bâtiment, ce n'est pas nouveau, connaît d'énormes difficultés. Au cours des huit premiers mois de 1996, ce sont 184 000 logements qui ont été mis en chantier, contre 193 000 pendant la même période de 1995. La fédération nationale du bâtiment estime à 20 000 les pertes d'emplois sur les six premiers mois de l'année. Les perspectives pour 1997 et 1998, hélas ! ne s'annoncent guère meilleures.
Parallèlement, monsieur le ministre, la demande s'amplifie. Dans le parc locatif social, le taux de logements vacants de plus de trois mois diminue. Sachant que 55 % des Français sont en dessous des plafonds de ressources et peuvent donc avoir accès aux logements HLM, on peut imaginer, dans les pires moments de récession, la pression qui s'exercerait sur le secteur social !
C'est pourquoi il est essentiel d'amplifier l'effort budgétaire dans le domaine qui nous intéresse présentement.
J'émettrai quelques réserves sur certaines des dispositions contenues dans ce budget.
Tout d'abord, en ce qui concerne le financement de la construction neuve au titre du prêt locatif aidé, le PLA, le remplacement de la subvention budgétaire par une réduction de la taxe sur la valeur ajoutée de 20,6 % à 5,5 % me semble correspondre à une remise en cause des aides à la personne que rien ne justifie. Nous sommes plusieurs ici à douter de la neutralité financière d'une telle mesure.
Vous prétendez, monsieur le ministre, qu'il y aurait une équivalence d'intervention par rapport au dispositif précédent. Or, l'union nationale des organismes d'HLM a établi, sur un échantillon de 600 opérations, que l'écart entre le nouveau et l'ancien régime serait de 5 000 francs par unité de logement en zone 3.
Deux raisons expliquent cette différence. La première, c'est que le dispositif n'apporte une aide qu'à la seule partie du prix de revient qui a supporté une TVA à 20,6 % en amont, contrairement à la subvention, dont le montant prend en compte l'ensemble des dépenses, terrain compris.
Ensuite, il a été pris en compte, dans l'assiette de la livraison à soi-même faisant l'objet d'une taxation à 5,5 %, des dépenses qui, en dehors des travaux et des honoraires, sont soit exemptées de la TVA, soit déjà assujetties à un taux de 5,5 %.
C'est pourquoi, si, hélas ! cette disposition était retenue, il serait prudent de prévoir, pour 1997, une part de subvention pour combler le différentiel que je viens d'exposer.
Ensuite, cette réforme, qui a été décidée sans concertation avec les principaux acteurs du logement social, mériterait au moins une période d'expérimentation. Ce serait un bon moyen de vérifier si le nouveau dispositif est neutre ou non.
Le projet de budget du logement pour 1997 fait valoir une augmentation de 8,5 % des aides à la personne, c'est-à-dire des aides personnalisées au logement, les APL, et l'allocation de logement social, l'ALS. Cette hausse se traduit par un apport de 2,3 milliards de francs par rapport à 1996. En fait, en dépenses réelles pour cette année, ce seront 30 milliards de francs, et non pas les 27,7 milliards prévus en loi de finances initiale, qui auront été consacrés à ces prestations.
Dans ces conditions, il s'agit non pas d'un effort de 8,5 %, mais plutôt d'une quasi-reconduction des moyens. Par ailleurs, quel va être l'impact, sur les actuels bénéficiaires, de la modification de la base de ressources, du prolongement du gel des barèmes et de la substitution d'une APL unifiée aux barèmes actuels de l'APL 1 et de l'APL 2 ? Car si l'objet de cette réforme est de rendre le dispositif plus lisible, il n'en demeure pas moins qu'une économie évaluée à 1,3 milliard de francs sera réalisée. Compte tenu de l'exclusion des minima sociaux de cette réforme, l'effort sera inévitablement réparti sur des ménages moyens dont certains, en raison de leur solvabilité, ne supporteraient pas des charges supplémentaires. La véritable réforme de l'APL consisterait à développer une réelle mixité dans le logement social, à améliorer la solvabilité des plus démunis et à ne pas faire reposer cette amélioration sur les plus modestes.
En ce qui concerne l'apport du 1 % au budget dont j'ai parlé tout à l'heure, cette ponction risque également d'atteindre le logement social. En effet, peut-on prendre 14 milliards de francs sur deux ans aux collecteurs du 1 % patronal sans effet sur la construction locative sociale alors que, dans la plupart des cas, le recours au 1 % est indispensable à l'équilibre précaire des opérations ?
En conclusion, ce projet de budget contrarie de façon notable les actions en direction du logement social. Conjuguée à la dégradation de la construction, à la chute de la réhabilitation des HLM ainsi qu'à la diminution du pouvoir d'achat des locataires, cette évolution risque de conduire une nouvelle frange de la population dans des quartiers déjà en difficulté. Par ailleurs, l'accès des classes moyennes au logement est rendu difficile par toutes ces mesures alors qu'il constitue un facteur de mixité indispensable à l'équilibre de nos villes.
En conséquence, sachez, messieurs les ministres, que certains de mes collègues du Rassemblement démocratique social et européen, et moi-même sommes très réservés sur cet aspect du projet de loi de finances pour 1997. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur certaines travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. Balarello.
M. José Balarello. Le secteur du bâtiment et des travaux publics est certainement celui qui a le plus souffert ces dernières années. Il a perdu 189 000 emplois de janvier 1990 à juillet 1996 d'après l'INSEE, dont 20 000 emplois cette année pour le seul secteur du bâtiment.
Le budget de l'Etat a accusé un déficit de 287,9 milliards de francs en 1996. Quant à la dette publique, elle s'élève à 3 800 milliards de francs.
En conséquence, l'Etat fait face avec beaucoup de difficultés à ses tâches dites « régaliennes », dans lesquelles je placerai le logement. Le budget de la justice, par exemple, représente seulement 1,51 % du budget total alors qu'en Grande-Bretagne le pourcentage est de 6 % ; de même nous avons 6 060 magistrats en France contre 20 000 en Allemagne.
En outre, le contribuable est obligé, pour éviter un krach bancaire et l'affolement des déposants, de combler d'énormes trous dus à des erreurs de gestion et de prévision commises dans certaines entreprises et dans certaines banques nationalisées. Il en est ainsi du Crédit Lyonnais pour près de 50 milliards de francs, de Thomson pour 23,4 milliards de francs de dettes, du GIAT pour 0,922 milliard de francs et d'Air France pour 22,4 milliards de francs. Quant au Crédit foncier de France, il dégage un résultat net de moins 10,75 milliards de francs.
Or, le contribuable français, mes chers collègues, a dépassé les limites de la rupture. Il est actuellement le plus imposé d'Europe avec un seuil d'imposition maximum à 56,8 %, alors qu'il n'est que de 40 % au Royaume-Uni, de 50 % au Luxembourg, de 51 % en Italie et de 53 % en Allemagne.
Fort heureusement, notre commerce extérieur accumule les bonnes nouvelles, puisque le solde cumulé des huit premiers mois de 1996 dégage un excédent commercial de 77,5 milliards de francs.
Nos entreprises privées, et de nombreuses entreprises publiques également, sont donc performantes mais, dans la mondialisation des échanges inévitable à laquelle nous assistons, le secteur privé est obligé de réduire tous les jours ses effectifs et ses marges, le tout avec un franc et un mark trop fort ou, si l'on préfère, un dollar trop faible.
C'est dans ce contexte difficile, avec un impératif de réduction des prélèvements, que doit s'apprécier, messieurs les ministres, le budget du logement que vous nous proposez, car vous avez réussi, fort savamment et avec beaucoup de mérite, malgré les réductions budgétaires qui vous sont imposées, à maintenir l'effort de la nation en faveur du logement, et du logement social en particulier.
Le budget du logement, ce sont quelques grands chapitres qui assurent « le droit au logement », droit auquel le Parlement a conféré un caractère législatif lors du vote de la loi Besson, le 31 mai 1990, dont j'ai été le rapporteur au Sénat.
Ces chapitres couvrent la construction locative au titre des PLA et des PLATS, à laquelle vous nous proposez d'affecter des ressources permettant la construction de 80 000 logements, soit 45 000 PLA neufs, 5 000 PLA dans l'ancien, 10 000 PLATS neufs et 20 000 PLATS dans l'ancien, en tenant compte de la réforme du financement apportée par l'article 10 du projet de loi de finances pour 1997, qui a substitué à la subvention à la pierre de 12 % une réduction du taux de TVA de 20,6 % à 5,5 % à compter du 1er octobre 1996.
Est-ce équivalent pour les organismes constructeurs ? Nous n'en sommes pas persuadés. En effet, dans le système précédent, la subvention forfaitaire de 12 % s'appliquait sur le prix de revient toutes taxes comprises, incluant l'ensemble des dépenses. Or le nouveau dispositif apporte une aide à la seule partie du prix de revient qui a fait l'objet d'une TVA à 20,6 %, c'est-à-dire, pour la majorité des opérations, de 70 à 90 % du coût total.
Les terrains, par exemple, ne sont pas soumis à la TVA pour les offices, ou sont soumis à une TVA à 5,5 %. Il en va de même des assurances, des honoraires de conduites d'opérations.
Pour l'Union HLM, l'écart moyen selon les zones serait de 6 850 francs par logement. Il varie selon les zones 1, 2 ou 3. S'il n'est pas réel sur tout le territoire, il existe certainement en Ile-de-France et sur la Côte d'Azur.
En contrepartie cependant, vous avez demandé à la Caisse des dépôts et consignations d'offrir aux organismes d'HLM et aux sociétés d'économie mixte qui réalisent de l'habitat social, la possibilité d'allonger de trois ans la durée de leurs prêts, le taux sur cette durée étant de 4,8 %, ce qui est intéressant pour des acheteurs qui avaient emprunté parfois à des taux bien supérieurs.
Le montant affecté à la PALULOS doit permettre la réhabilitation de 120 000 logements, ce qui représente le maintien du programme physique de PALULOS des années précédentes.
S'agissant de l'accession à la propriété, contrairement à une idée reçue, le pourcentage des propriétaires est plus élevé en Italie, en Espagne et en Angleterre, car, dans ces pays, il est respectivement de 64 %, 88,3 % et 65 %, alors qu'il est actuellement de 54 % chez nous.
Donc, il est parfaitement légitime et souhaitable que ce nombre augmente. A ce propos, je regrette, mes chers collègues, que trop d'organismes d'HLM, sous des prétextes divers, mais souvent inexacts, n'appliquent que peu les lois Méhaignerie et Charette sur la vente des HLM aux locataires, textes qui, je le rappelle, n'ont fait que reprendre la réforme préconisée par le général de Gaulle et qui a été votée en juillet 1967.
Monsieur le ministre délégué au logement, votre grande idée, qui a vu le jour en octobre 1995, « le prêt à taux zéro », est à la fois intéressante et médiatique. Résultat ? Le système fonctionne avec 120 000 prêts en 1995, 95 000 prêts déjà à la fin du mois de septembre et 120 000 prêts prévus dans votre budget pour 1997. Seront-ils suffisants ? Je souhaite que non !
D'après les études réalisées par le Fonds de garantie du logement social, 70 % des emprunteurs disposent de revenus modestes et 63 % sont mariés et ont moins de trente-cinq ans. Le tiers sont des ouvriers et 26 % des employés, ce qui fait qu'en plus d'être médiatique, le prêt à taux zéro est social.
Mais, pour ce faire, il vous fallait dégager 7 milliards de francs et Bercy ne pouvait vous les donner. Alors, vous avez cherché des « niches », et c'est le 1 % logement - le 0,45 %, en réalité - que vous allez ponctionner à nouveau, en 1997 et en 1998, à hauteur de 7 milliards de francs chaque année. Or vous avez déjà réalisé cette opération en 1995 et en 1996, pour 1 milliard de francs le 1er octobre 1995 et pour 900 millions de francs le 1er juin 1996.
Cela étant, est-ce que vous ne risquez pas, en période d'activité économique ralentie, de sonner le glas de plusieurs de ces organismes collecteurs, qui, dans l'ensemble, font un louable et excellent travail ? Je voudrais être sûr du contraire.
Au passage, je tiens à dire que je suis opposé à toute tentative de fiscalisation de cette ressource. Ce n'est point votre idée, monsieur le ministre, mais elle a pu germer dans l'esprit de certains, vous le savez bien.
Certains de ces organismes collecteurs seront obligés d'emprunter pour faire face à leurs engagements puisque, aux termes de la convention signée le 17 septembre 1996, et compte tenu de l'article 29 de la loi de finances, chaque organisme collecteur devra contribuer à hauteur de 50 % de sa collecte au titre de l'année 1996, plus 50 % des retours sur prêts. Or beaucoup, vous le savez, ont d'autres engagements, et quelques-uns même des engagements pluriannuels sur des programmes PLA.
La collecte totale annuelle est de 6,4 milliards de francs pour les CIL, plus 600 millions de francs pour les autres organismes - SEM, offices, sociétés anonymes et caisses d'allocations familiales - somme à laquelle il convient d'ajouter 6,963 milliards de francs de retours de prêts.
Ne risquez-vous pas de pénaliser, par ricochet, la réussite non seulement du prêt à taux zéro, les salariés étant des demandeurs de prêts complémentaires, mais aussi du programme PLA qui, dans certaines régions - c'est vrai en Ile-de-France, sur la Côte d'Azur et dans les grandes villes - ne peuvent être montés sans le concours du 1 % patronal ? N'allez-vous pas, ce faisant, renvoyer sur les collectivités locales le fardeau des financements complémentaires ? C'est une question que nous pouvons poser.
Permettez-moi une suggestion, monsieur le ministre : pour les accédants des PAP, certains conseils généraux, notamment dans les Alpes-Maritimes, avaient mis en place des prêts complémentaires à 4 % sur huit ans en complément du prêt de l'Etat avec un différé d'amortissement des deux ou trois années.
Ces initiatives avaient donné un coup de fouet à l'accession sociale. A titre d'exemple, en quatre ans, de 1984 à 1987, ce sont 4 503 prêts qui ont été accordés par le conseil général des Alpes-Maritimes. Vous le savez, je m'en suis entretenu avec vous.
Or les chambres régionales des comptes ont fait remarquer aux départements que la loi bancaire prohibait cette pratique. Regardez ce problème de près, modifions la loi sur ce point. Un prêt de 50 000 francs à 60 000 francs à 2 % s'ajoutant au prêt à taux zéro et, pour quelques-uns, aux prêts du 1 % patronal, voilà qui va faire redémarrer le bâtiment et réduire le chômage, tout en sécurisant les accédants. Une récente enquête de l'ANIL sur ce problème de la solvabilité des accédants mérite un sérieux examen de votre part.
Pour ce qui est du prêt à taux zéro dans l'ancien - d'autres que moi, notamment nos rapporteurs, vous l'ont déjà demandé à cette tribune - maintenez toujours le montant des travaux à 25 % du coût total de l'opération, ce qui a été fait en 1996 ? En effet, 35 % de travaux, c'est trop des milliers d'artisans travaillent grâce à ce montage, ils sont 250 000 au moins dans le secteur du bâtiment, même si leur lobby n'est rien à côté de celui des grosses entreprises, qui ne réalisent, nous le savons bien, que des travaux neufs.
En un mot, vous êtes l'un des ministres clés de la baisse du chômage. De votre ténacité vont dépendre beaucoup d'événements. Haussez la barre à 150 000 prêts à taux zéro, et faites-le savoir !
Les travaux dans l'ancien ont généré, en 1995, un chiffre d'affaires de 140 milliards de francs, soit 55 % du chiffre d'affaires des entreprises du bâtiment. Aussi sommes-nous étonnés que, si la subvention de fonctionnement de l'ANAH progresse de 2,3 %, passant à 21 millions de francs, en revanche, la subvention d'investissement régresse, quant à elle, tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement, puisqu'elle est fixée à 2 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 1997.
Cette situation est préjudiciable, monsieur le ministre, lorsque l'on sait que l'agence a engagé, en 1995, 2,731 milliards de francs de subvention, qui ont généré 12,422 milliards de francs de travaux, soit un coefficient multiplicateur de 4,5. Cette réduction est d'autant plus anormale que, en 1987, le ministre du budget s'était engagé à affecter l'intégralité de la ressource de la taxe additionnelle au droit de bail à l'ANAH, taxe dont la recette, qui était prévue dans le budget pour 1996 à hauteur de 3,150 milliards de francs sera, en réalité, de 3,278 milliards de francs.
Dès lors, comme l'indique notre collègue René Beaumont, rapporteur à l'Assemblée nationale, le prélèvement sur la taxe additionnelle au droit de bail sera, en 1997, de 1,413 milliard de francs.
En ce qui concerne la PAH, si les crédits inscrits sont satisfaisants, il n'en est pas moins vrai que ces dotations sont insuffisantes pour résorber les listes d'attente que l'on observe dans tous les départements, notamment dans les zones rurales où ont été mises en place des opérations programmées d'amélioration de l'habitat, des OPAH. Reste à nous entretenir, mes chers collègues, pour terminer, des aides à la personne. Voilà notre talon d'Achille, vous le savez.
Depuis sa création, leur montant n'a fait qu'augmenter : 28,831 milliards de francs en 1990, 37,308 milliards de francs en 1995.
Le système, monsieur le ministre, on essaie bien de le rafistoler de temps en temps, avec l'APL 1 et l'APL 2 et, maintenant, avec l'unification des barèmes. Il est peut-être temps d'en imaginer un autre. Pourquoi ne pas revenir, quitte à être taxés de ringardise, à l'ancien système, qui comportait des prêts à 1 % sur quarante-cinq ans avec des différés d'amortissement ?
Peut-être n'est-ce plus de l'aide à la pierre, mais nous sommes un certain nombre à y avoir réfléchi dans cette enceinte.
J'en aurai terminé, monsieur le ministre, quand je vous aurai parlé de l'investissement locatif privé. Lors du congrès des professions de l'immobilier, tenu le 9 octobre 1996, vous avez rappelé, à juste titre, le mécanisme d'amortissement fiscal exceptionnel que vous avez mis en place pour favoriser la construction de logements privés destinés à la location et à la transformation de bureaux en logements locatifs. Le dégel commence à s'opérer, la FNAIM et la FNPC recommencent à espérer.
Ne craignez-vous pas, cependant, que l'arrêt des mesures exceptionnelle de 1996, notamment la baisse de 30 % des droits de mutation à titre onéreux et la suppression de la déductibilité des intérêts d'emprunt pour l'achat de la résidence principale, ne provoque un nouveau marasme ?
La FNAIM vous a alerté sur ces points, et nous ne pouvons que partager son point de vue.
Il y a cependant un secteur qui est toujours en attente d'une action en sa faveur, c'est celui des bailleurs de logements locatifs anciens, s'agissant de leur régime fiscal.
Il est urgent, monsieur le ministre, vous en êtes conscient, d'augmenter la rentabilité des investissements réalisés.
Votre prédécesseur avait précisé que la neutralité fiscale impliquait un abattement forfaitaire porté au taux de 25 %.
Un signal portant la déduction de 13 % actuellement à 15 %, comme le Gouvernement précédent s'y était engagé, méritait d'être donné aux détenteurs de cette catégorie de patrimoine, dont le rapport annuel en province est plus proche de 2 % que du rapport du livret A des caisses d'épargne, qui est de 3,5 %.
Le rôle économique du bailleur privé n'est plus contesté à l'heure actuelle, vous même avez souhaité « de replacer le métier de bailleur privé dans le champ des activités économiques normales en souhaitant de la part du Gouvernement un effort en ce sens ».
Monsieur le ministre, vous pouvez compter sur mon appui et sur celui du groupe des Républicains et Indépendants du Sénat, car votre politique est courageuse et lucide. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR, de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. de Menou.
M. Jacques de Menou. Monsieur le ministre délégué au logement, le budget pour 1997 que vous nous présentez est, d'après mes calculs, en progression de 1,5 %, soit une croissance égale au taux d'inflation, ce qui mérite d'être souligné dans le contexte actuel de rigueur budgétaire. Il atteste du fait que le logement constitue une préoccupation majeure du Gouvernement.
De plus, cet effort arithmétique porte sur des priorités et des choix qui répondent sur le fond aux attentes de nombreux Français.
Le logement est, en effet, le premier facteur d'insertion. Je me réjouis donc de l'attention toute particulière que vous accordez au logement social et très social, afin de faciliter l'accès au logement pour les plus démunis.
Votre budget est un budget de réforme dont j'approuve totalement les trois objectifs majeurs orientés sur davantage de clarté, d'efficacité et de solidarité :
La clarté, tout d'abord, avec une définition meilleure, plus « lisible », du calcul des loyers. Ceux-ci seront fondés désormais sur la surface utile et non plus sur la surface corrigée.
Reconnaissons en effet, monsieur le ministre, que personne n'a jamais habité de « surface corrigée » ; il était temps d'adapter les critères de références aux réalités humaines ! Ce système permettra au locataire, souvent peu informé, de comprendre plus aisément le rapport entre la taille du logement proposé et le loyer qu'il doit acquitter.
L'efficacité, ensuite, notamment par la mise en place du PLA fiscalisé avec TVA à taux réduit de 5,5 % au lieu de 20,6 %, assimilant le logement à un bien de première nécessité.
Cette réforme va considérablement alléger les délais d'instruction qui ne nécessiteront plus, au moins pour le logement neuf, l'intervention du trésorier-payeur général. Ce sera donc du temps gagné, près de trois mois, dans la répartition des crédits à l'échelon départemental.
Mais cette réforme donne aussi l'assurance que les engagements de l'Etat seront tenus au-delà des aléas budgétaires.
En effet, la débudgétisation des PLA permettra enfin la réalisation physique des programmes de logement annoncés, qui ne seront plus menacés par des modifications de crédits budgétaires telles que nous en avons connu malheureusement depuis bien des années.
Par ailleurs, l'inquiétude des offices d'HLM sur certains postes d'application de la TVA à taux réduit, notamment sur le foncier, que les communes auraient pu fournir gratuitement, est à mon avis levée. Vos services m'ont, en effet, récemment confirmé la neutralité de la réforme des PLA sur le foncier, qui fera l'objet d'une circulaire dans les semaines à venir.
Il me paraît très important de souligner l'importance de cette réforme pour les organismes d'HLM urbains, où le foncier est très coûteux. Il faudra trouver des solutions. Il serait notamment souhaitable d'assurer le plus rapidement possible la neutralité de la TVA à taux réduit sur le foncier, et je souhaiterais, monsieur le ministre, que vous le confirmiez.
Il est une autre conséquence positive des PLA défiscalisés, c'est l'allégement des coûts de gestion, dits « frais internes en conduite d'opérations » du fait de l'exonération de la taxe sur les salaires des personnels concernés.
Je tiens à évoquer également la baisse du taux de préfinancement, que vous avez annoncée en commission des finances. Ce taux baisserait de 4,8 % à 4,3 %, ce qui répond à notre interrogation.
Je veux enfin insister sur la baisse du taux du livret A. Il s'agit là d'une réforme douloureuse pour certains, mais qui a, il faut bien le reconnaître, permis une économie non négligeable pour le financement des logements sociaux, de l'ordre de 40 000 francs par logement.
Le troisième objectif de votre budget, c'est la solidarité, par vos efforts accrus en faveur des logements destinés aux plus démunis et aux jeunes.
A ce titre, je me félicite des résultats déjà produits par le prêt à taux zéro qui a ouvert à environ 130 000 familles en France la possibilité de devenir propriétaires de leur logement. Soulignons que les deux tiers des bénéficiaires ont moins de trente-cinq ans.
Dans mon département, 2 003 prêts à taux zéro ont été accordés en 1996,, alors que seulement 1 400 PAP ont été attribués dans les meilleures années.
Ne disons donc pas que le prêt à taux zéro n'a pas été un instrument absolument remarquable, tant par sa simplicité que par son efficacité.
Le prêt à taux zéro est une réforme d'adaptation que je soutiens, car elle a répondu à une vraie demande. Les jeunes et les familles à revenus très modestes avaient été trop longtemps découragés d'acheter leur logement. Or ce sont 78 % d'anciens locataires qui bénéficient du prêt à taux zéro, ce qui implique la libération de plus de 100 000 logements locatifs à petit loyer.
Je regrette toutefois, que, dès cette année, on soit revenu - comme certains de mes collègues l'ont dit avant moi - sur le pourcentage de travaux de réhabilitation, ce qui freinera certainement l'utilisation de ce mode de financement. Mais vous pourrez peut-être déclarer tout à l'heure que vous comptez revenir sur cette proposition !
Toutefois, si je me réjouis de ces réformes favorables, je voudrais attirer votre attention sur leur orientation très urbaine. Or l'habitat, qui joue un rôle majeur en matière d'aménagement du territoire, doit faire l'objet d'une véritable politique de logement social en zone rurale, d'une politique adaptée aux besoins spécifiques de ces zones. Si l'ont veut que le budget pour 1997 puisse bénéficier à tous, il faut adapter les mesures prévues aux contextes départementaux et attribuer au milieu rural les PLA dont il a besoin.
Je prends l'exemple des opérations d'acquisition-amélioration. Elle sont privilégiées par votre budget qui en prévoit 25 000 pour 55 000 logements neufs sur le plan national. Ces mesures dites de « réhabilitation » sont souvent difficiles à réaliser dans un milieu rural qui se caractérise par une typologie et un état du bâti très particuliers.
D'une part, les friches proposées ne présentent pas toujours une vocation initiale de logement, ce qui rend irréalisable l'opération d'acquisition-amélioration. Je cite par exemple les bâtiments agricoles ou artisanaux, les commerces, voire les anciennes écoles, qui sont largement inadaptés à l'habitation et qui se prêtent mal à la simple réhabilitation.
D'autre part, lorsqu'il s'agit de logements anciens, les contraintes techniques requièrent d'importants travaux, comme le renforcement des murs porteurs pour le remplacement d'un plancher de bois par un plancher en béton, ou les percements, souvent inadaptés ou insuffisants, de bâtiments adossés à des murs mitoyens. Tous ces travaux entraînent des coûts supérieurs au neuf.
J'ajoute - pardonnez ces explications techniques, monsieur le ministre - que nous sommes confrontés, dans de nombreux départements, à un très grave problème de contamination des charpentes par le mérule, un affreux champignon qui nous oblige à procéder à des démolitions très coûteuses.
Je rappelle, en outre, que nombre de bâtiments mis en vente en secteur rural soit sont destinés au marché privé de l'occasion - maisons individuelles - soit, le plus souvent, constituent des ruines nécessitant une démolition complète ou une restructuration très lourde. Il ne reste donc à proposer que ce que le marché privé ne peut absorber.
Eu égard à la grande vétusté de ce bâti rural, on comprend que la réhabilitation s'y apparente bien davantage à la notion de « rénovation » : 50 % du bâti rural date d'avant 1945, alors que la moyenne nationale est de 35 %.
Je souhaiterais donc vivement que vos services permettent d'assimiler la « rénovation », c'est-à-dire souvent la démolition-reconstruction, à la « réhabilitation », en finançant les travaux de la même manière.
Cela suppose la rédaction de textes clairs, qui fassent la distinction entre un terrain nu, sur lequel on construit du neuf, et le bâti préexistant, quel que soit sa nature, qu'il nous faut techniquement démolir. C'est la seule façon de nous permettre de réaliser nos objectifs.
Ce problème de la nécessaire assimilation de la rénovation à la réhabilitation ne concerne pas tous mes collègues, j'en suis bien conscient, monsieur le ministre. Il existe en effet une forte variabilité du bâti selon les départements. Mais certains, comme le Finistère, ont depuis longtemps entrepris un effort de réhabilitation important de leurs centres-bourgs à travers des opérations de type OPAH ou PIG, programme d'intérêt général. Tout le département a bénéficié d'aides financières importantes pour l'acquisition de vieilles maisons, il ne reste donc aujourd'hui sur le marché que les bâtiments les plus lourds et les plus vétustes.
Cette avance que nous avons prise ne doit pas aujourd'hui nous pénaliser.
En tant que président de l'OPAC « Habitat 29 », je vous parle fort de mon expérience sur le terrain et je vous exprime mon souhait le plus vif que soit introduite une plus grande souplesse dans la réglementation en vigueur par l'assimilation de la rénovation à l'acquisition-amélioration et par l'adaptation des financements en conséquence.
Il me paraît souhaitable dans ce domaine de laisser une grande marge d'appréciation aux préfets. Je crois que c'est la seule façon d'en sortir.
Je voudrais à présent, monsieur le ministre, souligner un autre problème, qui concerne l'attribution des logements, plus spécialement en milieu rural, où la proximité du terrain conditionne une politique de logement réussie.
A ce titre, je désire rappeler la légitimité des élus, par l'intermédiaire des CCAS, des comités communaux d'action sociale, sur les attributions de logements, notamment pour les cas sociaux lourds. En général, ils doivent faire face à de longues files d'attente, et ils doivent conserver la responsabilité de ce secteur.
Ces élus restent et doivent rester les garants de l'équilibre démographique de leur commune. Cette aide aux familles en difficulté constitue le premier palier, et le plus précieux, pour évaluer les besoins, mesurer l'urgence des placements et mettre au point une stratégie.
Le rôle de proposition des CCAS reste vital pour une juste répartition des logements. L'office d'HLM décide ensuite, avec l'aval des CCAS, et après négociation, des attributions. Reste le quota d'attributions dévolu au préfet, qui dispose de 30 % du parc.
Ce système de quotas me paraît à l'évidence très dépassé et inadapté aux besoins locaux. Il s'avère beaucoup trop rigide pour gérer au mieux les situations humaines. En la matière, c'est la réglementation qui doit s'aligner sur les considérations sociales et non l'inverse.
Je ne consteste pas du tout l'intervention du préfet, qui me paraît nécessaire. Il doit conserver un pouvoir de contrôle. En revanche, plutôt que de raisonner en termes de quotas, mieux vaudrait que les préfets négocient des contrats d'objectifs dans chaque département, des contrats conclus avec tous les partenaires concernés - CCAS, HLM, services d'action sociale du département - dans le cadre notamment du « plan départemental de logement des plus démunis ».
Je peux préciser à ce titre que je réunis chaque année tous ces partenaires, ce qui permet à chacun de savoir comment et à qui sont attribués les logements.
Il me paraît plus rationnel de fixer des objectifs avec contrôle a posteriori du préfet que des contraintes arbitraires déconnectées des réalités du terrain.
La dimension du logement, je ne vous l'apprendrai pas, monsieur le ministre, est avant tout sociale. L'attribution des logements réclame donc que l'on porte une attention particulièrement vigilante aux cas qui nous sont soumis et qui révèlent souvent des détresses familiales graves.
C'est pourquoi je vous demande de bien vouloir supprimer cette règle obsolète des quotas, au moins en ce qui concerne les offices départementaux. Le logement doit être choisi et non subi, et pour éviter la désertification de nos campagnes par l'exode de jeunes en quête de logements, il faut coller au plus près des réalités du terrain.
Enfin, je voudrais évoquer en quelques mots, monsieur le ministre, l'importante réforme que vous avez entreprise en ce qui concerne l'APL. Fusionner l'APL 1 et l'APL 2 me paraît une mesure d'équité. La nouvelle APL sera plus compréhensible pour les allocataires et favorisera davantage les plus démunis, ce dont je me réjouis.
Il existe cependant une frange de population dont les revenus sont légèrement au-dessus de ce seuil mais inférieurs au SMIC, qui perd entre 50 et 100 francs par mois d'APL. Je pense qu'il serait important de remédier à cette situation. C'est pourquoi j'ai déposé, avec mon collègue Alain Vasselle, un amendement ad hoc . J'espère que vous pourrez l'accepter, monsieur le ministre.
En conclusion, j'aimerais que vous reteniez de mon intervention mon souhait de voir prises en compte la spécificité et l'existence du logement social en milieu rural avec la même détermination qu'elles l'ont été en milieu urbain. Il s'agit, dans mon esprit, de deux actions très complémentaires. Je suis toujours inquiet, et plus encore aujourd'hui, de voir des friches urbaines envahies de logements sociaux neufs, qui vont former des quartiers sans âme, alors que, en périphérie d'agglomération, de nombreuses communes pourraient les accueillir et faire partager leur histoire à leurs habitants.
C'est un problème à la fois d'aménagement du territoire et de qualité de vie.
Aujourd'hui, les Français et les Françaises veulent en effet choisir leur lieu d'habitat, qui ne se trouvera pas forcément dans la ville où ils travaillent. Souvent, s'éloigner de quelques kilomètres ne les dérange pas.
J'aimerais connaître, monsieur le ministre, votre avis sur cette question. Je n'en reste pas moins très attaché à votre réforme, et je vous assure de mon soutien, ainsi que de celui du groupe du RPR du Sénat, à votre projet de budget. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Rouquet.
M. René Rouquet. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, le projet de budget du logement pour 1997 soulève de légitimes inquiétudes pour l'avenir du logement social dans notre pays.
On peut tout d'abord regretter que ce projet de budget, qui annonce des réformes structurelles susceptibles de modifier profondément la politique de l'habitat, ait été préparé sans aucune concertation avec les organismes professionnels, alors que ces derniers constituent le levier essentiel du logement social en France ; ils en sont les garants historiques et ont toujours été des partenaires loyaux et compétents pour les pouvoirs publics.
M. André Vezinhet. Très bien !
M. René Rouquet. Cette attitude autoritaire s'accompagne d'un désengagement budgétaire de l'Etat, dans un domaine qu'il a pourtant toujours traditionnellement porté.
Dès lors, comment ne pas conclure à une tentative de déstabilisation de l'institution HLM et, par là même, à une remise en cause de l'ensemble de la politique du logement social en France avec, à terme, son intégration dans une logique immobilière à caractère libéral ?
De nombreuses mesures légales ou techniques, prises depuis un an, confortent cette idée : d'abord, la loi du 21 janvier 1995, concernant les dispositions de la loi Besson sur la mixité sociale, qui n'a pas été compensée par le décret paru le 30 octobre 1996 ; ensuite, la loi sur le supplément de loyer de solidarité, puis la loi de finances pour 1996 instaurant une taxation des organismes HLM sur les logements sociaux occupés par des locataires qui dépassent les plafonds de ressources ; enfin, le transfert de gestion des prêts HLM, de la caisse de garantie du logement social à la Caisse des dépôts et consignations, la baisse de rémunération du livret A, qui aboutit à une forte diminution de la collecte de ce livret au risque de fragiliser le financement à venir du logement social.
A ces mesures, qui sont autant de freins à la politique du logement social, viennent s'ajouter celles qui sont annoncées dans votre projet de loi de finances pour 1997. Je n'en citerai que quatre.
En ce qui concerne l'aide personnalisée au logement, dont les barèmes sont gelés depuis trois ans, vous prévoyez une réforme qui ne peut qu'entraîner une paupérisation des ménages. Il s'agira là d'une solidarité à contresens, puisque vous demandez aux smicards de fournir un effort de solidarité envers les RMIstes.
Par ailleurs, le prélèvement de 7 milliards de francs par an sur deux ans du 1 % patronal pour alimenter le prêt à taux zéro entraînera inévitablement une diminution des ressources pour le logement social.
La suppression des subventions pour les prêts locatifs aidés remplacées par le taux réduit de TVA entraînera des opérations financièrement en déséquilibre, et donc une participation plus importante des organismes, cela au détriment de leur mission sociale, car leur équilibre financier sera fragilisé.
Dans quelles conditions pourront-ils poursuivre leur action, alors que le désengagement de l'Etat, des collectivités locales, génère déjà une augmentation des impôts et des taxes de 5 % en moyenne, non compensée par la hausse des loyers, et que, de plus, le nombre des impayés augmente ?
Le fonds de solidarité pour le logement sera désormais alimenté par le produit de la taxe sur les logements sociaux occupés par des locataires dont les ressources dépassent de 40 % les plafonds, et il sera financé par les seules HLM, donc par leurs locataires, alors qu'il bénéficie également au secteur privé et à l'accession à la propriété.
Ces mesures, citées parmi d'autres, laissent présager une aggravation de la crise du bâtiment. Malgré le prêt à taux zéro, dont on nous dit qu'il est un succès, le bâtiment a déjà perdu 20 000 emplois sur les six premiers mois de l'année. Les mises en chantier au cours des huit premiers mois de cette année sont en baisse de 5 % par rapport à 1995, et la construction des logements PLA est en baisse de près de 14 %.
Elles ne peuvent ensuite qu'aggraver la fracture sociale dans notre pays, où 3,5 millions de personnes recherchent un emploi, où 2 millions sont mal logées et 400 000 n'ont pas de toit. Le prélèvement sur les ménages n'a jamais été aussi fort !
Il existe un besoin considérable de logement social et, en essayant de favoriser les plus démunis, vous excluez les plus modestes !
Monsieur le ministre délégué au logement, ce que l'on peut dire de ce budget, c'est qu'il confirme un désengagement de l'Etat sans précédent du logement social et une tentative de sa part de démantèlement. (Très bien ! sur les travées socialistes.)
Il ne peut qu'aggraver la crise sociale qui sévit en France en exerçant une pression inadmissible sur les familles pauvres ou aux revenus modestes. En compromettant le développement de la mixité sociale, élément déterminant de la cohésion nationale, votre budget laisse peser de lourdes menaces sur l'avenir des quartiers défavorisés.
Pour toutes ces raisons, monsieur le ministre, le groupe socialiste ne votera pas votre budget. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Charles Revet. On s'en doutait !
M. le président. La parole est à M. Revet.
M. Charles Revet. Monsieur le ministre délégué au logement, lors de notre dernier débat budgétaire, je vous indiquais que, à mon sens, votre ministère était le plus important du Gouvernement. Ce n'est, bien sûr, pas au classement protocolaire que je pense, c'est à la répercussion économique et sociale de la politique conduite dans le domaine du logement.
Dans le contexte difficile que nous connaissons, notre pays est à la recherche de moteurs de développement économique. A travers l'importante demande à satisfaire ou le besoin, ressenti par tous, de restructurer certaines banlieues, le logement peut constituer l'un de ces moteurs de développement économique tant attendus.
L'année passée, je soulignais dans mon intervention la lourdeur de notre système de financement du logement social et je proposais un nouveau dispositif à travers la réduction à 5,5 % du taux de TVA.
Je me réjouis, monsieur le ministre, que le Gouvernement ait retenu cette sugggestion. Ce dispositif devrait permettre plus de souplesse et, on peut l'espérer, accélérer le démarrage des chantiers, encore qu'il faille si peu de choses pour remettre des grains de sable dans la machine !
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Eh oui !
M. Charles Revet. Vous avez souhaité que soit étendue la mixité qui est indispensable pour éviter que ne se développe le phénomène de ghetto, et notamment que soit prévue la construction de quelques logements très sociaux associés aux PLA, PLI, voire aux PAP.
La construction de tels logements dans le nouveau dispositif que vous avez mis en place suppose un complément de subvention pour assurer l'équilibre de l'opération. Si l'attribution de cette subvention tarde à venir, faute de crédits disponibles, l'opération sera paralysée et le travail pour les entreprises sera retardé.
J'ai évoqué tout à l'heure une situation de blocage similaire que nous connaissons à l'Office public d'aménagement et de constuction que je préside en Seine-Maritime, avec une subvention de 890 490 francs pour une opération totale de 45 millions de francs destinée à 118 logements et à 38 entreprises. Ces chiffres sont importants !
Au nom du conseil général de Seine-Maritime, je vous ai proposé d'abonder l'action de l'Etat en finançant 150 PLA supplémentaires. S'il est vrai que le changement de dispositif a quelque peu compliqué les choses, je souhaite, monsieur le ministre, que nous puissions rapidement signer une convention rendant ce projet opérationnel. Outre la satisfaction que nous apporterions aux familles qui attendent un logement, un tel projet permettrait, bien sûr, de créer de l'activité économique supplémentaire pour nos entreprises du bâtiment.
La substitution de la baisse de la TVA à la prime qui existait antérieurement est une bonne chose. Je ne peux qu'y souscrire, et pour cause, puisque je l'avais suggérée ! Je sais, monsieur le ministre, que cette disposition a suscité des interrogations chez un certain nombre de responsables d'organismes d'HLM, qui craignent que la compensation ne soit pas totale.
Un rapport du Gouvernement est prévu pour faire un bilan comparatif et, au vu de ce document, il pourrait être procédé à d'éventuels aménagements. C'est la date du 31 décembre 1997 qui a été retenue pour la remise de ce rapport. Monsieur le ministre, je souhaite que vous avanciez cette date au 1er septembre 1997, par exemple, afin qu'il soit possible de prendre en compte les adaptations nécessaires dès le budget de 1998. Faute d'avancer la date, cela ne serait pas possible.
Je suggère aussi, par-delà l'effort de l'Etat que vous avez réussi à maintenir pour 1997, monsieur le ministre, que des dispositions soient prises pour permettre aux collectivités locales et aux organismes qui le souhaiteraient d'engager de telles opérations. Les taux d'intérêt actuels offrent des possibilités qu'il serait dommage de ne pas exploiter.
En mettant en place le prêt à taux zéro, vous avez redonné à l'accession à la propriété un second souffle. Il reste que la crainte du lendemain rend beaucoup de familles hésitantes. La location-accession répondrait mieux à leur attente et les sécuriserait. C'est une formule que nous étudions dans notre département et je souhaite que vous nous aidiez à la développer car il s'agit, là encore, me semble-t-il, d'un créneau qui peut être porteur et contribuer au développement de l'activité économique.
« Quand le bâtiment va, tout va ». Ce slogan, que nous avons tous répété, reste encore aujourd'hui d'actualité. J'ajouterai que ce sont, en général, nos entreprises locales qui sont concernées.
Je souhaite, messieurs les ministres, que vous acceptiez quelques-unes de ces ouvertures. Le besoin de logement est important. Le besoin de restructuration l'est encore plus, car il permettrait de donner un environnement de vie tout à fait différent. Laissez-nous, aux côtés de l'Etat, engager quelques opérations, en élargissant les possibilités offertes par la baisse du taux de TVA.
Vous conduisez, comme vient de le dire mon collègue José Balarello, une politique courageuse. Nous vous apportons notre soutien. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Vasselle.
M. Alain Vasselle. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, pour commencer, je tiens à souligner les excellents rapports de nos collègues MM. Collard, Chervy et Bimbenet qui, une fois de plus, ont montré quelle était la pertinence de leur jugement sur l'ensemble du budget du logement.
Le logement est, en effet, un thème d'actualité depuis plusieurs années et il reste, nous le constatons, une priorité gouvernementale. Je tiens, messieurs les ministres, à saluer la détermination et la solidarité dont vous faites preuve depuis votre nomination.
Ainsi avez-vous multiplié les initiatives en faveur du logement. Celles-ci se sont traduites par l'adoption de mesures significatives qui ont favorisé la création d'un véritable droit au logement. Je me réjouis de cet effort et je souhaite ardemment, avec plusieurs de nos collègues, que la politique engagée soit consolidée et que vous puissiez rapidement aller au-delà.
J'en viens maintenant au budget qui fait l'objet de notre réunion de ce soir.
Avec une enveloppe budgétaire de 44,6 milliards de francs, ce budget s'inscrit dans la continuité des mesures qui ont déjà été prises depuis 1993. Il s'accompagne - plusieurs collègues l'ont souligné avant moi - d'une réforme importante du financement du logement social qui était devenue indispensable.
En effet, depuis le début des années quatre-vingt, les organismes HLM font de plus en plus appel au concours des collectivités locales, que ce soient les régions, les départements ou les communes, pour leur demander soit la cession du terrain au franc symbolique, soit une participation aux travaux de voies et réseaux divers, soit l'abondement des aides de l'Etat pour assurer l'équilibre de l'opération.
Vous savez très bien que très nombreux sont les organismes qui font également appel au 1 % de manière de plus en plus fréquente pour assurer l'équilibre des opérations.
Il fallait donc mettre en place un nouveau type de financement mieux équilibré pour toutes les opérations de construction. Vous avez engagé, messieurs les ministres, plus particulièrement, vous, monsieur Périssol, une réforme qui consiste à substituer aux subventions PLA une TVA à taux réduit et qui amène les organismes HLM à pratiquer la « livraison à soi-même ». Cette réforme est bonne dans son principe, mais il faudra, au fil du temps, en améliorer et en affiner les modalités.
Ce mécanisme présente un intérêt majeur pour les opérateurs HLM. Plusieurs des orateurs qui m'ont précédé, MM. Revet, Balarello, Ostermann et bien d'autres l'ont souligné, il va se traduire par un gain de temps, par de la souplesse,...
M. Charles Revet. Tout à fait !
M. Alain Vasselle. ... et va permettre aux organismes d'agir avec beaucoup plus d'efficacité.
La baisse du taux de TVA devrait être équivalente au montant des subventions budgétaires qui étaient versées antérieurement, ce qui devrait nous assurer la neutralité du dispositif, contrairement à ce qui a pu être affirmé par les uns et les autres. C'est du moins - et je fais confiance au Gouvernement - l'engagement qui a été pris par M. le ministre devant le Parlement.
D'ailleurs, lorsque nous avions examiné l'article 10, dans la première partie du projet de loi de finances, M. Lamassoure, ministre délégué au budget, l'a confirmé. C'est sous le bénéfice des assurances qu'il nous a alors apportées, et aussi, je dois le dire, sous l'amicale pression de M. Lambert, notre rapporteur général, que j'ai accepté de retirer l'amendement que j'avais déposé avec MM. Ostermann, Delong et Schosteck.
Je vous rappelle, messieurs les ministres, que, par l'intermédiaire de M. Lamassoure - et vous étiez présent, monsieur Périssol, lorsque M. Lamassoure l'a indiqué - vous vous êtes engagés à assurer la neutralité des opérations en intervenant non pas sur le plan fiscal mais sur le plan financier, à travers le taux d'intérêt affectant les prêts consentis par la Caisse des dépôts et consignations. Ainsi nous a-t-il été assuré que ce taux passerait de 4,8 % à 4,3 %.
Je vous poserai malgré tout deux questions, messieurs les ministres, si vous voulez bien me prêter attention, deux questions à propos de cette diminution du taux. Premièrement, bénéficiera-t-elle à tous les organismes d'HLM et en toutes zones ? Deuxièmement, aura-t-elle un effet rétroactif à la date de la mise en place de la réforme, c'est-à-dire au 1er octobre de cette année ?
De plus, vous avez bien voulu confirmer la mise en place d'un comité chargé du suivi de la réforme. J'aimerais que vous puissiez nous assurer que tous les acteurs concernés y seront associés. Une telle assurance devrait être de nature - je l'espère du moins - à apaiser les inquiétudes de ceux qui se sont montrés le plus critiques à ce sujet.
Toutefois, je regrette - mais Paris ne s'est pas fait en un jour ! - que cette disposition ne concerne, pour le moment, que les opérations de construction de logements sociaux neufs et qu'elle exclue les opérations de logements sociaux dans l'ancien et la réhabilitation PALULOS.
A propos de l'ancien, permettez-moi de vous faire part de mes préoccupaions
En effet, la politique que vous conduisez en la matière ne provoque pas aujourd'hui, après les dispositions qui viennent d'être prises, un enthousiasme extraordinaire, loin s'en faut.
Pourtant, à mon sens, l'Etat n'aurait qu'à y gagner s'il était plus dynamique dans ce domaine. Il l'a été ! Ses recettes auraient de bonnes chances de s'en trouver améliorées, à condition que nous sachions être persévérants - les rapporteurs, plus particulièrement M. Collard, l'ont souligné avec beaucoup de pertinence - et que nous prenions des mesures suffisamment significatives.
Bien sûr, il convient de se féliciter que le Gouvernement ait, en cours d'année, ramené à 20 % la part du montant des travaux requise pour accéder au bénéfice du prêt à taux zéro dans l'ancien. Mais je rappelle que cela correspondait à une forte demande de la Haute Assemblée. Lors de l'examen du projet de budget pour 1996, vous n'aviez pas été en mesure d'accéder à notre demande. Ce n'est que quelques mois plus tard - après les événements de la fin de l'année 1995, mais je ne veux y voir aucun lien - que vous avez pris une mesure d'ordre réglementaire qui s'est traduite par un abaissement du taux de la quotité des travaux de 35 % à 20 %. Cela nous a réjouis, et je vous remercie, monsieur le ministre, d'avoir, à l'époque, accédé à notre demande.
Je regrette simplement que vous envisagiez - j'espère que vous ne faites que l'envisager - de renoncer à cette disposition à la fin de ce mois. Je vous le dis tout net : en faisant cela, vous commettriez une erreur, et je voudrais vous l'éviter.
M. Pierre-André Périssol, ministre délégué au logement. Merci !
M. Alain Vasselle. Cela portera préjudice au logement ancien et à toute l'activité qui s'y rattache. Tous les orateurs qui m'ont précédé ont exprimé la même inquiétude.
Vous le savez comme moi, en favorisant l'accession à la propriété de logements anciens, vous amplifiez l'action qui tend à favoriser la libération des logements HLM, dont le parc en suffit plus, à ce jour, à satisfaire la totalité des demandes des plus démunis et des sans-logis, encore que, sur ce point, ce Gouvernement ait fait plus que la plupart de ceux qui l'ont précédé.
La pertinence du prêt à taux zéro et son utilité pour relancer de façon déterminante l'accession à la propriété des ménages à revenus modestes ne sont plus à démontrer. Plusieurs de mes collègues ont souligné le succès de cette initiative qui vous revient, monsieur le ministre. Vous seriez, à mon sens, bien inspiré d'accepter de répondre à l'attente qui est la nôtre en ce qui concerne la quotité des travaux. D'ailleurs, M. Bimbenet l'a dit, ce voeu a également été exprimé - je parle sous le contrôle du président Fourcade - par de nombreux membres de la commission des affaires sociales.
Parmi les mesures en vigueur concernant l'habitat ancien, il en est une autre qui a eu selon moi des effets positifs et dont la suppression semble décidée en raison d'une conjoncture économique et budgétaire difficile ; je veux parler de la diminution des droits de mutation. Cette mesure a porté ses fruits, je l'ai déjà dit lors de l'examen de la première partie du projet de loi de finances. Notre collègue M. Chérioux a dû le constater lui-même à Paris. (M. Chérioux lève les bras au ciel.) Effectivement, de nombreuses mutations se sont produites à la suite de cette disposition. L'échéance se rapprochant, il y a même eu accélération de ce mouvement.
L'ensemble des professionnels du bâtiment reconnaissent aujourd'hui la très nette amélioration de la situation dans l'ancien, grâce à cette mesure, mais également à bien d'autres.
Certes, nous avons été plusieurs à regretter l'absence d'une compensation intégrale de l'exonération. Les départements ont évidemment eu à en souffrir. Nous avons, dans une certaine mesure, corrigé cela lors de l'examen des articles de la première partie.
Cela dit, je l'ai déjà reconnu, la conjoncture est très difficile, notamment sur le plan budgétaire. J'imagine que c'est pour cette raison que le Gouvernement a été conduit à ne pas maintenir ces dispositions fiscales. Je souhaite, cependant, que cela soit seulement momentané et que nous mettions à profit les prochains mois - non pas les prochaines années ! - pour engager une réflexion plus approfondie sur ce sujet, afin d'engager une réforme structurelle plus importante.
Dois-je vous rappeler, messieurs les ministres, que nous sommes l'un des pays d'Europe où les droits de mutation sont les plus élevés ? A quand l'harmonisation fiscale européenne en la matière ?
S'agissant des crédits de réhabilitation du logement ancien, d'autres ont fait le constat avant moi, il ne sera attribué à la prime à l'amélioration de l'habitat que 600 millions de francs, contre 805 millions de francs en 1996. Pourtant, cette prime, c'est du travail pour nos artisans et pour nos petites et moyennes entreprises. Le montant des crédits la concernant a donc un effet direct sur l'emploi.
Pas plus tard qu'hier, M. Raffarin, répondant à une question d'actualité de l'un de nos collègues, confirmait que les mesures qui avaient été prises par le Gouvernement étaient plus particulièrement destinées à favoriser les petites et moyennes entreprises parce que celles-ci constituent, nous le savons bien un véritable gisement d'emplois. Eh bien, la PAH fait partie de ces mesures favorables aux PME.
Quant aux crédits affectés à l'ANAH, ils ne sont pas, non plus, à la hauteur de nos espérances. Le produit de la taxe additionnelle représente 3,5 milliards de francs. Or, sur cette somme, 2,25 milliards de francs seulement reviennent à l'ANAH. Ainsi, non seulement il y a aura, en 1997, une diminution par rapport à 1996...
M. André Vezinhet. Diminution dramatique !
M. Alain Vasselle. ... mais, de surcroît, l'ANAH ne perçoit pas la totalité du produit de la taxe.
Messieurs les ministres, je me permettrai de vous faire une suggestion.
Lorsque le Parlement s'était inquiété de la taxation sur les surloyers, qui doit rapporter 400 millions de francs au budget, plusieurs d'entre nous avaient demandé que le produit de cette taxation reste affecté au logement social. Nous avons été entendus. (Exclamations sur les travées socialistes.)
M. Guy Fischer. A posteriori !
M. Alain Vasselle. Le produit de cette taxation a été affecté au FSL, donc au logement social. Ce n'est pas une aide à la pierre mais c'est tout de même une aide à la personne.
Quoi qu'il en soit, monsieur le ministre, le montage que vous avez réussi à faire pour le FSL, pourquoi ne réussiriez-vous pas à le faire avec l'ANAH ? Pourquoi les 3,5 milliards de francs qui sont collectés à travers la taxe additionnelle ne pourraient-ils pas être globalement réaffectés aux travaux qui sont réalisés grâce au concours de l'ANAH ? Je souhaite que vous puissiez y réfléchir et nous faire des propositions concrètes sur ce point.
Je terminerai très rapidement, car je vois que le temps passe et que je vais bientôt dépasser mon temps de parole.
M. le président. Il vous reste trente secondes, compte tenu du temps que vous ont laissé vos collègues !
M. Alain Vasselle. Ce sera donc très brièvement que j'évoquerai la réforme de l'APL.
Sur ce point, j'ai déposé, avec mes collègues MM. de Menou, Ostermann et Balarello, un amendement à l'article 92. En effet, l'analyse des documents qui nous ont été communiqués par votre ministère nous ont permis de constater que ce sont les revenus situés entre 2 800 francs et 5 800 francs qui risquent d'être pénalisés par la fusion de l'APL 1 et l'APL 2. (M. le ministre délégué au logement manifeste son désaccord.)
M. Guy Fischer. Autant dire les riches ! Quel scandale !
M. Alain Vasselle. C'est la courbe qui le montre ! Mais, puisque je vois que vous n'êtes pas d'accord, monsieur le ministre, je serai heureux d'entendre vos explications. Il serait dommage, à mon sens, que cette disposition constitue un recul par rapport à la situation actuelle.
M. Guy Fischer. Il n'y a aucun doute à ce sujet !
M. Alain Vasselle. C'es la raison pour laquelle nous avons déposé un amendement.
Je vous ai fait part de quelques inquiétudes mais, j'ai conscience des difficultés auxquelles le Gouvernement est confronté...
M. Bernard Piras. Après ce que vous avez dit, vous n'allez tout de même pas voter ce budget !
M. Alain Vasselle. ... et, avec mes collègues du groupe du RPR, je vous apporterai mon soutien, monsieur le ministre, en votant votre budget. (Exclamations sur les travées socialistes. - Applaudissements sur les travées du RPR.)
M. le président. La parole est à M. Roujas.
M. Gérard Roujas. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, nul ne peut ignorer le rôle joué par l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat et par la prime pour l'amélioration de l'habitat qui, outre leur mission première de réhabilitation des logements anciens, sont, ou plutôt devraient être, des instruments privilégiés d'une politique d'aménagement du territoire et de revitalisation du monde rural.
J'ai dit « devraient être », car il est évident que le Gouvernement n'a pas fait de l'aménagement du territoire et de la revitalisation du monde rural une priorité. Il suffit d'examiner les crédits alloués à l'ANAH et à la PAH dans le projet de loi de finances pour 1997 pour s'en convaincre.
En effet, les crédits consacrés à l'ANAH passent de 2,25 milliars de francs à 2 milliards de francs, soit une baisse de 11,1 % en autorisations de programme. La baisse est de 7,7 % en ce qui concerne les crédits de paiement, qui atteignent un peu plus de 1,8 milliard de francs.
Or la taxe additionnelle au droit au bail devrait rapporter à l'Etat 3,4 milliards de francs. Il suffit d'une simple soustraction pour constater que 1,4 milliard de francs ne profiteront pas à la réhabilitation des logements privés.
Décidément, les années se suivent et se ressemblent ! Nous sommes bien loin d'une certaine promesse faite par un candidat à la Présidence de la République de restituer à l'ANAH la totalité des montants récoltés au titre de la taxe additionnelle. Et des promesses, il y en eut d'autres !
S'agissant de la prime à l'amélioration de l'habitat, la PAH, les crédits baissent en autorisations de programme de 0,82 %, passant de 605 millions à 600 millions de francs.
D'autres l'ont dit avant moi, l'ANAH et la PAH jouent un rôle essentiel tant sur le plan économique que sur le plan social. En effet, les travaux de réhabilitation sont généralement réalisés par des entreprises et des artisans locaux. Les primes permettent de maintenir l'activité du bâtiment dans l'économie locale et sont un facteur de stabilité de l'emploi.
La préservation des emplois en zone rurale est, en outre, un facteur de stabilité sociale dont nous n'avons pas le droit de nous priver.
Le secteur du bâtiment est sinistré, et les artisans comme les entrepreneurs attendent de l'Etat un signe fort. L'abaissement du taux de la TVA sur les travaux d'amélioration de l'habitat pouvait être ce signe. Mais ce qui aurait été encore plus significatif, ç'aurait été d'inscrire au budget des crédits susceptibles de provoquer une relance des travaux. Tel n'est malheureusement pas le cas.
La PAH destinée aux propriétaires occupants est souvent sollicitée par des personnes âgées en vue de l'amélioration de leur logement. Elle participe d'une façon non négligeable au maintien à domicile des personnes âgées. Or chacun s'accorde à dire que la politique de maintien à domicile est un dossier qui pèsera lourd dans les années à venir.
Pendant un demi-siècle, on a construit à tout va à la périphérie des grandes villes, sans se soucier des conséquences d'un tel choix. Aujourd'hui, nous mesurons pleinement les résultats d'une telle politique, socialement catastrophique et financièrement coûteuse.
Le projet de budget qui nous est proposé n'inversera pas cette tendance et n'assurera pas une meilleure répartion des moyens en faveur des zones rurales.
S'agissant du logement social public, je prendrai comme exemple la situation de la Haute-Garonne.
Pour ce département, le nombre de PLA financés étaient chaque année, depuis 1991, supérieurs à 1 200. Au 20 novembre 1996, seuls 464 logements ont été, paraît-il, financés en PLA et PLA-TS, avec une répartition qui ignore le secteur rural, lequel reçoit des dotations très faibles, malgré la demande.
Monsieur le ministre délégué au logement, vous comprendrez, dans ces conditions, qu'il ne peut être question d'accepter votre projet de budget. (Applaudissements sur les travées socialistes et sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires sociales.
M. Jean-Pierre Fourcade, président de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, ayant entendu les rapporteurs et les différents orateurs, je voudrais vous présenter quelques brèves observations.
Premièrement, je soutiens la politique que vous avez conduite, messieurs les ministres, et je trouve que la réforme du financement des PLA, par l'abaissement de la TVA et la fusion des deux barèmes de l'APL, va dans le bon sens !
M. Charles Revet. Très bien !
M. Jean-Pierre Fourcade président de la commission des affaires sociales. Je m'étonne que, à aucun moment de ce débat consacré au logement, n'ait été évoquée la mesure la plus importante que vous ayez prise pour les constructeurs et les offices : la baisse des taux d'intérêt. Si, par malheur, ils avaient augmenté d'un quart de point, on en aurait beaucoup entendu parlé. Les taux d'intérêt ont perdu 300 points de base depuis l'année dernière et personne n'en parle ! Ce phénomène essentiel dans le cadre de la concurrence et du développement est passé sous silence. J'ai pensé, messieurs les ministres, qu'il fallait que cela soit rappelé. Le fait de passer d'un taux de 6,5 % à un taux inférieur à 5 % a des effets économiques autrement plus importants que telle ou telle subvention ! (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants et du RPR. - Protestations sur les travées socialistes.)
M. Guy Fischer. Quand le livret A sera banalisé, on en reparlera !
M. Jean-Pierre Fourcade, président de la commission des affaires sociales. Quand on n'est jamais arrivé à faire baisser les taux d'intérêt dans ce pays, messieurs, on ne dit rien !
M. Bernard Piras. Quelles en sont les conséquences ?
M. Jean-Pierre Fourcade, président de la commission des affaires sociales. Avec des taux d'intérêt qui ont beaucoup baissé et qui sont comparables, enfin, à ceux de tous nos concurrents, on peut réaliser un certain nombre d'interventions !
Deuxièmement, monsieur le ministre délégué au logement, les mesures proposées favoriseront-elles la diversification du parc immobilier ? Ce sera le cas pour les logements qui bénéficient des PLA et des PLA-TS, mais pas pour les logements anciens.
A cet égard, je voudrais attirer votre attention sur trois points.
Tout d'abord, je déplore, comme tout le monde, les réductions de crédits de l'ANAH : elles nous empêcheront de réaliser un certain nombre d'opérations, notamment, en périphérie, des opérations d'aménagement classique.
Ensuite, je regrette l'absence d'un système de garantie du revenu locatif. Ce système a été mis en place par certains dans le secteur privé, mais il faudrait le généraliser, car il constitue, me semble-t-il, l'un des moyens de conserver dans ce pays des bailleurs privés : ils sont en train de disparaître, puisque tous les établissements financiers vendent leur patrimoine.
Enfin, dans le cadre des mesures de développement de cette diversification, maintenant que l'inflation est pratiquement éradiquée et que nos taux d'intérêt sont au plus bas, il faudrait conduire une politique foncière beaucoup plus dynamique, qui permette aux collectivités territoriales et aux organismes d'HLM de contracter des emprunts à long terme, avec des amortissements différés, pour pouvoir se reconstituer des réserves foncières.
En effet, c'est au moment où les taux d'intérêt sont faibles et où les prix de l'immobilier ont beaucoup baissé qu'il faut reconstituer des réserves foncières. Il serait absurde d'attendre que les prix ou les taux d'intérêt aient remonté pour se lancer dans cette politique.
Troisièmement, les mesures proposées favoriseront-elles le développement social ? Ce sera vrai pour les PLA et les PLA-TS, cela vient d'être souligné, mais le système présente deux inconvénients.
Tout d'abord, il ne tient pas compte des prêts locatifs intermédiaires, les PLI. Dans de nombreuses agglomérations urbaines, notamment dans celle que je représente, les loyers libres n'ont pas baissé, et l'écart entre ceux-ci et les loyers des logements PLA est encore beaucoup trop important. Le loyer d'une HLM ou d'un logement PLA normal est de 35 francs le mètre carré, tandis qu'il varie entre 85 francs et 100 francs le mètre carré dans le secteur libre. Il est impossible de demander à des familles, à des jeunes ménages, ou à des personnes aux revenus moyens de passer d'un secteur à l'autre. Comme la philosophie libérale qui est la mienne ne consiste pas à généraliser les PLA à tous les Français...
M. Charles Revet. Il faut proposer autre chose !
M. Jean-Pierre Fourcade, président de la commission des affaires sociales. ... et à faire de l'assistance généralisée, je souhaite que soient mis en place des systèmes qui permettront de fixer le loyer à un prix intermédiaire de 45 francs ou 50 francs le mètre carré. Des solutions existent ! Je sais que des réticences se font jour du côté de certains ministères, mais il importe de les lever. En effet, pour parvenir à diversifier le marché et à le faire repartir, il faut qu'il y ait à la fois des logements sociaux, des logements intermédiaires et des logements libres, dans le neuf et dans l'ancien. C'est à ces conditions que pourra être envisagée une reprise de l'activité dans le secteur du bâtiment.
Enfin, ma quatrième et dernière observation portera sur les professionnels de l'immobilier.
Au début de la semaine, nous avons assisté ensemble, monsieur le ministre, au congrès de la Fédération nationale des agents immobiliers, la FNAIM, et nous avons pu constater que ces professionnels se plaignent, avec raison, du fait que chaque loi de finances modifie les règles du jeu en matière de fiscalité de l'immobilier et de la construction. (Marque d'approbation sur les travées du RPR.)
Or il est impossible, mes chers collègues, d'obtenir une reprise durable du marché immobilier si l'on change les règles tous les matins !
M. Jean Chérioux. C'est vrai !
M. Jacques de Menou. Tout à fait !
M. Jean-Pierre Fourcade, président de la commission des affaires sociales. Par conséquent, la requête la plus importante que j'ai à vous adresser, monsieur le ministre, en mon nom personnel, au nom de la commission des affaires sociales et au nom, je crois, de nombre de mes collègues, c'est de définir des règles pérennes, beaucoup plus stables, pour inciter les ménages et les entreprises à investir dans l'immobilier. C'est ce problème de la pérennité et de la stabilité des règles qui forme aujourd'hui le fond de notre débat.
M. Jacques de Menou. Très bien !
M. Jean-Pierre Fourcade, président de la commission des affaires sociales. Je lance un appel au Gouvernement ; j'espère qu'il sera entendu ! Sinon, malgré les efforts de stimulation ou les mesures que l'on pourra prendre, il n'y aura pas de reprise durable du marché de l'immobilier. Les professionnels et les parlementaires vous demandent d'entendre cet appel. Cela ne coûtera rien et n'aggravera pas les déficits.
L'investissement immobilier a besoin de règles stables et efficaces pour être durable. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Monsieur le président, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, en 1997, l'ensemble de ce qu'il est convenu d'appeler les aides publiques au logement atteindra plus de 53 milliards de francs, contre 52,5 milliards de francs cette année. L'effort de la nation sera accru et pourtant cet effort, résultat d'un vaste ensemble de réformes, pèsera moins sur les comptes publics. A cet égard, le secteur du logement témoigne qu'une politique publique bien menée permet de gagner en efficacité tout en étant moins dispendieuse.
Les maîtres mots de ces réformes sont l'efficacité et la solidarité.
S'agissant tout d'abord de l'efficacité, dans un contexte de rigueur, le Gouvernement lancera 80 000 logements HLM et financera 120 000 opérations de réhabilitation. Pour la première fois, depuis bien longtemps, cet objectif sera respecté grâce à la transformation de la subvention aux prêts locatifs aidés en une dépense fiscale : le taux de la TVA sera, en effet, réduit à 5,5 %. Le logement social ne sera donc plus tributaire des aléas des régulations budgétaires et des délégations de crédits. Nous y gagnerons en souplesse et en rapidité d'exécution.
En ce qui concerne l'accession à la propriété, grâce aux négociations menées par M. le ministre délégué au logement, la ressource du 1 % logement viendra contribuer, à hauteur de 7 milliards de francs sur deux années, au développement du prêt à taux zéro.
Vous le savez, mesdames, messieurs les sénateurs, ce système du 1 % logement avait suscité quelques critiques et surtout attirait bien des convoitises.
Je me réjouis que, grâce à la convention signée avec les collecteurs et au projet d'union économique et sociale du logement, dont M. Périssol vous parlera plus en détail, ce système de collecte se restructure, tout en s'associant plus étroitement aux objectifs de la politique publique du logement. Cette convention est très fructueuse et chacun des signataires y gagnera, j'en suis convaincu.
L'autre aspect de la réforme a trait à la solidarité. Nombre de gouvernements précédents en ont parlé. Nous, nous nous efforçons d'agir et les résultats sont là : je pense, notamment, au plan d'urgence en faveur des plus démunis, qui constitue un axe fort de notre politique. Le rythme de 20 000 logements sera atteint à la fin de 1996 avec des séries d'opérations qui ont fortement mobilisé les services des directions départementales de l'équipement et qui ont été réalisées dans la plus étroite concertation avec les associations et les collectivités locales. A cet égard, je tiens à saluer l'énergie avec laquelle M. Périssol a remarquablement mené à bien ce plan.
Le projet de budget pour 1997 confirme la priorité reconnue au logement des personnes défavorisées : il prévoit 10 000 logements sociaux supplémentaires et les différentes actions au profit de nos concitoyens en difficulté se verront affecter les moyens versés au titre du supplément de loyer de solidarité par les organismes d'HLM, grâce à un fonds spécifique. Voilà un mécanisme vertueux !
Simplicité et équité ont également constitué les axes forts de la troisième grande réforme du logement, celle des aides personnelles.
Vous conviendrez avec moi, mesdames, messieurs les sénateurs, que ce système, devenu complètement opaque à coup d'arrêtés successifs depuis plus de vingt ans, d'éditions de barèmes de plus en plus incompréhensibles chaque année, méritait une véritable remise à plat. Une bonne politique est avant tout une politique lisible.
Malgré les dizaines de milliards de francs dépensés chaque année, les bénéficiaires de cette aide beaucoup trop complexe en retirent presque plus de motifs d'insatisfaction que d'avantages. Dorénavant, un barème d'aide unique sera en vigueur.
Au total, si l'on ajoute les mesures fiscales prises au cours des deux dernières années - je citerai, bien entendu, l'amortissement dit « Périssol », auquel s'ajoutera, en 1997, la nouvelle mesure de réduction d'impôt pour les dépenses afférentes à la résidence principale - le contexte budgétaire et fiscal redevient favorable à la construction.
Le prêt à taux zéro avait permis de relancer le chantier de la maison individuelle, et le logement collectif devrait suivre. Les mises en chantier devraient connaître, je l'espère, un rythme beaucoup plus positif au cours des prochains mois. M. le ministre délégué au logement, auquel je tiens à rendre hommage pour le travail de fond qu'il a accompli en si peu de temps dans un secteur aussi complexe, va à présent vous parler plus en détail de ce budget et répondre à vos questions. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants, et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.
M. André Vezinhet. M. Périssol n'ayant écouté aucun des sénateurs socialistes, nous ne resterons pas pour l'entrendre. M. Chervy, en sa qualité de rapporteur, est tenu de rester, mais il n'en pense pas moins ! Mmes et MM. les sénateurs socialistes quittent l'hémicycle.)
M. Jean Chérioux. Donneurs de leçon perpétuels !
M. Pierre-André Périssol, ministre délégué au logement. Je vous répondrai néanmoins et vous pourrez lire dans le Journal officiel les réponses aux questions que vous avez posées et auxquelles j'ai prêté la plus grande attention.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, M. Pons, ministre de l'équipement, du logement, du transport et du tourisme, vient de vous présenter les grandes lignes du projet de budget pour 1997 et il en a inscrit les perspectives dans l'effort de réforme qui a été engagé. Je vais donc, comme il m'y a invité entrer dans le détail, en répondant aux questions que vous avez posées les uns et les autres.
Je tiens tout d'abord à remercier chaleureusement M. Collard, rapporteur spécial et MM. Chervy et Bimbenet, rapporteurs pour avis, de la qualité et de la précision de leur intervention, ainsi que de leur rapport.
Les interventions des uns et des autres peuvent être résumées en trois questions et une conclusion.
La première question qui se pose est de savoir si, en 1997, nous aurons autant de moyens qu'en 1996 pour agir en matière de logement.
M. Charles Revet. Tout à fait !
M. Pierre-André Périssol, ministre délégué. En ce qui concerne le secteur locatif social - les PLA - je dirai de la manière la plus claire à tous les intervenants que, après les réponses qu'a apportées notre collègue M. Alain Lamassoure à M. Lambert, rapporteur général du budget, l'équivalence est aujourd'hui assurée, en moyenne, entre le montage des opérations avec le nouveau dispositif de TVA à taux réduit et l'ancien dispositif de subvention ; je m'adresse notamment à MM. Vasselle, Revet et, bien entendu, à M. Vezinhet.
Je tiens également à remercier tout particulièrement M. Fourcade, qui a bien voulu rappeler que la baisse des taux, notamment du livret A, permet de monter aujourd'hui une opération de construction ou de réhabilitation de HLM, avec un coût de l'argent qui est de 20 % inférieur à ce qu'il était en début d'année. Sur une opération de logements neufs PLA, cela représente, en valeur actuelle, l'équivalent de 40 000 francs, alors que la subvention s'élevait à 49 000 francs.
Ainsi, non seulement le nouveau dispositif et l'ancien ont des effets semblables, mais on peut également affirmer, sans aucun risque de se tromper, qu'il est plus facile de monter une opération aujourd'hui que cela ne l'était en début d'année. Aussi ai-je été consterné d'entendre M. Rouquet déplorer la baisse du taux du livret A pour le montage des opérations HLM. Je comprends qu'il ait dû partir afin de ne pas entendre cette réponse qui le mettait face à ses contradictions.
M. Jean-Pierre Fourcade, président de la commission des affaires sociales. Très bien !
M. Pierre-André Périssol, ministre délégué. S'agissant des prêts à taux zéro, vous l'avez dit, messieurs les rapporteurs, nous pourrons en ce domaine faire en 1997 autant de prêts qu'en 1996 et, grâce à la baisse des taux, selon les barèmes qui étaient en vigueur au moment où ce type de prêts a été instauré, voilà maintenant un an.
J'en viens au 1 % logement. Je le répète, j'ai accordé beaucoup d'attention aux interventions de MM. Vezinhet et Rouquet. S'ils n'avaient pas quitté l'hémicyle ils m'auraient entendu rappeler que si, aujourd'hui, le 1 % n'est plus que de 0,45 %, c'est pour la raison suivante : un gouvernement socialiste et communiste, en 1982, a ramené le 1 % à 0,9 % ; un gouvernement socialiste, en 1985, l'a réduit à 0,77 % ; un autre gouvernement socialiste, en 1988, l'a ramené à 0,65 % ; enfin, un quatrième gouvernement socialiste, en 1991, l'a fixé à 0,45 %.
M. Charles Revet. C'est parce qu'ils ne voulaient pas l'entendre qu'ils sont partis !
M. Pierre-André Périssol, ministre délégué. Alors, un peu de pudeur ! Ces gouvernements l'ont fait de manière autoritaire. Ils ont ramené le 1 %, qui est toujours resté à 1 % pour les entreprises, à 0,45 % pour le logement. Nous avons, dans un cadre contractuel, passé une convention avec le monde du 1 %, avec le contreseing des partenaires sociaux. Alors, là aussi, un peu de pudeur s'agissant de ce que fait le Gouvernement à l'heure actuelle.
Je voudrais confirmer à M. de Menou que le cap des actions en faveur des plus démunis sera largement maintenu.
M. Alain Vasselle. Très bien !
M. Pierre-André Périssol, ministre délégué. Vous le constatez, mesdames, messieurs les sénateurs, nous aurons, en 1997, autant de moyens d'agir, en matière de logement, que précédemment.
La deuxième question concerne l'habitat ancien. Vous avez, sur toutes les travées, posé un certain nombre de questions qui appellent des réponses précises. Je vais vous les donner.
Pour la réhabilitation du parc HLM, nous aurons, en 1997, les moyens d'engager 120 000 PALULOS avec le même montant que précédemment, c'est-à-dire que nous serons à même de faire autant dans ce domaine qu'en 1996.
S'agissant de la prime à l'amélioration de l'habitat, nous disposons d'une dotation de 600 millions de francs. Dois-je dire que c'est le même montant que celui qui était inscrit dans le projet de loi de finances initiale de 1996 ?
Jusqu'à présent, il existait un certain nombre de dispositions fiscales concernant, notamment, les travaux de réhabilitation et l'isolation, et ouvrant droit à réduction d'impôt, dans des conditions qui n'étaient pas toujours très lisibles.
Dorénavant, l'ensemble de ces mesures a été refondu au sein d'une disposition fiscale très claire aux termes de laquelle tout ménage qui engage 40 000 francs de travaux, en une ou plusieurs fois, peut bénéficier d'une réduction d'impôt correspondant à 20 % des travaux. Cela revient en quelque sorte à gommer la TVA sur ces travaux. C'est là une troisième mesure forte.
Reste l'ANAH. Je ne le cache pas, le projet de budget prévoit une réduction de l'ordre de 10 % des crédits de cette agence. Je le regrette. Je tiens cependant à souligner que c'est le seul secteur dans lequel il y a une diminution de moyens en 1997 par rapport à 1996. Je précise aussi que l'ANAH maintiendra son action sur toutes les opérations programmées d'amélioration de l'habitat et poursuivra l'action quelle mène en faveur de la remise des logements vacants sur le marché, et dans le secteur social. M. Roujas a souhaité savoir ce qui va se passer dans le monde rural. Je lui réponds que 30 % des crédits consacrés à l'amélioration de l'habitat ancien, notamment de l'ANAH, vont dans le secteur rural, qui représente environ 13 % de la population. On voit donc que l'effort en faveur du secteur rural est maintenu.
Messieurs Collard, Egu, Vasselle et Balarello, l'engagement en faveur de l'ancien ne correspond probablement pas - puisque vous l'avez dit - à ce que vous auriez souhaité. Je voudrais tout de même préciser, afin que cela soit clair dans l'esprit de chacun, que l'Etat consacrera, en 1997, des moyens qui augmentent de 1,5 milliard de francs par rapport à ceux de 1995, quand le Gouvernement était entré en fonctions.
Vous souhaiteriez, bien sûr, que nous allions plus loin. Vous pouvez le dire. Vous m'autoriserez néanmoins à souligner que l'effort de la collectivité nationale en faveur de l'ancien sera supérieur de 1,5 milliard de francs par rapport à 1995.
La troisième question, qui a été posée par les uns et par les autres, concerne les aides personnelles au logement. Les rapporteurs, MM. Collard, Bimbenet et Chervy, sont intervenus notamment sur ce sujet extrêmement important.
Nous consentons un effort très important en faveur des aides à la personne. Dans ce domaine, il est essentiel que l'effort de la collectivité réponde à deux objectifs : un objectif d'efficacité et un objectif de justice.
Vous savez qu'il existe plusieurs secteurs. M. Collard a évoqué le secteur des étudiants. Est prévu le principe du transfert des sommes correspondantes au ministère de l'éducation nationale qui a en charge les étudiants et l'ensemble des aides qui les concernent. Parmi ces aides figurent l'ALS, mais d'autres éléments très importants comme les bourses. Le ministère de l'éducation nationale aura ainsi les moyens d'engager une réforme en pleine concertation avec les milieux étudiants pour introduire efficacité et justice dans les aides aux étudiants.
S'agissant de l'aide personnelle au logement, une réforme est effectivement engagée à partir de deux axes.
Le premier, c'est une meilleure définition de la base de la ressource. Comment pouvons-nous en effet accepter que deux ménages disposant du même niveau de ressources, face au même niveau de loyer aient des aides personnelles qui varient de 30 ou 50 % en fonction de la nature de leurs ressources ? La complexité du système est bien source d'une inégalité de traitement. Ces premières mesures ont été soumises pour consultation au CNAH et à la CNAF en octobre et seront mises en oeuvre au début du mois de janvier prochain.
Le second axe de réforme, c'est l'instauration d'un barème unifié au sein du monde HLM. Comment peut-on, en effet, justifier que deux ménages ayant le même niveau de ressources et le même niveau de loyer perçoivent une APL qui varie de 30 % à 50 % selon que le logement a été réhabilité avant ou après 1988 ? Il y a, là aussi, un effort de justice à faire.
Cette réforme est fondée sur un régime unifié au sein du parc conventionné, donc du parc HLM, établi en taux d'effort, avec un certain nombre de principes sur lesquels je vous remercie très vivement d'avoir porté une appréciation positive. Lorsque les principes sont définis, il faut ensuite déterminer les paramètres du barème. Cela fait l'objet d'une concertation.
Monsieur Vasselle, on ne peut pas mettre l'accent uniquement sur telle ou telle catégorie de ménages sans souligner que certains verront leur situation fortement améliorée.
M. Alain Vasselle. C'est vrai !
M. Pierre-André Périssol, ministre délégué. Je suis extrêmement ouvert à une concertation approfondie pour savoir comment caler définitivement le futur barème unifié, à partir des propositions qui ont été faites. Il s'agit d'un principe que nous avons proposé, il nous faut maintenant mener une concertation avec toutes les instances concernées, je parle de l'Union des HLM, de l'Union nationale des associations familiales, de la conférence de la famille, du Centre national du logement, bref, de tous ceux qui, à un titre ou à un autre, ont une responsabilité dans ce domaine.
MM. de Menou, Egu et Ostermann, notamment, ont souhaité connaître le délai ouvert à la concertation. D'ailleurs, je crois que des amendements ont été déposés à ce sujet et nous aurons donc l'occasion d'en reparler. Il est évident qu'il faut à la fois laisser le temps nécessaire pour que la concertation se déroule dans de bonnes conditions, mais il faut aussi se fixer une limite. En effet, puisque la réforme introduira plus de justice et plus d'efficacité, plus tôt elle sera mise en place, plus tôt nous pourrons en bénéficier.
Monsieur Vasselle, vous m'avez demandé si la diminution du taux de préfinancement de 4,8 % à 4,3 % annoncée par le ministre délégué au budget, M. Lamassoure, s'appliquera à tous les organismes. Les organismes d'HLM montant des opérations PLA et utilisant un préfinancement de la Caisse des dépôts et consignations bénéficieront bien sûr de ce dispositif.
Votre deuxième question précise était la suivante : qu'en est-il du suivi de la réforme par le comité ? Je peux vous assurer que je l'ai réuni voilà une quinzaine de jours, avec l'ensemble des professions concernées, notamment la Fédération nationale du bâtiment, la FNB, la Confédération de l'artisanat et des petites entreprises du bâtiment, la CAPEB, les fédérations des SEM, le 1 % et les HLM. Nous avons vu comment, sur le terrain, se déroule l'engagement des 21 000 PLA qui ont été délégués voilà maintenant six semaines. Nous avons vu les problèmes qui peuvent se poser, mais nous avons surtout constaté avec satisfaction que les premières décisions favorables de financement des opérations avaient été délivrées par les préfets et que la dynamique était lancée. J'ai demandé à être informé étroitement de ce qui se passe dans chaque département.
Monsieur Fourcade, vous avez souligné un sujet évident : l'intérêt d'une diversification du logement.
D'abord, je vous confirme que les PLA privés, qui se montent avec un financement non pas de la Caisse des dépôts et consignations, mais du Crédit foncier de France, seront maintenus.
Ensuite, vous avez évoqué les PLI. Vous savez combien ce produit est indispensable pour l'équilibre de notre habitat et de la population. Je vous donne bien volontiers acte que nous n'avons pas encore trouvé la pierre angulaire, je n'ose dire philosophale, pour ce produit qui doit être mieux défini.
J'ai entendu M. Rouquet énoncer toutes les réformes qui avaient été engagées depuis un an et me reprocher - ainsi d'ailleurs qu'un certain nombre de ses collègues - d'en avoir engagé trop ou de l'avoir fait trop vite...
M. Alain Vasselle. C'est un comble !
M. Pierre-André Périssol, ministre délégué. ... en raison des difficultés que connaît le bâtiment.
Moi, je veux bien entendre tout et son contraire, mais peut-être pas dans la même intervention ! Il y a dix-huit mois, on me disait de faire attention, on me disait que le logement était en crise, on me disait qu'il fallait réformer, on me disait qu'il fallait faire vite. Nous l'avons fait. Et que s'est-il passé ? Les résultats sont là : au cours des neuf premiers mois de cette année 1996, on a enregistré 16 % de ventes de plus que dans les trois premiers trimestres de l'année 1995.
Pourquoi croyez-vous que nous avons obtenu ces résultats ? Nous les avons obtenus pour deux raisons. La première a été évoquée par M. Fourcade : la politique économique du gouvernement de M. Juppé a permis une baisse des taux ; la seconde est que nous avons réformé l'accession à la propriété sociale avec le prêt à taux zéro, et que nous avons ainsi réformé l'investissement locatif privé.
On ne peut pas nous reprocher d'avoir fait trop de réformes, trop vite ou sans avoir annoncé la couleur, alors qu'elles ont donné lieu à de larges débats ici ! Mais ceux qui me reprochent aujourd'hui d'avoir fait trop de réformes regrettent probablement de ne pas les avoir réalisées eux-mêmes lorsqu'ils en avaient les moyens...
En conclusion, je voudrais remercier ceux d'entre vous qui ont bien voulu constater que la nation maintiendrait en 1997 l'effort qu'elle accorde au logement. Je voudrais remercier notamment MM. Balarello, Egu et Fourcade ainsi que tous ceux de leurs collègues qui ont bien voulu souligner que la politique de réformes engagée depuis dix-huit mois avait été courageuse et lucide. C'est en effet ce qui ressort des rapports remarquables de vos trois rapporteurs.
Enfin, s'il veut bien me le permettre, je voudrais remercier mon ministre de tutelle, M. Pons, des encouragements qu'il a bien voulu me prodiguer. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. Je rappelle au Sénat que les crédits concernant le logement inscrits à la ligne « Equipement, logement, transports et tourisme » seront mis aux voix aujourd'hui même, à la suite de l'examen des crédits affectés au tourisme.

ETAT B

ETAT C

M. le président. « Titre V. - Autorisations de programme : 6 491 911 000 francs ;
« Crédits de paiement : 3 180 460 000 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Le vote sur les crédits figurant au titre V est réservé.
« Titre VI. - Autorisations de programme : 8 112 676 000 francs ;
« Crédits de paiement : 3 244 216 000 francs. »
La parole est à M. Fatous.
M. Léon Fatous. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, je souhaite intervenir sur le titre VI du budget du logement, car c'est sans nul doute celui qui, regroupant les subventions d'investissement accordées par l'Etat, illustre le mieux l'effort de celui-ci en faveur de l'aide à la pierre.
S'il est un secteur d'activité qui peut se vanter d'avoir autant tenu le haut du pavé que les conflits sociaux de ces derniers jours, c'est bien celui du logement : jamais une année n'aura été plus catastrophique pour l'ensemble des professionnels du bâtiment.
Cette année a été tellement sombre qu'elle a malheureusement laissé plus de 20 000 personnes sur le chemin et des dizaines, voire des centaines d'entreprises dans un état financier désastreux.
On aurait donc pu attendre de votre budget un véritable effort pour redresser la barre, mais ce n'est guère la priorité du Gouvernement ! Il est vrai que vous dépendez du ministre des finances...
La situation de 1997 risque encore d'aggraver la situation d'un grand nombre d'établissements, d'entreprises publiques ou privées.
Mes collègues viennent d'évoquer certains chapitres de votre budget. Pour ce qui me concerne, je ne m'attacherai qu'à évoquer le cas des PLA, des PALULOS et de l'ANAH.
Le budget de l'ANAH connaît une nouvelle baisse de plus de 10 %. C'est là une diminution fort dangereuse, qui remet en cause l'ensemble de la politique de réhabilitation des logements du parc privé. C'est un coup dur pour les entreprises, mais aussi pour de nombreuses villes qui vont devoir réduire leur politique de réhabilitation et de repeuplement de leur centre-ville.
S'agissant des PLA et des PALULOS, vous annoncez 80 000 PLA, dont 30 000 PLA-TS, et 120 000 PALULOS. Beau programme, mais combien seront effectivement réalisés ?
Nous savons tous que ces inscriptions budgétaires cachent une réalité parfois difficile à retranscrire en termes d'activité. Les annulations de crédits et les reports et transferts entre chapitres et types de dépenses, les inscriptions nouvelles ou défectueuses - je pense à la sous-estimation de certaines aides - sont devenues une habitude.
En 1996, 120 000 réhabilitations ont été annoncées, mais 93 000 seulement ont été financées. En 1997, la ligne fongible PLA-PALULOS est dotée de 2,7 milliards de francs pour financer tout à la fois les subventions PLA dans l'ancien, la surcharge foncière et la PALULOS.
Ce programme est bien peu réaliste ! En effet, vous affichez un objectif de 25 000 PLA dans l'ancien, dont 20 000 PLA-TS, ce qui nécessite 1,25 milliard de francs de subventions.
De fait, dans la mesure où le système de la TVA réduite ne compense pas la perte de subvention sur des terrains à coût élevé, surtout en Ile-de-France, les besoins au titre de la surcharge foncière devraient au moins atteindre 400 millions de francs. Dans cette hypothèse, il ne resterait que 1 milliard de francs pour les PALULOS, soit 70 000 subventions et non 120 000, comme vous vous y êtes engagé pour chaque année jusqu'à l'an 2000.
Fort malheureusement, ce sont encore les habitants des quartiers en difficulté qui vont pâtir de vos choix politiques. On se demande de plus en plus ce que le Président de la République a voulu dire en parlant de réduire la fracture sociale ! Chaque jour, on se rend compte que la politique que vous menez va à l'encontre de cet objectif.
N'avons-nous pas reçu, la semaine dernière, une délégation du comité directeur de l'Union des HLM qui, contrairement à votre optimisme, est catastrophée pour l'avenir du mouvement HLM ?
Aussi, pour toutes ces raisons, le groupe socialiste votera contre le volet « logement » de votre budget.
M. le président. La parole est à M. Fischer.
M. Guy Fischer. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, la situation des crédits du titre VI de ce projet de budget est particulièrement significative de la manière pour le moins surprenante avec laquelle le Gouvernement se place en position de répondre à un certain nombre d'objectifs fixés par l'Union européenne, tout en délaissant une intervention publique pourtant indispensable dans un domaine crucial de la vie du pays.
L'examen des crédits du titre VI est en effet particulièrement instructif.
Les plus importants chapitres du titre sont en effet marqués par une baisse spectaculaire de leur montant : la ligne des dotations pour la construction et la réhabilitation des logements sociaux est notamment en baisse de 1,77 milliard de francs, baisse largement supérieure aux effets de la réduction du taux de TVA votée en première partie et qui montre, en fait, que la mesure concernée s'apparente à un marché de dupes.
Cet examen illustre aussi une orientation nouvelle du Gouvernement : la soumission aveugle au marché, en privilégiant la dépense fiscale au lieu et place de l'engagement budgétaire public.
Cette orientation se traduira - et vous ne pouvez le nier, car cela est aujourd'hui ressenti par de nombreux responsables d'organismes d'HLM - par la réduction du nombre et l'allongement de la durée des contrats et des accords pluriannuels portant sur la rénovation des grands ensembles et la revitalisation urbaine.
Elle rend plus difficile le montage des opérations de construction neuve, qui sont pourtant indispensables dans le climat de crise aiguë du logement que nous connaissons, et pèse sur le niveau des loyers de sortie des opérations de réhabilitation.
On pourra d'ailleurs rapidement constater une progression nouvelle des charges liées aux allocations logement, car la dégradation des conditions de financement du logement finit toujours par se traduire ainsi.
La ligne de financement des prêts à taux zéro est minorée de 3,4 milliards de francs et nous avons pu voir au moyen de quels artifices particulièrement discutables le Gouvernement allait finalement leur consacrer 7 milliards de francs.
L'argent confisqué au 1 % logement sert aujourd'hui à solder les comptes d'affectation spéciale et rien n'empêche d'ailleurs de penser que l'Etat ne finira pas, dans un collectif budgétaire, par utiliser autrement en 1997 les 3,5 milliards de francs volés aux salariés sur les fonds du 1 % logement.
La subvention allouée à l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, acteur pourtant indispensable dans la mise en oeuvre d'une politique de rénovation des centres urbains anciens ou de revitalisation du patrimoine bâti de nos communes rurales, est également réduite de façon très importante.
Où est passé le milliard de francs manquant ? Ce milliard de francs représentera, avec l'effet de levier, de 5 à 6 milliards de francs de travaux qui ne seront pas réalisés, avec ce que cela peut signifier pour l'emploi dans un secteur du bâtiment en crise.
Il est même à peu près certain que l'opération s'avérera finalement plus coûteuse pour les comptes publics, les comptes sociaux et les collectivités locales, que celle qui consisterait à affecter le produit de la taxe additionnelle au droit de bail au financement de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat.
Nous pensons donc - et nous en reparlerons dans les prochains mois - que la facture sera lourde.
Cela justifie pleinement que nous rejetions sans hésitation les crédits inscrits au titre VI.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Le vote sur les crédits figurant au titre VI est réservé.
Mes chers collègues, une motion tendant au renvoi à la commission et neuf amendements ayant été déposés sur l'article 92 - sans compter deux amendements tendant à insérer des articles additionnels après ledit article 92 - il me semble plus raisonnable d'interrompre maintenant nos travaux ; nous les reprendrons à vingt-deux heures.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-neuf heures cinquante-cinq, est reprise à vingt-deux heures, sous la présidence de M. Yves Guéna.)

PRÉSIDENCE DE M. YVES GUÉNA
vice-président

M. le président. La séance est reprise.
Nous poursuivons l'examen des dispositions du projet de loi concernant le ministère du logement.

Article 92

M. le président. J'appelle en discussion l'article 92, qui est rattaché pour son examen aux crédits du log ement.
Je suis saisi d'une motion, n° II-72, présentée par Mme Luc, MM. Fischer et Leyzour, Mme Beaudeau et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, et tendant au renvoi à la commission.
Cette motion est ainsi rédigée :
« En application de l'article 44, alinéa 5, du règlement, le Sénat décide qu'il y a lieu de renvoyer à la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation l'article 92 du projet de loi de finances pour 1997. »
Je rappelle qu'en application du dernier alinéa de l'article 44 du règlement ont seuls droit à la parole sur cette motion l'auteur de la motion ou son représentant, pour cinq minutes, un orateur d'opinion contraire, pour cinq minutes, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.
Aucune explication de vote n'est admise.
La parole est à M. Fischer, auteur de la motion.
M. Guy Fischer. Je l'ai dit dans mon intervention liminaire, nous souhaitons un grand débat national sur la politique publique d'aide au logement, un débat qui permette d'éclairer les parlementaires que nous sommes sur tous les enjeux qu'elle implique.
La mise en oeuvre du droit des gens à se loger et les dizaines de milliers d'emplois dans le bâtiment et les travaux publics que cela engendre nous conduisent à penser qu'on ne peut agir à la légère ou dans la confusion en ce domaine.
Or, je l'ai déjà indiqué, il se trouve que le présent projet de loi de finances regroupe en son sein une dizaine de dispositions qui, prises dans leur globalité, constituent une véritable remise en cause profonde et durable des conditions de financement du logement social, en général, et du logement social, en particulier.
Nous avons donc déposé cette motion de renvoi en commission pour que l'on puisse procéder rapidement à une consultation des différents intervenants institutionnels, professionnels, syndicaux, associatifs et familiaux concernés par la politique publique d'aide au logement.
Par ailleurs, afin d'assurer une certaine cohérence à nos débats sur la politique nationale du logement, il nous paraît indispensable que nos trois commissions saisies puissent prendre toute la mesure de l'économie d'ensemble des multiples dispositions qui concernent le logement, et qui sont éparpillées dans les différentes parties de ce projet de loi de finances.
Il nous a donc semblé important que ces trois commissions puissent se réunir pour auditionner et bien réfléchir avant d'adopter les crédits du logement et l'article 92, qui en est le complément.
Or, il s'avère qu'une interprétation trop littérale, trop stricte de notre règlement nous permet de demander seulement la réunion de la commission saisie au fond et nous interdit, par conséquent, de saisir la commission des affaires économiques et celle des affaires sociales, qui ne sont, en l'occurrence, saisies que pour avis. C'est bien regrettable !
Ainsi, en cas d'adoption, notre motion permettrait de réunir tout de même la commission des finances sur les questions soulevées par l'article 92, qui concerne les modalités d'unification des deux formes d'APL.
J'ai expliqué, au cours de mon intervention générale sur les crédits du ministère, combien le vrai débat de fond que nous aurions dû avoir sur les problèmes du logement a été tronqué. Je constate que la procédure parlementaire, appliquée trop strictement, le corsète encore davantage.
L'adoption de notre motion aurait cependant l'avantage de permettre de bien mesurer, à travers l'unification de l'APL, l'ensemble des problèmes que pose l'évolution de l'aide à la personne dans ce pays et, parallèlement, les efforts qu'il convient de consentir en faveur de l'aide à la pierre.
Nous ne voulons pas, bien évidemment, en rester aux deux APL existantes. Nous sommes, nous aussi, pour une unification de l'APL, mais pour une unification qui ne se traduise en aucun cas par une diminution de l'APL pour certains.
Je rappelle que l'augmentation du volume de l'APL est due à la pression considérable exercée depuis trop longtemps sur les revenus des ménages et à la précarité du travail, qui entraîne la paupérisation d'un nombre de plus en plus important de personnes dans notre pays.
Il faut s'attaquer aux véritables causes de l'augmentation du volume de l'APL. Si les salaires et pensions étaient revalorisés de façon significative, l'Etat dépenserait moins pour l'APL et pourrait consacrer plus, par exemple, à l'aide à la pierre, ce qui relancerait la construction et contribuerait à créer des emplois.
Voilà le fond du problème, voilà l'un des thèmes concrets que pourrait aborder la commission des finances, voilà la piste à explorer !
S'il convient, certes, aujourd'hui, de « remettre à plat » la politique du logement de notre pays, il convient également d'envisager son développement, et non sa réduction. Il s'agit d'un enjeu majeur pour la bonne santé de notre économie.
Voilà, en quelques mots, évoquées les raisons qui nous ont amenés, mes chers collègues, à déposer cette motion de renvoi en commission, que je vous demande maintenant de bien vouloir adopter.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Henri Collard, rapporteur spécial. La commission des finances suit la question des aides personnelles depuis de nombreuses années. Elle a donc largement pris le temps de la réflexion.
De façon constante, elle a été favorable à la fusion des deux régimes d'aide. Elle ne peut donc qu'être défavorable à la motion présentée par le groupe communiste républicain et citoyen.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Pierre-André Périssol, ministre délégué. Il partage totalement l'avis défavorable de la commission.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix la motion n° II-72, repoussée par la commission et par le Gouvernement.

(La motion n'est pas adoptée.)
M. le président. Nous passons donc à l'examen de l'article 92, dont je donne lecture :
« Art. 92. - Les deux derniers alinéas de l'article L. 351-3 du code de la construction et de l'habitation sont supprimés. »
Je suis saisi de neuf amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Les deux premiers sont identiques.
L'amendement n° II-56 est présenté par MM. Piras, Vezinhet, Chervy, Fatous, Rouquet, Roujas, Mahéas, Debarge et les membres du groupe socialiste et apparentés.
L'amendement n° II-68 est présenté par MM. Fischer et Leyzour, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
Tous deux tendent à supprimer cet article.
L'amendement n° II-69, présenté par MM. Fischer et Leyzour, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tend à rédiger comme suit l'article 92 :
« I. - L'article 93 de la loi de finances pour 1995 (loi n° 94-1162 du 29 décembre 1994) est abrogé.
« II. - Le taux prévu au I de l'article 39 quindecies du code général des impôts est relevé à due concurrence. »
Les deux amendements suivants sont identiques.
L'amendement n° II-58 rectifié est présenté par MM. Franchis et Egu.
L'amendement n° II-117 est présenté par le Gouvernement.
Tous deux tendent à compléter l'article 92 par les mots suivants : « à compter du 1er avril 1997 ».
L'amendement n° II-57, présenté par MM. Piras, Vezinhet, Chervy, Fatous, Rouquet, Roujas, Mahéas, Debarge et les membres du groupe socialiste et apparentés, tend à compléter l'article 92 par deux alinéas ainsi rédigés :
« L'abrogation mentionnée au premier alinéa et la révision du barème de l'aide personnelle au logement consécutive à cette abrogation ne peuvent avoir pour effet une diminution du montant de l'aide personnalisée au logement actuellement versée aux personnes occupant des logements locatifs visés par l'article L. 351-3 du code de la construction et de l'habitation.
« Un rapport sur les révisions annuelles ou les modifications du barème et leurs conséquences sur les bénéficiaires de l'aide personnalisée au logement sera présenté chaque année au Parlement dans les trois mois précédant leur application. »
L'amendement n° II-59, présenté par MM. Franchis et Egu, tend à compléter l'article 92 par deux alinéas ainsi rédigés :
« Au-delà des révisions annuelles, une modification du barème ne peut avoir pour effet, à situation du ménage inchangée, une diminution de l'aide attribuée aux ménages dont les ressources sont inférieures ou égales aux plafonds ouvrant droit à l'accès aux logements locatifs très sociaux.
« Un rapport sur les révisions annuelles ou les modifications du barème et leurs conséquences sur les bénéficiaires de l'aide personnalisée au logement sera présenté chaque année au Parlement dans les trois mois précédant leur application. »
Les deux derniers amendements sont présentés par MM. Vasselle, Ostermann, Balarello et de Menou.
L'amendement n° II-64 rectifié tend à compléter l'article 92 par un paragraphe ainsi rédigé :
« Un rapport sur les révisions annuelles ou les modifications du barème et leurs conséquences sur les bénéficiaires de l'aide personnalisée au logement, sera présenté chaque année au Parlement dans les trois mois précédant leur application. »
L'amendement n° II-65 tend :
I. - A compléter l'article 92 par un paragraphe ainsi rédigé :
« II. - Au delà des révisions annuelles, une modification du barème ne peut avoir pour effet, à situation du ménage inchangée, une diminution de l'aide attribuée aux ménages dont les ressources sont inférieures ou égales à 75 % des plafonds ouvrant droit à l'accès aux logements locatifs très sociaux. »
II. - En conséquence, à faire précéder cet article par la mention : « I. - ».
La parole est à M. Piras, pour défendre l'amendement n° II-56. (M. Piras se rapproche du banc du Gouvernement.)
M. Bernard Piras. Je me suis rapproché de vous, monsieur le ministre, parce que vous êtes encore en train de discuter. Je vous ai vu très dissipé dans ce débat !
Je sais bien que les affaires parisiennes peuvent vous préoccuper, mais nous discutons du budget du logement, dont vous êtes responsable et qui concerne un certain nombre de Français très défavorisés dans leurs conditions de vie. Voilà pourquoi j'aimerais que vous ayez au moins le respect d'écouter les différents intervenants. (Protestations sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. Charles Revet. Il ne faut tout de même pas exagérer ! C'est de l'intolérance !
M. Bernard Piras. Vous pouvez manifester, mes chers collègues, je l'accepte volontiers !
M. le président. Voilà déjà une minute que vous parlez, mon cher collègue ; il ne vous en reste plus que quatre !
M. Bernard Piras. Je défends un amendement, et mon temps de parole n'est donc pas limité !
M. le président. Je connais le règlement du Sénat (Sourires) : vous avez cinq minutes pour présenter votre amendement. Il ne vous en reste donc plus que quatre.
M. Jean Peyrafitte. Il ne faut pas chercher l'incident !
M. Bernard Piras. Nous serons dans les temps, monsieur le président !
Nous proposons de supprimer l'article 92.
L'objectif annoncé de votre réforme, monsieur le ministre, est de simplifier le régime des aides personnalisées au logement, mais aussi, selon vos écrits, de rendre ces aides plus efficaces.
En fait, la véritable finalité de l'article 92 de la loi de finances est de faire des économies sur le dos des populations les plus marginalisées.
Cette réforme de l'aide personnelle au logement porte sur deux points : la mise en place d'un nouveau barème de l'APL et une modification de la base des ressources prises en compte pour son attribution.
L'instauration d'un nouveau barème, tel que vous le présentez actuellement, est critiquable à trois points de vue.
Le premier porte sur le fait que le Gouvernement exige du Parlement de lui signer un chèque en blanc. En effet, le contenu de ce nouveau barème, à ce jour, n'est pas connu. Il ne semble pas que le conseil national de l'habitat se soit réuni pour débattre de cette question. Il est indispensable que les parlementaires, avant de voter - je m'adresse à tous les parlementaires - sachent à quoi ils s'engagent.
La deuxième critique concerne les conséquences pour les ménages de cette unification de barème.
La suppression de l'APL 1 et de l'APL 2 devant conduire à l'instauration d'un barème unique intermédiaire, elle va entraîner une réduction du montant des aides globales. En effet, si les bénéficiaires de l'APL 2 - 750 000 personnes environ - vont toucher un peu plus que ce qu'ils avaient sous le régime précédent, les bénéficiaires de l'APL 1 - 1 400 000 personnes - qui représentent le double en nombre, toucheront moins. En somme, si cette réforme est neutre ou légèrement positive pour 750 000 personnes, elle est négative pour près de 1 400 000 autres. Le taux d'effort des ménages va donc être accru.
Le seul point positif est qu'elle ne touchera pas les personnes bénéficiant des minima sociaux et les ménages isolés à très bas revenu. Mais cette satisfaction est malheureusement bien vite ternie, dans la mesure où ce sont les ménages ayant un revenu compris entre 1 fois et 1,5 fois le SMIC qui seront pénalisés. Cette réforme consiste donc à faire supporter aux moins pauvres parmi les pauvres les économies souhaitées.
Si le Gouvernement avait vraiment eu la volonté d'une plus grande justice sociale, il aurait ramené le barème de l'APL 1 au niveau de celui de l'APL 2.
La modification de la base de ressources et des conditions d'ouverture de droits, qui devrait faire l'objet d'un décret, et qui ne vise pas les bénéficiaires actuels de l'APL, est tout autant critiquable. Elle consiste à retenir désormais les revenus de transfert soit par la prise en compte de certains revenus de cette sorte - allocation maternité pour 200 000 personnes, allocation accident du travail pour 300 000 personnes - soit par la suppression de certaines déductions - abattement dont bénéficient les retraités, frais de garde pour enfants. En fait, la volonté d'élargir les bases de ressources prises en compte pour l'ouverture des droits conduit à écarter des ménages qui, dans l'état actuel du droit, auraient été bénéficiaires d'une APL.
M. Guy Fischer. Tout à fait !
M. Bernard Piras. Il ne semble pas que la situation des futures mères de famille, des futurs retraités, des travailleurs accidentés du travail, des colocataires soit si enviable pour que cela justifie une telle atteinte à leurs droits !
Au-delà de cette réforme, il faut ajouter le maintien du gel des barèmes - la dernière revalorisation, de 1,5 %, remonte à juillet 1994, monsieur le ministre - qui renforce encore un peu plus le taux d'effort demandé aux familles les plus modestes. Il faut signaler que ce taux d'effort croît sans cesse : 23,7 %, en 1990, et 24,5 %, en 1995, pour une personne isolée disposant d'un revenu équivalent à un SMIC.
Si le concours de l'Etat au financement des aides personnelles est en hausse, pour 1997, de 8,5 %, il faut signaler dès à présent que ce montant sera insuffisant, compte tenu du fait qu'en 1996 la contribution totale de l'Etat a été de 32,105 milliards de francs. La dotation du projet de loi de finances que vous présentez est donc inférieure aux dépenses réelles de 1996. Même si la réforme de l'APL que vous préconisez entraîne des économies, cela sera insuffisant.
M. le président. Vous avez épuisé votre temps de parole, monsieur Piras. (Protestations sur les travées socialistes.)
La parole est à M. Fischer pour défendre l'amendement n°s II-68 et II-69.
M. Bernard Piras. Ce n'est pas très correct !
M. le président. La courtoisie, ici, doit être partagée.
M. Jacques Bialski. Vous ne la partagez pas, monsieur le président !
M. le président. Je l'ai toujours partagée.
M. Bernard Piras. La notion de partage est une notion qui se discute !
M. William Chervy. On n'a jamais vu ça !
M. Jean Peyrafitte. C'est la démocratie !
M. le président. Vous avez la parole, monsieur Fischer.
M. Guy Fischer. En proposant la suppression de l'article 92, nous ne refusons pas l'éventualité d'une unification des barèmes de l'APL.
Comme je l'ai dit, il y a quelques instants, nous essayons simplement de faire en sorte que le Gouvernement revoie sa copie, car nous n'acceptons pas que la réforme proposée à l'article 92 se traduise par une baisse du montant des allocations servies à certains bénéficiaires. Nous refusons de déshabiller Pierre pour habiller Paul. Nous refusons que les moins pauvres paient pour les plus pauvres.
Si l'APL existe, c'est pour permettre aux familles modestes de se loger décemment, quand l'insuffisance de leurs revenus ne le leur permet pas.
Il nous apparaît donc nécessaire soit d'accorder une APL qui corresponde réellement aux besoins des allocataires, soit d'agir pour que la feuille de paye ne soit plus l'ennemie de l'emploi.
Si l'APL a été conçue à l'origine pour corriger certaines situations, certaines inégalités, elle est aujourd'hui devenue incontournable pour bon nombre de familles.
Il semble dès lors inadmissible qu'on puisse raisonner en termes d'enveloppe globale à ne pas dépasser.
Je ferai d'ailleurs remarquer que, depuis une dizaine d'années, cette aide a perdu beaucoup de son pouvoir d'achat et qu'il conviendrait, au contraire, de la revaloriser de manière très significative, afin qu'elle puisse pleinement jouer son rôle.
Par conséquent, nous demandons la suppression de cet article 92 et nous suggérons au Gouvernement de nous faire d'autres propositions de réforme, après consultation des organismes, des associations compétentes du secteur, d'ici à la fin de ce débat budgétaire ou dans le prochain collectif budgétaire.
On va nous demander d'approuver avant d'avoir consulté. Cela, nous ne le trouvons pas normal.
J'en viens maintenant à l'amendement n° II-69.
Dans l'attente d'une autre réforme de l'APL, nous proposons de donner une toute autre portée à l'article 92.
Nous suggérons qu'il serve de support à l'abrogation d'une disposition de la loi de finances pour 1995 qui concernait les droits des bénéficiaires en matière de rappel.
En effet, depuis l'article 93 de cette loi, il n'est plus possible aux personnes qui ignoraient leurs droits à l'APL et qui, par conséquent, ont fait des demandes tardives, de récupérer plus de trois mois d'allocation antérieure non perçue, une fois leur demande acceptée. Cette mesure, qui lèse les allocataires, incite même les caisses d'allocations familiales à lésiner sur la publicité des allocations qu'elles accordent.
Pour compenser les dépenses supplémentaires que notre amendement engendrerait pour les finances publiques, nous proposons de relever le taux de la taxation des plus-values de cessions immobilières.
Il nous semble qu'il s'agirait là d'une mesure de justice sociale.
M. le président. La parole est à M. Franchis, pour défendre l'amendement n° II-58 rectifié.
M. Serge Franchis. Par suite de l'abrogation des deux derniers alinéas de l'article L. 351-3 du code de la construction, un nouveau barème de calcul de l'APL pour l'ensemble du parc locatif social conventionné va faire l'objet d'un décret qui ne pourra être publié, au plus tôt, avant la mi-décembre.
La mise en place effective par les caisses d'allocations familiales exigera un délai d'au moins deux mois. Il paraît donc raisonnable, monsieur le ministre, de reporter au 1er avril 1997 la mise en oeuvre de cette réforme.
M. le président. La parole est à M. le ministre, pour défendre l'amendement n° II-117.
M. Pierre-André Périssol, ministre délégué au logement. Je voudrais apporter quelques précisions pour répondre aux remarques qui viennent d'être présentées.
Une concertation a été engagée, les principes de cette réforme ont été soumis, selon les règles en vigueur, d'une part, au Conseil national de l'habitat, d'autre part, au conseil d'administration de la Caisse nationale des allocations familiales, et ce, au cours des quinze premiers jours du mois d'octobre. Des avis ont été émis. La concertation va se poursuivre.
L'article 92 dispose simplement que deux barèmes distincts seront dorénavant réunis en un seul. Il ne porte que sur l'unification et non pas sur le niveau du barème.
Ce niveau du barème, qui a suscité un certain nombre d'observations de la part des uns et des autres, fait justement l'objet de la concertation qui va se poursuivre avec le Conseil national de l'habitat, la Caisse nationale des allocations familiales, et dans le cadre de la conférence de la famille, les associations de locataires et les bailleurs sociaux. Et vous avez raison, monsieur Franchis, de dire qu'il faut peut-être donner un délai supplémentaire à cette consultation.
Dans ces conditions, le Gouvernement est évidemment défavorable aux amendements visant à supprimer l'article 92. Il souhaite l'unification entre les deux barèmes qui seule permet d'aller dans le sens de la justice, d'éviter de créer des disparités entre deux ménages ayant le même niveau de ressources, payant le même loyer mais percevant des APL différentes, selon que le logement qu'ils habitent a été réhabilité avant ou après 1988.
En outre, le Gouvernement est favorable à la concertation sur le niveau du barème. Il estime, par ailleurs, comme M. Franchis, qu'il convient de reporter la mise en oeuvre du barème unifié au 1er avril 1997.
Le Gouvernement est donc favorable à l'amendement n° II-58 rectifié et défavorable aux amendements n°s II-56 et II-68, ainsi d'ailleurs qu'à l'amendement n° 69.
M. le président. La parole est à M. Piras, pour défendre l'amendement n° II-57.
M. Bernard Piras. Cet amendement a pour objet d'encadrer le contenu du nouveau barème, qui devrait être défini par voie réglementaire après la suppression juridique de l'APL 2 proposée par l'article 92, afin d'éviter que l'instauration de ce nouveau barème ne conduise à une diminution du montant de l'APL versée aux locataires qui en bénéficient aujourd'hui, qu'il s'agisse de l'APL 1 ou de l'APL 2.
Cet amendement tend à apporter une précision afin de ne pas augmenter le taux d'effort des ménages qui, actuellement, perçoivent l'APL et occupent un logement dans le parc HLM. C'est un élément de justice sociale.
Par ailleurs, alors que le Parlement est appelé chaque année à voter une dotation budgétaire pour les aides personnelles au logement, il paraît nécessaire, pour qu'il puisse se prononcer en toute connaissance de cause, qu'il soit préalablement informé avec précision de l'affectation sociale des aides budgétaires et de l'évolution de leur impact sur les bénéficiaires. Tel est l'objet de cet amendement dans sa seconde partie.
M. le président. La parole est à M. Franchis, pour défendre l'amendement n° II-59.
M. Serge Franchis. Il est important de s'assurer que le nouveau barème de l'APL aura bien une efficacité sociale suffisante. Il convient en particulier de veiller à ce que les locataires dont les ressources ouvrent l'accès aux logements très sociaux puissent continuer à bénéficier d'une aide à un niveau au moins équivalent, sinon supérieur, à celui de l'APL actuellement perçue.
Je rappelle que ces familles ne disposent pas de ressources excédant un SMIC pour une personne seule ou deux SMIC pour un ménage avec deux personnes à charge.
J'ajoute que 60 % des dossiers en instance dans les services des organismes d'HLM entrent dans cette catégorie.
C'est dire combien est relative la solvabilité des candidats à un logement social. Ce que l'APL ne pourrait couvrir glissera donc vers le FSL. A défaut, les organismes d'HLM auront à connaître, par suite des impayés, d'importantes difficultés financières, en particulier les organismes qui ont procédé à une réhabilitation généralisée de leur parc. En effet, si la réhabilitation possède heureusement des vertus, elle génère aussi des effets négatifs, les organismes étant dans l'impossibilité de pratiquer dans le parc ancien des loyers réellement compatibles avec le taux d'effort supportable par les foyers aux revenus les plus modestes.
Cet amendement vise aussi à obtenir que le Parlement soit informé chaque année de la mise en oeuvre de l'allocation personnalisée au logement.
M. le président. La parole est à M. Vasselle, pour défendre les amendements n°s II-64 rectifié et II-65.
M. Alain Vasselle. Par l'amendement II-64 rectifié, je demande qu'un rapport soit présenté au Parlement chaque année sur les révisions annuelles ou les modifications du barème et leurs conséquences sur les bénéficiaires de l'aide personnalisée au logement, et ce dans les trois mois qui précèdent leur entrée en application.
Ce délai sera peut-être de nature, monsieur le ministre, à vous poser quelques problèmes, mais je suis prêt pour ma part, après m'être concerté avec mes collègues, à rectifier éventuellement cet amendement si vous en approuviez l'esprit.
L'amendement n° II-65, également cosigné par mes collègues MM. Ostermann, Balarello et de Menou, vise à apporter une réponse à la préoccupation que j'ai exprimée dans la discussion générale..
En effet, nous avons fait le constat, à partir des documents que vous avez bien voulu nous communiquer, monsieur le ministre, que certains ménages dont les ressources mensuelles se situaient entre 2 800 et 5 800 francs risquaient d'avoir à fournir un effort supérieur à celui qu'ils consentent aujourd'hui.
Je dois convenir - et je n'ai pas eu le temps de le faire lors de la discussion générale, mais je dois insister sur ce projet - qu'il est vrai que ceux dont les ressources seront inférieures à cette tranche de revenus verront leur situation s'améliorer très nettement, puisque le loyer qu'ils auront à supporter sera parfois de moitié inférieur à celui qu'ils acquittent aujourd'hui.
Cette réforme va donc dans le bon sens, puisqu'elle aboutira à alléger les charges qui pèsent sur les revenus les plus modestes.
En revanche, ceux dont les revenus sont supérieurs à 5 800 francs mensuels devront consentir un effort supérieur à celui qu'ils font aujourd'hui, mais cela me paraît aller dans le sens de la nécessaire solidarité nationale.
Il existe toutefois une frange de la population en faveur de laquelle, monsieur le ministre, il me paraîtrait souhaitable qu'un effort soit consenti, et peut-être pourrez-vous apaiser nos inquiétudes, car les ménages concernés, qui touchent entre 2 800 et 5 800 francs par mois, sont en nombre non négligeables et il serait bon, pour que cette réforme ait le succès attendu, qu'il en soit tenu compte.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'ensemble des amendements ?
M. Henri Collard, rapporteur spécial. Les amendements n° II-56 et II-68 tendent à supprimer l'article 92, lequel, comme je l'ai dit dans mon intervention liminaire - je ne suis d'ailleurs pas le seul - vise à fusionner les deux APL en tenant compte non pas de leur date de convention mais essentiellement des ressources et du nombre d'enfants, ce qui est plus simple et plus équitable.
La commission des finances est, bien entendu, défavorable à ces deux amendements de suppression.
L'amendement II-69 tend à revenir sur la rationalisation des versements d'aide personnelle décidée par la loi de finances de 1995. Or celle-ci avait notamment prévu que l'existence d'un droit à aide personnelle ne pouvait donner lieu qu'à un rappel de trois mois et non pas de deux ans et plus. En conséquence, nous considérons que ces amendements sont irrecevables au titre de l'article 40 de la Constitution.
Les amendements n° II-58 rectifié et 117 du Gouvernement tendent à reporter l'entrée en vigueur de l'article 92.
Le Conseil national de l'habitat a déjà été saisi du nouveau barème de l'APL, qui est connu depuis le mois de septembre dernier. Il ne devrait donc pas y avoir de problème pour une entrée en application dès le 1er janvier prochain. Cependant, puisque M. le ministre vient d'indiquer qu'il était favorable à un report, la commission est favorable au 1er avril, à ces amendements.
L'amendement n° II-57 a pour objet d'empêcher que la fusion des barèmes de l'APL 1 et de l'APL 2 ne se traduise par une baisse de l'APL versée à certains ménages. Il vise, en outre, à ce qu'un rapport soit présenté chaque année au Parlement sur les conséquences de la modification des barèmes.
La commission n'a pas examiné cet amendement mais, comme je viens de le dire, en adoptant l'article 92, elle a pris acte du surcoût global, évalué à 200 millions de francs, qui semble montrer que la fusion des barèmes sera globalement favorable aux ménages. La réforme de l'APL ne devrait donc pas se traduire par une détérioration des barèmes. Mais il est vrai que la commission n'en a pas eu connaissance.
Il serait préférable de procéder, sur cet amendement, à un vote par division, monsieur le président, car, si je suis défavorable, bien entendu, au premier alinéa, je suis favorable au second alinéa relatif au rapport qui pourrait être présenté.
L'amendement n° II-59 tend à faire en sorte que les modifications de barème de l'APL ne se traduisent par une baisse de l'aide accordée aux ménages dont les ressources sont inférieures au plafond PLATS. Il vise également à demander la présentation d'un rapport de la même nature que celui qui est demandé par l'amendement n° II-57.
Il est très improbable que les modifications du barème entraînent à l'avenir une baisse de l'aide accordée aux ménages les plus modestes. M. le ministre pourrait peut-être nous apporter quelques chiffres à cet égard. Toutefois une telle baisse peut théoriquement être envisageable en cas de baisse du loyer, de baisse du coût de la construction ou de baisse des prix. Un tel verrouillage ne nous paraît pas nécessaire sur le plan économique.
Là encore, la commission est défavorable au premier alinéa et favorable au second, mais peut-être M. Franchis accepterait-il de retirer son amendement, car l'amendement n° II-64 rectifié de M. Vasselle a pour objet de demander la présentation d'un rapport annuel sur les modifications du barème et la commission y est favorable.
M. Alain Vasselle. Merci, monsieur le rapporteur.
M. Henri Collard, rapporteur spécial. L'amendement n° II-65 tend à faire en sorte que les modifications de barème de l'APL ne se traduisent pas par une baisse de l'aide accordée aux ménages dont les ressources sont inférieures à 75 % du plafond de ressources donnant accès aux logements PLATS.
Monsieur Vasselle, votre amendement étant proche de l'amendement n° II-59 de M. Franchis, peut-être accepteriez-vous de le retirer ? Dans le cas contraire, la commission y serait défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s II-57, II-59, II-64 rectifié et II-65 ?
M. Pierre-André Périssol, ministre délégué. Le Gouvernement est défavorable à l'amendement n° II-57 défendu par M. Piras.
L'amendement n° II-59, présenté par MM. Franchis et Egu, comporte effectivement deux paragraphes.
Le premier tend à ce que le montant de la nouvelle APL unifiée ne puisse pas être inférieur à l'aide actuelle pour les ménages dont les ressources n'excèdent pas 75 % des plafonds de ressources.
Cette préoccupation tendant à garantir que l'unification de l'APL ne se traduise pas par des pertes d'aide pour les ménages les plus modestes rejoint, bien entendu, celle du Gouvernement. Toutefois, un tel dispositif serait, en pratique, extrêmement difficile à appliquer puisque les ressources ne sont aujourd'hui pas déterminées dans les mêmes conditions, selon qu'il s'agit du plafond d'accès aux logements très sociaux ou du calcul de l'APL. Il imposerait de plus, dans la définition du nouveau barème, une grande rigidité qui ne pourrait que contredire l'effort de simplification auquel le Gouvernement est attaché.
La concertation qui est engagée avec les organisations d'usagers et de bailleurs tiendra certainement compte de cette même préoccupation.
L'objet de cet amendement se retrouve dans le premier paragraphe de l'amendement n° II-65.
Dans les deux cas, si le Gouvernement comprend, j'allais dire partage, la préoccupation de leurs auteurs, il préfère qu'il en soit tenu compte lors de l'élaboration du barème et à l'occasion de la concertation qui sera mise en oeuvre plutôt qu'à l'occasion de dispositions législatives. Je souhaite, par conséquent, en fonction des explications que je viens de vous donner et sachant que le Gouvernement partage votre souci, que les amendements n° II-59 et II-65 soient retirés.
Nous retrouvons dans l'amendement n° II-59 et dans l'amendement n° II-64 rectifié le souhait qu'un rapport soit présenté au Parlement trois mois avant le début de l'examen du projet de loi de finances.
Sur ce point, je suis très clair : je souhaite bien entendu que le Parlement soit informé je rappelle d'ailleurs que nous répondons à toutes les questions. Par ailleurs, nous élaborons ce rapport ne serait-ce que pour le présenter au Conseil national de l'habitat et probablement au niveau de la CNAF.
En revanche, je suis gêné, monsieur le sénateur, par le délai de trois mois que vous évoquez et qui est un peu rigide.
Je prends l'engagement au nom du Gouvernement, que l'information du Parlement sera complète. Sous le bénéfice d'un tel engagement, je vous demande, monsieur le sénateur, de bien vouloir retirer votre amendement n° II-65.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les amendements identiques n°s II-56 et II-68, repoussés par la commission et par le Gouvernement.

(Les amendements ne sont pas adoptés.)
M. le président. Je rappelle que l'amendement n° II-69 a été déclaré irrecevable par la commission des finances.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les amendements identiques n° II-58 rectifié et n° II-117, acceptés par la commission.

(Les amendements sont adoptés.)
M. le président. Nous allons procéder à un vote par division de l'amendement n° II-57.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix le premier alinéa de l'amendement n° II-57, repoussé par la commission et par le Gouvernement.

(Ce texte n'est pas adopté.)
M. Henri Collard, rapporteur spécial. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur spécial.
M. Henri Collard, rapporteur spécial. Monsieur le président, la commission et le Gouvernement étant favorables à la présentation d'un rapport, je demanderai aux auteurs des amendements n° II-57 et II-59 de les retirer au profit de l'amendement n° II-64 rectifié de M. Vasselle.
M. Serge Franchis. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Franchis.
M. Serge Franchis. Compte tenu des explications données par M. le ministre et sachant que le Gouvernement partage notre préoccupation, je retire cet amendement et fais toute confiance à M. le ministre pour que nos objectifs soient atteints.
M. le président. L'amendement n° II-59 est retiré.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix le second alinéa de l'amendement n° II-57 et l'amendement n° II-64 rectifié, qui sont identiques.

(Ce texte est adopté.)
M. le président. Monsieur Vasselle, maintenez-vous l'amendement n° II-65 ?
M. Alain Vasselle. Il s'agit d'un amendement d'appel destiné à attirer l'attention du Gouvernement sur les risques que faisait courir l'application stricte du dispositif, tel qu'il nous était présenté.
A partir du moment où le Gouvernement a conscience des effets pervers qui pourraient résulter de l'application de ce dispositif, notamment pour certaines tranches de revenus - le tableau qui nous avait été communiqué prenait pour exemple une famille de deux enfants et dressait un état comparatif de l'effort que consentirait cette famille par rapport à la réforme - et à partir du moment où, monsieur le ministre, vous nous assurez que, dans le cadre de la concertation, vous allez faire en sorte que les effets négatifs qui pourraient résulter de cette application seront gommés ou corrigés, je vous fais tout à fait confiance et nous vous donnons rendez-vous l'année prochaine ; il ne sera pas nécessaire, le moment venu, d'avoir à intervenir sur ce dossier. C'est la raison pour laquelle j'accepte, au nom de mes collègues et en accord avec M. Ostermann, de retirer cet amendement.
M. le président. L'amendement n° II-65 est retiré.
M. Guy Fischer. Je le reprends, monsieur le président.
M. le président. Il s'agit donc de l'amendement n° II-65 rectifié, présenté par M. Fischer.
Vous avez la parole pour le défendre.
M. Guy Fischer. Une des remarques qui auraient pu être faites sur cet amendement était qu'il n'était pas gagé. J'aurais alors pu faire une proposition. Mais ce n'est pas ce qui a déterminé M. Vasselle à le retirer.
Cet amendement a une qualité : il pose un vrai problème. Malgré les assurances données par M. le ministre, il nous semble important de le reprendre pour prendre date à la veille d'une concertation.
Aujourd'hui, c'est ce que j'ai cru comprendre, vous êtes prêt, monsieur le ministre, à faire un pas pour que ces familles ne soient pas touchées par la réforme de l'APL, comme le montrait le graphique dont faisait état M. Vasselle.
Toutefois, pour prendre date, comme je viens de le dire, je demande un scrutin public sur cet amendement.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° II-65 rectifié, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe communiste.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions réglementaires.

(Le scrutin a lieu.)
M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...
Le scrutin est clos.

(Il est procédé au comptage des votes.) M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 44:

Nombre de votants	317
Nombre de suffrages exprimés	317159
Pour l'adoption	94
Contre	223

Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 92, modifié.

(L'article 92 est adopté.)

Articles additionnels après l'article 92

M. le président. En accord avec la commission des finances, j'appelle en discussion les amendements n°s II-70 et II-71 tendant à insérer des articles additionnels après l'article 92.
Par amendement n° II-70, MM. Fischer, Leyzour, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent d'insérer, après l'article 92, un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - La première phrase du second alinéa du 3° de l'article L. 351-3 du code de la construction et de l'habitation est ainsi rédigée :
« Le barème révisé le 1er juillet de chaque année tient compte de l'évolution constatée du produit intérieur brut en valeur. »
« II. - Le taux prévu au I de l'article 39 quindecies du code général des impôts est relevé à due concurrence. »
La parole est à M. Fischer.
M. Guy Fischer. Par cet amendement, nous souhaitons soulever la question du barème et des plafonds de ressources permettant l'admission à l'aide personnalisée au logement.
Comme chacun sait, le niveau de l'APL servie aux personnes qui y ont droit se dévalue d'année en année.
En francs constants, l'APL a perdu beaucoup de sa valeur et les familles qui en bénéficient ont vu s'accroître la part de leurs revenus qu'elles consacrent à leurs frais de logement.
Notre amendement vise à remédier à cette situation en ajoutant un critère à ceux qui sont actuellement retenus pour le calcul de l'APL : nous souhaitons que la fixation du barème soit fondée non seulement sur les indices d'évolution des prix de détail et du coût de la construction mais aussi sur l'évolution constatée du produit intérieur brut en valeur.
Notre dispositif est, certes, original mais il permettait de tenir compte des résultats de l'économie, qui doivent être également profitables au logement des familles modestes.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Henri Collard, rapporteur spécial. Cet amendement a pour objet d'indexer le barème des aides personnelles sur le produit intérieur brut. Or le produit intérieur brut en valeur est un indice moins pertinent que ceux que l'on utilise aujourd'hui.
De plus, cet amendement pourrait aggraver les charges de l'Etat. Par conséquent, la commission des finances considère qu'il est irrecevable, en application de l'article 40 de la Constitution.
M. Paul Loridant. Tiens donc !
M. le président. L'article 40 de la Constitution étant applicable, l'amendement n° II-70 est irrecevable.
Par amendement n° II-71, MM. Fischer, Leyzour, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent d'insérer, après l'article 92, un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - Dans le premier alinéa de l'article L. 641-1 du code de la construction et de l'habitation, les mots : "sauf dans les communes de l'ancien département de la Seine" sont supprimés.
« II. - Le taux prévu au I de l'article 39 quindecies du code général des impôts est relevé à due concurrence. »
La parole est à M. Fischer.
M. Guy Fischer. Eh bien, monsieur le président, avec cet amendement, nous allons essayer d'être plus performants qu'avec le précédent ! (Sourires.)
Il s'agit de faciliter les réquisitions d'appartements vides dans les villes situées dans l'ancien département de la Seine.
A trois ans de l'an 2000, notre pays compte 500 000 personnes sans logement et deux millions et demi de mal-logés.
Cette situation ne peut plus durer et les dispositions contenues dans le présent projet de loi de finances sont encore très insuffisantes pour assurer un logement décent à ceux qui en sont privés.
En région parisienne, 200 000 personnes n'ont pas de logement pendant que la spéculation immobilière fait que des centaines de milliers de logements sont inoccupés, sans parler des milliers de bureaux qui ont été construits en vain.
Or l'article L. 641-1 du code de la construction et de l'habitation empêche encore les réquisitions de logements dans les communes de l'ancien département de la Seine, ce qui correspond à peu près à Paris et à sa périphérie.
Nous proposons donc tout simplement de mettre fin à cette situation d'exception qui ne se justifie en aucune manière.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Henri Collard, rapporteur spécial. Cet amendement tend à modifier le régime des réquisitions à Paris et dans sa proche banlieue. A l'évidence, il ne relève pas du domaine de la loi de finances.
Le Gouvernement présentera d'ailleurs prochainement un nouveau dispositif sur les réquisitions dans son projet de loi sur la cohésion sociale. Les auteurs de cet amendement pourront alors le déposer de nouveau, car, pour l'heure, la commission considère qu'il s'agit d'un cavalier budgétaire et, de ce fait, le déclare irrecevable.
M. Guy Fischer. Nous y reviendrons !
M. le président. L'amendement n° II-71 est irrecevable.
Nous avons achevé l'examen des dispositions du projet de loi concernant le logement.

IV. - MER

M. le président. Le Sénat va examiner les dispositions du projet de loi concernant la mer.
La parole est à M. Massion, rapporteur spécial.
M. Marc Massion, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, pour les ports maritimes. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, avant d'en venir à l'examen proprement dit des crédits destinés aux ports maritimes dans le projet de loi de finances pour 1997, je voudrais très brièvement rappeler dans quel contexte il convient de le situer.
Premièrement, la baisse du trafic enregistrée en 1995 s'est globalement confirmée au premier semestre de 1996, aussi bien dans les ports autonomes que dans les ports d'intérêt national.
Il convient toutefois de souligner la progression du trafic de conteneurs, qui est une marque d'amélioration de la compétitivité de nos ports.
Deuxièmement, les résultats financiers des ports autonomes restent généralement négatifs.
Même si la situation ne présente pas partout le même caractère de gravité, des ports tels que Dunkerque, Bordeaux et surtout Rouen, qui subit de plein fouet les effets de la réforme de la politique agricole commune, avec une baisse de moitié des exportations de céréales, traversent de très sérieuses difficultés. Ailleurs, l'équilibre financier est fragile.
Troisièmement, en 1995, le trafic des ports autonomes français a baissé de 1,5 %, quand le trafic des ports allemands progressait de 4,1 % et celui des ports du Benelux diminuait de 0,7 %. Dans le même temps, on a constaté une forte augmentation du trafic des ports de l'Europe du Sud : de 11,5 % à Barcelone et de 7,9 % à Gênes, notamment. C'est toutefois dans les ports autonomes français métropolitains que la progression du trafic de marchandises diverses a été la plus importante, avec 4,5 % d'augmentation.
Tel est, rapidement évoqué, l'environnement des propositions budgétaires qui nous sont soumises.
Un total de 586 millions de francs de crédits budgétaires sera consacré en 1997 aux ports maritimes. Ce montant est quasi stable par rapport à 1996 puisqu'on n'enregistre qu'une progression de 0,6 %. Il peut être rapproché du chiffre d'affaires des ports maritimes, qui s'est établi en 1995 à 4,4 milliards de francs.
Toutefois, l'importance économique de l'activité portuaire est bien plus grande que ces chiffres ne le laissent paraître. On estime ainsi à 300 000 le nombre des emplois induits. Plus généralement, la compétitivité de nos ports est un élément déterminant de la capacité exportatrice de la France.
Or les ports français sont aujourd'hui confrontés à un double défi.
Le premier de ces défis est européen. La mise en oeuvre du marché unique et le développement des réseaux de transport transeuropéens sont de nature à entraîner une redistribution des cartes entre les différents ports de l'Union.
Les ports français du nord et du nord-ouest sont traditionnellement en compétition directe avec les ports voisins du Benelux. Le dynamisme des ports italiens et espagnols de Méditerranée constitue par ailleurs un défi pour le port de Marseille.
Le second de ces défis est mondial. Le regroupement en cours des armateurs au sein de « méga-alliances » est rendu nécessaire pour l'exploitation en commun des porte-conteneurs de la quatrième génération, dont les capacités d'emport dépassent les possibilités de n'importe quel armement pris isolément. Cette rationalisation des dessertes s'effectuera au profit des ports les plus performants, qui seront capables de garantir une régularité parfaite des escales.
Dans ce climat de vive concurrence, monsieur le ministre, nous n'avons pas le droit à l'erreur dans la définition de notre politique portuaire.
Je ne peux qu'approuver le maintien à hauteur de 394 millions de francs du montant des crédits consacrés au dragage des ports autonomes, qui constituent les deux tiers du budget des ports matitimes. Je dois toutefois regretter que cette dotation, calculée au plus juste, ait été une fois encore amputée en cours d'exercice. En effet, l'arrêté d'annulation du 26 septembre dernier en a réduit le montant d'un peu plus de 10 millions de francs.
La diminution continue de ces crédits au cours des dernières années les a ramenés à la limite en deçà de laquelle le simple entretien de l'outil portuaire n'est plus assuré correctement. Or l'Etat doit garantir à tous les ports un accès permanent à leurs bassins, quelle que soit la marée : cette mission première doit être assurée sans faille, aussi difficile que soit par ailleurs la conjoncture budgétaire. Il s'agit non plus de vie, mais de survie pour nos ports.
L'effort d'économie réalisé au titre du projet de budget des ports maritimes pour 1997 porte donc sur les dépenses en capital du chapitre 53-30, qui diminuent de 13,4 % pour s'établir à 152,7 millions de francs en crédits de paiement.
Cette réduction des investissements en période d'austérité budgétaire est sans doute inévitable. Elle serait pourtant moins dommageable si la loi du 25 juillet 1994 relative à la constitution de droits réels sur le domaine public de l'Etat, qui est destinée à encourager l'investissement privé dans les enceintes portuaires, avait pu commencer à recevoir un début d'application.
Un premier décret d'application est paru le 6 mai 1995, et un décret du 29 février 1996 a autorisé le rattachement par voie de concours au budget de la mer du produit des cessions foncières opérées par les ports autonomes. Force m'est cependant de regretter la non-parution du second décret d'application, qui doit donner compétence aux gestionnaires des ports afin qu'ils délivrent eux-mêmes les autorisations constitutives de droits réels. Mais je ne doute pas, monsieur le ministre, que vous saurez m'apporter des assurances sur ce point.
Cependant, les investissements réalisés dans les enceintes portuaires ne sont pas tout. Dans la chaîne du transport, c'est sur le segment terrestre que peuvent être réalisés les plus importants gains de productivité : sur une distance de 500 kilomètres, le coût d'acheminement terreste d'un conteneur peut représenter cinq à six fois celui de son passage portuaire. Cela explique que le choix d'un port par un chargeur dépende d'abord de la qualité de sa desserte terrestre.
L'amélioration de la desserte terrestre des ports français doit donc être, monsieur le ministre, un objectif prioritaire. A défaut de cette amélioration, les crédits consacrés à la modernisation des structures portuaires seraient investis largement en vain.
A cet égard, il convient de relever que, depuis l'achèvement complet de l'autoroute A 26, les ports de Calais et de Dunkerque bénéficient d'un contournement de la région parisienne vers le bassin Rhône-Saône. Mais cette liaison bénéficie aussi, bien entendu, aux ports duBenelux, parfois au détriment de ceux du nord-ouest de la France.
Il est donc devenu urgent, pour rétablir la compétitivité des ports de la basse Seine, d'achever le contournement de la région parisienne, par le nord, avec l'autoroute A 29 Le Havre - Rouen - Saint-Quentin et, par le sud-ouest, avec l'autoroute A 28 Rouen - Alençon - Tours.
Par ailleurs, je dois constater, pour la déplorer, la lenteur des travaux de mise au gabarit B + de la voie ferrée Paris - Le Havre. L'achèvement de ces travaux, sans cesse reporté, ne devrait pas intervenir avant décembre 1998.
Cette lenteur peut, certes, s'expliquer par les contraintes d'exploitation d'une voie extrêmement chargée. Toutefois, des contraintes sans doute comparables n'ont pas fait obstacle à ce que les travaux de mise au gabarit B + de la ligne Paris - Dijon - Lyon - Marseille-Fos soient d'ores et déjà achevés.
Enfin, monsieur le ministre, vous avez rendu publiques les grandes lignes de la réforme portuaire. Nombre de ces mesures sont de nature réglementaire, mais un certain nombre d'entre elles sont de nature législative et devraient bientôt faire l'objet d'un projet de loi.
L'autorisation sera donnée aux ports autonomes de prendre des participations, au-delà de leur enceinte, dans des sociétés utiles à leur développement. C'est là, je crois, la mesure la plus intéressante économiquement, mais les ports devront savoir en user avec prudence. Par ailleurs, la ligne de partage du domaine public portuaire sera redéfinie afin d'offrir une plus grande souplesse de gestion.
Sur le plan institutionnel, le régime d'incompatibilité des administrateurs sera renforcé, des structures institutionnelles seront proposées aux ports pour mettre en commun certaines fonctions, et les organes de direction des ports pourront être resserrés.
Ces réformes peuvent, certes, contribuer à dynamiser la gestion des ports, mais il me paraît important, monsieur le ministre, que tout s'effectue sur une base de volontariat. Il serait contre-productif d'imposer des collaborations ou des simplifications institutionnelles.
En revanche, je crois savoir que le Gouvernement n'a pas l'intention de donner de prolongements législatifs à la réforme de la manutention portuaire de 1992. Il reste néanmoins nécessaire d'oeuvrer au retour complet au droit commun du travail. Il apparaît également opportun de prendre en considération les difficultés des entreprises de manutention, qui n'étaient pas toutes prêtes à affronter les conséquences de cette réforme.
Pour conclure, je tiens à souligner que ces réformes portuaires, si bienvenues soitent-elles, ne sauraient porter de fruits sans être accompagnées par l'engagement de l'Etat. Cet engagement doit être d'abord budgétaire, mais il peut prendre d'autre formes, notamment fiscales. A cet égard, j'ai pris bonne note, monsieur le ministre, de la constitution d'un groupe de travail chargé de dresser un bilan des règles fiscales en vigueur dans les zones portuaires européennes. J'attends ses conclusions avec beaucoup d'intérêt. Il ne faudra pas hésiter à adapter nos propres règles fiscales si cela apparaît nécessaire pour remédier à certaines distorsions de concurrence.
Au bénéfice de ces observations, la commission des finances vous demande d'adopter, mes chers collègues, les crédits du budget des ports pour 1997 (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Régnault, rapporteur spécial.
M. René Régnault, rapporteur spécial de la commission des finances du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, pour la marine marchande. Le moins que l'on puisse dire, monsieur le ministre, est que ce projet de budget n'a guère le vent en poupe. (Sourires.)
Avec un montant de 5,629 milliards de francs, le budget de la marine marchande accuse une réduction de 1 % par rapport à 1996, où il s'est élevé à 5,681 milliards de francs.
Traduisant une restructuration interne au sein du ministère de l'équipement, on peut observer qu'à structure constante ce budget enregistre une légère augmentation de 0,5 %.
Toutefois, une analyse plus fine par agrégats me conduit à formuler plusieurs observations.
Premièrement, on constate une diminution de 15,4 % des crédits de l'administration générale et de la recherche, due à une nouvelle ventilation des moyens des services généraux de la mer avec ses deux ministères d'accueil : l'équipement et l'agriculture. Au total, cette réorganisation porte sur 521 emplois, les suppressions nettes d'emplois étant limitées à trente.
Deuxièmement, les crédits consacrés aux gens de mer, d'un montant de 156,5 millions de francs, diminuent d'un peu plus de 13 % en crédits de paiement. Seuls les crédits affectés à l'apprentissage, via l'association pour la gérance des écoles de formation maritime et aquacole (AGEMA), sont en progression de 5,7 %. Mais ils avaient baissé quasiment d'autant l'an dernier.
Troisièmement, la subvention à l'Etablissement national des invalides de la marine, l'ENIM, constitue près de 80 % du budget de la marine marchande. Après une légère baisse de 1 % en 1996, cette subvention reprend sa progression en 1997, où elle augmente de 1,5 %. Compte tenu de la diminution du nombre des marins actifs, cette subvention semble appelée à s'accroître.
Le budget de l'ENIM, en progression de 1,25 %, atteindra 9,284 milliards de francs en 1997, la subvention de l'Etat constituant près de 50 % de ses ressources ; elle les dépassera bientôt, comme l'a démontré mon propos précédent.
Quatrièmement, globalement, les crédits consacrés à la signalisation et à la surveillance maritime, qui ne représentent que 2,2 % du budget de la marine marchande, sont en baisse de 3,2 %. Cette diminution me paraît particulièrement inquiétante, compte tenu de ses répercussions immédiates et à moyen terme.
Il convient toutefois de souligner, pour s'en satisfaire, que la subvention à la société nationale de sauvetage en mer, la SNSM, intègre les crédits supplémentaires alloués par le Parlement en 1996. La société n'est enfin plus contrainte de quêter auprès des parlementaires, comme je l'ai longtemps regretté. Pour mémoire, je rappellerai que les subventions apportées à la SNSM par les collectivités locales se sont élevées, en 1996, à 5,2 millions de francs pour le fonctionnement et à 8,2 millions de francs pour l'équipement.
Cinquièmement, la protection et l'aménagement du littoral représentent seulement 0,2 % du budget de la marine marchande. Ces moyens quasi symboliques sont en baisse sensible, aussi bien pour la lutte contre les pollutions accidentelles que pour les schémas de mise en valeur de la mer.
Sixièmement, les crédits consacrés à la flotte de commerce représentent 5,6 % du budget de la marine marchande. Ils diminuent de 5,2 % en crédits de paiement, pour s'établir à 314,3 millions de francs, et de 13,2 % en autorisations de programme, pour s'établir à 198 millions de francs.
La contribution de l'Etat aux charges sociales de la Compagnie générale maritine, la CGM, diminue de 7,7 %, pour s'établir à 193 millions de francs. Cette subvention demeure et demeurera en dépit de la privatisation. Elle est destinée à financer le surcoût du régime de retraite propre à la compagnie.
Les subventions à la flotte de commerce diminuent de 4,5 % en crédits de paiement et de 15,2 % en autorisations de programme, pour s'établir respectivement à 201,3 millions de francs et 198 millions de francs.
Cette érosion substantielle des subventions directes devrait être compensée par les effets de la loi du 5 juillet 1996, relative à l'encouragement fiscal en faveur de la souscription de parts de copropriété de navires de commerce, plus couramment appelées quirats.
Toutefois, des incertitudes demeurent quant à l'accueil qui sera réservé à cette loi, dont le Gouvernement attend beaucoup.
Quant au décret d'application relatif aux fonds de placement quirataires, j'aimerais, monsieur le ministre, que vous puissiez vous engager sur sa parution prochaine. Vous en attendez des effets encore faudrait-il qu'il soit publié ! Un bilan de la loi sera nécessaire dès 1997. La commission des finances en prendra connaissance avec intérêt et vous en rendra compte.
Le régime fiscal des quirats est réservé aux navires battant pavillon français. Le pavillon national devrait s'en trouver conforté, alors que le projet de pavillon européen, le fameux EURO, a été finalement abandonné, faute d'accord entre les Etats membres de l'Union.
Après cette présentation rapide des crédits - vous en trouverez le détail dans mon rapport écrit - je souhaite formuler quelques observations, dont certaines résultent de notre débat en commission.
J'ai bien pris note, monsieur le ministre, de la rationalisation des administrations demeurant rattachées au budget de la marine marchande.
Aux quatre directions actuellement existantes, seront substituées deux directions d'administration centrale : une direction centrale des affaires maritimes, chargée des missions régaliennes de l'Etat en matière maritime, et une direction du transport maritime à orientation économique, chargée des ports maritimes et de la flotte de commerce.
Cette réforme devrait permettre de générer des économies de fonctionnement et de recentrer l'administration de la mer sur ses missions prioritaires. Je relève, toutefois, qu'elle n'apporte pas de remède à la dispersion des administrations en charge des questions maritimes, que nous sommes plusieurs à regretter au sein de la commission.
L'effort consenti en faveur de la formation maritime est bienvenu. L'an dernier, je m'étais inquiété de la diminution de 4,2 % des crédits consacrés à l'apprentissage, qui me paraissait contradictoire avec la priorité affichée en faveur de la formation professionnelle maritime. Il faut donc se réjouir de leur augmentation de 5,7 % pour 1997, qui les porte à 74,2 millions de francs. Au total, l'ensemble des crédits de paiement consacrés à la formation maritime passe de près de 107 millions de francs en 1996 à un peu plus de 110 millions de francs en 1997, soit une progression de 3,2 %.
Pour 1997, 760 élèves officiers sont attendus dans les 4 écoles nationales de la marine marchande, et 1 542 élèves seront accueillis dans les 12 écoles maritimes et aquacoles.
En dépit de la diminution continue des emplois maritimes, il importe de préparer l'avenir en anticipant la compensation des nombreux départs à la retraite qui interviendront ces prochaines années. A défaut, il serait nécessaire de recourir à des marins et à des officiers formés à l'étranger, ce qui serait un comble, au risque de perdre un savoir-faire précieux.
Je voudrais également dire quelques mots de la privatisation de la Compagnie générale maritime. Le principe de la privatisation était acquis depuis le vote de la loi du 19 juillet 1993, mais celle-ci vient seulement de se concrétiser.
En effet, le redressement financier de la CGM, préalable nécessaire à sa privatisation, a été difficile. Son résultat en fin d'exercice 1995 a été négatif de 497,6 millions de francs et l'exercice 1996 devrait encore se clore sur un déficit, certes limité à 30 millions de francs.
Ce redressement financier, bien qu'inachevé, a été acquis au prix d'une politique de cession systématique des actifs non stratégiques et d'un plan social qui a réduit les effectifs de la CGM de 3 117 personnes en 1994 à environ 2 000 à la fin de 1996.
Ce redressement financier a surtout été permis par une recapitalisation massive. Au total, l'Etat aura injecté dans la CGM, préalablement à sa privatisation, 2,825 milliards de francs en trois ans.
Pour la privatisation de la CGM, le Gouvernement a choisi la procédure de gré à gré sur la base d'un cahier des charges. Le repreneur finalement retenu le 21 octobre 1996 par le Gouvernement est la Compagnie maritime d'affrètement, la CMA. Le rachat de la CGM par la CMA donnera naissance au quatrième armement maritime européen et au quatorzième mondial.
Je relève toutefois que le prix de 20 millions de francs proposé par la CMA paraît bien modeste au regard de l'effort de recapitalisation consenti par l'Etat, même s'il peut s'expliquer par l'importance de l'endettement de la CGM.
Je souhaiterais également savoir, monsieur le ministre, ce que devriendra la Compagnie générale maritime et financière, c'est-à-dire la holding au travers de laquelle l'Etat détient les actions de la CGM proprement dite.
En tout état de cause, j'estime que la façon dont la CMA s'acquittera des engagements formalisés dans le cahier des charges conditionne le jugement définitif qu'il conviendra de porter sur la privatisation de la CGM. Ces engagements concernent les aspects sociaux, le pavillon et la desserte des départements et territoires d'outre-mer.
Pour conclure, monsieur le ministre, je voudrais plaider une fois de plus en faveur de la constitution d'un grand ministère de la mer pour qu'enfin l'ensemble des administrations compétentes en matière maritime soient réunies et que les crédits budgétaires correspondants nous soient présentés sous un seul document budgétaire.
L'office parlementaire d'évaluation des politiques publiques vient d'être saisi d'une demande émanant du bureau du Sénat d'évaluation des actions menées en faveur de la politique maritime et littorale de la France. Je souhaite que cette évaluation puisse contribuer à améliorer une politique qui souffre sans doute de sa dispersion.
Je désire, enfin, que la France s'acquitte vite de son mal de mer et prenne le vent d'une politique audacieuse digne d'un pays doté d'un littoral maritime et de potentialités exceptionnelles.
Au bénéfice de ces observations, la commission des finances vous demande, mes chers collègues, d'adopter les crédits de la marine marchande pour 1997. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Jacques Rocca Serra, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, notre débat budgétaire intervient au terme d'une année qui a été marquée par la volonté du Président de la République et du Gouvernement de rendre à notre pays une ambition maritime, tout d'abord par la tenue du premier comité interministériel de la mer, puis par la loi sur la fiscalité des quirats et, enfin, par l'élaboration d'un projet de loi portuaire.
A cette ambition répond, dans un contexte général d'économies budgétaires, une incontestable résistance des crédits de la mer. Avec 6,21 milliards de francs, le budget de la mer se maintient au niveau atteint en 1996, et il faut saluer ce fait.
S'agissant de notre marine marchande, il faut bien constater que si notre flotte est en légère augmentation, elle vieillit. La mise en oeuvre de la loi sur les quirats est attendue avec impatience. Je serai donc amené à demander au ministre deux précisions : la première concerne l'application de la loi aux navires d'occasion, la seconde l'application de la loi s'agissant des fonds de placement quirataires.
Un autre sujet nous préoccupe : c'est celui du pavillon des terres Australes et Antarctiques françaises. Aucun texte d'application n'est venu mettre en oeuvre la loi du 26 février 1995, texte rapporté dans cet hémicycle avec talent par notre collègue M. Le Grand. Monsieur le ministre, cette question reste entière.
Le système des aides nationales à la construction navale a connu, au cours de l'année, des vicissitudes. L'Union européenne a décidé de prolonger le système des aides publiques jusqu'au 31 décembre 1997 ; il faut s'en réjouir. Mais que se passera-t-il après ?
Monsieur le ministre, notre commission marque traditionnellement un vif souci pour la sécurité en mer. Les crédits de la Société nationale de sauvetage en mer, la SNSM, crédits dont nous avions demandé, l'an passé, la revalorisation, évoluent favorablement. Nous vous en remercions. Vous conviendrez avec moi qu'il faut soutenir et saluer le courage et le dévouement des sauveteurs.
S'agissant des ports, vous trouverez dans mon rapport des éléments précis pour chacun d'eux.
Sur l'initiative de M. de Rohan, un important colloque a eu lieu au Sénat, le 6 novembre dernier, sur ce sujet. Chacun s'est plu à souligner que nos ports ont une très grande importance stratégique pour notre économie et que leur situation actuelle, ainsi que celle de notre marine marchande, est préoccupante.
Il faut bien reconnaître l'insuffisance de l'investissement de l'Etat ces dernières années, surtout par comparaison avec celui qui a été réalisé par les ports belges, allemands et hollandais. Une remise à niveau rapide s'impose donc.
Le Gouvernement doit faire des choix stratégiques et définir une nouvelle politique portuaire en matière d'investissements.
Nous avons, en France, de nombreux ports, mais, à l'évidence, tous n'ont pas une vocation internationale. Seuls deux ou trois d'entre eux sont appelés à un tel destin.
Tous les autres ont vocation à une desserte nationale, ils contribuent à irriguer économiquement leur région et représentent de véritables réservoirs d'emplois.
Les ports français sont tous partie prenante dans l'aménagement du territoire et doivent être reconnus comme un secteur stratégique de notre économie.
Ils représentent plus de 250 000 emplois.
A ce propos, monsieur le ministre, quand comptez-vous publier le schéma directeur national des ports maritimes et celui des plates-formes multimodales ?
Je suis un partisan convaincu de la valorisation de nos ports par l'aménagement de plates-formes logistiques multimodales et par la densité des dessertes terrestres.
Des efforts sensibles ont déjà été menés et il faut saluer la volonté du Gouvernement en ce domaine.
Enfin, monsieur le ministre, je souhaite attirer votre attention sur trois grands projets essentiels au maillage du territoire : l'autoroute des estuaires, l'autoroute centre-Atlantique et l'achèvement de la liaison fluviale à grand gabarit Rhin-Rhône dont M. le Premier ministre a confirmé en octobre la décision de réalisation, et je m'en réjouis.
Je voudrais dire, ici, mon inquiétude quant aux lenteurs remarquées pour la réalisation de cette liaison.
Je souhaite que le Gouvernement et le Parlement fassent en sorte que la loi soit appliquée et que cette réalisation voit le jour le plus rapidement possible. Elle apportera beaucoup, notamment aux ports de Lyon et de Marseille en les connectant aux grands réseaux européens de communication.
Le port de Rotterdam égale à lui seul tous les ports français, 50 % de son trafic provient du fluvial, renforcé par l'achèvement de la liaison Rhin-Main-Danube.
Il faut savoir que cette liaison s'autofinance en grande partie. Aussi est-il hors de question de mettre en concurrence cette liaison avec une autre infrastructure telle que le TGV puisque les fonds recueillis ne pourront en aucune façon être utilisés à d'autres fins.
En conclusion, mes chers collègues, nous sommes, en dépit des difficultés, en présence d'un budget de la mer qui résiste et qui marque une inconstestable volonté gouvernementale. C'est pourquoi la commission des affaires économiques a émis un avis favorable sur son adoption. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 19 minutes ;
Groupe socialiste, 15 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 5 minutes.
La parole est à M. Gélard.
M. Patrice Gélard. Monsieur le président, monsieur le ministre, chers collègues, le budget de la mer qui nous est aujourd'hui présenté est, dans la conjoncture de restriction budgétaire générale, le meilleur possible. Cependant, je souhaiterais, monsieur le ministre, que ce budget, notamment pour les ports, ne subisse pas, comme ceux qui l'ont précédé, des annulations de crédits en cours d'année, et donc qu'il reste intact jusqu'à la fin de 1997.
En effet, nos ports, comme l'a dit M. Massion dans son rapport, souffrent d'une situation qui leur est préjudiciable. On ne peut donc que se féliciter des engagements de M. le Président de la République et de vous-même, monsieur le ministre, de tout faire pour que nos ports puissent faire face à la concurrence qui les menace de plus en plus.
Je voudrais tout d'abord attirer votre attention sur les nombreux handicaps dont ils sont victimes. A l'heure actuelle, nos ports ne bénéficient pas, d'un environnement concurrentiel équitable. En effet, nos concurrents du Benelux ne respectent pas un certain nombre de règles auxquels ils devraient se soumettre, en particulier dans le domaine phytosanitaire. Ainsi, le port d'Anvers ne vérifie pas les matériels et autres containers, permettant ainsi à de la viande avariée et à des farines d'arriver sur notre territoire.
M. René Régnault, rapporteur spécial. Oh là là !
M. Patrice Gélard. De même, à Rotterdam, les quotas en matière de poids des caisses ne sont pas respectés, ce qui permet là encore de contourner les difficultés que nos ports peuvent rencontrer. Par ailleurs, de nombreuses règles communautaires ne sont pas respectées. Sur ce point, monsieur le ministre, il me paraît souhaitable de demander à la Commission l'application des règles phytosanitaires dans les ports de l'Union européenne, d'autant plus qu'une récente décision du conseil des ministres du 27 novembre 1996 a aggravé les contraintes phytosanitaires pesant sur nos ports, et en vertu desquelles nous devons respecter des règles beaucoup plus strictes que nos concurrents.
Il faudrait également, monsieur le ministre, mettre fin aux discordances en matière douanière. Sur ce point, il est souhaitable que les soixante mesures qui ont été adoptées sous votre égide d'un commun accord par la direction des ports et par la direction des douanes soient plus largement appliquées.
Il faudrait aussi simplifier et alléger les contraintes juridiques. Il convient d'accélérer la mise en place d'une possibilité accrue d'aliénation du domaine public portuaire à des fins économiques. Il y a encore beaucoup à faire : des décrets n'ont pas encore été publiés et il est nécessaire de mettre en place le plus rapidement possible la commission nationale qui a été prévue.
M. Charles Revet. Très bien !
M. Patrice Gélard. Il est nécessaire également d'alléger toute une série de contraintes administratives qui pèsent sur nos ports, de contraintes écologiques et environnementales, qui sont souvent trop lourdes. Elles sont imposées, par exemple, par la loi « littoral », ou par la création de réserves naturelles dans des zones qui doivent être destinées à des implantations industrielles portuaires.
Il faut raisonner différemment en matière de protection de l'environnement et de la nature. Rien ne démontre qu'il n'est pas possible de concilier les deux exigences. Il suffit de se rendre à Fos-sur-Mer, par exemple, pour voir que les flamants roses se plaisent parfaitement au milieu des usines.
Monsieur le ministre, je me réjouis que la mer ne soit pas séparée des autres moyens de transport et relève du ministère des transports. (M. le ministre fait un signe d'approbation.) En effet, nous devons avoir une politique de desserte de nos ports cohérente. La SNCF ne doit pas, comme c'est souvent le cas, faire de la contre-concurrence aux ports français. Il suffit de citer, par exemple, la politique de la CNC, cette filiale de la SNCF qui trouve tout à fait normal de conseiller à ses clients de travailler avec Anvers et Rotterdam plutôt qu'avec les ports métropolitains. La CNC ne dit-elle pas que « travailler avec les ports français, c'est un trafic captif » ? Il est bien dommage qu'on aboutisse à de tels résultats.
Cela dit, en ce qui concerne le secteur ferroviaire, ne pourrait-on pas faire preuve d'imagination pour désenclaver nos portes et, par exemple, utiliser un peu plus les voies secondaires, recourir éventuellement au Diesel, envisager des trains de 1 500 mètres à vitesse lente et faire en sorte que la charge par essieu puisse être portée à 44 tonnes sur 250 kilomètres ?
Enfin, il ne faut pas oublier que certains choix d'aménagement du territoire visant à désenclaver nos ports aboutissent souvent au résultat contraire. En matière fluviale, il ne faut pas que l'axe Seine-Nord soit réalisé sans la liaison Seine-Est, sinon nos concurrents d'Anvers et de Rotterdam risqueraient d'en bénéficier avant nos propres ports.
M. Charles Revet. C'est très important !
M. Patrice Gélard. Il faut également éviter que le doublement prévu de l'autoroute A 1 ne conduise, une fois encore, à améliorer la desserte d'Anvers et de Rotterdam au détriment de la desserte des ports du littoral atlantique.
Voilà les quelques remarques que je voulais vous présenter, monsieur le ministre. Je sais à quel point vous êtes attaché à ce que nos ports deviennent les grands ports de l'an 2000 pour la frontière européenne de l'Atlantique. Je sais que nous pouvons compter sur vous. En ce qui me concerne, et au nom du groupe du RPR, je voterai, bien entendu, le projet de budget de la mer, et donc les crédits des ports. (MM. Revet et Ginesy applaudissent.)
M. le président. La parole est à M. Bialski.
M. Jacques Bialski. Monsieur le ministre, je voudrais, s'agissant de votre budget, partager l'optimisme gouvernemental. J'aimerais croire qu'il existe une volonté de réaliser une « ambition maritime retrouvée », pour reprendre votre expression, monsieur le ministre. Mais le budget qui nous est soumis et les derniers soubresauts du projet de politique portuaire incitent à penser que l'économie maritime n'est pas au centre de vos priorités.
Depuis 1993, bien des promesses et bien des engagements n'ont pas été tenus. Le grand ministère de la mer n'est plus qu'un souvenir de campagne présidentielle. Un souvenir plutôt amer car les milliers de kilomètres de côtes françaises et la vocation maritime historique et contemporaine de la France méritaient certainement mieux qu'une fonctionnarisation de la gestion de la mer.
Je ne voudrais cependant pas que mes propos soient mal interprétés. Sachez que je ne porte aucune suspicion sur la compétence du secrétaire général à la mer, qui est d'ailleurs venu dans nos ports pour y étudier les besoins et les potentialités à inscrire dans l'ex-future loi d'orientation portuaire. M. Quentin a même déclaré que « Dunkerque était un des principaux endroits qui donnent des raisons de croire à une bonne politique maritime, chère à Jacques Chirac ». C'était le rêve, il nous a parfaitement confortés dans nos espoirs et comme l'a judicieusement résumé la presse locale : « Ça ne mange pas de pain et finalement ça fait plaisir ».
En juillet dernier, à l'issue du conseil interministériel de la mer, il était annoncé que M. le Président de la République tiendrait « à l'automne et sous une forme indéterminée » un grand discours sur les questions maritimes. Le silence enregistré depuis lors semblerait indiquer que la réflexion n'ait pas encore été menée à son terme.
Enfin, tout récemment, au lendemain de la discussion du budget de la mer à l'Assemblée nationale, nous apprenions que le projet de loi d'orientation portuaire serait vidé de sa substance au profit de mesures réglementaires et administratives. Bien, nous enregistrons, mais toutes ces tergiversations que l'on tente d'expliquer en s'appuyant sur des citations de Montesquieu ne sont pas de nature à nous rassurer.
L'an dernier, monsieur le ministre, par la voix de ma collègue Mme Marie-Madeleine Dieulangard, que je remercie encore aujourd'hui, je disais que nous vivions « un quotidien à géométrie variable ». Tous ces événements récents semblent me donner raison, même si la concertation engagée a permis d'avancer sur un certain nombre de points.
Mais la fragmentation des décisions n'aura jamais la force d'une loi. Sur ce plan, je rappellerai simplement, à titre d'exemple, que si la loi extrêmement courageuse modifiant le régime du travail dans les ports n'avait pas été élaborée et mise en oeuvre, le trafic de l'ensemble des ports français n'atteindrait pas aujourd'hui péniblement celui du seul port de Rotterdam, mais n'en représenterait que le quart !
Monsieur le ministre, mes chers collègues, je ne procéderai pas à une analyse détaillée de ce projet de budget, qui me conduirait à répéter les observations que j'avais formulées les trois années précédentes. Je tiens cependant, au passage, à remercier et à féliciter nos collègues René Régnault et Marc Massion pour leurs excellents rapports.
M. Charles Revet. Et M. Jacques Rocca Serra aussi !
M. Jacques Bialski. Oui, c'est très juste !
Je me limiterai à un certain nombre d'observations, de constatations et de remarques sur les sujets les plus sensibles, qui ont fait l'objet de multiples interpellations auprès des parlementaires et des responsables économiques.
Tout d'abord, l'évolution de la structure de l'ENIM, qui deviendra un établissement public administratif de plein exercice sous la tutelle directe du ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme, suscite encore bien des interrogations.
La fédération nationale des associations de pensionnés de la marine marchande vous a fait part d'observations pertinentes qui, semble-t-il, n'ont pas fait l'objet de réponses convaincantes, bien que vous ayez écrit que « l'organisation de l'ENIM, pas plus que son fonctionnement, n'ont à être modifiés ».
Dans la réalité, il en sera tout autrement. En premier lieu, il apparaît que le directeur de l'ENIM, tout en étant nommé en conseil des ministres, n'aurait plus la délégation de signature. Par ailleurs, la tutelle rendue nécessaire pour un établissement public administratif apparaît comme un échelon intermédiaire qui risque de compliquer, voire d'alourdir le fonctionnement de l'établissement.
De plus, la proposition de création d'un secrétariat unique du conseil supérieur et du conseil d'administration présentée par les instances représentatives des pensionnés mériterait d'être prise en compte, car elle serait effectivement facteur d'économie et de cohérence.
Ce changement de statut est présenté par l'Etat comme une simple mise à niveau, mais les adhérents de l'ENIM sont d'autant moins rassurés que bien des propos sont tenus au conditionnel.
J'ai le sentiment que le bien-fondé de cette réforme n'est toujours pas admis par les assujettis, sans doute par absence de véritable concertation, mais aussi en raison de leurs craintes d'assister dans l'avenir à une dérive de l'institution et de son régime social.
Ces préoccupations sont légitimes. Faute de temps, je ne ferai qu'évoquer cet aspect de l'évolution de l'administration de la mer. Sachez néanmoins, monsieur le ministre, que, sur ce plan notamment, vous inquiétez beaucoup les marins, les pensionnés et leurs familles.
Je consacrerai l'essentiel de mon intervention à notre flotte, à nos ports et aux évolutions qu'ils ont déjà subies ou qu'ils subiront.
Ma première constatation tient au fait que l'Etat n'a pas réussi à sauver la flotte française du naufrage. La privatisation de la CGM, dont le processus original nous a été rapporté par un journal satirique, est la douloureuse illustration d'un échec dont les responsabilités - je vous le concède - sont aussi à rechercher du côté de la dérégulation mondiale. Comme pour toutes les privatisations, nous assisterons, à l'issue de la dernière recapitalisation, à un dernier plan social qui constituera, pour tous, l'ultime désillusion.
Je doute fort que cet environnement prépare la France à une nouvelle grande aventure maritime. Notre flotte, hélas ! n'est pas près de quitter le vingt-cinquième rang mondial.
Pour appâter les repreneurs, vous avez, monsieur le ministre, sorti le joker des quirats. Cette grosse ficelle fiscale produira-t-elle les miracles escomptés ?
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Eh oui !
M. Jacques Bialski. Il est trop tôt pour le dire, car le comportement des Français sera peut-être différent de celui d'autres populations de l'Europe du Nord. Reste à savoir si cette mesure, qui va à l'encontre de la chasse aux niches fiscales entamée par Bercy, profitera à l'ensemble du secteur maritime, ou seulement à quelques grandes et moyennes fortunes françaises qui trouveront là une aubaine inespérée.
Toujours sur le plan du transport maritime, permettez au parlementaire du Nord que je suis d'attirer votre attention sur l'importante régression du trafic transmanche, régression qui entraîne des effets pernicieux dans nos ports. Non seulement l'ouverture du tunnel sous la Manche a intensifié la concurrence sur le plan du trafic passagers - cela était prévu - mais il a déclenché aussi une impitoyable guerre tarifaire, qui fragilise encore davantage un pavillon français qui se trouvait déjà en très mauvaise position face à ses concurrents.
Economiquement, l'avenir du trafic transmanche ne peut reposer sur les dysfonctionnements du tunnel. Il faut impérativement maintenir le pavillon français et se donner les moyens de le défendre et de le sauvegarder car, à terme, il est à craindre que près de 200 marins français ne soient licenciés. Telle est la dure réalité !
Certes, pour minimiser l'ampleur de cette nouvelle tragédie humaine et sociale dans notre secteur, on cherche à séduire la communauté portuaire avec des projets de lignes assurées par des navires à grande vitesse. Et le financement des installations d'accueil serait probablement, bien entendu, à la charge des collectivités !
Cette gestion à courte vue n'est pas acceptable.
La situation n'est guère plus brillante dans les ports français qui, de longue date et sans moyens réels d'intervention, s'attachent à redresser la barre. Nos ports veulent sortir de leur isolement en raisonnant en termes d'aménagement du territoire et d'espace régional. Mais, pour cela, il faut les aider.
Tous les responsables savent qu'ils peuvent compter sur le dynamisme des collectivités, qui sont conscientes des enjeux. C'est un fait acquis ! Tous attendent à cet égard les propositions novatrices de l'Etat.
L'annonce d'une loi d'orientation portuaire avait redonné de l'espérance, même si tous les partenaires percevaient les limites de la loi et savaient d'avance que celle-ci ne résoudrait pas tous les problèmes et n'assurerait pas la productivité.
L'optimisme était de rigueur quand le Gouvernement a affiché sa volonté de réformer l'organisation portuaire. Malheureusement, la déception a gagné les esprits quand fut annoncé le choix de la voie réglementaire parce qu'ici ou là des lobbies puissants se sont fait entendre.
Je dois pourtant reconnaître bien volontiers que, sur le strict plan de la consultation en matière administrative, les opérations furent bien menées avec l'ensemble des partenaires.
Les propositions que vous retenez, issues de la synthèse, répondent globalement aux souhaits et aux nécessités, car tous les acteurs mesurent l'impasse dans laquelle nous nous trouvons. Je regrette simplement que votre projet de loi n'ait pu aboutir.
Puisque l'on a fait référence à l'instant à Montesquieu, je rappelle que ce brillant philosophe était aussi l'auteur de L'Esprit des lois !
Tout cela démontre combien les intérêts particuliers peuvent entraver l'intérêt général. Cependant, faut-il pour autant que l'Etat cède devant des accords régionaux qui reposent peut-être sur une certaine légitimité mais qui portent obstacle à l'économie nationale ?
Certes, je ne suis pas favorable à des interventions brutales, mais je suis en droit de me demander si la recherche d'un consensus n'a pas été un peu vite évacuée.
Bref, à défaut de loi, il y aura réforme, et sachez, monsieur le ministre, que les six axes qui ont pu être définis répondent à nos préoccupations, sous réserve que leurs intitulés ne se limitent pas à de l'autosatisfaction et n'entrent pas dans le dictionnaire de la langue de bois.
Au-delà de nos divergences sur la méthode utilisée et sur le processus, j'aimerais que vous puissiez affiner votre position sur la répartition et les responsabilités des catégories professionnelles désignées au sein des futurs conseils d'administration des ports autonomes.
Monsieur le ministre, les responsables de nos ports n'ont plus aujourd'hui des positions figées et sont prêts à s'adapter à des réformes - puisqu'il faut maintenant utiliser ce mot - car ils seraient sans cela confrontés à un déclin qui serait irrémédiable. Ils adhèrent à la mise en place d'un comité d'orientation stratégique, partagent les idées avancées sur la recherche de la qualité, sur la maîtrise des coûts, sur l'effort commercial, sur l'accueil de nouveaux partenaires, sur la gestion du domaine foncier, sur l'harmonisation des régimes fiscaux. Bref, tout cela va dans le bon sens.
Des exemples récents nous incitent cependant à penser que les blocages demeurent. Vous êtes, comme nous le sommes, soucieux de la performance, mais vous ne maîtrisez pas, à l'heure actuelle, la cohérence et l'harmonie qui doivent être de règle pour faire taire les discordances et satisfaire l'intérêt général.
Pardonnez-moi de prendre pour exemple une fois encore le port de Dunkerque, mais, croyez-le bien, ce n'est pas par chauvinisme.
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Mais vous avez raison !
M. Jacques Bialski. Une préoccupation majeure mérite clarification de votre part.
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Je vous écoute !
M. Jacques Bialski. Le maire de Dunkerque, Michel Delebarre, et notre éminent collègue Maurice Schumann vous ont rencontré récemment...
M. René Régnault, rapporteur spécial. Tous deux sont favorables à un ministère de la mer !
M. Jacques Bialski. ... pour vous faire part du comportement de la SNCF, qui manifeste une fâcheuse tendance à « jouer » économiquement les ports de Rotterdam et d'Anvers.
Quand une société nationale vient contrecarrer tous les efforts locaux, au moment même où les ports de Lille et de Dunkerque innovent par la mise en place d'un GIE, il y a vraiment matière à s'interroger sur la référence politique de l'intérêt national ! S'agit-il, en l'occurrence, d'une simple maladresse, d'une absence de coordination ou d'une volonté déterminée de rentabiliser sans se préoccuper de l'intérêt régional, et donc national ?
Nos ports autonomes ont pris enfin conscience, au-delà de leur fonctionnarisation, qu'il fallait se battre pour la reconquête des trafics. Il est fini le temps où les ports français se considéraient comme des passages obligés !
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Très bien !
M. Jacques Bialski. Je m'en réjouis d'autant plus que j'encourage cette démarche depuis de très longues années et vous admettrez, monsieur le ministre, qu'il y a de quoi être irrité quand les efforts importants des collectivités locales et de l'Etat se trouvent entravés par d'obscures décisions catégorielles.
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Très bien !
M. Jacques Bialski. Nous nous battons tous ensemble et, dans bien des cas, nous engageons les collectivités dans des investissements dont le coût pourrait être affecté à d'autres priorités. Alors, de grâce, intervenez ! Faites le nécessaire pour que nous n'ayons pas à subir des effets pervers dont l'origine se situe dans ce que j'appellerai la mouvance des distorsions franco-françaises.
J'évoquerai encore la situation dunkerquoise à propos de l'aide de l'Etat apportée à ce port.
En décembre 1987, M. Jacques Chirac, alors Premier ministre, annonçait pour notre établissement une dotation en capital de 287 millions de francs, très appréciée à l'époque, mais qui n'était pas gratuite puisqu'elle était accordée moyennant une rémunération au profit de l'Etat fixée à 1 % pour les années 1989 et 1990 - c'était intéressant -, puis à 3 % pour les années 1991 à 1993 - ce l'était déjà beaucoup moins - et 5 % au-delà... et indéfiniment.
Ce dernier taux, qui est manifestement trop élevé aujourd'hui puisqu'il représente près de 15 millions de francs annuellement, va toujours contrarier l'équilibre du budget de ce port. Il me semble que la masse d'efforts consentis, l'implication des collectivités et le dynamisme qui porte leurs initiatives devraient être pris en compte pour envisager une réforme de ce mécanisme. En ce domaine, il est du devoir de l'Etat de s'adapter à la conjoncture.
Par ailleurs, je suis convaincu que l'avenir de nos ports passe par l'aménagement de plates-formes multimodales européennes qui préserveraient notamment les intérêts du transport français. Depuis trois ans, nous sommes toujours en phase de réflexion sur ce sujet, tandis que ce système fonctionne d'une façon remarquable aux Pays-Bas et en Allemagne.
Sommes-nous en capacité de combler notre retard ? Je l'espère, mais, en attendant, les flux hanséatiques gèrent le corridor européen.
Vous pourriez fort bien me rétorquer, monsieur le ministre, que les grandes lignes d'un plan sont établies et que la stratégie est prête à être mise en oeuvre. Je reste cependant dubitatif par référence à l'exemple que je vous ai cité précédemment sur les choix opérés par la SNCF.
Dans le Nord - Pas-de-Calais, la création de la plate-forme de Dourges semble acquise alors que l'implantation naturelle aurait pu se situer autour d'un grand port. Mais, là encore, la concertation préalable s'est située au niveau de la langue de bois plutôt que sur la base d'un dialogue cartes sur table avec l'ensemble des partenaires.
Je n'irai pas plus loin dans ce débat, sachant que tout ce qui sera bénéfique à la région Nord - Pas-de-Calais le sera pour la France.
L'intermodalité est une condition de survie, elle doit être intégrée en termes d'aménagement du territoire dans le cadre de la stratégie économique du XXIe siècle. Néanmoins, je pense que le port de Dunkerque mérite d'être parfaitement associé dans cette nouvelle structure par des liaisons directes qui le conforteront face à diverses concurrences qui ne sont plus de mise aujourd'hui.
Mais qui dit plates-formes multimodales dit aussi symbiose et connexion avec des voies navigables performantes. Or la liaison Seine-Nord, qui doit participer au développement du transport combiné, demeure au stade du discours, de la concertation en vue du choix définitif du tracé.
M. René Régnault, rapporteur spécial. Il y a du consensus dans tout cela !
M. Jacques Bialski. Oui, mais on n'avance pas !
Certes, les collectivités locales concernées doivent encore se prononcer, mais l'enjeu est tel qu'il appartient à l'Etat de faire en sorte que la procédure soit accélérée afin que d'autres flux ne viennent pas contrarier ce projet essentiel, générateur d'importants trafics.
Le temps m'est compté, monsieur le président, monsieur le ministre, et je voudrais terminer sur une note optimiste.
J'apprécie que cette solidarité que nous nourrissons tous envers les gens de mer ait retrouvé dans ce budget sa juste appréciation par l'abandon de la « réserve parlementaire » pour l'alimentation de la dotation affectée à la SNSM.
M. René Régnault, rapporteur spécial. Très bien ! Pitié pour elle !
M. Jacques Bialski. C'était, certes, facile, sachant que l'Etat intervient peu dans le financement du renouvellement de la flotte des vedettes de sauvetage en mer. Néanmoins, il s'agit là d'un geste qui conforte le moral de tous ces bénévoles qui, chaque année, sauvent un grand nombre de vies humaines.
La station de Dunkerque procède actuellement au remplacement de sa vedette, avec une participation substantielle des collectivités locales ; mais - je le signale au passage - son financement n'est pas encore définitivement bouclé. Je remercie d'avance M. Poncelet de l'effort qu'il pourrait éventuellement faire pour le financement du canot de sauvetage de Dunkerque.
Enfin, au regard de toutes ces remarques, vous ne serez pas étonné, monsieur le ministre, que le groupe socialiste du Sénat ne vote pas un budget qui n'est pas offensif, qui n'assure pas le règlement des problèmes de fond et, surtout, qui n'affirme pas, malgré les promesses, une ambition maritime pour la France.
Vous n'avez pas retrouvé la mer, vous l'avez simplement, par ce budget, gérée sans lui donner la place qu'elle mérite. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Fischer.
M. Guy Fischer. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le budget de la mer regroupe traditionnellement deux secteurs : la marine marchande et les ports maritimes.
Il présente la particularité d'intégrer les crédits de l'établissement national des invalides de la marine, qui représentent à eux seuls les trois quarts des crédits de ce département ministériel.
Hors ENIM, le budget de la mer ne regroupe que 1 600 millions de francs de crédits, ce qui est tout à fait insuffisant pour assurer l'ambition maritime que la France devrait avoir.
Fait remarquable, cette année, malgré la croissance mécanique de la dotation à l'ENIM du fait de l'augmentation du nombre des retraités de la marine marchande, il est en recul de 1,27 % en francs courants, soit, en tenant compte de l'inflation, de 2,9 % en francs constants.
Ce budget, qui n'est vraiment pas bon, entérine donc la mauvaise politique de la mer menée depuis trop longtemps dans notre pays. Il se traduit à la fois par la vente du domaine maritime public des ports et par le passage progressif de notre marine marchande sous le pavillon de complaisance des îles Kerguelen.
Tout cela nous amène, bien entendu, à voter contre ce budget. Mais, si nous votons contre, c'est également pour protester contre le bradage à vil prix à des intérêts privés de la Compagnie générale maritime.
A un moment où le Gouvernement demande des sacrifices à tous pour pouvoir assurer le passage à la monnaie unique, il est particulièrement choquant qu'on livre cette société appartenant à l'Etat à une société à capitaux libanais, la SMA, pour la somme ridicule de vingt millions de francs.
L'opération s'est conclue de gré à gré après que l'Etat eut versé au total, ces dernières années, quelque 3,3 milliards de francs pour recapitaliser l'entreprise.
Dans son édition du 20 novembre dernier, le journal Les Echos relatait ainsi la passation de pouvoir entre l'Etat et les nouveaux propriétaires : « A l'occasion du dernier conseil d'administration, son président, Philippe Pontet, a constaté que la Compagnie maritime générale et financière, holding étatique de la CGM, avait bien, comme convenu, recapitalisé l'entreprise à hauteur de 1,275 milliards de francs. Puis le transfert de propriété a eu lieu à l'occasion d'une interruption de séance, la Compagnie maritime d'affrètement et ses associés acquérant les actions de la CGM pour 20 millions de francs. »
Oui, mes chers collègues, vous avez bien entendu trois chiffres : 3,3 milliards de francs de recapitalisation, dont 1,275 milliard versés juste avant que l'Etat n'encaisse les vingt petits millions de francs correspondant au prix de vente de l'entreprise nationale !
Voilà comment le Gouvernement se débarrasse d'une entreprise qui a, certes, connu quelques vicissitudes depuis quelques années, mais qui réalise tout de même, malgré un petit déficit de trente millions de francs, en 1996, un chiffre d'affaires annuel supérieur à 3 milliards de francs et dont la flotte est évaluée à plus de 1,5 milliard de francs.
A peine l'entreprise nationale livrée à la CMA, le nouveau PDG, M. Jacques Saadé, confirme son intention de supprimer le quart des emplois de l'entreprise et de « tailler ainsi dans le personnel sédentaire et navigant », laissant, bien entendu, à la charge de la collectivité les coûts sociaux que cela entraîne.
Le repreneur envisage également, à court terme, le passage des navires de la CGM aux conditions du pavillon de complaisance des îles Kerguelen, qui lui permettront de remplacer 65 % des marins français par des marins originaires des pays du tiers monde.
Je rappelle que le code du travail maritime ne leur est pas applicable et qu'on peut les payer entre 500 et 3 500 francs par mois, suivant la fonction qu'ils occupent à bord, sans être obligé de leur assurer une quelconque protection sociale.
Alors que la flotte de commerce française est passée du neuvième rang mondial, en 1976, au vingt-quatrième rang, l'an dernier, et que les deux tiers des échanges internationaux se font par voie maritime, tout indique que cette désastreuse tendance risque de s'amplifier et qu'on s'achemine, à terme, vers le dépeçage de la CGM.
Au lieu de liquider la flotte de commerce française, il convient, par une politique maritime audacieuse, de travailler à la reconstruire, car c'est un élément indispensable à la bonne santé de l'ensemble de notre économie.
Si MM. Balladur et Sarkozy nous expliquaient que les privatisations allaient permettre à notre pays de réduire sa dette publique, on peut aujourd'hui constater non seulement qu'il n'en est rien, mais encore qu'elles coûtent très cher au pays, à ses finances publiques, à son économie et à ses équilibres sociaux. Le mauvais exemple de la privatisation de la CGM est là pour nous le rappeler.
Nous proposons donc de mettre un terme à cette gabegie des fonds publics et, par conséquent, de procéder à la renationalisation de la CGM en la rachetant à ses propriétaires au prix où ils l'ont acquise, c'est-à-dire pour un maximum de 20 millions de francs, et pas un centime de plus.
Sous le bénéfice de ces quelques explications, nous voterons contre le budget de la mer et contre la politique de régression qu'il implique.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, comme l'a souligné M. le rapporteur pour avis - j'y suis sensible - le Gouvernement a pris depuis deux ans un ensemble de mesures importantes touchant à tous les secteurs de l'activité maritime afin de redonner à la France une grande ambition maritime.
En effet, notre pays dispose d'atouts considérables en ce domaine, avec une façade maritime très importante vers laquelle l'économie n'est pas assez tournée.
Que ce soit pour les ports ou pour la flotte de commerce, les moyens dont nous disposons n'ont pas été suffisamment exploités et valorisés au cours des dernières années.
C'est pourquoi, depuis un an, nous avons entrepris une série d'actions visant à faire évoluer le cadre législatif et réglementaire de la politique maritime.
Ainsi, plus d'une quarantaine de mesures ont été prises à l'occasion de deux comités interministériels de la mer, dont les mesures douanières, monsieur Gélard.
Je pense également, bien sûr, à la loi sur les quirats, que vous avez votée au printemps dernier, et dont l'ensemble des différents textes d'application ont été pris dans un temps extrêmement rapide, à l'exception d'un décret sur les fonds de placement quirataires. Ce décret, qui est actuellement à la signature de M. le ministre de l'économie et des finances, ne devrait plus tarder, monsieur Rocca Serra.
Par ailleurs, j'ai écrit à M. Arthuis pour mettre en oeuvre un dispositif spécifique quirataire pour les navires d'occasion.
En ce qui concerne 1997, messieurs Rocca Serra et Gélard, vous l'avez dit, le budget de la mer reste stable. En effet, dans un contexte budgétaire rigoureux, j'ai voulu que les moyens réservés à la mer soient préservés.
A structure constante, l'ensemble des crédits, d'un montant de 6 215 millions de francs, est en reconduction par rapport à 1996, voire en légère hausse pour les crédits de la marine marchande, comme M. Régnault a bien voulu le signaler.
En effet, après la création du secrétariat général de la mer, il convenait de tirer, enfin, les conséquences du rattachement des services de la mer au ministère de l'équipement et de ceux de la direction des pêches au ministère de l'agriculture.
Le projet de budget pour 1997 fait donc apparaître ces regroupements. Ils permettront à l'administration de la mer de s'alléger des tâches d'administration générale pour mieux se consacrer aux affaires maritimes, tout en participant à la gestion commune de ce ministère, ce qui est une bonne chose, car les services de la mer, trop petits, sont restés trop souvent à l'écart du mouvement de modernisation de l'administration. Il nous faut combler ce retard par rapport à la moyenne du ministère.
C'est pourquoi, monsieur Régnault, je me permets de nuancer votre appréciation sur l'éclatement des administrations en charge de la mer. L'exemple est parlant avec les moyens de services, limités parce que trop longtemps réduits à leurs possibilités ; il est plus net encore avec les ports français, qui, lorsqu'ils dépendaient d'un ministère autonome, n'ont pas été suffisamment pris en compte dans les schémas d'infrastructures, gérés, hélas ! par un autre ministère.
Avec le secrétariat général, monsieur Bialski, le Gouvernement dispose désormais d'une vue d'ensemble de la politique maritime, qui recevra régulièrement des impulsions avec la tenue des comités interministériels.
La réforme en cours des administrations de la mer y contribuera également : la direction des affaires maritimes sera chargée des missions classiques de l'Etat ; la direction des ports et du transport maritime, à vocation économique, s'occupera de tout ce qui a trait à la chaîne du transport maritime, les ports, bien sûr, mais aussi la flotte de commerce.
Ainsi que vous le signaliez, monsieur Régnault, l'Etablissement national des invalides de la marine cesse d'être une direction d'administration centrale qui gérait un établissement public pour devenir un établissement public administratif classique, tout en conservant son pouvoir de proposition et d'élaboration des textes.
Sur le fond, monsieur Bialski, ni son organisation ni son fonctionnement ne sont modifiés... (M. Jacques Bialski exprime le doute en hochant la tête) - non ! ne hochez pas la tête, c'est la vérité ! -... puisqu'ils donnent satisfaction aux acteurs concernés. Le budget prévisionnel de l'ENIM s'élèvera à 9 300 millions de francs, en 1997, comprenant une subvention de l'Etat à hauteur de 4 600 millions de francs, qui représente la moitié de ses ressources.
Cet effort de clarification et de concentration s'appliquera également aux services déconcentrés, les quartiers des affaires maritimes, dont, à base constante, les moyens augmentent de 2,2 %. Hors personnels, le fonctionnement est en hausse de près de 15 %.
Un effort particulier sera, en outre, réalisé pour la sécurité et la surveillance en mer.
La France doit répondre à ses engagements internationaux et les enjeux sont très importants pour nos pêcheurs. C'est pourquoi les moyens de fonctionnement augmentent de 7,5 %. En investissements, la flottille de surveillance des affaires maritimes poursuit sa modernisation, qui se traduira par la mise en service de trois vedettes modernes et performantes supplémentaires.
Ces opérations s'inscrivent dans le cadre d'un plan d'investissement sur cinq ans, qui, à son achèvement, à l'horizon de l'an 2000, permettra la couverture entière du littoral français, avec neuf vedettes régionales et vingt-huit vedettes côtières.
Par ailleurs, un patrouilleur de quarante-six mètres destiné à la surveillance hauturière du golfe de Gascogne vient d'être acheté. Il sera mis en service dès l'an prochain.
Adaptation et modernisation des services donc, mais aussi renouveau des formations.
Vous avez raison de le rappeler, monsieur Rocca Serra, notre pays, avec ses douze écoles maritimes et aquacoles, mais aussi avec quatre écoles de marine marchande, dispose d'un potentiel de formation d'excellent niveau, reconnu à l'étranger et dont les élèves ont aisément accès au marché de l'emploi.
Déjà, au cours des dernières années, des réformes importantes de cursus ont été menées. Elles seront poursuivies à l'issue des résultats des groupes de travail tenus cette année, qui associaient à l'administration des professionnels et des enseignants.
Dans l'enseignement maritime supérieur, il faudra veiller à adapter les règles aux exigences internationales. Nous prévoyons, par ailleurs, au cours des prochaines années, une augmentation progressive du nombre des élèves des écoles nationales de la marine marchande.
M. René Régnault, rapporteur spécial. Très bien !
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Au demeurant, cette augmentation répond parfaitement aux ambitions de relance de la flotte française. Ainsi, comme vous l'avez noté, à juste titre, monsieur Régnault, les crédits de formation augmenteront, en 1997 : 6 millions de francs, en fonctionnement et 2 millions de francs en investissement iront aux écoles de la marine marchande ; 74 millions seront versés à l'association de gestion des écoles maritimes et aquacoles, soit une hausse de 6 %.
Le deuxième axe d'une vigoureuse politique maritime passe, bien évidemment, par une politique portuaire dynamique. Nous y attachons une grande importance, monsieur Gélard.
Les ports français représentent un chiffre d'affaires de plus de 4 milliards de francs et traitent 300 millions de tonnes de trafic par an. Ils ont un impact considérable sur notre économie, puisque près de la moitié du commerce extérieur transite par leur intermédiaire. A cet égard, près de 250 000 emplois directs ou indirects sont concernés.
Or leur santé reste malgré tout fragile, avec des situations locales variables. Ils sont soumis à une très vive concurrence internationale. Il nous faut donc continuer à améliorer les résultats d'exploitation, à réduire les dépenses, à augmenter la productivité et à diminuer le volume d'endettement.
Monsieur Massion, vous avez clairement vu le double défi auquel nos ports se trouvent désormais confrontés : un défi européen, celui du marché unique, avec la mise en place de réseaux de transports transeuropéens ; un défi international, où la sélection se fera entre quelques grands ports.
Il faut donc - nous en sommes tous d'accord - donner aux ports les moyens de se battre et de s'adapter. Je dois dire devant la Haute Assemblée que je suis confiant.
Il y a un mois, ici même au Sénat, M. Josselin de Rohan m'avait invité au colloque qu'il présidait sur les ports français et la compétitivité européenne. Il y avait là toutes les parties intéressées : les directeurs des ports, bien sûr, mais aussi les directeurs des chambres de commerce, les chargeurs, les représentants des dockers. J'ai eu l'occasion d'assister à quelques échanges. Ce qui m'a frappé, c'est la mobilisation de tous sur ces sujets ; oh ! bien sûr, chacun avec ses intérêts propres, mais tous convaincus de la nécessité d'évoluer.
M. Bialski, je n'ai jamais entendu parler de loi d'orientation portuaire, du moins, en ce qui me concerne ou dans mes services. Il est vrai que dans un rapport M. Dupuydauby évoquait cette possibilité, mais un rapport, ce n'est pas la politique du Gouvernement !
La réforme portuaire a, pour l'essentiel, un contenu réglementaire. Quant aux dispositions législatives, monsieur Bialski, de grâce ! n'inversons pas les choses. J'ai toujours dit, y compris devant vos commissions, que la réforme était essentiellement d'ordre réglementaire et que, si des mesures législatives étaient nécessaires, c'était parce qu'il fallait modifier quelques points figurant dans le code des ports maritimes.
J'ai procédé à la plus large concertation et sur quelques points, les discussions que j'ai eues avec nombre des responsables, dont certains d'entre vous, m'ont convaincu de ne pas modifier certains équilibres. C'est cela la concertation, monsieur Bialski, et c'est parce que je m'y livre et que j'en tiens compte qu'il m'arrive, de temps en temps, d'évoluer.
Sur cette réforme dont vous aurez ultérieurement l'occasion de débattre, je tiens à mettre les choses au point. Il n'est pas question - il n'a jamais été question - d'y renoncer.
Cette réforme vise à faire des ports de véritables entreprises, sans perdre de vue toutefois la notion de service public. Elle devra répondre à trois objectifs. Le premier objectif est de dynamiser la gestion des ports.
Le deuxième objectif est d'encourager l'implantation d'activités économiques sur les places portuaires.
En ce sens, le comité interministériel de la mer a retenu plusieurs mesures, en particulier l'extension aux ports départementaux de la possibilité d'octroi de droits réels aux occupants du domaine public et la définition par la loi des espaces véritablement nécessaires à l'exercice du service public portuaire.
Par ailleurs, un schéma directeur des ports maritimes et de leur desserte terrestre est en cours de préparation, afin de mieux relier les ports maritimes à leur environnement économique et logistique.
Vous en avez souligné, messieurs les rapporteurs, tant M. Rocca Serra que M. Massion, l'évidente nécessité. En effet, nous devons désormais raisonner en termes de flux de marchandises et de réseaux. Nos ports ne progresseront pas s'ils ne sont pas soutenus par une excellente desserte. Mesdames, messieurs les sénateurs, je veille activement à l'élaboration de ce schéma par nos services.
A cet égard, pour répondre à votre légitime préoccupation, monsieur Rocca Serra, et à la vôtre, monsieur Bialski, j'indique que nous avons également lancé un schéma des plates-formes multimodales et du transport combiné pour lequel une mission a été confiée au député M. Marc-Philippe Daubresse, qui est également président du Conseil national du transport combiné.
D'ores et déjà la situation s'améliore, même si c'est trop lentement à votre gré, monsieur Massion. Ainsi, les liaisons routières facilitant la desserte des ports de la Basse-Seine devraient être achevées à la fin de l'année 1998, la mise au gabarit B plus se poursuit, et les liaisons fluviales sont meilleures. Je suis, en effet, convaincu, monsieur Gélard, que la qualité de la desserte terrestre d'un port est un élément déterminant pour sa compétitivité.
Le troisième objectif, c'est le renforcement de la compétitivité des ports, en particulier par une meilleure maîtrise des coûts de passage portuaire.
Sur ce point, un réexamen des tarifs pratiqués aura lieu, en concertation avec les professionels ; la coopération entre les douanes et les ports sera poursuivie et amplifiée en vue d'améliorer la gestion des zones portuaires « sous douane ».
Les moyens financiers affectés aux ports seront globalement reconduits en 1997 tant en ce qui concerne l'entretien, avec 432 millions de francs - je suis d'ailleurs tout à fait d'accord avec vous, sur ce sujet, monsieur Massion, ces crédits doivent être préservés, car ils mettent en jeu la sécurité donc la réputation des ports - qu'en ce qui concerne l'investissement, soit 161 millions de francs au titre des contrats de plan Etat-région.
Monsieur Bialski, je considère que le port de Dunkerque est loin d'être désavantagé. Au cours de l'exercice 1996, l'Etat lui aura apporté 82 millions de francs au titre de l'entretien et 30 millions de francs pour la modernisation de ses infrastructures.
Parallèlement à la modernisation des ports, la rénovation de la flotte se poursuit avec une politique active de soutien au pavillon français.
Le premier semestre de l'année 1996 a été marqué par une augmentation du nombre de navires sous pavillon français, la flotte comprenant dorénavant 211 navires.
Je suis sûr que nous disposons désormais d'une panoplie de mesures qui permettra de soutenir efficacement la flotte française.
Monsieur le rapporteur pour avis, vous en avez souligné le nombre et la complémentarité.
Tout d'abord, nous poursuivrons les subventions directes à l'investissement ainsi qu'à la modernisation des navires et de la gestion des entreprises. Une enveloppe de 198 millions de francs est prévue pour ces dispositifs. De même, la part maritime de la taxe professionnelle sera toujours remboursée en 1997. Monsieur Bialski, ces aides vont largement contribuer à soutenir les entreprises du transmanche.
Je vous rappelle que ces dispositions directes viennent se cumuler avec les allégements des cotisations armatoriales à l'ENIM, qui représentent un coût pour le régime de l'ordre de 140 millions de francs par an.
Permettez-moi enfin de souligner que nous attendons évidemment beaucoup de la récente loi sur les quirats. Ce dispositif, qui est très favorable pour les investisseurs, qu'il s'agisse de particuliers ou de sociétés, devrait permettre de mobiliser au moins la moitié des sommes nécessaires au renouvellement annuel de la flotte, ce qui représente effectivement, monsieur Régnault, environ un milliard de francs par an. Je ne vois pas pour quelle raison, monsieur Bialski, ce système ne conviendrait pas à la France.
M. Jacques Bialski. On verra !
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Déjà dix-sept dossiers ont été déposés au titre de la loi sur les quirats, qui concernent vingt et un navires, ce qui représente plus de trois milliards de francs d'investissement et 450 emplois de navigants et de sédentaires. Voilà les premiers résultats, quelques jours seulement après l'entrée en vigueur de la loi sur les quirats que vous avez votée.
M. Jacques Bialski. C'est trop beau !
M. René Régnault, rapporteur spécial. Ces navires seront-ils immatriculés sous pavillon national ?
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Je dirai un mot pour conclure sur un petit budget, auquel nous sommes tous attachés, celui de la Société nationale de sauvetage en mer, dont les membres accomplissent un travail admirable, reconnu par tous et dans la grande tradition de la solidarité des gens de mer.
M. Charles Revet. Tout à fait !
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. En effet, près d'un millier de vies sont épargnées grâce à eux chaque année. Cette société doit pouvoir vivre dignement, et surtout disposer d'équipements modernes et adaptés. Comme vous l'avez noté, messieurs les rapporteurs, nous avons fait un effort.
M. René Régnault. Très bien !
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. C'est pourquoi le projet de budget qui vous est présenté reprend à son compte le supplément de crédits que la réserve parlementaire avait octroyé l'an dernier, avec 4 millions de francs de fonctionnement et 9,6 millions de francs de crédits d'équipement, ce qui permettra de poursuivre l'acquisition de nouveaux canots et, monsieur Bialski, de compléter le financement de la vedette de Dunkerque.
M. Jacques Bialski. Merci, monsieur le ministre.
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. En conclusion, je crois pouvoir dire que le projet de budget de la mer est bon. Il a été préservé de la rigueur afin de donner les moyens aux administrations concernées de mener à bien les nombreuses réformes en cours dans un secteur stratégique, on l'a vu, mais aussi passionnant et très attachant par ses traditions et par la qualité des hommes qui y travaillent.
Vous m'avez interrogé, monsieur Gélard, sur les douanes et les produits phytosanitaires. Les mesures de simplification et d'harmonisation des procédures douanières sont appliquées dans de très bonnes conditions : près de cinquante des soixante mesures arrêtées sont mises en oeuvre à la satisfaction des opérateurs.
Il faut prolonger cette action en ce qui concerne les contrôles sanitaires, pour harmoniser nos pratiques avec celles de nos concurrents. C'est ce qui a été décidé en comité interministériel, le 4 juillet dernier.
Je viens de mettre en place, avec le ministère de l'agriculture, un groupe de travail qui fera rapidement des propositions concrètes. J'ai retenu ce que vous avez dit, monsieur Gélard, à propos de nos partenaires qui ne respectent pas les règles et je vais m'en occuper directement.
M. Charles Revet. Il faut y veiller très souvent.
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Monsieur Massion, le deuxième décret qui permettra de mettre en oeuvre concrètement dans les ports les dispositions de la loi de 1994 sur la domanialité publique est très attendu. Il est actuellement au Journal officiel, et sa sortie est imminente.
Monsieur Rocca Serra, le canal Rhin-Rhône ne souffrira pas, de ma part, du moindre retard. Il a été décidé par la grande loi sur l'aménagement et le développement du territoire. Pour moi, la loi, c'est la loi. Le financement a été prévu, pour une bonne partie, à travers la SORELIF et j'ai veillé à ce que toutes les procédures suivent leur cours normal.
Je suis un chaud partisan de la réalisation de cette grande oeuvre qui doit être une oeuvre structurante et dont nous devons attendre beaucoup.
M. René Régnault. Cela va coûter cher !
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Monsieur Gélard, j'ai évoqué tout à l'heure les infrastructures routières et autoroutières qui doivent être programmées en tenant compte de l'activité de nos ports et non pas de celle des ports de nos voisins. A cet égard, ce que vous avez dit tout à l'heure à propos de liaisons autoroutières qui pourraient être réalisées dans telle ou telle direction et à propos de certaines publicités faites par une grande entreprise nationale, je veillerai à ce que les choses soient rétablies dans les meilleures conditions.
Telles sont, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, les réflexions que je souhaitais vous livrer sur cette politique de la mer.
En conclusion, je tiens à dire que le Président de la République est particulièrement et personnellement attaché à une grande politique de la mer. Il considère que c'est une chance pour notre pays.
Or, j'ai eu l'occasion de le constater en d'autres circonstances, quand le Président de la République actuel est très attaché à un dossier, il le mène à son terme.
Messieurs les rapporteurs, monsieur Bialski, qu'il y ait un grand ministère de la mer ou pas, il y aura une grande politique de la mer. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. René Régnault, rapporteur spécial. Il faudrait tout de même un grand ministère de la mer !
M. le président. Je rappelle au Sénat que les crédits concernant la mer, inscrits à la ligne « Equipement, logement, transports et tourisme » seront mis aux voix aujourd'hui, à la suite de l'examen des crédits affectés au tourisme.

ÉTAT B

ÉTAT C

V. - TOURISME

M. le président. Le Sénat va examiner les dispositions du projet de loi concernant le tourisme.
La parole est à M. le rapporteur spécial.
M. Paul Loridant, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Votre budget, monsieur le ministre, affiche un volontarisme inspiré par le souci de dépenser moins et de dépenser mieux, afin de mettre en oeuvre une « politique nationale de l'offre touristique » qui devrait porter le nombre de touristes à quatre-vingt-dix millions à l'horizon 2010, soit une augmentation d'un tiers par rapport à la situation actuelle.
Pour votre ministère, le tourisme, qui a vécu sur une période de rente, doit évoluer vers une économie de production.
Mais l'analyse des crédits du tourisme fait craindre de ne pouvoir atteindre cet objectif.
Après deux années de relative stabilité, les crédits du tourisme s'élèvent pour 1997 à 350 millions de francs, soit une baisse de 9 % par rapport au précédent projet de loi de finances et de 12,1 % par rapport aux crédits votés pour 1996.
Si les moyens de fonctionnement du titre III, à hauteur de 129 millions de francs, sont préservés, en revanche les crédits du titre IV, qui sélèvent, pour 1997, à 196,2 millions de francs, connaissent une réduction significative, avec une diminution de 36 millions de francs de crédits par rapport aux services votés, soit moins 13,9 %, et de 31,7 millions de francs par rapport au projet de loi de finances pour 1996.
Les principales économies de ce titre sont portées sur les contrats de plan Etat-région, qui sont amputés de 33,2 % et étalés sur une année supplémentaire, sur les programmes d'aménagement touristique, dotés de 14,4 millions de francs de crédits votés et réduits à 2 millions de francs, et sur le groupement d'intérêt économique de la Maison de la France.
Alors que le rapport du Conseil économique et social adopté en juin dernier intitulé « Le tourisme : un atout à développer », de M. Fernand Chaussebourg, consacré à la politique du tourisme, prônait, d'une part, un renforcement du budget afin d'accroître les crédits de promotion de la destination France depuis l'étranger et, d'autre part, le développement des politiques partenariales entre les collectivités locales et l'Etat, le présent budget suit une tout autre logique.
L'Etat ne développe aucune action nouvelle de promotion de la France à l'étranger et il ne peut contractualiser, faute de moyens financiers, avec les collectivités locales.
Au-delà de la volonté de rationalisation qui inspire le recentrage des crédits autour des missions d'évaluation, de veille et de prospective, les professionnels du tourisme font état de leur crainte de voir la baisse des crédits budgétaires inspirée par une démarche d'extinction progressive.
Ce n'est sans doute pas le programme pluriannuel de la Communauté européenne en faveur du tourisme, « Philoxenia » 1997-2000, doté de 25 millions d'écus sur quatre ans, qui va renforcer les crédits nationaux, tant ce programme, au demeurant en contradiction, me semble-t-il, avec le principe de subsidiarité, se caractérise par son saupoudrage.
Dès lors, je me permettrai, monsieur le ministre, trois remarques.
La première a trait à la politique locale du tourisme. Comme l'a souligné le rapport précité du Conseil économique et social, la politique du tourisme a une dimension essentiellement locale.
Or, les moyens des délégations régionales du tourisme sont encore insuffisants. L'enveloppe dont dispose chaque délégation s'élève à 100 000 francs par an environ.
Dès lors, ne serait-il pas plus efficace qu'elles se rapprochent des directions régionales du commerce et de l'artisanat afin de créer des synergies et de bénéficier de moyens supplémentaires ?
En outre, et même si, comme vous l'avez expliqué, monsieur le ministre, devant le conseil national du tourisme, le budget du tourisme « ne doit pas s'épuiser à fournir des crédits d'appoint à la politique d'aménagement du territoire », la quasi-disparition des crédits qui ont pour objet de financer, en complément des contrats de plan Etat-région, des projets qui s'inscrivent dans le cadre de la politique d'aménagement du territoire ne pourra satisfaire notre assemblée si attachée à cette politique.
En effet, le titre VI a subi une très nette diminution des autorisations de programme.
En quelque sorte, le ministère se dote de moyens d'observation renforcés au niveau national, mais se prive des moyens d'intervention sur le terrain local. J'estime, en revanche, que la contribution des collectivités locales ne devrait pas se substituer à celle de l'Etat, mais devrait s'y ajouter, au nom du principe d'additionnalité.
Ma deuxième remarque porte sur le groupement d'intérêt économique Maison de la France.
Eu égard au rôle indispensable de promotion, de valorisation de la destination France et de prospection que Maison de la France joue sur les marchés étrangers, on ne peut que souligner l'intérêt qui s'attache à préserver cet outil indispensable à la promotion, la valorisation de la destination France et la prospection qu'elle joue sur les marchés étrangers, comme j'ai pu personnellement m'en rendre compte à Berlin, le 12 mars dernier, lors du salon international du tourisme.
Or, depuis 1991, les crédits publics attribués au GIE diminuent, malgré une remontée récente en 1995 et en 1993. Pour la première fois en 1997, l'apport financier des partenaires de Maison de la France devrait dépasser celui de l'Etat.
La baisse de la subvention budgétaire de 8 % pour 1997 ne va-t-elle pas contraindre à la fermeture de certaines délégations à l'étranger ? Je le crains fortement, monsieur le ministre.
Alors que l'effet de levier des actions de promotion de la destination France est important, et que la part relative de la France dans le marché international du tourisme diminue régulièrement, je m'interroge sur l'opportunité d'une telle évolution.
Ma troisième remarque a trait à l'évolution du chèque-vacances.
Les chèques-vacances constituent un grand succès populaire, créés par une ordonnance du 26 mars 1982, sous le gouvernement de M. Pierre Mauroy, et destinés à favoriser le départ en vacances des 40 % de nos concitoyens qui ne partent pas, ou si peu, en vacances.
En 1995, ils ont représenté un chiffre d'affaires de 1,9 milliard de francs pour 1,3 million de porteurs de chèques qui ont bénéficié à 5 millions de personnes.
Cependant, ce dispositif repose désormais sur les épaules du secteur public.
Afin de « placer les Français au coeur de la politique du tourisme », vous avez, monsieur le ministre, annoncé la réforme de ce dispositif.
Il serait envisagé de privatiser leur distribution.
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Il n'en n'est pas question !
M. Paul Loridant, rapporteur spécial. Quel serait, alors, le rôle de l'Agence nationale du chèque-vacances ?
En conclusion, il apparaît que la politique budgétaire a, en matière de politique du tourisme, rencontré ses limites. Les acteurs sont trop atomisés pour qu'elle soit réellement efficace. Il appartient désormais à l'Etat d'utiliser le levier fiscal. Son utilisation est parfois difficile, comme l'a montré, à l'Assemblée nationale, le débat sur la fiscalité de la restauration.
Telles sont, monsieur le ministre, les observations que je voulais faire au nom de la commission des finances.
En dépit de son sceptiscisme la commission des finances demande à la Haute Assemblée d'adopter les crédits du tourisme.
M. Charles Revet. C'est une position de sagesse !
M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Charles Ginesy, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, malgré la relative érosion de la part du marché français dans le tourisme mondial, ce secteur reste, cependant, créateur d'emplois, avec une hausse de 2 % par rapport l'an dernier.
Les crédits affectés au budget de tourisme dans le projet de loi de finances pour 1997 sont fixés à 350,1 millions de francs, soit une baisse de 9 % par rapport au précédent projet de loi de finances pour 1996.
Cette diminution importante des crédits du ministère du tourisme doit être relativisée, compte tenu du volume de la consommation touristique, évaluée à 500 milliards de francs en 1995.
Votre rapporteur pour avis ne peut donc que se féliciter de la profonde réorientation des moyens, recentrés autour de la mission essentielle du ministère, à savoir le soutien de l'économie touristique pour la préparer aux mutations futures en utilisant le levier fiscal et la définition de quelques axes stratégiques.
L'un de ces axes s'incarne pour l'Etat dans son rôle de régulateur, notamment en ce qui concerne les capacités hôtelières. Des mesures positives ont été prises, dont celle qui sont inclus dans la loi du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat, qui soumet désormais à autorisation toutes les constructions nouvelles, extensions ou transformations entraînant la construction d'établissements hôteliers d'une capacité supérieure à trente chambres hors de la région d'Ile-de-France et à cinquante chambres dans cette dernière.
Des mesures de soutien destinées à la restructuration des dettes des entreprises hôtelières indépendantes et familiales ont été mises en oeuvre. Reconduites en 1996 sur un fonds de garantie spécifique doté de 50 millions de francs géré par la SOFARIS, elles ont bénéficié à 135 établissements pour la restructuration de leurs dettes. Près de 48 millions de francs d'encours ont ainsi été garantis.
De plus, de nouvelles dispositions ont été adoptées en juillet 1996 et appliquées à compter du 1er janvier 1997 pour l'ensemble de l'hôtellerie. Il a été décidé de modifier la grille tarifaire de la redevance audiovisuelle de l'hôtellerie afin de permettre aux hôteliers de n'acquitter que le montant d'une seule redevance audiovisuelle pour les dix premiers postes.
Ce dispositif entraînera une économie pour tous les hôtels de moins de trente-huit chambres, soit 76 % du parc hôtelier, et bénéficiera surtout à l'hôtellerie indépendante de petite et moyennes capacité.
Le rôle de régulateur de l'Etat se traduit également dans les mesures adoptées pour lutter contre le paracommercialisme, mais la définition d'une politique efficace reste difficile.
Sur la base des conclusions du rapport Radelet, et après expérimentation dans sept départements pilotes, un plan type départemental de résorption du paracommercialisme dans le tourisme a été mis en place à l'usage des préfets et des problèmes ponctuels ont été résolus.
Je déplore toutefois qu'il ne soit pas fait application de l'obligation de déclarer en mairie toutes les formes d'hébergement commercialisées par des non-professionnels à des fins touristiques. Cette obligation résultait d'un amendement parlementaire adopté au Sénat dans le cadre de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, mais la parution d'un décret d'application a été différée à la suite d'une décision du Premier ministre.
Le rôle de régulateur de l'Etat se traduit également dans les mesures adoptées pour lutter contre le paracommercialisme, mais la définition d'une politque efficace reste difficile. Enfin, des mesures restent à prendre relatives à la fiscalité dans le secteur de la restauration concernant les distorsions de taux de TVA entre différents types de restauration et entre les Etats membres de l'Union européenne.
Le débat est ouvert devant le Parlement depuis octobre 1995, et le ministre de l'économie et des finances s'est engagé à faire des propositions sur la base d'un rapport qui a été confié à M. Salustro et rendu public fin septembre 1996.
Monsieur le ministre, les conclusions de ce travail recommandent de faire évoluer les règles relatives aux taux de TVA qui s'appliquent au secteur de la restauration et je souhaite connaître votre position sur ce sujet.
Enfin, je voudrais appuyer, monsieur le ministre, votre volonté - que je souligne - de réformer les conditions d'attribution du chèque-vacances pour faciliter l'accès au tourisme de l'ensemble des Français. Voilà une bonne initiative. Ce projet devrait profondément marquer l'évolution du secteur touristique français dans les prochaines années en drainant des flux nouveaux vers les secteurs marchands du tourisme.
Compte tenu de ces orientations prises dans un contexte budgétaire très difficile, la commission des affaires économiques a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du tourisme pour 1997.
M. Charles Revet. Très bien !
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 13 minutes ;
Groupe socialiste, 11 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 10 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 5 minutes.
La parole est à M. Besson. M. Jean Besson. Monsieur le ministre, je commencerai mon intervention par un certain nombre de remarques concernant l'exécution de ce budget qui me paraissent appeler des réponses.
Chaque année ce budget fait l'objet d'une forte régulation. Or les annulations ou les gels massifs de crédits qui en découlent ont tendance à toujours porter sur les mêmes châpitre, ce qui pourrait être interprété comme une volonté de votre part de masquer les baisses de crédits.
Par ailleurs, est-il normal que les crédits du titre VI soient systématiquement abordés lors de la discussion de la loi de finances initiale pour faire ensuite l'objet d'annulations encore plus massives et qu'apparaisse finalement une sous-consommation au terme de l'exercice ce qui entraîne des reports particulièrement importants ?
Enfin, permettez-moi de regretter que la nomenclature budgétaire évolue chaque année, ce qui ne facilite pas le suivi des dotations.
J'en viens maintenant au contenu de ce budget.
En baisse de 9 % en 1997, les crédits du tourisme représenteront moins de 0,03 % des dépenses budgétaires. Cette part va d'ailleurs en s'amenuisant.
A travers ces chiffres, un constat de carence s'impose, d'ailleurs souligné par l'excellent rapport de M. Fernand Chaussebourg, récemment adopté par le Conseil économique et social : « Rarement, sinon jamais, l'Etat aura consacré si peu à une activité si prometteuse, si menacée, si importante pour l'emploi et l'aménagement du territoire, si lucrative et qui pourrait rapporter encore davantage. »
Votre budget s'articule autour du seul objectif de maîtrise des dépenses. Est-il normal qu'un budget que vous qualifiez vous-même de faible et qui ne compte que 350 millions de francs de crédits, dans un secteur aussi crucial pour notre économie, soit plus touché que les autres par l'effort de rigueur que le Gouvernement a choisi d'imposer aux finances de l'Etat.
Le secteur du tourisme, qui vient en premier dans l'excédent de notre balance des paiements courants et qui rapporte chaque année à l'Etat 5 milliards de francs de recettes de TVA, est aujourd'hui confronté aux bouleversements des comportements des consommateurs. Il est menacé par une évolution défavorable du marché mondial dont témoignent l'érosion des parts de marché de la France et la diminution du nombre de séjours touristiques effectués par les clientèles étrangères dans notre pays.
Dans le contexte actuel, le premier objectif de ce budget devrait être de créer les conditions d'une intervention efficace de l'Etat dans le secteur touristique. Cela passe d'abord par des structures fortes aux missions clairement établies. Or je constate, monsieur le ministre, que l'administration centrale du tourisme est touchée de plein fouet par les économies budgétaires, avec des crédits en baisse et sept suppressions de poste, qui viennent amputer des moyens déjà extrêmement modestes.
Certes, il semble qu'un effort ait été effectué en direction des délégations régionales du tourisme, mais leurs crédits sont tout juste maintenus en francs courants.
De même, la forte baisse des crédits affectés à l'équipement informatique des services - elle est de 6,8 % - est particulièrement inopportune quand tout le monde s'accorde à souligner l'importance de ces équipements.
Un Etat plus fort et responsable dans le domaine du tourisme, c'est également un Etat partenaire, apte à unir ses efforts à ceux des collectivités locales dans un souci de cohérence. Or ce que fait apparaître ce budget, c'est un Etat qui ne respecte pas ses engagements, en étalant sur une année supplémentaire l'application des contrats de plan, dans l'espoir de camoufler une baisse sans précédent de ses moyens ; c'est un Etat qui renonce à aider les communes, alors que celles-ci fournissent, il faut le rappeler, l'essentiel de l'effort public dans ce secteur et qu'elles sont pénalisées par l'intégration de la dotation touristique dans la dotation forfaitaire. Dans ces conditions, les communes ne peuvent pas faire face aux charges nouvelles.
Un Etat efficace, c'est un Etat qui structure son action dans le cadre d'une répartition des rôles avec les collectivités locales et les établissements publics, afin de définir ses priorités.
Dans un tel cadre, un certain nombre de missions doivent évidemment relever de la compétence de l'Etat.
A cet égard, j'évoquerai d'abord les études. Au moment où le comportement des consommateurs est en mutation, où des évolutions de fond changent la donne de la demande touristique, il est indispensable de disposer d'instruments pour maîtriser les données économiques.
Si je remarque avec satisfaction que les crédits qui sont consacrés aux études sont en augmentation, vous me permettrez, monsieur le ministre, de m'interroger sur les conséquences de la forte baisse de la ligne « Enquêtes statistiques », qui ne doit pas se traduire par une baisse de la qualité des données saisies.
La promotion du « produit France » doit également figurer parmi les priorités de l'action de l'Etat. A ce propos, je regrette vivement que les crédits de Maison de la France fassent une fois de plus l'objet d'une réduction drastique.
Un Etat plus fort, c'est un Etat qui investit pour préparer l'avenir. Or, aujourd'hui, force est de le constater, l'Etat n'investit plus dans le tourisme : les dotations des programmes d'aménagement touristique correspondent tout juste aux dépenses déjà engagées. Cette orientation choisie par votre Gouvernement est défavorable à l'emploi et lourde de conséquences pour l'ensemble du secteur touristique.
Manifestement, le tourisme n'est pas une priorité pour le Gouvernement, et les orientations que celui-ci a choisies sont autant de handiaps pour l'ensemble du secteur touristique dans notre pays. C'eest pourquoi le groupe socialiste votera contre ce projet de budget. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Fischer.
M. Guy Fischer. Je tiens tout d'abord à féliciter mon ami Paul Loridant pour la très grande qualité du rapport qu'il nous a présenté au nom de la commission des finances.
MM. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme et Charles Revet. Il a dit qu'il fallait voter le budget ! (Sourires.)
M. Guy Fischer. Oui, mais j'ai essentiellement retenu ce qui était sous-jacent, monsieur le ministre ! (Nouveaux sourires.)
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. L'essentiel, c'était l'avis favorable !
M. Guy Fischer. Avec des crédits s'élevant pour 1997 à 350,1 millions de francs, le budget du tourisme va baisser de 9 % par rapport à la loi de finances initiale de 1996 et de 12,1 % par rapport aux crédits votés pour cette même année.
Parmi les secteurs les plus touchés, nous relevons : les crédits inscrits au titre III, qui perdent 36 millions de francs ; ceux qui concernent les contrats de plan Etat-région, qui sont en recul de 33 % ; ceux des programmes d'aménagement touristique, qui passent de 14,4 millions de francs à 2 millions de francs, 2 « petits » millions de francs, devrais-je dire ; enfin ceux qui sont attribués au GIE Maison de la France, qui permettent d'assurer la promotion de la France à l'étranger et qui, pourtant, diminueront de 8 %.
Obsédé par sa politique de régression budgétaire, le Gouvernement choisit ainsi délibérément de se priver d'investir dans le tourisme et de remettre en cause des actions qui, à terme, ne peuvent qu'être bénéfiques pour notre industrie touristique et, par conséquent, pour l'emploi dans ce secteur d'activité.
Cette politique à courte vue nous prive également de nombreuses rentrées fiscales qui, même si elles sont difficilement mesurables, sont bien réelles.
A-t-on seulement réfléchi à ce que peut rapporter à l'Etat un touriste allemand, japonais, américain ou britannique qui, sensible à une action de promotion de notre pays, a décidé de passer avec sa famille ses vacances en Bretagne, dans les Alpes ou sur les plages de nos côtes méditerranéennes ? Non seulement il apporte des devises, mais il paie la TVA sur les produits et services qu'il consomme chez nous.
La promotion de la France à l'étranger est donc un investissement très rentable, et cela à court terme.
Réduire les crédits consacrés à la promotion des produits touristiques de la France à l'étranger pour lutter contre les déficits publics est une absurdité complète.
Ne conviendrait-il pas d'élargir au tourisme populaire l'action du GIE Maison de la France ?
De la même manière, il convient de réfléchir et de dégager les moyens nécessaires à la promotion du tourisme des Françaises et des Français en France. Ce ne sont pas les attraits touristiques potentiels qui manquent dans notre pays, en métropole comme dans les départements et territoires d'outre-mer.
Il paraît déraisonnable de s'engager dans la privatisation de la distribution des chèques-vacances, alors que leur gestion, avec l'agence actuelle, semble correcte et efficace.
Aujourd'hui, soixante ans après la grande conquête sociale que furent les congés payés, la moitié des Françaises et des Français sont encore empêchés de partir en vacances en raison des conditions économiques et sociales qui leur sont faites.
Comment le Gouvernement de la France peut-il accepter une telle situation ?
Pourquoi ne pas envisager qu'un volume de subventions d'Etat soit alloué aux associations caritatives et humanitaires qui, comme le Secours populaire, l'association « Pas un enfant sans vacances » ou d'autres, organisent des journées à la mer, à la campagne, à la montagne, à la découverte de nos sites ou de notre patrimoine culturel ?
Pourquoi ne pas aider davantage les organismes qui animent des colonies de vacances ou des stages sportifs pour les enfants, les salariés, les retraités ?
A-t-on réfléchi également à la manière dont l'Etat pourrait aider les comités d'entreprise à faciliter le départ en vacances des salariés et de leur famille ?
Comment pourrait-on aider davantage le tourisme social, le tourisme vert dans nos campagnes ?
A toutes ces questions, pourtant fondamentales, aucune véritable réponse n'est apportée.
A trop considérer le tourisme uniquement comme un marché, on en arrive à exclure de son champ une grande partie de la population.
Plus globalement, nous refusons cette politique et nous regrettons le désengagement financier de l'Etat que symbolisent les crédits qui nous sont proposés et contre lesquels tous les membres de notre groupe voteront résolument.
M. le président. La parole est à M. Joly.
M. Bernard Joly. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'Organisation mondiale du tourisme indique que le marché mondial a connu une évolution favorable de 1990 à 1995, avec une augmentation de 2,2 %, et estime qu'il progressera de 3,2 % pendant les cinq dernières années du siècle.
Or nos résultats sont étales depuis 1992 et le nombre de séjours d'étrangers en France a chuté de 350 000 en 1995. Pour les cinq premiers mois de l'année en cours, il recule encore de 1,7 %. Ainsi, le solde de la balance des paiements en matière touristique est respectivement en régression de 4,6 milliards de francs et de 2,8 milliards de francs pour les deux périodes citées.
Deux questions se posent à l'évidence : était-il judicieux de supprimer le ministère du tourisme et était-il opportun de réduire les crédits affectés à ce secteur d'activité ?
Qui ne rêve d'indépendance et de qualité d'écoute ? Les professionnels y voyaient une assurance d'un traitement spécifique des données qui leur étaient propres. L'articulation de cette attribution dans un vaste champ de compétences à dominante d'infrastructures n'allait pas sans inquiétude.
Dans le cadre du Conseil national du tourisme, en juin dernier, vos propos ont rassuré, monsieur le ministre, lorsque vous avez affirmé : « Ce gouvernement a le devoir de renouer avec une grande politique du tourisme tout simplement parce qu'il s'agit d'une activité majeure de notre économie et du moyen de satisfaire une aspiration naturelle des Français. »
Comment cet engagement peut-il s'accommoder d'un resserrement des crédits ?
L'activité touristique relève pour l'essentiel de l'initiative privée et des collectivités territoriales. La vocation de l'Etat est non de s'y substituer mais d'assurer les missions et les compétences qui lui reviennent, en application du principe de subsidiarité.
C'est d'abord sur la gestion dynamique de l'administration touristique que se fonde le rôle essentiel des services déconcentrés de l'Etat. Cette responsabilité assurée au contact des réalités locales vise à donner de la cohésion au secteur. L'assistance sur le terrain doit soutenir l'émergence d'initiatives et permettre aux entreprises d'avoir une lecture claire de l'ensemble des règles qu'elles ont à respecter, que ce soit en matière fiscale, sociale ou financière.
Le deuxième volet de l'action de l'Etat concerne l'amélioration des produits mis sur le marché par l'institution d'une politique nationale de l'offre et, en corollaire, par la promotion de ces produits.
Un rapport établi en 1995 par vos services, monsieur le ministre, sur l'état des lieux et le programme d'actions à mener, soulignait l'impact en termes d'emplois et le retour en recettes fiscales que pourrait avoir un surcroît d'effort financier pour la promotion touristique sur les marchés étrangers.
C'est donc avec regret que je constate la simple reconduction des crédits de l'agence française d'ingénierie touristique, l'AFIT, qui accomplit pourtant un travail efficace sur le long terme en faveur de la production touristique et contribue largement à la construction d'une politique nationale de l'offre. L'agence pourra-t-elle quand même réaliser un inventaire des produits français disponibles ?
Depuis 1987, la promotion de nos actions à l'étranger est confiée à Maison de la France. Le retrait de la subvention de l'Etat à cette structure permettra-t-il de conserver l'efficacité de l'outil, dont le budget opérationnel est inférieur au budget marketing de Disneyland Paris ?
Dans un secteur d'activité atomisé, où les acteurs sont souvent isolés, le rôle des pouvoirs publics est fondamental dans la saisie et l'approche des paramètres. L'augmentation de 6 % des crédits d'observation, d'étude et de prospective assurera une meilleure connaissance de l'environnement pour une orientation des politiques plus ajustée.
L'activité touristique a son rôle à jouer dans l'équilibre du territoire, grâce aux opérations d'aménagement et aux créations d'infrastructures en milieu rural. Celles-ci permettent de lutter contre les concentrations, en développant des sites au potentiel sous-exploité. Des mesures d'encouragement sont nécessaires pour stimuler les initiatives.
Dans ce cadre, et au titre des missions d'assistance que j'évoquais voilà un instant, s'inscrit l'organisation de la petite hôtellerie familiale rurale. Il faut établir un environnement favorisant sa rentabilité en tenant compte de ses caractéristiques propres.
Faut-il voir la manifestation de ses difficultés dans les problèmes rencontrés quant à la transmission des entreprises hôtelières ? En 1996, près de 900 hôteliers adhérents de Logis de France prévoient de se retirer dans les cinq ans à venir ; or plus de la moitié d'entre eux n'ont pas trouvé de successeur !
Il y a là un réel problème car, si l'espace rural occupe 80 % de notre territoire, il n'accueille que 28 % de la fréquentation touristique et n'enregistre que 22 % des dépenses correspondantes.
La recherche de solutions requiert une démarche commune des partenaires, et à la capacité de propositions doit répondre une volonté d'accompagnement.
En complément de la réforme des conditions d'attribution du chèque-vacances, lequel est, d'une part, un instrument de lutte contre l'exclusion quand on sait que 40 % des Français ne quittent pas leur domicile et, d'autre part, un élément propre à développer la consommation touristique, il convient de rénover le parc des hébergements collectifs et des centres de vacances qui relèvent du secteur associatif. Une réflexion est à mener sur les conditions qui leur permettront d'opérer une mutation indispensable.
De nouveaux financements relayant les aides qui ont favorisé leur création sont à trouver. Il me paraît donc opportun de rechercher un système d'intéressement fiscal en faveur des entreprises de toute taille qui libéreraient des capitaux pour les investir dans ces structures associatives où seraient accueillis les salariés et employés.
Toujours dans le domaine des mesures fiscales, je souhaiterais être éclairé sur les intentions du Gouvernement en ce qui concerne la renégociation européenne des taux de TVA pour les produits et services. Celle-ci doit intervenir avant la fin de l'année prochaine et, comme je l'ai rappelé voilà quelques jours lors de mon intervention à propos de la participation de la France au budget des Communautés européennes, il ne faudrait pas rééditer le pas de clerc de Pierre Bérégovoy en 1992.
En effet, dans le secteur de la restauration coexistent en France deux taux de TVA : l'un de 5,5 % pour la restauration industrielle et l'autre de 20,6 % pour celle dite « traditionnelle ». Comment lutter contre nos principaux concurrents que sont l'Espagne, l'Italie, la Grèce ou l'Autriche, qui appliquent un taux de TVA soit de 7 %, soit de 10 % ?
Par ailleurs, la différence de traitement appliquée dans notre territoire à une même activité me paraît particulièrement injuste, car elle frappe des entreprises à forte densité de main-d'oeuvre et très créatrices d'emplois. Il me paraît utile de distinguer non pas la qualité gastronomique des mets, mias bien la vente à emporter de celle à consommer sur place. C'est cette dernière qui mérite d'être consolidée.
J'ai retenu, monsieur le ministre, que vous avez accédé à une demande des professionnels de l'hôtellerie en acceptant le principe de l'allégement des charges sociales sur les avantages en nature. C'est une avancée qui était attendue.
Le tourisme représente aujourd'hui presque 10 % du PIB. L'Organisation mondiale du tourisme prévoit qu'en l'an 2000 il sera le premier secteur mondial d'activité. C'est un rendez-vous que la France ne doit pas manquer. Je veux croire, monsieur le ministre, que vous mettrez dans cette tâche la même détermination que celle que vous déployez en d'autres circonstances relevant de vos compétences. C'est pourquoi la majorité des membres du Rassemblement démocratique et social européen et moi-même témoignerons de cette confiance en votant le projet de budget du tourisme. (Applaudissements sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Ostermann.
M. Joseph Ostermann. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, en baisse par rapport à la loi de finances de 1996, les crédits du tourisme aujourd'hui soumis à notre examen s'inscrivent dans la logique de maîtrise des dépenses publiques, mais témoignent de la volonté du Gouvernement de recentrer son action sur un objectif prioritaire : faire face à la baisse de fréquentation de notre pays par les touristes étrangers pour lui permettre de tenir son rang de première destination touristique mondiale.
Pour atteindre cet objectif primordial, il convient d'accroître la qualité de l'offre, de l'accueil et de s'adapter aux aspirations des touristes en exploitant de nouveaux marchés porteurs.
Au regard de ces objectifs, l'action que vous menez depuis plus d'un an, et qui se reflète dans le présent projet de budget, me paraît positive.
En ce qui concerne la promotion de la France à l'étranger, il est significatif que, malgré la réduction de ses crédits pour 1997, la Maison de la France voit son action recentrée sur la promotion de la destination France.
L'effort consenti en faveur de l'amélioration de l'accueil est également remarquable. En effet, les crédits de promotion et de communication mis à la disposition de l'administration centrale progressent sensiblement.
En outre, je tiens à saluer la pertinence et le succès rencontré par l'opération « Bonjour », ainsi que les efforts menés par les comités départementaux et régionaux du tourisme pour capter la clientèle nationale, d'abord, internationale, ensuite, surtout au niveau des zones frontalières.
Permettez-moi aussi d'insister sur l'importance de la politique de fleurissement en matière d'accueil.
Elle permet de mettre en valeur la beauté des paysages et de l'architecture. Ma région, l'Alsace, mesure pleinement la valeur de cette action puisque, sur l'ensemble des communes lauréates à l'échelon national, elle se situe au premier rang avec soixante-dix communes détentrices d'une ou plusieurs fleurs.
Outre ces actions, il me semble primordial d'exploiter les nouveaux marchés porteurs, notamment le tourisme rural ou tourisme vert.
Le développement de cette forme de tourisme traduit une saturation des destinations traditionnelles comme le littoral ou la montagne.
Il correspond également à une aspiration croissante pour le tourisme de proximité et de courts séjours.
Toutefois, les potentialités de ce que l'on appelle l'« agrotourisme » ne sont pas pleinement exploitées et doivent être valorisées à l'avenir car, en France, le tourisme intéresse seulement 2 % des exploitations, contre 4 % en Allemagne, 7 % en Grande-Bretagne et 20 % en Suède.
En outre, malgré ses fortes potentialités, l'offre de prestations du tourisme rural souffre d'un défaut d'organisation du fait de la conjonction de plusieurs facteurs : l'émiettement géographique et sectoriel de l'offre, d'une part, une commercialisation peu efficace, d'autre part.
En effet, il n'existe quasiment pas de coordination des multiples circuits de distribution que sont, entre autres, la vente directe, les réseaux animés par les collectivités publiques et les fédérations professionnelles ou les agences de voyage.
Enfin, le tourisme vert s'inscrit au coeur du débat actuel sur le paracommercialisme.
Ainsi, afin de permettre à ce secteur en plein essor de développer une dynamique de long terme, il convient d'engager dès à présent une politique forte d'amélioration de l'offre.
Pour cela, l'Agence française de l'ingénierie touristique, l'AFIT, joue un rôle primordial. Elle vise, entre autres, à perfectionner les produits touristiques français et à accroître leurs performances économiques.
Elle se révèle très utile pour le monde rural de par son expertise sur les réseaux de commercialisation.
Je tiens à vous féliciter, monsieur le ministre, car, dans le contexte actuel de rigueur budgétaire, les crédits de l'AFIT pour 1997 sont maintenus à un niveau équivalent à celui de 1996.
En outre, le projet de serveur national de réservation des produits du tourisme rural, qui doit être prochainement mis en place, est une bonne chose. Il est, en effet, fortement souhaitable, que le ministère se donne les moyens de conduire une politique de commercialisation cohérente, en concertation avec l'ensemble des organisations socioprofessionnelles concernées.
La dernière orientation à prendre en matière de tourisme rural réside, me semble-t-il, dans l'accompagnement de l'inéluctable mouvement de professionnalisation des acteurs.
Enfin, vous me permettrez de souligner l'importance, insuffisamment reconnue, que revêtent les contrats de plan Etat-région en matière de tourisme.
Ils jouent un rôle essentiel en matière d'aménagement du territoire et d'organisation des espaces touristiques, de valorisation touristique des sites culturels et naturels, de constitution de pôles touristiques attractifs indispensables, de modernisation des hébergements et, surtout, en matière de formation et d'observation économique du tourisme.
C'est la raison pour laquelle je trouve regrettable que ceux-ci soient fortement amputés.
Pour terminer, je souhaiterais, monsieur le ministre, attirer votre attention sur le problème de l'hôtellerie indépendante, qui est confrontée à de graves difficultés de succession et de modernisation.
Depuis près de deux ans, le Gouvernement mène une politique volontariste d'aide à ce secteur, qu'il convient de poursuivre.
Ainsi, entre autres, depuis la loi du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat, les constructions nouvelles, extensions ou transformations d'immeubles entraînant la constitution d'établissements hôteliers de trente chambres hors Ile-de-France et de plus de cinquante dans la régionparisienne, sont soumises à autorisation de la commission départementale d'équipement commercial, la CDEC.
Or les décrets d'application n'étant parus qu'au Journal officiel du 27 novembre dernier, tous les projets de permis de construire ont été gelés et le sont encore du fait des délais nécessaires à la constitution et à la réunion des CDEC. Cette situation pose de graves problèmes aux établissements hôteliers qui ont des projets concrets d'investissement et de création d'emplois, mais qui sont bloqués.
A un moment où les collectivités locales prennent des mesures incitatives tendant à favoriser la création et le développement des activités, de telles lenteurs administratives sont difficilement compréhensibles.
Avant la mise en place des CDEC, il serait souhaitable, au moins en zone de montagne, monsieur le ministre, que des autorisations de constructions puissent être accordées, afin d'éviter que les professionnels ne perdent une saison. Pourriez-vous nous rassurer sur ce point ?
Pour conclure, je tiens à vous féliciter, monsieur le ministre, de la participation de votre ministère à la politique de lutte contre l'exclusion menée par le Gouvernement grâce à l'extension des possibilités d'attribution du chèque-vacances.
Je sais que vous vous préoccupez de la situation de ce secteur économique fort qu'est le tourisme. C'est pourquoi le groupe du RPR et moi-même voterons les crédits du tourisme. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Peyrafitte.
M. Jean Peyrafitte. Monsieur le président, monsieur le ministre, chers collègues, je dois rendre hommage à l'objectivité de M. Ginesy, rapporteur pour avis. Professionnel de l'hôtellerie, il nous indique que le projet de budget que vous nous présentez, monsieur le ministre, est en baisse de 9 % par rapport au précédent projet de loi de finances et de 12,1 % par rapport au budget voté pour 1996.
Il souligne également que les dépenses en capital subissent une diminution d'autorisations de programme de 41 %, principalement en ce qui concerne les contrats de plan Etat-région. Le programme de rénovation des hébergements touristiques à caractère associatif est amputé de 30 % . Et pourtant M. Ginesy fait justement remarquer que 17 000 emplois de plus ont été créés cette année.
Alors, pourquoi amputer aujourd'hui le budget du tourisme ? Ne faudrait-il pas, au contraire, le valoriser pour muliplier rapidement ces 17 000 emplois ?
La logique voudrait - il en est ainsi dans toute entreprise bien gérée - que l'on consolide sérieusement, même en période de difficultés financières, les secteurs susceptibles d'être positifs, donc créateurs d'emplois.
Le tourisme, le thermalisme, l'hôtellerie sont d'importants consommateurs de main-d'oeuvre. D'autres industries, en revanche, mécanisent aux dépens de la personne humaine.
Le Gouvernement a tort de ne pas faire la différence entre les réels créateurs d'emplois et ceux qui, comme il a été dit, utilisent la méthode de « dégraissage ».
Le temps qui m'est imparti ne me permet que de survoler ce budget, mais il faut bien reconnaître qu'il est l'un des plus décevants qui ait été présenté à notre assemblée.
Si la France conserve encore sa première place européenne - après les Etats-Unis - avec 60 millions de visiteurs, il convient d'observer que ce chiffre a reculé de 1,19 %, alors que l'Espagne affiche plus 4,38 % etl'Italie plus 6,20 %. Une grave menace pèse sur un secteur économique qui contribue pourtant aux bons résultats de la balance des comptes et à la création d'emplois !
L'hôtellerie est accablée !
La taxe professionnelle augmente, en moyenne, à un rythme trois fois supérieur à celui de l'inflation.
A l'inverse de la quasi-totalité des autres entreprises, l'hôtellerie subit le maintien des charges sur les avantages en nature-nourriture.
Les mises en conformité pour la sécurité, au regard des directives européennes, sont hors de portée financière pour beaucoup de nos professionnels.
Un tiers de l'hôtellerie indépendante est en difficulté à cause du poids insupportable des taux, alors que le marché est en régression et que les prix baissent.
Les banques renoncent à renégocier avec les entreprises dont le haut du bilan leur paraît trop détérioré.
Plus de 5 000 entreprises qui ont modernisé leurs équipements sont menacées de cessation de paiement.
Des grands hôtels dans les stations touristiques et la quasi-totalité dans les stations thermales ont été transformés en appartements ; les deux étoiles commencent à suivre la même voie.
Quatre cents hôtels ruraux ont disparu l'année dernière.
La restauration traditionnelle est en plein désarroi !
Si l'on relève d'incontestables et graves distorsions dans l'application des taux de TVA, selon le type de restauration, l'augmentation de deux points de la TVA passant de 18,6 % à 20,6 % a été l'élément révélateur d'une crise profonde de la restauration traditionnelle.
Ce passage de 18,6 % à 20,6 %, dicté par le Gouvernement en plein coeur de la saison touristique de l'été 1995, sans que les professionnels aient été prévenus bien à l'avance, a aggravé considérablement la situation financière des exploitants, qui n'ont pu répercuter sur leur clientèle ces deux points de TVA, étant déjà engagés depuis des mois avec des prix fermes.
Huit pays, qui sont nos principaux concurrents, appliquent des taux de TVA très inférieurs : le Luxembourg, 3 % ; les Pays-Bas, 6 % ; l'Espagne, 7 % ; la Grèce, 8 % ; l'Autriche, 10 % ; le Portugal, 12 % ; l'Irlande, 12,5 % ; enfin la France, 20,6 %.
Ces huit pays ont obtenu une dérogation pour maintenir ce taux réduit jusqu'à l'harmonisation définitive de la TVA au sein de l'Union européenne. Et c'est sans doute seulement en 1999 que la Commission des Communautés européennes devrait proposer un taux de 15 % environ.
Vous pouvez donc, monsieur le ministre, équilibrer le taux de la TVA de la restauration traditionnelle française avec ceux des pays que je viens de citer. Il s'agit simplement d'une détermination politique.
Il est indispensable d'appliquer des taux réduits aux services touristiques et principalement à la restauration. Cet avis est d'ailleurs partagé par de nombreux experts et par plusieurs élus de diverses sensibilités politiques.
Le coût pour les finances publiques d'une taxation de la restauration au taux réduit ne peut, en aucun cas, être évalué par rapport au montant brut de la perte de recettes de TVA.
Cette perte sera nécessairement compensée par différents éléments et notamment, pour n'en citer qu'un seul, par la création de multiples emplois, ce qui représenterait une économie considérable pour la collectivité.
N'oublions pas que le coût annuel d'un chômeur s'élève à 110 000 francs. La Fédération nationale de l'industrie hôtelière ainsi que d'autres organismes ont multiplié les démarches auprès des ministères, du Premier ministre et de vous-même, très certainement, monsieur le ministre.
Une manifestation a été organisée le 23 octobre 1995, à Paris, qui a réuni environ 10 000 professionnels.
Il est urgent, monsieur le ministre, avant que la situation ne se durcisse, qu'elle ne s'aggrave dangereusement pour les professionnels, qu'elle n'explose, de prendre les décisions qui s'imposent, comme vous l'avez d'ailleurs fait en d'autres circonstances, et encore récemment.
Certes, votre projet de budget sera voté par vos amis politiques.
M. Charles Revet. C'est certain !
M. Jean Peyrafitte. Mais sachez que certains - ils nous l'ont dit - le voteront avec regrets. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Monsieur le rapporteur pour avis, vous avez parfaitement résumé la situation du secteur touristique qui reste en effet déterminant pour notre économie, pour l'équilibre de la balance des paiements et donc pour l'emploi.
La France reste, vous l'avez dit, la première destination, mais il nous faut être vigilant car la concurrence internationale, dont vous signalez à juste titre, messieurs les rapporteurs, le dynamisme, est croissante, avec des destinations de plus en plus diversifiées.
Vigilance donc, certainement, mais non pas pessimisme : les chiffres de l'année 1995 qui, à bien des égards, ne fut pas une année propice au tourisme ne reflètent pas la tendance. Les premiers éléments dont nous disposons sur l'année 1996 montrent que la saison, après un début un peu lent, a su trouver un rythme plus satisfaisant.
En 1997, ce budget disposera en effet de 350 millions de francs, en moyens de paiement, ce qui se traduit par une baisse de 12 %. Cette réduction n'est pas négligeable. Il convient toutefois de rappeler que, en réalité, si on compare les moyens à ceux qui seront réellement disponibles sur ce budget en gestion 1996 et hors réserve parlementaire, comme vous l'avez fait très justement, monsieur Ginesy, la diminution réelle s'établit à 7,6 %.
Une diminution, donc, mais qui s'accompagne, à ma demande, d'une profonde réorientation des moyens. J'ai souhaité, en effet, que l'action de l'Etat soit plus précisément définie et qu'elle s'accompagne d'une clarification des rôles de chacun : Etat, professionnels, collectivités locales, d'une part, et, d'autre part, au sein de l'Etat, d'une redéfinition des rôles entre la direction du tourisme, Maison de la France et l'Agence française d'ingénierie touristique, car, là encore, sans revenir à la discussion que nous avons déjà eue ce matin à propos de l'urbanisme, à chacun ses compétences : l'Etat n'a pas à se disperser, monsieur Loridant, convenez-en, dans des interventions tous azimuts dans un secteur où il existe déjà plus de 4 000 intervenants locaux.
En revanche, il se doit de faire fonctionner efficacement les moyens d'action dont il dispose, en étroite concertation avec les intervenants publics et privés.
Aussi ai-je demandé à la direction du tourisme de revenir à des principes simples, pour préparer notre économie touristique aux mutations selon quelques grands axes.
Le premier axe consiste à éclairer le présent pour construire l'avenir. A ce titre, l'Etat doit mesurer les retombées économiques de l'activité touristique, vous avez raison, monsieur Besson.
Seul l'Etat peut apporter les éléments de comparaisons statistiques et prospectives à partir desquels la multitude d'intervenants publics et privés oriente ses décisions.
Le budget pour 1997 marque cette volonté d'étudier et, surtout, d'évaluer l'efficacité de la dépense publique, ainsi que les besoins de financement des entreprises du secteur. Les crédits consacrés à cette action, considérée comme prioritaire, augmenteront de 6 %.
Les services du tourisme devront davantage s'orienter vers l'analyse et le suivi du secteur tout en restant en étroit contact avec le terrain : à cet égard, les moyens de fonctionnement accordés aux délégations régionales seront en augmentation sensible avec une enveloppe de 6 millions de francs, soit une augmentation de 33 %. Les délégations accomplissent un travail de stimulation et de coordination très apprécié avec peu de moyens et j'ai souhaité qu'elles puissent bénéficier d'un sérieux « coup de pouce ».
Vous le voyez, monsieur Loridant, tout ne baisse pas dans ce budget, mais nous savons assumer nos priorités. Je fais la même remarque à M. Fischer.
Sur cette base mieux affirmée, le deuxième axe consistera naturellement à soutenir les acteurs du tourisme.
Notre secteur touristique, parce qu'il est très dispersé - c'est vrai, monsieur Besson - doit être soutenu dans ses efforts d'adaptation et de promotion.
L'adaptation des professionnels à ces « nouvelles donnes », notamment des comportements de clientèle, demande du temps et des moyens.
L'Etat peut jouer à cet égard un rôle déterminant.
L'édiction des règles permettant d'éviter la disparition prématurée des entreprises constitue un élément permanent de l'action du ministère, de même que l'aménagement des conditions fiscales, sociales et financières d'exercice des professions touristiques.
Vous l'avez souligné à juste titre dans votre rapport, monsieur Ginesy, l'Etat doit assurer son principal rôle en ce domaine, celui de régulateur, et ce rôle, vous en citez quelques exemples, il l'exerce complètement, avec un bilan, monsieur Peyrafitte, que je qualifierai de non négligeable pour l'année qui s'achève.
C'est le cas de la régulation des capacités hôtelières qui, vous le savez, mesdames, messieurs les sénateurs, répond aux fortes inquiétudes exprimées par les professionnels. Voilà, monsieur Loridant, un dossier dans lequel l'Etat doit s'impliquer, plutôt que de saupoudrer ses crédits.
Eh bien ! estimant incomplète l'action de la commission nationale de régulation des hébergements touristiques, le Gouvernement a pris récemment d'autres mesures : désormais, un contribuable non hôtelier ne peut plus imputer sur son revenu global les déficits provenant d'activités industrielles et commerciales.
Grâce à l'adoption de la loi du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat, toutes les constructions nouvelles, les extensions ou les tranformations d'immeubles entraînant la construction d'établissements hôteliers d'une capacité supérieure à trente chambres hors de la région d'Ile-de-France et à cinquante chambres dans cette dernière sont soumises désormais à autorisation de la commission départementale de l'équipement commercial.
L'occasion m'est ainsi donnée, monsieur Ostermann, tout en vous remerciant de l'analyse positive très détaillée que vous avez faite de ce projet de budget, de vous rassurer sur les délais de mise en place de ces dispositions : depuis la publication du décret d'application de cette loi, le 29 novembre 1996, les secrétariats des commissions départementales d'équipement commercial peuvent recevoir les demandes. Parallèlement, les préfets ont reçu instruction de constituer dans les meilleurs délais ces commissions, dans les formations prévues par le décret, afin que le nouveau dispositif puisse se mettre en place dès que possible.
Ce dispositif sera parachevé dans les jours à venir par un arrêté et une circulaire à ma signature, qui apporteront toutes les précisions nécessaires, en particulier sur le contenu des dossiers à constituer.
Deuxième exemple : la lutte contre le paracommercialsime, à l'issue d'une étude qui avait mis en évidence tous les risques d'une croissance vive et non maîtrisée de l'offre par les particuliers. Le plan arrêté en 1995 s'est poursuivi. Ce travail de terrain, dans lequel les préfets se sont beaucoup impliqués, s'est révélé très positif et a permis de régler de nombreux points de contentieux.
Par ailleurs, en matière de cotisations sociales et de charges ficales, j'ai demandé que soient étudiées les conditions de nature à favoriser une concurrence loyale entre les différents acteurs du tourisme.
Enfin, dernier exemple : vous savez qu'à l'occasion de l'examen de la loi du 26 mars 1996 sont intervenues des mesures correctives au dispositif instauré par la loi du 31 décembre 1993, au profit des communes alors éligibles pour la premières fois aux dotations touristiques.
A l'occasion de l'examen devant le Parlement de ce texte législatif, le Gouvernement s'est engagé à présenter un rapport sur la situation financière des communes touristiques. Il sera disponible, monsieur Besson, dans les prochaines semaines.
Notre secteur touristique doit également être soutenu dans ses efforts de promotion à l'étranger. En effet, ses acteurs ont rarement la taille nécessaire pour intervenir sur ces marchés.
Je tiens à vous rassurer, monsieur Loridant, et vous aussi, monsieur Fischer, l'action du groupement d'intérêt économique Maison de la France restera donc déterminante au cours des années à venir. Pour marquer clairement la volonté de l'Etat d'assurer aux professionnels non seulement le maintien des structures du GIE à l'étranger, mais également de participer à leurs opérations de promotion, 54 millions de francs seront affectés pour la première fois à une « contribution aux actions de promotion du GIE », ce qui permettra de garantir aux professionnels du secteur à la fois une visibilité et une stabilité de l'effort public.
Maison de la France disposera, en outre, d'une subvention de fonctionnement de 82,3 millions de francs. Au total les crédits accordés s'élèveront à 136,3 millions de francs. Monsieur Loridant, Maison de la France est un excellent outil de promotion et je vous rassure, j'y suis très attentif. Néanmoins, comme tous les organismes bénéficiant d'un fort soutien public, cet outil doit aussi se mobiliser pour améliorer sa gestion et ses méthodes de fonctionnement. Il n'y a jamais d'acquis en la matière.
Le troisième axe de notre stratégie consiste à agir sur l'offre touristique.
Cet élément me paraît déterminant pour répondre à ma principale préoccupation d'adaptation de nos produits à l'évolution des attentes du touriste consommateur. L'Etat a un rôle incitateur essentiel en ce domaine. J'ai effectivement tracé la voie lors de la réunion du conseil national du tourisme, le 17 juin dernier.
Cette volonté de provoquer les adaptations nécessaires s'appuiera sur une ligne budgétaire nouvelle dite d'intervention stratégique, dotée de 37 millions de francs, et sur un outil privilégié, l'Agence française pour l'ingénierie touristique.
Vous avez raison, monsieur Ginesy, il faut valoriser ce centre de ressources national qui - M. Joly le relève à juste titre - a réalisé des études tant stratégiques qu'opérationnelles et des montages de projets tout à fait intéressants dans de très nombreuses régions.
Dans le même esprit, je souhaite dynamiser diverses formes de tourisme. En 1996, plusieurs initiatives ont été prises en ce sens, notamment en ce qui concerne le tourisme fluvial, mais aussi le tourisme littoral auquel je suis, bien sûr, particulièrement attentif en raison de ma double compétence sur la mer et le tourisme.
Plusieurs programmes sont actuellement déployés pour contribuer à la modernisation des stations, pour développer la compétitivité des produits touristiques par la mise en oeuvre de démarches qualité et, enfin, pour développer les activités et les retombées en termes d'emplois.
Ainsi, une enveloppe de 12 millions de francs a été mobilisée, en partenariat avec la DATAR, pour financer treize projets de station au cours des prochaines années.
Des expériences sont conduites sur le littoral pour faciliter la commercialisation de meublés classés, pour lesquels existe une véritable demande des organisateurs de voyages et de séjours.
A cet égard, j'ai confié une mission aux inspections générales du tourisme et de l'équipement pour analyser les besoins de réhabilitation et leurs conséquences économiques sur les sites concernés, évaluer la rentabilité des opérations et, le cas échéant, définir les mesures juridiques, budgétaires ou fiscales susceptibles d'attirer les investisseurs.
Je dirai un mot du tourisme rural, qui constitue un outil déterminant pour l'aménagement du territoire et la revitalisation de nos campagnes.
La faiblesse du tourisme en espace rural réside essentiellement dans le caractère atomisé de son offre, trop souvent axée sur un produit unique. C'est pourquoi, monsieur Ostermann, je me réjouis avec vous de la création d'un serveur national de réservation qui favorisera la commercialisation des produits touristiques en espace rural.
Enfin, au-delà de l'action sur l'offre touristique, l'Etat confortera en 1997 la politique de sensibilisation à l'accueil engagée en 1994. La campagne « Bonjour » tentera de mobiliser les commerçants et l'ensemble des Français sur leur rôle déterminant dans cette politique d'accueil.
Au total, les crédits consacrés à la communication en 1997 augmenteront de 25 %.
A cet égard, monsieur Loridant, vous vous inquiétez de nos efforts de promotion par rapport à nos concurrents directs. Vous avez raison : j'y suis, moi aussi, très attentif.
Le dernier axe consiste à lutter contre les inégalités. Pour l'ensemble de ce ministère, j'ai souhaité qu'un des maîtres mots de mon action soit le rapprochement avec les Français. Le projet de réforme des conditions d'attribution du chèque-vacances, sur lequel je travaille actuellement, ira tout à fait dans ce sens.
Aujourd'hui, un certain nombre d'entre vous l'ont rappelé, 40 % des Français ne peuvent, souvent pour des raisons financières, partir en vacances. Tenter de mettre fin à cette véritable fracture sociale qui prive un grand nombre de nos concitoyens d'un élément aujourd'hui essentiel de la consommation moderne est un impératif.
Ce projet de réforme devrait profondément marquer l'évolution du secteur touristique dans les prochaines années. Il devrait également marquer une avancée réelle dans l'amélioration de la vie quotidienne de nombreux Français. Je pense notamment aux 7,5 millions de salariés de petites et moyennes entreprises, mais aussi aux agriculteurs.
Voilà un autre exemple, monsieur Loridant, d'une action efficace de l'Etat qui, non seulement, ouvre le champ des loisirs à tous ceux qui, jusqu'à présent, ne pouvaient pas ou qui ne pouvaient que peu en profiter, mais qui le fera judicieusement, au profit de notre économie nationale.
Bien plus, nous envisageons également de diffuser le chèque-vacances à l'étranger, ce qui contribuera à fidéliser la clientèle étrangère et, j'en suis convaincu, à capter de nouveaux flux touristiques.
Je vous rassure, monsieur Loridant : il n'a jamais été question de toucher en quoi que ce soit à l'agence nationale des chèques-vacances, qui travaille remarquablement bien, je tiens à le dire devant la Haute Assemblée.
Naturellement, monsieur Joly, la réforme des conditions d'attribution des chèques-vacances sera complétée par la recherche de nouveaux financements, en relais et en soutien des aides de l'Etat, pour la rénovation des hébergements de vacances à caractère associatif.
Vous avez aussi appelé mon attention, monsieur Joly, sur les problèmes posés à la restauration dans notre pays par l'application d'une TVA au taux de 20,6 %, et notamment sur les distorsions de concurrence qu'entraînerait la réglementation en vigueur, tant avec certains pays étrangers qu'au sein même de notre pays.
La rapport remis par M. Salustro au ministre de l'économie et des finances conclut à la nécessité d'une réforme tout en mentionnant ses difficultés de mise en oeuvre. C'est pourquoi le Gouvernement est favorable à l'organisation d'une table ronde sur ces questions.
L'économie touristique, mesdames, messieurs les sénateurs, reste un secteur dynamique où les professionnels ont su démontrer leur savoir-faire et leur capacité à innover. Mon ministère sera là pour les accompagner dans cette démarche, comme il l'a fait tout au long de cette année grâce aux nombreuses mesures qui ont été prises en leur faveur. Et, en disant « en leur faveur », je veux dire « en faveur du tourisme français ». (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. Nous allons procéder à l'examen et au vote des crédits figurant aux états B et C concernant l'équipement, le logement, les transports et le tourisme.
Je vous rappelle que le Sénat a déjà examiné aujourd'hui même les crédits affectés à l'urbanisme, aux transports, au logement et à la mer inscrits à la ligne « Equipement, logement, transports et tourisme ».

ÉTAT B

M. le président. « Titre III : moins 581 800 959 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les crédits figurant au titre III.

(Ces crédits sont adoptés.)
M. le président. « Titre IV : 2 402 595 952 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les crédits figurant au titre IV.

(Ces crédits sont adoptés.)

ÉTAT C

M. le président. « Titre V. - Autorisations de programme : 6 491 911 000 francs ;
« Crédits de paiement : 3 180 460 000 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les crédits figurant au titre V.

(Ces crédits sont adoptés.)
M. le président. « Titre VI. - Autorisations de programme : 8 112 676 000 francs » ;
« Crédits de paiement : 3 244 216 000 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les crédits figurant au titre VI.

(Ces crédits sont adoptés.)
M. le président. Nous avons achevé l'examen des dispositions du projet de loi concernant le tourisme.

TRANSMISSION DE PROJETS DE LOI

M. le président. J'ai reçu, transmis par M. le Premier ministre, un projet de loi de finances rectificative pour 1996, adopté par l'Assemblée nationale.
Le projet de loi sera imprimé sous le numéro 125, distribué et renvoyé à la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
J'ai reçu, transmis par M. le Premier ministre, un projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif à la zone franche de Corse.
Le projet de loi sera imprimé sous le numéro 126, distribué et renvoyé à la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.

DÉPÔT D'UNE PROPOSITION
D'ACTE COMMUNAUTAIRE

M. le président. J'ai reçu de M. le Premier ministre la proposition d'acte communautaire suivante, soumise au Sénat par le Gouvernement, en application de l'article 88-4 de la Constitution : proposition de décision du Conseil concernant l'accord entre la Communauté européenne et la Nouvelle-Zélande relatif aux mesures sanitaires applicables au commerce d'animaux vivants et de produits animaux.
Cette proposition d'acte communautaire sera imprimée sous le numéro E-747 et distribuée.

DÉPÔT D'UN RAPPORT

M. le président. J'ai reçu de M. Philippe Marini un rapport fait un nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, relative à l'épargne retraite (n° 100, 1996-1997).
Le rapport sera imprimé sous le numéro 124 et distribué.

ORDRE DU JOUR

M. le président. Voici quel sera l'ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée à aujourd'hui, samedi 7 décembre 1996, à dix heures trente, à quinze heures et le soir :
Suite de la discussion du projet de loi de finances pour 1997, adopté par l'Assemblée nationale (n°s 85 et 86, 1996-1997).
M. Alain Lambert, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.
Deuxième partie. - Moyens des services et dispositions spéciales :
Affaires étrangères et coopération :
II. - Coopération :
M. Michel Charasse, rapporteur spécial (rapport n° 86, annexe n° 2) ;
Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (avis n° 89, tome III).
Commerce extérieur :
Mme Maryse Bergé-Lavigne, rapporteur spécial (rapport n° 86, annexe n° 12) ;
M. Michel Souplet, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan (avis n° 88, tome X).
Communication :
Crédits du Conseil supérieur de l'audiovisuel, d'aides à la presse et à l'audiovisuel inscrits au budget des services généraux du Premier ministre et crédits d'aides à la presse inscrits au budget de la poste, des télécommunications et de l'espace, et lignes 47 et 48 de l'état E annexé à l'article 54 et article 58.
M. Jean Cluzel, rapporteur spécial (rapport n° 86, annexes n°s 8 et 33) ;
M. Jean-Paul Hugot, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles (communication audiovisuelle, avis n° 87, tome X) ;
M. Alain Gérard, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles (presse écrite, avis n° 87, tome XI).
Aménagement du territoire, ville et intégration :
II. - Ville et intégration :
M. Philippe Marini, rapporteur spécial (rapport n° 86, annexe n° 5) ;
M. Gérard Larcher, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan (ville, avis n° 88, tome XXIII) ;
M. Paul Blanc, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales (avis n° 90, tome III).
Commerce et artisanat et articles 90, 91 et 91 bis :
M. René Ballayer, rapporteur spécial (rapport n° 86, annexe n° 7) ;
M. Jean-Jacques Robert, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan (avis n° 88, tome VIII).
Services financiers (et consommation) :
M. Alain Richard, rapporteur spécial (services financiers, rapport n° 86, annexe n° 11) ;
M. Louis Minetti, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan (consommation et concurrence, avis n° 88, tome IX).
Budget annexe des Monnaies et médailles :
M. Alain Richard, rapporteur spécial (rapport n° 86, annexe n° 42).

Délai limite pour les inscriptions de parole
dans les discussions précédant l'examen des crédits
de chaque ministère

Le délai limite pour les inscriptions de parole dans les discussions précédant l'examen des crédits de chaque ministère est fixé à la veille du jour prévu pour la discussion, à dix-sept heures.

Délai limite pour le dépôt des amendements aux crédits
budgétaires pour le projet de loi de finances pour 1997

Le délai limite pour le dépôt des amendements aux divers crédits budgétaires et articles rattachés du projet de loi de finances pour 1997 est fixé à la veille du jour prévu pour la discussion, à dix-sept heures.

Scrutin public à la tribune

En application de l'article 60 bis, troisième alinéa, du règlement, le vote sur l'ensemble du projet de loi de finances pour 1997 aura lieu, de droit, par scrutin public à la tribune, à la fin de la séance du mardi 10 décembre 1996.

Délai limite général
pour le dépôt des amendements

La conférence des présidents a fixé un délai limite général pour le dépôt des amendements expirant, dans chaque cas, la veille du jour où commence la discussion, à dix-sept heures, pour tous les projets de loi et propositions de loi ou de résolution inscrits à l'ordre du jour, à l'exception des textes de commissions mixtes paritaires et de ceux pour lesquels est déterminé un délai limite spécifique.

Délai limite pour les inscriptions de parole
et pour le dépôt des amendements

1° Projet de loi, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relatif à la détention provisoire (n° 99, 1996-1997) :
Délai limite pour les inscriptions de parole dans la discussion générale : mardi 10 décembre 1996, à dix-sept heures.
2° Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, relative à l'épargne retraite (n° 100, 1996-1997) :
Délai limite pour les inscriptions de parole dans la discussion générale : mercredi 11 décembre 1996, à dix-sept heures.
3° Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, relatif à la collecte et à l'élimination des cadavres d'animaux et des déchets d'abattoirs et modifiant le code rural (n° 109, 1996-1997) :
Délai limite pour le dépôt des amendements : lundi 16 décembre 1996, à douze heures.
Délai limite pour les inscriptions de parole dans la discussion générale : lundi 16 décembre 1996, à douze heures.
Personne ne demande la parole ?...
La séance est levée.

(La séance est levée le samedi 7 décembre 1996, à une heure vingt.)

Le Directeur
du service du compte rendu intégral,
DOMINIQUE PLANCHON

ANNEXES AU PROCÈS-VERBAL
de la séance du vendredi 6 décembre 1996

SCRUTIN (n° 43)

sur l'amendement n° II-60, présenté par Mme Josette Durrieu et M. Fernand Tardy, tendant à insérer un article additionnel avant l'article 92 du projet de loi de finances pour 1997, adopté par l'Assemblée nationale (budget de l'urbanisme et services communs) - (élargissement de l'assiette de la TDCAUE).

Nombre de votants :	316
Nombre de suffrages exprimés :	311
Pour :	2
Contre :	309

Le Sénat n'a pas adopté.

ANALYSE DU SCRUTIN

GROUPE COMMUNISTE RÉPUBLICAIN ET CITOYEN (15) :
Contre : 15.

GROUPE DU RASSEMBLEMENT DÉMOCRATIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN (23) :
Contre : 18.
Abstentions : 5. _ MM. François Abadie, Jean-Michel Baylet, André Boyer, Yvon Collin et Mme Joëlle Dusseau.

GROUPE DU RASSEMBLEMENT POUR LA RÉPUBLIQUE (94) :
Contre : 94.

GROUPE SOCIALISTE (75) :
Pour : 2. _ Mme Josette Durrieu et M. Fernand Tardy.
Contre : 71.
N'ont pas pris part au vote : 2. _ M. Michel Dreyfus-Schmidt, qui présidait la séance, et M. Claude Pradille.

GROUPE DE L'UNION CENTRISTE (60) :
Contre : 59.
N'a pas pris part au vote : 1. _ M. René Monory, président du Sénat.

GROUPE DES RÉPUBLICAINS ET INDÉPENDANTS (44) :
Contre : 44.

Sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe (10) :
Contre : 8.
N'ont pas pris part au vote : 2. _ MM. Jean-Pierre Lafond et Paul Vergès.

Ont voté pour

Mme Josette Durrieu et M. Fernand Tardy.

Ont voté contre

Nicolas About
Philippe Adnot
Michel Alloncle
Guy Allouche
Louis Althapé
Jean-Paul Amoudry
Philippe Arnaud
Alphonse Arzel
François Autain
Germain Authié
Robert Badinter
Denis Badré
Honoré Bailet
José Balarello
René Ballayer
Bernard Barbier
Janine Bardou
Bernard Barraux
Jacques Baudot
Marie-Claude Beaudeau
Jean-Luc Bécart
Michel Bécot
Henri Belcour
Claude Belot
Monique ben Guiga
Georges Berchet
Maryse Bergé-Lavigne
Jean Bernadaux
Jean Bernard
Daniel Bernardet
Roger Besse
Jean Besson
Jacques Bialski
Pierre Biarnès
Danielle Bidard-Reydet
Claude Billard
Jacques Bimbenet
Jean Bizet
François Blaizot
Paul Blanc
Maurice Blin
Annick Bocandé
André Bohl
Christian Bonnet
Marcel Bony
James Bordas
Didier Borotra
Nicole Borvo
Joël Bourdin
Yvon Bourges
Philippe de Bourgoing
Jean Boyer
Louis Boyer
Jacques Braconnier
Gérard Braun
Dominique Braye
Paulette Brisepierre
Guy Cabanel
Michel Caldaguès
Robert Calmejane
Jean-Pierre Camoin
Jean-Pierre Cantegrit
Jean-Claude Carle
Jean-Louis Carrère
Robert Castaing
Francis
Cavalier-Benezet
Auguste Cazalet
Charles
Ceccaldi-Raynaud
Gérard César
Gilbert Chabroux
Michel Charasse
Marcel Charmant
Michel Charzat
Jacques Chaumont
Jean Chérioux
William Chervy
Marcel-Pierre Cleach
Jean Clouet
Jean Cluzel
Henri Collard
Charles-Henri
de Cossé-Brissac
Raymond Courrière
Roland Courteau
Jean-Patrick Courtois
Pierre Croze
Charles de Cuttoli
Philippe Darniche
Marcel Daunay
Marcel Debarge
Désiré Debavelaere
Luc Dejoie
Jean Delaneau
Bertrand Delanoë
Jean-Paul Delevoye
Gérard Delfau
Jacques Delong
Jean-Pierre Demerliat
Michelle Demessine
Fernand Demilly
Christian Demuynck
Marcel Deneux
Charles Descours
Rodolphe Désiré
Georges Dessaigne
Marie-Madeleine
Dieulangard
André Diligent
Jacques Dominati
Michel Doublet
Alain Dufaut
Xavier Dugoin
André Dulait
Ambroise Dupont
Hubert Durand-Chastel
Bernard Dussaut
Daniel Eckenspieller
André Egu
Jean-Paul Emin
Jean-Paul Emorine
Claude Estier
Hubert Falco
Léon Fatous
Pierre Fauchon
Jean Faure
Guy Fischer
Hilaire Flandre
Jean-Pierre Fourcade
Alfred Foy
Serge Franchis
Philippe Francois
Jean Francois-Poncet
Jacqueline
Fraysse-Cazalis
Yann Gaillard
Aubert Garcia
Philippe de Gaulle
Patrice Gélard
Jacques Genton
Alain Gérard
François Gerbaud
François Giacobbi
Charles Ginésy
Jean-Marie Girault
Paul Girod
Daniel Goulet
Alain Gournac
Adrien Gouteyron
Jean Grandon
Francis Grignon
Georges Gruillot
Yves Guéna
Jacques Habert
Hubert Haenel
Emmanuel Hamel
Claude Haut
Anne Heinis
Marcel Henry
Pierre Hérisson
Rémi Herment
Daniel Hoeffel
Jean Huchon
Bernard Hugo
Jean-Paul Hugot
Roland Huguet
Claude Huriet
Roger Husson
Jean-Jacques Hyest
Pierre Jeambrun
Charles Jolibois
Bernard Joly
André Jourdain
Alain Joyandet
Christian
de La Malène
Philippe Labeyrie
Jean-Philippe
Lachenaud
Pierre Laffitte
Pierre Lagourgue
Alain Lambert
Lucien Lanier
Jacques Larché
Gérard Larcher
Dominique Larifla
Edmond Lauret
René-Georges Laurin
Henri Le Breton
Jean-François
Le Grand
Edouard Le Jeune
Dominique Leclerc
Jacques Legendre
Guy Lèguevaques
Guy Lemaire
Marcel Lesbros
François Lesein
Félix Leyzour
Claude Lise
Maurice Lombard
Paul Loridant
Jean-Louis Lorrain
Simon Loueckhote
Roland du Luart
Hélène Luc
Jacques Machet
Jean Madelain
Philippe Madrelle
Jacques Mahéas
Kléber Malécot
André Maman
Michel Manet
Philippe Marini
René Marquès
Pierre Martin
Jean-Pierre Masseret
Marc Massion
Paul Masson
François Mathieu
Serge Mathieu
Pierre Mauroy
Georges Mazars
Jean-Luc Mélenchon
Jacques de Menou
Louis Mercier
Michel Mercier
Lucette
Michaux-Chevry
Daniel Millaud
Louis Minetti
Gérard Miquel
Louis Moinard
Michel Moreigne
Georges Mouly
Philippe Nachbar
Lucien Neuwirth
Nelly Olin
Paul d'Ornano
Joseph Ostermann
Georges Othily
Jacques Oudin
Robert Pagès
Sosefo Makapé Papilio
Charles Pasqua
Jean-Marc Pastor
Michel Pelchat
Guy Penne
Jean Pépin
Daniel Percheron
Jean Peyrafitte
Alain Peyrefitte
Jean-Claude Peyronnet
Louis Philibert
Bernard Piras
Bernard Plasait
Régis Ploton
Alain Pluchet
Jean-Marie Poirier
Guy Poirieux
Christian Poncelet
Jean Pourchet
André Pourny
Danièle Pourtaud
Gisèle Printz
Jean Puech
Roger Quilliot
Henri de Raincourt
Jack Ralite
Paul Raoult
Jean-Marie Rausch
René Régnault
Ivan Renar
Victor Reux
Charles Revet
Henri Revol
Alain Richard
Philippe Richert
Roger Rigaudière
Roger Rinchet
Guy Robert
Jean-Jacques Robert
Michel Rocard
Jacques Rocca Serra
Louis-Ferdinand
de Rocca Serra
Josselin de Rohan
Gérard Roujas
René Rouquet
André Rouvière
Michel Rufin
Claude Saunier
Jean-Pierre Schosteck
Maurice Schumann
Bernard Seillier
Michel Sergent
Franck Sérusclat
René-Pierre Signé
Raymond Soucaret
Michel Souplet
Louis Souvet
Martial Taugourdeau
Henri Torre
René Trégouët
François Trucy
Alex Türk
Maurice Ulrich
Jacques Valade
André Vallet
Alain Vasselle
Albert Vecten
André Vezinhet
Jean-Pierre Vial
Marcel Vidal
Robert-Paul Vigouroux
Xavier de Villepin
Serge Vinçon
Henri Weber

Abstentions

MM. François Abadie, Jean-Michel Baylet, André Boyer, Yvon Collin et Mme Joëlle Dusseau.

N'ont pas pris part au vote

MM. Jean-Pierre Lafond, Claude Pradille et Paul Vergès.

N'ont pas pris part au vote

MM. René Monory, président du Sénat, et Michel Dreyfus-Schmidt, qui présidait la séance.

Les nombres annoncés en séance avaient été de :

Nombre de votants :	317
Nombre de suffrages exprimés :	312
Majorité absolue des suffrages exprimés :	157
Pour l'adoption :	2
Contre :	310

Mais, après vérification, ces nombres ont été rectifiés conformément à la liste ci-dessus.

SCRUTIN (n° 44)

sur l'amendement n° II-65 rectifié, présenté par M. Guy Fischer, à l'article 92 du projet de loi de finances pour 1997, adopté par l'Assemblée nationale (budget du logement) - (garantie du niveau de l'APL pour certains ménages).

Nombre de votants :	316
Nombre de suffrages exprimés :	316
Pour :	94
Contre :	222

Le Sénat n'a pas adopté.

ANALYSE DU SCRUTIN

GROUPE COMMUNISTE RÉPUBLICAIN ET CITOYEN (15) :
Pour : 15.

GROUPE DU RASSEMBLEMENT DÉMOCRATIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN (23) :
Pour : 5. _ MM. François Abadie, Jean-Michel Baylet, André Boyer, Yvon Collin et Mme Joëlle Dusseau.
Contre : 18.

GROUPE DU RASSEMBLEMENT POUR LA RÉPUBLIQUE (94) :
Contre : 93.
N'a pas pris part au vote : 1. _ M. Yves Guéna, qui présidait la séance.

GROUPE SOCIALISTE (75) :
Pour : 74.
N'a pas pris part au vote : 1. _ M. Claude Pradille.

GROUPE DE L'UNION CENTRISTE (60) :
Contre : 59.
N'a pas pris part au vote : 1. _ M. René Monory, président du Sénat.

GROUPE DES RÉPUBLICAINS ET INDÉPENDANTS (44) :
Contre : 44.

Sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe (10) :
Contre : 8.
N'ont pas pris part au vote : 2. _ MM. Jean-Pierre Lafond et Paul Vergès.

Ont voté pour

François Abadie
Guy Allouche
François Autain
Germain Authié
Robert Badinter
Jean-Michel Baylet
Marie-Claude Beaudeau
Jean-Luc Bécart
Monique ben Guiga
Maryse Bergé-Lavigne
Jean Besson
Jacques Bialski
Pierre Biarnès
Danielle Bidard-Reydet
Claude Billard
Marcel Bony
Nicole Borvo
André Boyer
Jean-Louis Carrère
Robert Castaing
Francis
Cavalier-Benezet
Gilbert Chabroux
Michel Charasse
Marcel Charmant
Michel Charzat
William Chervy
Yvon Collin
Raymond Courrière
Roland Courteau
Marcel Debarge
Bertrand Delanoë
Gérard Delfau
Jean-Pierre Demerliat
Michelle Demessine
Rodolphe Désiré
Marie-Madeleine
Dieulangard
Michel
Dreyfus-Schmidt
Josette Durrieu
Bernard Dussaut
Joëlle Dusseau
Claude Estier
Léon Fatous
Guy Fischer
Jacqueline
Fraysse-Cazalis
Aubert Garcia
Claude Haut
Roland Huguet
Philippe Labeyrie
Dominique Larifla
Guy Lèguevaques
Félix Leyzour
Claude Lise
Paul Loridant
Hélène Luc
Philippe Madrelle
Jacques Mahéas
Michel Manet
Jean-Pierre Masseret
Marc Massion
Pierre Mauroy
Georges Mazars
Jean-Luc Mélenchon
Louis Minetti
Gérard Miquel
Michel Moreigne
Robert Pagès
Jean-Marc Pastor
Guy Penne
Daniel Percheron
Jean Peyrafitte
Jean-Claude Peyronnet
Louis Philibert
Bernard Piras
Danièle Pourtaud
Gisèle Printz
Roger Quilliot
Jack Ralite
Paul Raoult
René Régnault
Ivan Renar
Alain Richard
Roger Rinchet
Michel Rocard
Gérard Roujas
René Rouquet
André Rouvière
Claude Saunier
Michel Sergent
Franck Sérusclat
René-Pierre Signé
Fernand Tardy
André Vezinhet
Marcel Vidal
Henri Weber

Ont voté contre

Nicolas About
Philippe Adnot
Michel Alloncle
Louis Althapé
Jean-Paul Amoudry
Philippe Arnaud
Alphonse Arzel
Denis Badré
Honoré Bailet
José Balarello
René Ballayer
Bernard Barbier
Janine Bardou
Bernard Barraux
Jacques Baudot
Michel Bécot
Henri Belcour
Claude Belot
Georges Berchet
Jean Bernadaux
Jean Bernard
Daniel Bernardet
Roger Besse
Jacques Bimbenet
Jean Bizet
François Blaizot
Paul Blanc
Maurice Blin
Annick Bocandé
André Bohl
Christian Bonnet
James Bordas
Didier Borotra
Joël Bourdin
Yvon Bourges
Philippe de Bourgoing
Jean Boyer
Louis Boyer
Jacques Braconnier
Gérard Braun
Dominique Braye
Paulette Brisepierre
Guy Cabanel
Michel Caldaguès
Robert Calmejane
Jean-Pierre Camoin
Jean-Pierre Cantegrit
Jean-Claude Carle
Auguste Cazalet
Charles
Ceccaldi-Raynaud
Gérard César
Jacques Chaumont
Jean Chérioux
Marcel-Pierre Cleach
Jean Clouet
Jean Cluzel
Henri Collard
Charles-Henri
de Cossé-Brissac
Jean-Patrick Courtois
Pierre Croze
Charles de Cuttoli
Philippe Darniche
Marcel Daunay
Désiré Debavelaere
Luc Dejoie
Jean Delaneau
Jean-Paul Delevoye
Jacques Delong
Fernand Demilly
Christian Demuynck
Marcel Deneux
Charles Descours
Georges Dessaigne
André Diligent
Jacques Dominati
Michel Doublet
Alain Dufaut
Xavier Dugoin
André Dulait
Ambroise Dupont
Hubert Durand-Chastel
Daniel Eckenspieller
André Egu
Jean-Paul Emin
Jean-Paul Emorine
Hubert Falco
Pierre Fauchon
Jean Faure
Hilaire Flandre
Jean-Pierre Fourcade
Alfred Foy
Serge Franchis
Philippe Francois
Jean Francois-Poncet
Yann Gaillard
Philippe de Gaulle
Patrice Gélard
Jacques Genton
Alain Gérard
François Gerbaud
François Giacobbi
Charles Ginésy
Jean-Marie Girault
Paul Girod
Daniel Goulet
Alain Gournac
Adrien Gouteyron
Jean Grandon
Francis Grignon
Georges Gruillot
Jacques Habert
Hubert Haenel
Emmanuel Hamel
Anne Heinis
Marcel Henry
Pierre Hérisson
Rémi Herment
Daniel Hoeffel
Jean Huchon
Bernard Hugo
Jean-Paul Hugot
Claude Huriet
Roger Husson
Jean-Jacques Hyest
Pierre Jeambrun
Charles Jolibois
Bernard Joly
André Jourdain
Alain Joyandet
Christian
de La Malène
Jean-Philippe
Lachenaud
Pierre Laffitte
Pierre Lagourgue
Alain Lambert
Lucien Lanier
Jacques Larché
Gérard Larcher
Edmond Lauret
René-Georges Laurin
Henri Le Breton
Jean-François
Le Grand
Edouard Le Jeune
Dominique Leclerc
Jacques Legendre
Guy Lemaire
Marcel Lesbros
François Lesein
Maurice Lombard
Jean-Louis Lorrain
Simon Loueckhote
Roland du Luart
Jacques Machet
Jean Madelain
Kléber Malécot
André Maman
Philippe Marini
René Marquès
Pierre Martin
Paul Masson
François Mathieu
Serge Mathieu
Jacques de Menou
Louis Mercier
Michel Mercier
Lucette
Michaux-Chevry
Daniel Millaud
Louis Moinard
Georges Mouly
Philippe Nachbar
Lucien Neuwirth
Nelly Olin
Paul d'Ornano
Joseph Ostermann
Georges Othily
Jacques Oudin
Sosefo Makapé Papilio
Charles Pasqua
Michel Pelchat
Jean Pépin
Alain Peyrefitte
Bernard Plasait
Régis Ploton
Alain Pluchet
Jean-Marie Poirier
Guy Poirieux
Christian Poncelet
Jean Pourchet
André Pourny
Jean Puech
Henri de Raincourt
Jean-Marie Rausch
Victor Reux
Charles Revet
Henri Revol
Philippe Richert
Roger Rigaudière
Guy Robert
Jean-Jacques Robert
Jacques Rocca Serra
Louis-Ferdinand
de Rocca Serra
Josselin de Rohan
Michel Rufin
Jean-Pierre Schosteck
Maurice Schumann
Bernard Seillier
Raymond Soucaret
Michel Souplet
Louis Souvet
Martial Taugourdeau
Henri Torre
René Trégouët
François Trucy
Alex Türk
Maurice Ulrich
Jacques Valade
André Vallet
Alain Vasselle
Albert Vecten
Jean-Pierre Vial
Robert-Paul Vigouroux
Xavier de Villepin
Serge Vinçon

N'ont pas pris part au vote

MM. Jean-Pierre Lafond, Claude Pradille et Paul Vergès.

N'ont pas pris part au vote

MM. René Monory, président du Sénat, et Yves Guéna, qui présidait la séance.

Les nombres annoncés en séance avaient été de :

Nombre de votants :	317
Nombre de suffrages exprimés :	317
Majorité absolue des suffrages exprimés :	159
Pour l'adoption :	94
Contre :	223

Mais, après vérification, ces nombres ont été rectifiés conformément à la liste ci-dessus.