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La LOLF, nouvelle constitution financière de l'Etat

La nouvelle procédure budgétaire appliquée pour la première fois

Le Sénat examine à partir du jeudi 24 novembre 2005 le projet de la loi de finances pour 2006, après son adoption en première lecture par l’Assemblée Nationale.

Moment traditionnellement fort de la vie politique nationale, la discussion du budget s’effectue dans un cadre nouveau. C’est en effet la première fois que son élaboration, son adoption et son exécution sont régies par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (la « LOLF »), qui remplace l’ancienne ordonnance organique du 2 janvier 1959.

Adoptée dans un esprit de consensus politique et à l’initiative conjointe du Sénat et de l’Assemblée Nationale, cette nouvelle « Constitution financière » réforme en profondeur les finances publiques :

  • En rendant le budget plus lisible
  • En renforçant les pouvoirs budgétaires du Parlement
    dans l’examen des différentes lois de finances et dans le contrôle de l’utilisation des crédits
  • En orientant la gestion des dépenses publiques vers plus d’efficacité

Une nouvelle présentation du budget de l'Etat

Certes, le projet de loi de finances comprend toujours deux parties :
- La première partie est composée pour l’essentiel de l’autorisation de percevoir les impôts existants, des dispositions fiscales qui affectent l’équilibre budgétaire de l’année à venir et de « l’article d’équilibre » qui en rapprochant recettes et dépenses prévues, détermine le déficit ou excédent budgétaire attendu pour l’année à venir. Il a été « enrichi » par la LOLF car il comprend également le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’Etat et le plafond de variation de la dette négociable de l’Etat à plus d’un an.
- La seconde partie regroupe les estimations de dépenses ainsi que les dispositions fiscales n’affectant pas l’équilibre budgétaire de l’année à venir.

C’est toutefois cette seconde partie dont la structure est le plus profondément modifiée. Les crédits budgétaires sont en effet présentés selon une nouvelle nomenclature plus lisible, afin de les relier plus directement aux politiques publiques qu’ils financent. Ils ne sont plus présentés par type de dépense puis par ministère mais répartis en missions et programmes.

34 missions ont été définies pour le budget général. Elles correspondent aux grandes politiques de l’Etat et peuvent relever d’un seul ou de plusieurs ministères. Elles sont l’unité de vote du Parlement.

Ces missions sont déclinées en 132 programmes. Une mission comprend en principe un ou plusieurs programmes. Ils forment le niveau de base de la nouvelle nomenclature des crédits. Un programme ne peut être rattaché qu’à un seul ministère.

A titre indicatif, les programmes sont découpés en 620 actions, qui apportent plus de précisions sur la destination des crédits votés.
En outre, les crédits de chaque programme sont présentés par type de dépenses (investissement, fonctionnement, interventions … ).

Des pouvoirs accrus pour le Parlement

La LOLF renforce la portée du vote des parlementaires.
Dans l’ancien système, le Parlement se prononçait en une seule fois sur les services votés (le minimum de dotations que le gouvernement juge indispensable pour poursuivre l’exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l’année précédente par le Parlement) puis sur les mesures nouvelles, qui représentaient finalement une part assez faible du budget de l’Etat (6 % environ). Dorénavant, cette distinction disparaît et les crédits de chaque mission sont votés en bloc et au premier euro.

La LOLF renforce le pouvoir d’amendement des parlementaires.
Dans l’ancien système ils ne pouvaient proposer que des réductions ou des suppressions de crédits. Désormais, ils peuvent proposer d’augmenter les crédits de certains programmes voire de créer de nouveaux programmes, à la condition de baisser à due concurrence les crédits d’autres programmes contenus dans la même mission. Les crédits d’une mission ne peuvent cependant être majorés à l’initiative de parlementaires.

La LOLF assure un respect plus grand du vote du Parlement en cours d’exercice budgétaire, en encadrant plus strictement les possibilités pour le gouvernement de procéder à des mouvements de crédits en cours d’année en dehors du contrôle du Parlement (transferts et virements de crédits, annulations, reports, décret d’avances).

La LOLF enfin facilite le contrôle par le Parlement des politiques publiques. Le budget est orienté vers les résultats. Les programmes sont assortis chacun d’un projet annuel de performance (PAP) qui contient des objectifs et indicateurs chiffrés qui permettent de juger de l’efficacité de l’action menée par l’Etat grâce aux crédits votés. Contrôle initial (au moment du vote de la loi de finances initiale) et contrôle a posteriori (au moment du vote de la loi de règlement dont le statut est revalorisé) pourront donc s’appuyer sur une analyse de l’efficacité de l’action du gouvernement.

Une dépense publique orientée vers l’efficacité

La LOLF assouplit les règles qui s’appliquent aux gestionnaires de crédits, en les responsabilisant. Ils devront rendre compte des résultats de leur action, mais pour atteindre leurs objectifs, ils sont plus libres dans l’utilisation des fonds que le Parlement a votés. Notamment, ils peuvent librement, au sein d’un programme dont ils ont la charge, affecter les crédits entre les différentes actions et les différents titres, sous réserve toutefois de ne pas dépasser le plafond fixé pour les dépenses de personnel (titre 2).

Les responsables des programmes peuvent répartir leurs crédits en plusieurs budgets opérationnels de programme (BOP) par périmètre d’activité, ou par territoire (le plus souvent par région) pour mener à bien la politique dont ils ont la charge.

Pour en savoir plus

  • dossier législatif de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001
  • le rapport de MM. Alain Lambert et Didier Migaud : La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances - Réussir la LOLF, clé d'une gestion publique responsable et efficace à la suite d'une mission auprès du ministre du budget (2005)
  • le rapport d'information n° 220 (2004-2005) fait au nom de la commission des finances sur les objectifs et les indicateurs de performance de la LOLF par M. Jean Arthuis
  • le rapport d'information n° 292 (2003-2004) fait au nom de la commission des finances par la sur la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances par MM. Jean Arthuis et Philippe Marini
  • le rapport d'information n° 388 (2002-2003) fait au nom de la commission des finances sur l' état d' avancement de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, par M. Jean Arthuis
  • le rapport d'information n° 485 (2000-2001) (tome 1 - tome 2) fait au nom de la commission des finances par MM. Alain Lambert et Philippe Marini sur le fonctionnement des services de l'Etat dans l' élaboration des projets de loi de finances et l' exécution des lois de finances
  • le rapport d'information n° 37 (2000-2001) fait au nom de la commission des finances sur la réforme de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances par M. Alain Lambert
  • le dossier sur le site de la Documentation française : la nouvelle constitution financière de la France
  • le site de la lolf sur le site du Ministère de l'économie et des finances
  • le dossier législatif du projet de loi de finances pour 2006
  • les pages de la commission des finances