Les troisièmes contrats de plan Etat-Régions (1994-1999) : une ambition inachevée
ANDRÉ (Pierre)
RAPPORT D'INFORMATION 446 (1999-2000) - Délégation du Sénat pour la planification
Rapport au format Acrobat ( 1363 Ko )Table des matières
- INTRODUCTION
-
CHAPITRE I :
LA PRÉPARATION DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGION - CONCLUSION
-
CHAPITRE II :
UNE NÉGOCIATION DÉSÉQUILIBRÉE -
CHAPITRE III :
LES CONTRATS DE PLAN -
CHAPITRE IV :
LE SUIVI ET L'EXÉCUTION DES CONTRATS DE PLAN- I. LE SUIVI DES CONTRATS DE PLAN
- II. L'ALLONGEMENT D'UN AN DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN
- III. L'EXÉCUTION DES CONTRATS DE PLAN 1994-1998-1999
- IV. QUELLE PORTÉE POUR LES CONTRATS DE PLAN ?
-
V. LES CONTRATS DE PLAN SYMBOLES ET VECTEURS DE LA LENTE
MODERNISATION DE L'ETAT
- A. LES CONTRATS DE PLAN SONT DES SYMBOLES ET DES VITRINES DE LA MODERNISATION DE L'ETAT
- B. LES CONTRATS DE PLAN CONSTITUENT EN PRINCIPE UN LEVIER POUR LA MODERNISATION DE L'ETAT.
- C. LES CONTRATS DE PLAN ONT FAVORISÉ LA CONCERTATION ENTRE LES SERVICES DE L'ETAT
- D. LA COORDINATION INTERMINISTÉRIELLE DES CONTRATS DE PLAN DEMEURE INSUFFISANTE
- E. LES CONTRATS DE PLAN N'ONT GUÈRE D'EFFET D'ENTRAÎNEMENT SUR LA DÉCONCENTRATION
- VI. LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN A ACCOMPAGNÉ L'ÉMERGENCE ET LA MATURATION DES RÉGIONS
-
VII. LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN FAVORISE LE
DÉCLOISONNEMENT DE L'ÉTAT ET LA COHÉRENCE DES POLITIQUES
PUBLIQUES
- A. LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN FAVORISE LE DÉCLOISONNNEMENT DE L'ÉTAT
- B. L'ÉLABORATION DES CONTRATS DE PLAN FAVORISE LA COHÉRENCE DES POLITIQUES PUBLIQUES EN RÉGION ET LA COOPÉRATION LOCALE
- C. MAIS LES CONTRATS DE PLAN NE FAVORISENT QU'UNE COHÉRENCE LIMITÉE DE L'ACTION PUBLIQUE
- D. LE BILAN DE L'INTÉGRATION DES CONTRATS DE VILLE DANS LES CONTRATS DE PLAN EST MITIGÉ
- E. LA PROCÉDURE DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN FUT INSUFFISAMMENT ARTICULÉE AVEC LES PROCÉDURES EUROPÉENNES
- VIII. LES CONTRATS DE PLAN FAVORISENT LA PRÉVISIBILITÉ, MAIS AUSSI L'OPACITÉ DES DÉPENSES PUBLIQUES
- IX. LA CONTRACTUALISATION ETAT-RÉGION : CLARIFICATION DES COMPÉTENCES OU DILUTION DES RESPONSABILITÉS ?
-
CHAPITRE VI :
LES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGIONS ET LA DÉPENSE PUBLIQUE-
I. LA PROCÉDURE DES CONTRATS DE PLAN
ETAT-RÉGION POURRAIT MODIFIER LE NIVEAU, LA NATURE ET L'ALLOCATION DES
DÉPENSES PUBLIQUES
-
A. LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN
ETAT-RÉGION POURRAIT ACCROÎTRE LE NIVEAU DES DÉPENSES
PUBLIQUES
- 1. La procédure de négociation des contrats de plan pourrait exercer un " effet inflationniste " sur la dépense publique
- 2. La multiplication des financements croisés pourrait inciter à la hausse des dépenses publiques
- 3. Les modalités d'exécution des contrats de plan ne favorisent guère la maîtrise des dépenses publiques
-
B. LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN POURRAIT
STIMULER LES DÉPENSES PUBLIQUES D'INVESTISSEMENT
- 1. Les troisièmes contrats de plan Etat-Région ont privilégié les crédits d'investissement
- 2. Le tropisme des troisièmes contrats de plan en faveur des dépenses d'investissement fut parfois critiqué
- 3. Les collectivités locales assument leur préférence pour les dépenses d'investissement
- 4. Vers une inflexion de la nature des dépenses contractualisées ?
-
C. LA PROCÉDURE DES TROISIÈMES CONTRATS
DE PLAN POURRAIT AVOIR INFLÉCHI L'ALLOCATION DES DÉPENSES
PUBLIQUES, AU PROFIT NOTAMMENT DES INFRASTRUCTURES ROUTIÈRES
- 1. La procédure de contrat de plan pourrait infléchir l'allocation des dépenses publiques
- 2. La procédure des troisièmes contrats de plan a favorisé les dépenses d'infrastructures routières
- 3. La procédure de contrat de plan ne favoriserait pas toujours des dépenses correspondant aux préférences des acteurs locaux
-
A. LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN
ETAT-RÉGION POURRAIT ACCROÎTRE LE NIVEAU DES DÉPENSES
PUBLIQUES
-
II. LA PROCÉDURE DES TROISIÈMES CONTRATS
DE PLAN ETAT-RÉGIONS A ENTRAINÉ DES TRANSFERTS DE CHARGES DE
L'ETAT VERS LES COLLECTIVITÉS LOCALES
-
A. DANS LE CADRE DES CONTRATS DE PLAN, LES
COLLECTIVITÉS LOCALES SONT INCITÉES, VOIRE CONTRAINTES, À
INTERVENIR DE MANIÈRE CROISSANTE EN DEHORS DE LEURS
COMPÉTENCES
- 1. La notion de transferts de charges
- 2. L'Etat finance une part minoritaire et décroissante des Contrats de plan Etat-Région, qui relèvent pourtant en majorité de ses compétences
- 3. La plupart des ministères récusent néanmoins l'existence, voire même le concept, de transferts de charges dans le cadre des contrats de plan
- 4. Mais la procédure de contrat de plan incite les collectivités locales à cofinancer des actions en dehors de leurs compétences
- 5. La procédure de contrat de plan contraint parfois les collectivités locales à financer des actions en dehors de leurs compétences
- B. L'ETAT SE SERT DE LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN POUR " CANALISER " LES DÉPENSES DES COLLECTIVITÉS LOCALES
-
A. DANS LE CADRE DES CONTRATS DE PLAN, LES
COLLECTIVITÉS LOCALES SONT INCITÉES, VOIRE CONTRAINTES, À
INTERVENIR DE MANIÈRE CROISSANTE EN DEHORS DE LEURS
COMPÉTENCES
- III. LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN ETAT-RÉGIONS EXERCE DES EFFETS REDISTRIBUTIFS
-
IV. L'ETAT NE S'EST JAMAIS DONNÉ LES MOYENS D'UNE
ÉVALUATION GLOBALE DES DÉPENSES PUBLIQUES
CONTRACTUALISÉES
- A. LES GRANDS OBJECTIFS ASSIGNÉS PAR L'ETAT AUX DÉPENSES CONTRACTUALISÉES : L'EMPLOI, LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE, L'AMÉNAGEMENT ÉQUILIBRÉ DU TERRITOIRE ET UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE DE L'ENVIRONNEMENT
- B. L'ETAT N'A ENTREPRIS AUCUNE ETUDE DE L'EFFICACITÉ GLOBALE DES CONTRATS DE PLAN
- C. LE SENTIMENT DES PARTENAIRES DES CONTRATS DE PLAN QUANT À L'EFFICIENCE DES DÉPENSES CONTRACTUALISÉES EST MITIGÉ
-
I. LA PROCÉDURE DES CONTRATS DE PLAN
ETAT-RÉGION POURRAIT MODIFIER LE NIVEAU, LA NATURE ET L'ALLOCATION DES
DÉPENSES PUBLIQUES
-
CHAPITRE VII :
LES TROISIÈMES CONTRAT DE PLAN ETAT-RÉGIONS ET L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES- I. LA PROCÉDURE DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGION ENCOURAGEAIT ET ORGANISAIT L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES
- II. LA MISE EN OEUVRE DE L'ÉVALUATION DANS LE CADRE DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN : UN BILAN MITIGÉ
-
CHAPITRE VIII
LA PROCÉDURE DES QUATRIÈMES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGIONS (2000-2006) CORRIGE TROP PEU LES DÉFAUTS DES CONTRATS DE PLAN PRÉCÉDENTS -
CONCLUSION
- I. LE SENTIMENT D'ENSEMBLE DES MINISTÈRES ET DES RÉGIONS SUR LES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS
- II. LA CONTRACTUALISATION : COROLLAIRE OU ÉTAPE DE LA DÉCENTRALISATION ?
- III. PRÉCONISATIONS
- RÉSUMÉ
- ANNEXES
-
ANNEXE 1 :
EXEMPLE DE QUESTIONNAIRES RELATIFS AUX CONTRATS DE PLAN ADRESSÉS
AUX MINISTÈRES ET AUX RÉGIONS -
ANNEXE 2 :
LA LOI DU 29 JUILLET 1982
PORTANT RÉFORME DE LA PLANIFICATION
ET LE DÉCRET N° 83-32 DU 21 JANVIER 1983 RELATIF AUX CONTRATS DE PLAN ENTRE L'ÉTAT
ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES -
ANNEXE 3 :
LES CIRCULAIRES RELATIVES À LA PRÉPARATION
DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGION -
ANNEXE 4 :
L'ÉLABORATION DES PROPOSITIONS DE L'ÉTAT :
L'EXEMPLE DÉTAILLÉ DU MINISTÈRE DE L'EMPLOI ET DE LA SOLIDARITÉ - ANNEXE 5 :
- LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES CONTRACTUALISÉES : L'EXEMPLE DE CONTRAT DE PLAN 1994-1999 POUR LA RÉGION POITOU-CHARENTES
- ANNEXE 6 :
-
LA CIRCULAIRE DU 19 SEPTEMBRE 1996 RELATIVE
AU PROLONGEMENT D'UN AN DES CONTRATS DE PLAN
N°
446
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
Annexe au procès-verbal de la séance du 28 juin 2000
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation du Sénat pour la planification (1) sur les troisièmes contrats de plan Etat-Régions (1994-1999),
Par M.
Pierre ANDRÉ,
Sénateur.
(1)
Cette délégation est composée de
: M. Joël
Bourdin,
président ;
MM. Serge Lepeltier, Marcel Lesbros,
Georges Mouly, Jean-Pierre Plancade,
vice-présidents ;
Mme
Odette Terrade,
secrétaire
; M. Pierre André,
Mme Janine Bardou, MM. Alain Hethener, Patrick Lassourd, Henri Le Breton,
Daniel Percheron, Roger Rinchet, Gérard Roujas, Alain Vasselle,
membres.
Contrats de Plan -
Aménagement du territoire - Concertation -
Conseil Economique et social régional - Contractualisation - Contrats -
Contrats de Ville - Coordination interministérielle - DATAR -
Décentralisation - Déconcentration - Dépenses publiques -
Etat-stratège - Evaluation - Financements croisés -
Investissements publics - Péréquation - Plans - Planification -
Politiques publiques - Prospective - Réforme de l'Etat - Régions
- Transferts de charges.
INTRODUCTION
Aux
termes de l'article 11 alinéa 3 de la
loi du 29 juillet 1982
portant réforme de la planification, "
le contrat de plan conclu
entre l'Etat et la région définit les actions que l'Etat et la
région s'engagent à mener conjointement par voie contractuelle
pendant la durée du plan
".
Les contrats de plan Etat-Région (CPER) constituent ainsi le cadre de
mise en
cohérence
des orientations stratégiques de l'Etat
et des Régions, dans lequel se dessinent de nombreux projets qui
agissent directement sur la qualité de vie de nos concitoyens.
A ce titre, la négociation du contrat de plan est devenu un
événement
essentiel de la vie politique et administrative
locale, d'autant plus que le champ de la contractualisation s'est
progressivement étendu et que les engagements financiers inscrits dans
les contrats de plan se sont accrus d'une génération à
l'autre
1(
*
)
.
Avec l'effacement de la planification nationale, la contractualisation
Etat-Région est aussi l'un des seuls moments où l'Etat engage une
réflexion
prospective
et concertée, de sorte que les
CPER se sont affirmés comme un levier essentiel de la modernisation de
l'Etat et de la
rationalisation
de l'action publique, et qu'ils
"
ont joué un rôle essentiel pour l'aménagement et
le développement de notre territoire
"
2(
*
)
.
Ceci explique que les "
exercices de préparation des
différentes générations de contrats aient fait
naître de grandes attentes
"
3(
*
)
.
Pourtant, la procédure des CPER demeure relativement
méconnue
, tant des élus que des citoyens.
Profondément renouvelée à chaque exercice, la
procédure de CPER est en effet instable et extrêmement complexe,
d'autant plus qu'elle se fonde sur un texte législatif, la loi du 29
juillet 1982, "
contournée dans son principe et obsolète
dans nombre de ses dispositions pratiques
", selon la Cour des
Comptes
4(
*
)
.
Par ailleurs, la procédure de contractualisation Etat-région fait
aujourd'hui l'objet de nombreuses critiques qui en contestent
l'efficacité, sinon l'équité
5(
*
)
.
Enfin, pour la première fois, les contrats de plan prévus pour
1994-1998 n'ont pas été entièrement
exécutés, malgré leur étalement sur une
année supplémentaire (1994-1999). Les contrats de plan
Etat-Région 1994-1998-1999, apparaissent ainsi rétrospectivement
comme une "
ambition collective
"
6(
*
)
inachevée
.
C'est dans ce contexte que la délégation du Sénat pour la
Planification a souhaité ce
rapport d'information
relatif
à la troisième génération de contrats de plan
Etat-Région. Cette démarche s'inscrit dans le cadre de l'article
2 de la loi du 29 juillet 1982, qui dispose que la délégation du
Sénat pour la Planification "
est chargée d'informer [le
Sénat] sur l'élaboration et l'exécution des
plans
", et dans la continuité des rapports d'information
réalisés en 1986 par M. Jacques BRACONNIER sur la première
génération de contrats de plan (1984-1988) et en 1992 par M.
Georges MOULY sur la seconde génération de contrats de plan
(1989-1993).
Compte tenu des spécificités des régions d'outre-mer, ce
rapport s'est restreint aux
régions métropolitaines
.
Il s'efforcera d'examiner les modalités de négociation, de suivi
et d'exécution des contrats de plan Etat-Région 1994-1999, en
exposant les
points de vue
, les objectifs et les stratégies des
acteurs
en présence (administrations centrales, DATAR,
préfectures, Régions, Départements, etc.), et en
s'efforçant, grâce au recul supplémentaire, de
compléter ou de préciser les investigations antérieures
sur la troisième génération de CPER
7(
*
)
.
Votre rapporteur s'est ainsi donné pour objectif de rechercher dans
quelle mesure la procédure des troisièmes contrats de plan a
infléchi les modalités et la nature de la décision
publique, et plus particulièrement dans quelle mesure elle a
amélioré la transparence et l'efficacité de la
dépense publique
.
Il ne s'agit bien sûr aucunement d'examiner la pertinence des milliers de
projets inscrits dans les CPER 1994-1999 : matériellement
impossible, cette tâche sortirait par surcroît des
compétences de notre délégation. Il s'agit plutôt de
proposer des éléments de réponse à la
question
suivante : dès lors que la plupart des projets
inscrits dans les CPER auraient été réalisés en
l'absence même de contrat entre l'Etat et la Région, que change
cette procédure complexe, qui mobilise longuement plusieurs milliers de
personnes (élus, fonctionnaires, acteurs économiques et
associatifs) ?
Comme le souligne le Commissaire général du Plan, en
réponse aux questions de votre rapporteur, " [cette]
évaluation de la procédure de contrats de plan
Etat-Région n'a, à ce stade,
jamais été
entreprise
et aucun crédit n'a d'ailleurs été
affecté pour conduire cet exercice
". Toute évaluation
globale de la procédure de CPER avait même été
expressément écartée par la circulaire
8(
*
)
du ministre de l'Intérieur, de
l'Aménagement du territoire et des collectivités locales en date
du 9 décembre 1993, relative à la mise en oeuvre de la
démarche d'évaluation dans les procédures contractuelles.
L'intérêt de cette démarche est pourtant largement
reconnu
9(
*
)
, à l'heure où s'engage
une nouvelle génération de CPER (2000-2006).
A cet effet, votre rapporteur a élaboré, à partir des
rapports antérieurs sur les contrats de plan, des
questionnaires
miroirs
adressés à 16 ministères concernés par
la contractualisation
10(
*
)
, à la DATAR,
et au Commissariat général du Plan, d'une part ; aux 22
Régions métropolitaines, d'autre part.
Ces questionnaires, qui déclinaient de manière
détaillée l'interrogation "
que change la
procédure de CPER
? ", se faisaient très largement
écho, de sorte que les réponses des unes et des autres puissent
être efficacement confrontées. A titre d'exemple, les
questionnaires adressés respectivement aux Régions, à la
DATAR, au ministère de l'Equipement, du Transport et du Logement et au
secrétariat d'Etat au Budget sont reproduits en
annexe 1
.
Conformément à l'article 2 de la loi du 29 juillet 1982, qui
dispose que "
le gouvernement transmet
[aux
délégations parlementaires à la planification]
tout
document nécessaire à l'accomplissement de leur
mission
",
tous les
ministères
ont
répondu
de manière détaillée dans un
délai raisonnable, à l'exception notable du ministère de
l'Education nationale, de la Recherche et de la Technologie, pourtant l'un des
principaux acteurs de la contractualisation, qui n'aura jamais envoyé
ses réponses, malgré des relances répétées.
Aux exceptions notables du ministère de l'Emploi et de la
Solidarité, du ministère de la Ville, du Commissariat
Général du Plan, et, dans une moindre mesure, de la Direction du
Budget, la plupart des observations des ministères sont excessivement
prudentes
, de sorte que les réponses les plus
intéressantes sont souvent celles à l'avant dernière
question ("
Dans quelle mesure la procédure d'élaboration
de la quatrième génération de CPER répond-elle aux
observations précédentes sur la troisième
génération de CPER
? "), qui dessinent en creux un
bilan critique moins convenu des troisièmes contrats de plan
Etat-Région.
Il n'en est pas de même des
17
Régions
11(
*
)
métropolitaines (sur 22) qui ont
également répondu : qu'elles trouvent ici l'expression
renouvelée de la gratitude de votre rapporteur pour la franchise et la
qualité de leurs contributions.
Cette abondante documentation - plus de
600 pages de réponses
,
des milliers de pages d'annexes, dont ce rapport s'efforce de publier les
extraits
les plus significatifs
12(
*
)
- a
été complétée par de nombreux entretiens
téléphoniques. Au total, votre rapporteur dispose ainsi d'un
matériau inédit pour engager une première
évaluation de la procédure des troisièmes contrats de plan
Etat-Région, et proposer des éléments de réponse
aux quatre questions suivantes :
- La procédure des troisièmes contrats de plan (1994-1999)
marque-t-elle un
progrès
par rapport à celle des
deuxièmes contrats de plan (1989-1993) ?
- La procédure des troisièmes contrats de plan a-t-elle atteint
ses
objectifs
, tels que définis par les circulaires de 1992 et
1993 ?
- Plus spécifiquement, la procédure des troisièmes
contrats de plan a-t-elle contribué à améliorer la
lisibilité, la légitimité, l'efficacité et
l'efficience
des
politiques publiques
?
- Enfin, quels
enseignements
peut-on aujourd'hui en tirer pour le suivi
et l'exécution des nouveaux contrats de plan (2000-2006) ?
CHAPITRE I :
LA PRÉPARATION DES TROISIÈMES CONTRATS
DE PLAN ÉTAT-RÉGION
I. LE CADRE LÉGISLATIF ET RÉGLEMENTAIRE DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGION
A. DES MODALITÉS FIXÉES UNILATÉRALEMENT PAR L'ETAT
Comme
l'illustre le tableau ci-après, le
calendrier
et les
modalités d'élaboration des troisièmes CPER ont
été entièrement
déterminés par
l'Etat
, par voie de
circulaires
, sans concertation préalable
avec les Régions
13(
*
)
.
L'Etat a ainsi fixé seul les règles qui devaient s'imposer
à tous les "
partenaires
" de la négociation
"
sans tenir compte de la diversité des calendriers
régionaux et de la grande variété des expériences
locales, notamment dans l'élaboration des stratégies de
développement préalables
", comme le souligne une
Région.
La
circulaire
du Premier ministre du
31 mars 1992
(reproduite en
annexe 3) formulait même des recommandations détaillées
pour l'élaboration des propositions des Régions. En effet, cette
circulaire les "
invitait
" à formaliser leur
concertation avec l'Etat et les autres collectivités dans le cadre d'un
protocole d'orientations, dont elle définit les contours et elle
"
insistait
", pour que les Régions respectent
certaines modalités pour l'élaboration et la présentation
du plan régional, pourtant de la compétence des Régions,
en vertu de la loi du 7 janvier 1983 sur les compétences des
collectivités territoriales.
Ces recommandations ne seront d'ailleurs guère suivies d'effet, puisque
la plupart des Régions n'élaboreront pas de plan régional,
et seules trois d'entre elles établiront le "
protocole
d'orientation
" prévu par cette circulaire.
LES GRANDES ETAPES DE LA PRÉPARATION DE LA PROCÉDURE D'ÉLABORATION DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN
-
Septembre 1991 : rapport du " groupe d'évaluation des
procédures contractuelles en faveur du développement
régional " présenté par le Commissariat
général du Plan et la Délégation à
l'aménagement du territoire et à l'action régionale
(DATAR).
- 3 octobre 1991 : le comité interministériel à
l'aménagement du territoire (CIAT) confirme la poursuite de la
démarche de contractualisation et arrête trois grands
principes
relatifs à la troisième génération
de contrats de plan : contractualisation par
objectifs
,
partenariat
renforcé, procédure
déconcentrée
.
- 18 mars 1992 : communication au Conseil des ministres sur le dispositif
arrêté pour préparer le XIème plan.
- 31 mars 1992 :
circulaire
du Premier ministre aux membres du
gouvernement relative à la préparation du XIème plan, qui
fixe les calendriers d'élaboration du plan national, des plans
régionaux et des contrats de plan Etat-région, et charge les
préfets "
d'expliciter la stratégie de l'Etat dans
leur région, c'est à dire de préciser, dans un cadre de
cohérence à la fois sectoriel et territorial, les orientations
des actions de l'Etat à moyen terme, en les déclinant en fonction
des réalités régionales
".
- 20 juillet 1992 :
circulaire
du Premier ministre aux
préfets de région (non publiée au J.O.), qui fixe les
modalités d'élaboration et de présentation de la
stratégie de l'Etat dans chaque région, et qui annonce la
création d'une cellule de suivi des propositions des préfets,
composée de représentants du Commissariat général
du Plan, de la DATAR, de la délégation interministérielle
à la ville, ainsi que des ministères de l'Intérieur, du
Budget et des départements et territoires d'outre-mer.
- 23 juillet 1992 : le CIAT fixe les modalités de
préparation de la nouvelle génération de contrats de
plan.
B. UNE PROCÉDURE D'ÉLABORATION RENOUVELÉE
Dans la
circulaire du 31 mars 1992 relative à la préparation du
XIème Plan national, des plans régionaux et des troisièmes
contrats de plan Etat-Région, le Premier ministre
"
souhaitait
" que cet exercice "
marque un
renouvellement profond
des
méthodes
", afin que
la contractualisation soit "
l'occasion d'une vraie réflexion
stratégique conduite sur l'ensemble du territoire, à laquelle
soit effectivement associé le plus grand nombre d'acteurs
économiques et sociaux, et prenant en compte les principaux travaux de
réflexion à moyen terme menés par ailleurs
". La
procédure devait donc, "
dans le respect des
responsabilités et des compétences de chacun
",
organiser la convergence des démarches de planification nationale et
régionales autour d'objectifs communs précis, inscrits
in
fine
dans les contrats de plan Etat-Région, et s'agissant de l'Etat,
élaborés de manière largement
déconcentrée
.
Fort complexe, la
procédure
annoncée
peut
être schématisée comme suit :
PROCÉDURE PRÉVUE POUR L'ÉLABORATION DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGION
|
Etat |
|
Régions |
|||
|
Le CIAT
du 23 juillet 1992 a défini trois
priorités
nationales :
l'emploi
en région et le développement
économique, social et culturel, notamment par la formation,
l'apprentissage et l'éducation ;
l'aménagement
équilibré
du
territoire
; une meilleure prise en
compte de
l'environnement
.
9 mars
1993 : avis du
Conseil économique et social
sur les grandes
orientations du Gouvernement pour le XIème plan.
|
|
Association
des Régions à
l'élaboration
du XIème
plan national
(1993-1997), au travers des contributions
qui pouvaient leur être demandées par les commissions nationales
préparatoires.
|
|||
Par
rapport à la procédure suivie pour l'élaboration des
deuxièmes contrats de plan Etat-Région, la procédure
annoncée pour l'élaboration des troisièmes contrats de
plan comportait des
novations
essentielles :
- l'importance attachée à
l'articulation
entre le
XIème plan national, les plans régionaux et les contrats de plan,
malgré leur décalage dans le temps (l993-1997 pour le plan
national, 1994-1998 pour les plans régionaux et les contrats de
plan) : les contrats de plan devaient ainsi s'appuyer sur les
priorités
communes
définies dans le XIème
plan national et les plans régionaux ;
- l'approfondissement de la
concertation
et des
réflexions
préparatoires
, tant de la part des préfets que des
Régions ;
- la réalisation préalable d'un
document d'orientation
,
" la stratégie de l'Etat en région
", qui devait
"
inscrire les différentes interventions de l'Etat dans une
logique claire et favoriser une démarche d'évaluation
",
et qui traduisait non seulement la volonté de l'Etat d'individualiser
son action en fonction du contexte régional, mais aussi de
déconcentrer
l'élaboration des contrats de plan. La
préparation des propositions de l'Etat pour les troisièmes
contrats de plan devait en effet procéder d'une évaluation des
besoins
et des projets par les préfets de région, leurs
réflexions devant fournir un "
éclairage nouveau pour la
préparations de leurs esquisses budgétaires par les
départements ministériels
" ;
- l'élargissement théorique des marges de
négociation
laissées aux préfets. Lors des deux
premières générations de contrats de plan, les
propositions de l'Etat, comme, de fait, le contenu final du contrat,
étaient presque entièrement déterminées à
Paris, 5 % à peine étant laissés à
l'initiative préfectorale. Pour les troisièmes contrats de plan,
les mandats de négociation distinguaient deux parties : la
première partie (55 à 75 % des engagements de l'Etat de
chaque contrat de plan), baptisée "
noyau dur
",
était constituée d'un ensemble de projets
précisément énumérés pour lesquels le
préfet avait une obligation de résultat ; pour le reste, le
préfet avait théoriquement toute latitude pour négocier
avec les partenaires de l'Etat ;
- la recherche d'une
élaboration conjointe
des contrats de plan,
qui ne se limitât pas à un marchandage budgétaire à
partir d'un projet structuré par les services de l'Etat, comme ce fut
largement le cas lors de la négociation des deuxièmes contrats de
plan, mais qui procède d'une discussion à partir des
priorités identifiées et partagées par l'Etat et la
Région.
Au total, la contractualisation Etat-Région devait être davantage
partenariale et surtout davantage resserrée autour d'un nombre
limité
d'objectifs clairs
, à la fois cohérents avec
les grandes options nationales et proches des réalités
territoriales, de sorte que les CPER ne soient plus de simples dispositifs
financiers, mais l'expression d'une stratégie commune et un outil
privilégié de l'aménagement du territoire.
C. UNE PROCÉDURE ELOIGNÉE DE SON SUPPORT LÉGISLATIF
Telle
que définie par la circulaire du 31 mars 1992, la procédure
d'élaboration des troisièmes CPER est éloignée du
texte, comme de l'esprit des dispositions de la
loi du
29 juillet 1982
relatives aux contrats de plan
Etat-Région, et dans une moindre mesure du texte du décret
n°83-32 du 21 janvier 1983 relatif aux contrats de plan (cf.
comparaison de la procédure annoncée avec les textes reproduits
dans l'encadré ci-après).
Cet écart s'est d'ailleurs encore creusé en cours de
procédure en raison de l'abandon de la planification nationale à
partir de 1993, comme de ce que nombre de Régions n'ont pas
élaboré un plan régional. Le lien entre la planification
régionale et les contrats de plan avait pourtant été
réaffirmé par la jurisprudence (cf. encadré
ci-après).
Comme le souligne la Cour des Comptes
14(
*
)
, la
loi de 1982 est ainsi "
contournée dans son principe et
obsolète dans ses dispositions pratiques
", de sorte
"
qu
'
il est difficile, dans ces conditions, de qualifier de
contrats de " plan " le résultats des accords passés
entre l'Etat et ses partenaires
".
LES
DISPOSITIONS DE LA LOI DU 29 JUILLET 1982 RELATIVES
AUX CONTRATS DE PLAN
ETAT-REGION.
CHAPITRE Ier
Le contenu du plan de la Nation
- ART. 4. - La seconde loi de plan...indique l'objet et la portée des contrats de plan que l'Etat se propose de souscrire avec les régions, conformément aux dispositions du chapitre III du présent titre.
CHAPITRE III
L'exécution du Plan de la Nation et les contrats de plan
-
ART. 11
. - L'Etat peut conclure avec les collectivités locales,
les régions, les entreprises publiques ou privées et
éventuellement d'autres personnes morales, des contrats de plan
comportant des engagements réciproques des parties en vue de
l'exécution du plan et de ses programmes prioritaires.
Ces contrats portent sur les actions qui contribuent avec la réalisation
d'objectifs compatibles avec ceux du plan de la Nation. Ils définissent
les conditions dans lesquelles l'Etat participe à ces actions.
Le contrat de plan conclu entre l'Etat et la région définit les
actions que l'Etat et la région s'engagent à mener conjointement
par voie contractuelle pendant la durée du plan. Il précise les
conditions de conclusion ultérieure de ces contrats.
Des contrats particuliers fixent les moyens de mise en oeuvre des actions
définies dans le contrat de plan. Le représentant de l'Etat dans
la région est chargé de préparer pour le compte du
gouvernement le contrat de plan et les contrats particuliers entre l'Etat et
les régions.
Les contrats conclus entre l'Etat, d'une part, et des collectivités
territoriales, des entreprises ou d'autres personnes morales, d'autre part,
doivent être communiquées aux régions concernées...
-
ART. 12.
- Les contrats de plan sont conclus suivant une
procédure fixée par décret en Conseil d'Etat. Ils ne
peuvent être résiliés par l'Etat, avant leur date normale
d'expiration, que dans les formes et les conditions qu'ils stipulent
expressément. Ils sont réputés ne contenir que des clauses
contractuelles.
Dans la limite des dotations ouvertes par la loi de finances de l'année,
correspondant, le cas échéant aux autorisations de programmes
prévues par l'article 4 de la présente loi, les dotations en
capital, subventions, prêts, garanties d'emprunts, agréments
fiscaux et toutes aides financières sont accordées en
priorité par l'Etat dans le cadre des contrats de plan...
-
ART. 13
. - Chaque année, avant la fin du premier trimestre, le
Gouvernement dépose au Parlement un rapport qui retrace l'ensemble des
actions engagées au cours de l'exercice précédent et rend
compte de l'exécution des contrats de plan (alinéa modifié
par l'article 6 de la loi n°96-62 du 29 janvier 1996).
Ce rapport est établi après consultation de la Commission
nationale de planification.
A compter de la deuxième année d'exécution du plan, il
dresse le bilan détaillé des résultats obtenus...
PRINCIPALES DISPOSITIONS DU DECRET DU 21 JANVIER
1982
RELATIF
AUX CONTRATS DE PLAN.
- ART.
1
er
. - Le contrat de plan et les contrats particuliers entre l'Etat
et la région sont élaborés par le président du
conseil régional au nom de la région et par le commissaire de la
République au nom de l'Etat...
- ART. 2. - ...L'avant projet de contrat de plan est soumis au comité
interministériel pour les problèmes d'action régionale et
d'aménagement du territoire, qui se prononce au moins quatre mois avant
la fin de l'année précédant l'entrée en vigueur du
Plan. Le comité interministériel...vérifie notamment la
compatibilité des objectifs retenus avec ceux fixés par la
première loi de plan.
- ART. 3. - Le projet de contrat de plan est établi sur la base des
engagements retenus respectivement par l'Etat dans la deuxième loi de
plan et par la région dans son plan...
- ART. 8. - Des contrats de plan entre l'Etat et les départements, les
communes ou leurs groupements sont élaborés et signés par
le président de l'organe délibérant de la
collectivité ou de l'établissement public et par le commissaire
de la République du département après approbation des
engagements de l'Etat par le comité interministériel pour les
problèmes d'action régionale et d'aménagement du
territoire...
- ART. 10. - Pour l'exécution des contrats de plan et des contrats
particuliers prévus aux articles précédents, les
autorisations de programmes inscrites dans les lois de finances pour les
investissements publics à caractère national sont
déléguées au commissaire de la République de la
région. Ce dernier fait rapport au ministre chargé du Plan et de
l'aménagement du territoire, avant le 31 janvier de chaque année,
de l'exécution, au cours de l'année qui précède,
des contrats de plan et des contrats particuliers....
L'arrêt du T.A. de Montpellier du 8 juillet 1985 M.
Willy
Dimeglio
c/ Conseil régional du Languedoc-Roussillon.
L'article 15 de la loi du 29 juillet 1982 portant
réforme de
la planification, modifié par l'article 27 de la loi du 7 janvier 1983,
disposait que " le plan de la région est élaboré et
approuvé selon la procédure déterminée par chaque
conseil régional qui doit prévoir la
consultation
des
départements, des communes chefs-lieux de départements, des
communes de plus de 100 000 habitants ou des communes associées dans le
cadre de charte intercommunale de développement et d'aménagement,
du comité économique et social régional et des partenaires
économiques et sociaux de la région ".
Faute de consultation préalable des assemblées
délibérantes des conseils généraux le tribunal
administratif de Montpellier, saisi par un conseiller général de
l'Hérault, avait ainsi annulé dans un arrêt du 8 juillet
1985, aussi bien la délibération du 16 mars 1984 par laquelle le
Conseil régional avait adopté le plan régional, que la
délibération du conseil régional en date du 16 avril
portant approbation du contrat de plan : dans un arrêt il est vrai
elliptique, le T.A. de Montpellier avait estimé que l'annulation du plan
régional emportait annulation de la délibération
approuvant le contrat de plan, puisqu'aux termes de l'article 3 du
décret du 21 janvier 1983, "
le projet de contrat de plan est
établi sur la base des engagements retenus respectivement par l'Etat
dans la deuxième loi de plan et
par la région dans son
plan
".
Cet arrêt affirmait donc
qu'il ne saurait y avoir contrat de plan sans
plan
.
Il est d'ailleurs symptomatique que les contrats de plan, lorsqu'ils
mentionnent des
visas
, ne visent qu'exceptionnellement la loi
précitée ou son décret d'application
15(
*
)
. Encore ne le font-ils alors que de manière
partielle, à l'instar du contrat de plan Etat-Région Pays de la
Loire pour 1994-1998, dont l'article 2, "
du cadre législatif et
réglementaire
", stipule que "
ce contrat constitue un
contrat au sens de l'article 11 de la loi du 29 juillet 1982 portant
réforme de la planification. Il est établi suivant les
dispositions du décret 83-32 du 21 janvier 1983 relatif aux
contrats de plan entre l'Etat et les collectivités territoriales et des
personnes morales autres que les entreprises publiques ou
privées
"
16(
*
)
.
Cet état de fait est doublement
préjudiciable
:
- les administrations centrales ont l'entière maîtrise du
calendrier et des règles du jeu, ce qui concourt à
déséquilibrer
la négociation ;
- l'éloignement de la procédure de CPER de son support
législatif entretient le
flou
sur la nature et la portée
des CPER.
II. LA PRÉPARATION DES PROPOSITIONS DE L'ÉTAT : DES TEXTES À LA PRATIQUE
A. UN DISCOURS RATIONNEL SUR L'ETAT-STRATÈGE
A la fin
de la circulaire aux préfets de région du 1
er
juin
1990 relative à la mise en oeuvre des deuxièmes contrats de plan
Etat-Région, le Premier ministre, M. Michel ROCARD indiquait :
"
les contrats de plan préfigurent le
renouveau du Service
public
que j'ai souhaité et dans lequel l'Etat tire les
conséquences de la décentralisation, en confiant aux
préfets de région des responsabilités premières
pour leur négociation et leur exécution
".
Au-delà de la volonté de remédier aux défauts des
deuxièmes contrats de plan Etat-Région, négociés
pour la plupart en dehors de toute véritable référence
à des travaux de planification ou de prospective
17(
*
)
, et largement déterminés par une
logique budgétaire et sectorielle, les textes relatifs aux
troisièmes contrats de plan ont poursuivi cette ambition de faire de
la
contractualisation
un symbole, sinon un
levier
, de la
modernisation de l'Etat.
Les
contrats de plan Etat-Région devaient ainsi préfigurer
un Etat qui soit à fois stratège, régulateur,
déconcentré et partenarial.
En premier lieu, les contrats de plan Etat-Région devaient participer de
la construction de "
l'Etat stratège, garant de
l'intérêt général
"
préconisé en 1993 dans le rapport du groupe de travail du
Commissariat général du Plan présidé par M.
Christian BLANC, via notamment le
temps
dévolu à la
préparation des positions de l'Etat (plus d'un an), et :
- les principes arrêtés dès le CIAT du 3 octobre 1991
"
d'une sélectivité accrue des projets
" et
"
d'une contractualisation par objectif sur des projets structurants de
développement à réaliser sur des zones prioritaires ou
dans des domaines sectoriels majeurs
" ;
- L'ambition de faire de l'élaboration des CPER "
l'occasion
d'une véritable
réflexion
stratégique
"
18(
*
)
et
la formalisation d'une stratégie de l'Etat en région ;
- l'objectif inscrit dans le mandat de négociation des préfets de
" renforcer le lien entre la compétitivité
économique et la cohésion sociale
" ;
- l'intégration dans les CPER de toutes les actions contractuelles de
l'Etat (Université 2000, contrats de ville) ;
- enfin, la décision du CIAT de Mende de porter au premier rang la
préoccupation d'un aménagement - donc d'un équipement -
équilibré du territoire.
Par ailleurs, alors que les préfets avaient dû
" sans
cesse en référer aux ministères
" pour
l'élaboration des deuxièmes CPER, comme le soulignait en 1992
l'excellent rapport
19(
*
)
de notre
collègue Georges MOULY, la
déconcentration
de
l'élaboration des troisièmes CPER s'annonçait comme
"
une première administrative passionnante
", selon les
termes de M. Jacques CHÉRÈQUE.
Pour ce faire, la procédure conférait un
rôle pivot aux
préfets
et à la
DATAR
: à partir de la
stratégie de l'Etat en région qu'ils avaient
élaborée, les préfets devaient définir au travers
d'allers et retours avec la DATAR une proposition de répartition de
l'enveloppe budgétaire allouée à leur région entre
différentes actions, la DATAR se chargeant de veiller à la
coordination
interministérielle
et
in fine
de
préparer les arbitrages effectués par le cabinet du Premier
ministre.
Selon la DATAR
20(
*
)
"
les
échanges entre les SGAR et les administrations centrales étaient
limitées au maximum et ne pouvaient avoir lieu que dans le cadre de
réunions présidées par la DATAR
". Ces
dernières ne pouvaient donc théoriquement faire valoir leurs
priorités qu'au stade des arbitrages interministériels
21(
*
)
.
Enfin, l'élaboration des CPER, et plus particulièrement des
propositions de l'Etat, devait reposer sur une
concertation
intense, et
devait s'accompagner d'une large diffusion
d'informations
. La
contractualisation devait ainsi s'opposer en cela à l'action
traditionnelle de la puissance publique, marquée, même
malgré elle, par l'idée de contrainte
22(
*
)
.
Au total, les modalités d'élaboration des propositions de l'Etat
devaient accroître leur
rationalité
et leur
légitimité
.
Ces ambitions ont été déçues.
B. DES PRATIQUES DÉCEVANTES
Comme
lors de toutes les réflexions qui suivent, votre rapporteur s'efforcera
de combiner
deux points de vue
complémentaires (" le verre
à moitié plein ou à moitié vide "). Le point
de vue optimiste permet souvent de conclure, à l'instar du rapport de M.
Jean BILLET pour le Conseil économique et social
23(
*
)
que "
les imperfections se sont
atténuées
". En revanche, le point de vue pessimiste ne
peut que constater l'écart entre les objectifs annoncés et leur
réalisation.
S'agissant de l'élaboration des propositions de l'Etat, on peut ainsi
saluer de réels
progrès
.
En premier lieu, toutes les Régions saluent l'intérêt du
document relatif à la
stratégie de l'Etat en
région
, ainsi que la qualité de
l'information
technique diffusée par les préfectures. Il en est
résulté une réelle concertation en amont de la
négociation proprement dite, qui a permis aux services de l'Etat et de
la Région de "
cheminer ensemble
" et de faire
émerger des préoccupations de moyen terme communes. Dans certains
cas, le préfet de région se fera même par la suite
quasiment "
l'avocat de la Région auprès des
administrations centrales
".
Les préfectures et les services déconcentrés de l'Etat
semblent avoir également conduit une
concertation
élargie
avec l'ensemble des acteurs locaux. Selon le ministère de l'Agriculture
et de la Pêche
24(
*
)
, "
chaque
préfet, avec l'appui de la direction régionale de l'agriculture
et de la forêt a [ainsi] procédé à des consultations
en constituant des groupes de travail par filière économique...
de façon générale, les principaux organismes
professionnels, institutionnels et syndicaux ont fait part à
l'administration de leurs attentes. A titre d'exemple, on peut citer, les
chambres d'agriculture, les Offices agricoles par produit, les organismes de
formation et de recherche
". De même, selon le ministère
de la Culture
24(
*
)
"
les directeurs
régionaux des affaires culturelles, sous l'autorité des
préfets, ont recueilli et expertisé les projets portés par
les collectivités territoriales et susceptibles d'être
proposés aux conseils régionaux pour intégration aux
contrats de plan
".
Cet effort de concertation n'est d'ailleurs pas allé sans rencontrer des
obstacles. Le ministère de la Jeunesse et des Sports souligne ainsi que
"
les organismes sportifs et de jeunesse [ont éprouvé]
des difficultés à formuler de véritables projets à
une échelle régionale
"
25(
*
)
. Par ailleurs, l'Etat ne s'est pas toujours assez
appuyé sur les préfets de département, de sorte que les
Conseils généraux se sont parfois sentis marginalisés par
les modalités de concertation retenues par l'Etat. La concertation
engagée par l'Etat a toutefois favorisé l'intégration de
projets territoriaux
dans les contrats de plan.
Enfin, la signature d'un premier contrat de plan
interrégional
(pour le bassin parisien), la recherche d'une
péréquation
plus active et plus transparente, la limitation des conventions
spécifiques (jusqu'à 80 en région P.A.C.A. pour le
deuxième contrat de plan, dont 32 pour la recherche et 21 pour
l'habitat), constituent des
avancées
.
Cependant, le bilan de la
déconcentration
de la procédure
d'élaboration des propositions de l'Etat est pour le moins
contrasté : une petite minorité de Régions indiquent
que
" la préfecture de région semble avoir
bénéficié d'une assez grande marge de manoeuvre pendant la
négociation, dans la limite définie par les circulaires
ministérielles et le périmètre du noyau dur de la
contractualisation
", mais la plupart des Régions estiment ces
marges de manoeuvre "
très limitées "
ou
"
insuffisantes
".
Selon la DATAR
26(
*
)
, "
Cette critique
doit être placée en perspective. En effet, la mise en oeuvre du
principe de déconcentration de l'élaboration des contrats a
donné de grandes libertés aux préfets. Ces libertés
étaient nouvelles. Elles consistaient notamment à proposer une
stratégie de développement de leur région. Elles
consistaient ensuite à répartir une enveloppe globale
arrêtée en CIADT sans précision sur la répartition
de cette enveloppe entre les ministères. Les échanges entre les
SGAR et les administrations centrales étaient limités au maximum
et ne pouvaient avoir lieu que dans le cadre de réunions
présidées par la DATAR.
L'introduction de telles libertés a rendu plus difficiles à
supporter les arbitrages défavorables aux propositions des
préfets et des conseils régionaux à la fin de la
négociation. En effet, les possibilités d'adaptation des
administrations centrales, notamment sur le plan budgétaire,
comportaient des limites. Ces dernières se sont exprimées et leur
intervention à la fin du processus a été
particulièrement mal ressentie. Ainsi peut-on dire que les critiques
relatives à l'existence d'un noyau dur trop contraignant sont exactement
proportionnelles à l'accroissement des marges de manoeuvre
données aux préfets
".
En d'autres termes l'impression de la plupart des Régions selon
lesquelles les préfets disposaient de marges de manoeuvre insuffisantes
procéderait
d'attentes
excessives
ou, comme le
suggérait le rapport CHÉRÈQUE
27(
*
)
, "
d'une certaine
incompréhension
".
La frustration ressentie par certaines Régions semble néanmoins
souvent fondée, tant les marges de manoeuvre des préfets
étaient contraintes par :
- le principe du "
noyau
dur
" ;
- la
répartition préalable
par ministère de
l'ensemble de
l'enveloppe
affectée par l'Etat à la
région (y compris pour la partie théoriquement laissée
à l'initiative préfectorale). En effet, comme l'indique le
ministère de l'Intérieur
28(
*
)
et
contrairement aux assertions de la DATAR, "
le dispositif reposait
très largement sur des enveloppes arrêtées par
ministère
". Les préfets n'ont pu modifier cette
pré-affectation qu'à la marge au niveau régional, et la
DATAR elle même n'a guère altéré cette
répartition au niveau national. Pour la première année du
contrat, cela s'explique notamment par le fait que les crédits de chaque
ministère aient été pré-arrêtés dans
le cadre de la préparation de la loi de finances, bien avant les
demandes des préfets, leurs marges de manoeuvre étant ainsi
réduites par la spécialisation budgétaire. Plus
généralement, cela résulte, comme l'indique le
ministère de la Culture
29(
*
)
, de ce que
"
l'enveloppe financière globale et sa répartition
région par région sont contraintes par la base budgétaire
du ministère et la place qui lui est accordée en fonction
d'arbitrages interministériels
" ;
-
l'encadrement
des projets susceptibles d'être
contractualisés par des procédures, des circulaires ou des clefs
de financement élaborées par les administrations centrales et
s'imposant en droit ou en fait aux administrations déconcentrées.
Le rôle de ces dernières fut souvent moins de porter des projets
locaux que de vérifier leur compatibilité vis à vis des
critères énoncés à Paris ;
- les
pressions
exercées par les administrations centrales. Dans
son rapport
30(
*
)
pour 1998, la Cour des Comptes
a ainsi estimé que "
les administrations centrales ont
été aussi interventionnistes que par le passé, la
Direction des routes tout particulièrement, allant bien au delà
de la mission de régulation nationale et de fixation des normes qui lui
incombe en propre
". Cette observation n'a d'ailleurs pas
été démentie par le ministère de l'Equipement dans
sa réponse à la Cour, même si la ministre de
l'Aménagement du territoire estime qu'il s'agit d'un exemple
"
unique
" ;
- la volonté des administrations centrales, relayée par leurs
services déconcentrés, de contractualiser certaines de leurs
politiques pour les " sanctuariser ", c'est à dire pour les
protéger des
régulations budgétaires
qui
s'annonçaient avec le creusement du déficit budgétaire en
1993 ;
- la fréquence des
mouvements préfectoraux
: les
préfets de région découvrent parfois le territoire au
moment où s'élaborent les propositions de l'Etat, ce qui ne leur
permet guère d'imposer leur rôle de coordination face à des
services déconcentrés implantés de longue date.
L'exclusivité du dialogue entre les préfectures et la DATAR a
donc été battue en brèche par la
logique
sectorielle
des contrats de plan et par la primauté des
échanges entre les administrations centrales et les administrations
déconcentrées, de sorte que la déconcentration de
l'élaboration des propositions de l'Etat a été
laissée au libre choix des ministères, certains jouant plus le
jeu que d'autres (cf. encadré ci-après).
LES RÉPONSES DE QUELQUES MINISTÈRES
QUANT
AUX RÔLES RESPECTIFS
DE LEURS ADMINISTRATIONS CENTRALES ET DE LEURS
SERVICES DÉCONCENTRÉS POUR L'ÉLABORATION DES
TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN
Le
ministère de l'Agriculture et de la Pêche : un modèle
vertueux ?
L'administration centrale a organisé des débats au sein du
conseil supérieur d'orientation agricole relatifs aux objectifs
assignés aux contrats de plan, ainsi qu'aux ventilations
régionales des enveloppes.
Cependant, " p
our la période 1994-1999, l'administration
centrale n'a pas participé à l'élaboration et à la
négociation des contrats de plan, ce rôle étant
dévolu au préfet de région. Il faut rappeler que les
préfets avaient toute latitude d'utilisation de l'enveloppe globale qui
leur a été attribuée. En revanche, les services
déconcentrés du ministère ont joué un rôle
actif car ils ont été une source de propositions au niveau
régional quant aux principales actions qui pouvaient faire l'objet d'une
contractualisation.
Ils ont eu recours pour ce faire à la connaissance des politiques
générales menées par le ministère, mais ils n'ont
pu recevoir d'instructions précises, conformément à la
méthode retenue à l'époque par la DATAR. Ainsi,
l'administration s'est trouvée dans " l'obligation " de
satisfaire les demandes des préfets. La discussion n'a eu lieu que dans
le cas où les demandes dépassaient les possibilités
budgétaires
".
Le ministère de la Culture et le ministère de l'Emploi et de
la Solidarité : des propositions inscrites dans le cadre des
orientations nationales établies par le ministre à partir des
propositions déconcentrées.
Pour le ministère de la
Culture
31(
*
)
"
les directeurs régionaux des
affaires culturelles, sous l'autorité du préfet, ont recueilli et
expertisé les projets portés par les collectivités
territoriales et susceptibles d'être proposés aux Conseils
régionaux pour intégration au contrat de plan Etat-Région.
L'établissement d'une liste de projets est constitué dans le
cadre des orientations du ministre chargé de la culture...[ces
priorités] se sont néanmoins appuyées sur l'analyse fine
de l'état actuel du développement culturel dans chaque
région. L'administration centrale a également interrogé
les DRAC sur leur estimation de l'enveloppe financière et sur une
hiérarchisation des priorités locales
".
Pour le ministère de
l'Emploi et de la
Solidarité
32(
*
)
"
dans un
premier temps, les différentes directions de l'administration centrale
ont proposé un certain nombre de priorités à retenir pour
les troisièmes CPER, conformément aux priorités
ministérielles. En même temps, au niveau local, les services
déconcentrés ont, eux aussi, exprimé les priorités
qu'ils souhaiteraient retenir à partir d'un diagnostic partagé
localement avec les principaux partenaires (collectivités locales,
associations).
Le directeur de Cabinet du ministre a désigné un inspecteur de
l'IGAS pour coordonner l'ensemble de la procédure. Celui-ci a
présenté de manière synthétique les projets
émanant des régions. Les directions ont alors
procédé à un premier choix des actions pouvant donner lieu
à contractualisation. Il a été soumis à l'arbitrage
du ministre et les axes ouverts à la contractualisation ont ainsi pu
être arrêtés.
Particulièrement en matière d'action sociale, le travail
mené au niveau local a permis que les élus (conseillers
régionaux et généraux) consultés par les
préfets, sur la base des propositions des DRASS, adhèrent aux
propositions de contractualisation, et particulièrement à
l'humanisation des hospices. Cette adhésion a ensuite facilité
les négociations ultérieures et permis de retenir des
priorités consensuelles
".
Le ministère de l'Equipement, des Transports et du Logement :
une élaboration relativement centralisée.
"
Les propositions de l'Etat ont été établies sur
la base des politiques globales conduites par le METL dans ses principaux
domaines de compétence...et préparées par des travaux
d'analyse et de prévision conduits par l'administration centrale du
ministère avec le concours actif des services
déconcentrés...Ces orientations politiques ont guidé les
préfets de région, qui, en s'appuyant sur les services
déconcentrés des ministères, et principalement les
directions régionales de l'équipement, ont élaboré
les documents préparatoires aux mandats de
négociation.
"
33(
*
)
Au total, la
capacité d'initiative
et de coordination de l'Etat
déconcentré a été le plus souvent
décevante
.
Par surcroît, à l'exception du ministère de l'Equipement
et, dans une moindre mesure, du ministère de l'Industrie
34(
*
)
, aucun ministère n'a indiqué à
votre rapporteur que ses services centraux, ses services
déconcentrés ou les préfectures aient
réalisé, en préalable à l'élaboration des
propositions de l'Etat, un
bilan
circonstancié des politiques
conduites dans le cadre des contrats de plan précédents ou des
études d'impact
des actions envisagées.
Enfin, selon certaines Régions, les négociations ont parfois
été "
engagées par l'Etat en l'absence de tout
chiffrage précis sur les opérations relevant de sa
compétence "
, notamment en matière d'infrastructures de
communication et d'enseignement supérieur, "
ce qui a pu
entraîner des retards dans la réalisation des travaux ou encore
une augmentation des enveloppes financières
nécessaires
".
Le discours rationnel et sans doute idéaliste des circulaires relatives
à l'élaboration des troisièmes contrats de plan
Etat-Région semble donc s'être heurté à la
rigidité
des procédures budgétaires, comme à
l'inertie et au
cloisonnement
des administrations de l'Etat : en
témoigne par exemple
a
contrario
le souhait du
ministère de l'Equipement
35(
*
)
que la
méthode d'élaboration des quatrièmes contrats de plan
soit "
mieux déconcentrée
" et comporte
une "
répartition des enveloppes entre les régions plus
proche des besoins réels à satisfaire
".
Comme le soulignait le Président du Sénat, M. Christian PONCELET,
dans un discours prononcé le 13 octobre 1999 au 69ème
congrès de l'Assemblée des départements de France, l'Etat
doit donc enfin tirer les leçons de la décentralisation par
"
une vigoureuse déconcentration
" de ses services et
l'application du principe de subsidiarité, de sorte que les
préfets deviennent "
enfin de véritables partenaires pour
les élus locaux, assumant la coordination de l'ensemble des services
déconcentrés et capables d'engager l'Etat et tout
l'Etat
".
III. L'ÉLABORATION DES PROPOSITIONS DES RÉGIONS
A. UNE RÉFLEXION STRATÉGIQUE ET PROSPECTIVE
Pour
élaborer leurs propositions, les Régions ont
mobilisé
l'ensemble de leurs services, sous la
responsabilité de la Direction générale, la
procédure d'ensemble étant pilotée et coordonnée
par des directions spécifiques (direction de la Promotion et de la
Prospective en Bretagne, service de la Planification en Basse-Normandie,
Direction du Plan et de l'Aménagement régional en Bourgogne,
etc.), par une cellule ad hoc constituée au sein des services (comme en
Lorraine) ou par "
une cellule plan
" intégrée
à la direction générale (en Picardie).
Alors que les Régions ne disposaient que de
services
propres
très limités en 1983 lors de la préparation des premiers
contrats de plan, et de services encore " jeunes " en 1988 pour
l'élaboration de la seconde génération de contrats, elles
ont pu s'appuyer en 1993 sur une
expertise
technique
interne
croissante et dans certains domaines au moins aussi étendue que celle de
l'Etat déconcentré.
Les Régions ont également bénéficié de la
transparence
accrue des services de l'Etat : des échanges
d'information en amont ont permis la coordination, sinon la concordance, de la
stratégie de l'Etat avec les orientations stratégiques retenues
par la Région.
Enfin, certaines Régions ont eu recours à des diagnostics ou
à des
consultants
extérieurs
: par exemple, la
Région Basse-Normandie a commandé des projections
régionales à l'Horizon 2010 à la Société
B.I.P.E. Conseil et une étude sur "
L'évolution
récente et les perspectives de l'économie
régionale
" au cabinet COOPERS & LYBRAND.
Au total, les Régions indiquent avoir bénéficié
d'une expertise suffisante pour l'élaboration de leurs propositions,
même si certaines ont regretté la faiblesse des
statistiques
démographiques en période intercensitaire ou
l'inadéquation des données recueillies par l'INSEE, qui ne
permettent guère d'évaluer les besoins des territoires
infra-départementaux.
En amont de la préparation des contrats de plan, nombre de
Régions se sont également engagées dans des
démarches
prospectives
de grande ampleur, dans le cadre de
l'élaboration des plans régionaux, alternativement à cette
élaboration, ou même, comme en Bretagne (cf. encadré
ci-après), en préalable à l'exercice de planification
régionale.
LE PROGRAMME RÉGIONAL D'ÉTUDES PROSPECTIVES BRETON 36( * )
Dans le
cadre de la préparation du plan breton 1994-1998 et du troisième
contrat de plan, le Conseil régional et le Conseil économique et
social régional (CESR) ont pris l'initiative d'un programme
d'études prospectives, parmi lesquelles :
- "
Les enjeux du développement breton
", mai 1992,
contrat d'étude confié au BIPE par le Conseil
régional ;
- "
Questions préalables à l'élaboration d'un
contrat de plan Etat-Région Bretagne sur l'éducation et la
formation
", mars 1992, contrat d'étude confié au
cabinet Quaternaire par le Conseil régional ;
- " L'agriculture bretonne, les industries agro-alimentaires,
l'aménagement rural. Quelles perspectives à l'horizon
2000 ? ", avril 1992, rapport d'autosaisine du CESR à la suite
d'une série d'études animées par la Chambre
régionale d'agriculture.
- "
L'industrie du Bâtiment en Bretagne
", avril 1992,
rapport d'autosaisine du CESR.
La réalisation de ces études prospectives fut l'occasion d'une
première
concertation
: à titre d'exemple, le projet
Alsace 2005
a mobilisé plus d'une centaine d'intervenants des
services de l'Etat, de la Région, des Départements, des communes,
du Conseil économique et social régional et des organisations
professionnelles, et s'est appuyé sur des campagnes de consultation
publique.
Il en fut de même de la réalisation des
plans
régionaux
pour les Régions qui ont conduit cette
opération à son terme, ces plans se voulant ainsi "
non
seulement un cadre de référence stratégique [pour les
contrats de plan], mais aussi un mandat d'action
"
37(
*
)
et de négociation.
Ces réflexions prospectives, catalysées par la préparation
des contrats de plan ont conforté
l'identité
des
régions et ont permis d'engager des
dynamiques
concertées
de
développement
local.
B. UNE CONCERTATION PARFOIS TROP FORMELLE
Posé par la loi du 29 juillet 1982 pour
l'élaboration
du plan régional préalable au contrat de plan, et
précisé par un arrêt du tribunal administratif de
Montpellier (cf. encadré page 22), le principe de la
consultation,
par la Région
, des collectivités locales, du Conseil
économique et social régional et des partenaires
économiques et sociaux de la Région, avait été
vigoureusement réaffirmé par la circulaire du Premier ministre du
31 mars 1992 relative à la préparation des
troisièmes plans régionaux et des troisièmes contrats de
plan, après que la préparation de la deuxième
génération de contrats de plan se fut
révélée décevante à cet égard.
La plupart des Régions se sont ainsi efforcées de consulter,
selon diverses modalités, les collectivités locales, le Conseil
économique et social régional, les milieux économiques et
les citoyens de la région, soit en amont, lors de l'élaboration
du plan régional, soit pour la préparation du contrat de plan
proprement dit. Ces consultations ont été mises en oeuvre
parallèlement à celles conduites par l'Etat pour la
définition de sa stratégie, puis du mandat de négociation
du préfet.
LE
CALENDRIER D'ÉLABORATION DU TROISIÈME CONTRAT DE PLAN
POUR LA
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
Octobre 1992
: Approbation des priorités
régionales pour le XIe Plan par l'Assemblée du Conseil
Régional.
Avril 1993
: Première phase de réunion entre l'Etat
et la Région. Présentation de l'esquisse chiffrée du SGAR
aux services de la Région.
Mai 1993
: Première réunion du Comité
consultatif de planification avec les collectivités partenaires.
Présentation des grandes priorités de la Région (non
chiffrées).
Mai-juin-juillet 1993
: Réunion des commissions du Conseil
régional pour discuter des priorités du Contrat de Plan.
Juillet 1993
: CIAT définissant les mandats de
négociation des Préfets de région.
Septembre 1993
: Comité Consultatif de planification avec
l'annonce du mandat de l'Etat par le Préfet de Région et
présentation d'une esquisse des propositions de la Région.
Octobre 1993
: Comité Consultatif de planification :
les élus se prononcent sur les arbitrages par grand secteur
d'investissement et les élus des autres collectivités
négocient pour faire inscrire leurs opérations prioritaires.
Décembre 1993
: Obtention de dotations
complémentaires de l'Etat et négociation entre le Préfet
et le Président sur les dossiers-clés (enseignement
supérieur, routes, opérations de recherche -bassin des
carènes, laboratoire central des ponts et chaussées-, politique
de la ville, zones fragiles).
Janvier 1994
: Comité Consultatif de planification :
discussion entre la Région et les collectivités associées
sur les clés de financement et projets cofinancés à partir
d'un projet détaillé du Contrat de Plan.
Février-mars 1994
: Formalisation de l'accord des
collectivités partenaires sur un programme d'opérations qu'elles
accepteront de cofinancer (échanges de courriers).
Avril 1994 :
Vote du CPER par le Conseil Régional.
18 avril 1994
: Signature du Contrat de Plan.
1. La concertation avec les autres collectivités locales
Une
concertation approfondie avec les autres collectivités locales
s'imposait d'autant plus que les dispositions des contrats de plan
investissaient de plus en plus les
compétences
des
Départements et des Villes. En particulier, les
contrats de ville
devaient être intégrés aux contrats de plan
Etat-Région.
S'agissant de la concertation en amont, la Région Lorraine a ainsi mis
en place un dispositif étendu (cf. encadré ci-dessous).
LE
DISPOSITIF D'ÉLABORATION DU TROISIEME PLAN LORRAIN
38(
*
)
L'ensemble du dispositif de préparation du plan
régional a été défini par le Conseil
régional dans sa délibération du 29 juin 1992. Il
s'articulait essentiellement autour de trois structures auxquelles ont
été confiées des missions précises :
Les 14 groupes techniques de planification.
Ces groupes visaient à associer très largement l'ensemble des
" forces vives " de la Lorraine à l'élaboration du plan
régional. Présidés par le Vice-Président du conseil
régional délégué, ils rassemblaient trois
représentants du Conseil régional, deux représentants du
Conseil économique et social régional, le Directeur
général des services de la Région, les Présidents
des quatre Conseils généraux de Lorraine, les Maires des villes
chefs-lieux de département, les représentants des services
régionaux de l'Etat, des organisations professionnelles et des chambres
consulaires, ainsi que des personnalités qualifiées.
Ces groupes avaient pour mission de proposer une stratégie
régionale dans le domaine qui leur avait est confié (industrie de
base et énergie ; développement économique, PMI et
artisanat ; agriculture et forêt ; formation professionnelle et
emploi, etc.). Mis en place en octobre 1992, ils ont rendu leurs rapports
définitifs à l'automne 1993.
La conférence régionale de planification
.
Il s'agissait d'une instance de concertation informelle, mise en place le 10
juin 1993, pour associer les grands partenaires de la Région
(Départements, CESR, villes) et coordonner les démarches de
planification entreprises dans la région. Ses travaux ont abouti
à l'adoption en octobre 1993 du protocole d'orientation commun
prévu par la circulaire du 31 mars 1992.
La commission du plan du Conseil régional.
Cette commission, instance de cohérence interne du plan régional,
a préparé les décisions du Conseil régional,
notamment les délibérations relatives aux orientations
stratégiques de la Région, au protocole d'orientation commun avec
les autres grandes collectivités, enfin le contrat de plan avec l'Etat
et ses procédures d'application.
S'agissant plus particulièrement de la concertation relative à la
préparation des contrats de plan proprement dits :
- En Basse-Normandie, la Région a adressé des
questionnaires
détaillés à près de 140
personnes morales (Départements, Communes chefs-lieux, Communes de plus
de 20 000 habitants, groupements de communes, organismes consulaires),
dont 40 ont répondu.
- En Rhône-Alpes, des représentants des Départements, des
Villes, du Conseil économique et social régional, des organismes
consulaires et des associations ont été intégrés
aux 5
commissions
de préparation du contrat de plan.
- En Bretagne, le Conseil régional a organisé des réunions
d'information et de consultation dans chacun des territoires bretons à
l'occasion d'un tour de Bretagne, qui ont permis de recueillir un
" catalogue du souhaitable " ; la consultation écrite de
l'ensemble des partenaires à l'occasion de la définition des
orientations de la Région ; la diffusion du programme
d'études prospectives préalables. Par ailleurs, les 10 groupes de
travail préparatoires, présidés par un conseiller
régional désigné par le Président, ont
rassemblé des représentants des Conseils généraux,
des grandes villes, du Conseil économique et social régional, des
services déconcentrés de l'Etat et des chambres consulaires,
ainsi que des experts, notamment des universités, des organisations
professionnelles et des associations.
- En Poitou-Charentes, la préparation du contrat de plan s'est
effectuée dans le cadre d'une
conférence des
exécutifs
rassemblant notamment les Présidents des Conseils
généraux et le Président du Conseil régional.
- En Alsace fut mise en place dès juillet 1992 une
"
Conférence
intercollectivités
",
co-présidée par le Préfet de région et le
Président du Conseil régional, et réunissant le
Préfet du Haut-Rhin, les Présidents des deux Conseils
généraux, les Maires des villes de Strasbourg, Haguenau,
Selestat, Saverne, Wissembourg, Mulhouse, Colmar, Guebwiller, Saint-Louis et
Altkirch, deux maires de communes rurales et le Président du Conseil
économique et social régional. A la demande de cette
conférence intercollectivités furent mis en place 12 groupes
techniques, animés par les services de l'Etat et de la Région, et
réunissant des techniciens des Départements, des villes de
Colmar, Mulhouse et Strasbourg et des chambres consulaires. Enfin, durant toute
la période des négociations, des représentants des deux
Conseils généraux ont été associés aux
réflexions des commissions thématiques du Conseil régional
portant sur le contrat de plan.
Dans deux régions (Alsace et Franche-Comté), les
Départements seront non seulement associés tout au long de la
procédure, mais " associés " à la signature du
contrat de plan aux côtés de la Région. En Alsace, les
trois "
métropoles régionales
" (Colmar,
Mulhouse et Strasbourg) seront également cosignataires. Ces initiatives
ressortent toutefois de configurations particulières (faible nombre de
départements, et, pour l'Alsace, contributions des collectivités
infra-régionales excédant les engagements financiers de la
Région elle-même).
Malgré les efforts de certaines Régions, force est ainsi de
constater que la concertation avec les autres collectivités locales fut
dans l'ensemble inégale, et souvent frustrante pour les
Départements et les grandes Villes, alors même que les engagements
financiers des collectivités infrarégionales, estimés
" officiellement " à 22 milliards de francs,
représentaient une part croissante des contrats de plan.
Comme le résume le rapport CHÉRÈQUE
39(
*
)
, "
les Départements ont
été globalement peu satisfaits de la méthode
d'élaboration, qui leur donnait parfois un strapontin
" et
l'Association des présidents de Conseils généraux (APCG) a
élevé une protestation vigoureuse.
En effet, certaines Régions se seraient contentées de
"
vagues consultations
" à l'occasion de
"
grandes
messes
", où le temps de parole des
uns et des autres était réduit et où le fond des dossiers
n'était pas réellement abordé, mais qui donnaient lieu
ensuite à des appels à contributions.
Dans certains cas, les contributions des collectivités
infra-régionales n'ont d'ailleurs donné lieu à aucune
publicité ; dans d'autres cas, les engagements notifiés de
la Région ont pu englober plus ou moins à leur insu les
participations attendues des autres collectivités
40(
*
)
, ce qui n'est pas sans conséquence pour la
portée
des
engagements
inscrits dans les contrats de plan.
Au total, de partenaires, les Départements et les Villes se sont sentis
souvent réduits au rang de "
financeurs
", parfois
"
non consentants
" : la concertation avait
été trop formelle.
Certaines dispositions des contrats de plan, comme l'humanisation des hospices,
dont l'Etat avait fait l'une de ses priorités, ont en outre
été à l'origine de
malentendus
41(
*
)
, certains Départements craignant, lorsque les
Régions participaient au financement de ce programme, qu'elles ne
s'immiscent de manière excessive dans leurs compétences en
matière sociale.
Par surcroît, les difficultés de certaines collectivités
locales à se faire entendre ont pu être aggravées par le
faible rôle dévolu aux
préfets
de
département
, aux sous-préfets et aux directions
départementales de l'Etat, qui sont les interlocuteurs habituels des
Départements et des Communes, et parfois par les mésententes ou
le manque de coordination entre les Préfets de Région et les
directeurs régionaux des administrations déconcentrées
d'une part, les Préfets de Département, les Sous-Préfets
et les directeurs départementaux, d'autre part.
La combinaison de ces facteurs explique d'ailleurs le souhait de certains
Conseils généraux de négocier directement avec les
préfectures de région, à parité avec les
Régions.
Les "
frustrations
" souvent causées par les
méthodes de concertation retenues procèdent-elles d'un
péché de jeunesse de Régions en mal d'affirmation vis
à vis de collectivités plus anciennes et budgétairement
plus importantes ? D'un manque de maturité de la procédure,
qu'il conviendrait, selon la circulaire du Premier ministre du 31 juillet 1998,
"
d'approfondir
" ? ou bien d'une
difficulté
plus
structurelle
pour les Régions,
à l'instar de l'Etat, à concilier le principe de
subsidiarité avec leur mission de mise en cohérence ?
Idéalement, l'élaboration des contrats de plans
Etat-Région devrait en effet incarner l'avènement d'une
"
démocratie procédurale
", où les
décisions publiques seraient plus justes, plus lisibles et plus
rationnelles, parce que longuement discutées, argumentées et
soumises à la délibération d'une pluralité
d'acteurs recherchant l'accord le plus large possible
42(
*
)
.
Mais cet idéal semble à certains illusoire. En effet, les
intérêts locaux demeurent fragmentés, et la recherche d'un
consensus est de ce fait ardue. Par ailleurs, il sera toujours difficile aux
Conseils généraux et aux Villes de faire entendre leur voix dans
des forums ou des commissions inévitablement pléthoriques lorsque
les régions comprennent une, voire plusieurs dizaines de
départements et de villes moyennes.
De plus, certaines collectivités locales, notamment les petites
Communes, n'ont pas toujours l'expertise suffisante pour préparer des
projets susceptibles de s'inscrire dans le cadre parfois contraignant des
contrats de plan.
Enfin, comme le soulignait
43(
*
)
en 1998 le
rapport de Mme MENGIN pour le Conseil économique et social "
la
démarche nécessairement très institutionnelle des contrats
de plan peut enfermer les acteurs locaux dans des phases rigides très
éloignées de leur temps propre
".
Certains exemples suggèrent toutefois que ces difficultés, qui ne
sont pas nouvelles, ne sont pas pour autant insolubles, sous réserve
que :
- la méthodologie d'élaboration des propositions de la
Région soit définie clairement et en concertation avec les
principales collectivités infrarégionales ;
- les
critères
de contractualisation retenus par la Région
soient véritablement négociés ;
- enfin, que ces critères soient
affichés
suffisamment
tôt pour que les autres collectivités, éventuellement
aidées par les services de la Région et de l'Etat pour la
préparation des dossiers, puissent effectivement y inscrire leurs
projets prioritaires. Il conviendrait notamment que les
sous-préfets
se voient confier une mission de coordination et de
préparation des dossiers pour les projets territoriaux.
Sous ces conditions, les propositions de la Région s'appuient
réellement sur un relatif consensus et sur des démarches locales
de projets, ce qui renforce sa position dans la négociation des contrats
de plan.
Notons que ces trois conditions (négociation sur la procédure,
élaboration conjointe des critères de contractualisation,
lisibilité et annonce précoce de ces critères) sont
d'ailleurs aussi bien les conditions d'une concertation réussie des
Régions avec les autres collectivités, que celles d'une
négociation équilibrée des contrats entre l'Etat et les
Régions.
En définitive, comme le concluait déjà notre
collègue Georges MOULY dans son rapport sur la deuxième
génération de contrats de plan "
le résultat des
démarches de concertation dépend bien de l'inégale
volonté des régions de prendre en compte les avis des
départements
".
2. L'apport des Conseils économiques et sociaux régionaux
Très hétérogène, l'apport des
Conseils
économiques et sociaux régionaux (CESR) fut dans l'ensemble
limité
.
Certes, certains CESR, comme en Bretagne ou en Lorraine, ont contribué
en amont
à la préparation des contrats de plan en
réalisant des études prospectives ou en élaborant un
document d'orientation sur les priorités régionales. D'autres ont
réalisé des études d'impact, à l'instar de l'avis
du CESR de Bourgogne sur le parc naturel du Morvan.
Certes, dans quelques régions, comme Poitou-Charentes, le CESR a
été
associé
à l'ensemble de la
procédure, via l'organisation de réunions mixtes
Région-CESR, des auditions communes et la participation de
représentants du CESR aux commissions thématiques du Conseil
régional et aux comités de pilotage du contrat de plan.
Certes, l'intégration des CESR dans la procédure a
facilité la
consultation
en amont des milieux socioprofessionnels
institutionnellement représentés au CESR.
Certes, les CESR ont publié des
avis
, parfois à chaque
étape de la procédure (sur les travaux prospectifs
réalisés par la Région, sur la stratégie de l'Etat
en Région, sur les orientations stratégiques de la Région,
sur le projet de plan régional, puis sur le projet de contrat de plan).
Certes, les
observations
des CESR, souvent fort pertinentes, ont permis
l'expression et ont facilité la consultation de certains acteurs
économiques et sociaux de la région.
Mais les avis obligatoires des CESR sont le plus souvent intervenus à un
stade très avancé de la procédure, de sorte qu'ils se sont
prononcés sur le résultat de négociations presque
achevées.
Par ailleurs, comme le regrette par exemple le CESR de Bourgogne dans son avis
sur le contrat de plan, les CESR ne sont pas consultés sur les
conventions
d'application
du contrat.
Enfin, comme le déploraient déjà notre collègue
Georges MOULY en 1992, ou le rapport de M. ARRIGHI pour le Conseil
économique et social en 1991, "
les CESR n'ont pas les
moyens
nécessaires pour assurer leurs missions
", et
doivent donc s'appuyer sur les services des Régions mis à leur
disposition ou mis à contribution pour répondre à leurs
questions.
L'influence des CESR dépendit donc très largement de la
disponibilité des
services
de la Région, comme de la
qualité des relations, souvent fructueuses mais parfois conflictuelles,
entre le Président de la Région et le Président du CESR.
Au total, l'avis et le vote des CSER auront moins contribué à
l'amélioration des dispositions du contrat de plan, qu'offert à
la Région un "
banc
d'essai
" ou
un "
baromètre
" avant la délibération
des conseillers régionaux sur le contrat de plan.
3. Les consultations des acteurs économiques et des citoyens
Les
acteurs économiques locaux, sinon les citoyens, ont été
souvent consultés lors des travaux de prospective préalables
(comme en Alsace), ou lors de l'élaboration du plan régional.
Par ailleurs, les acteurs économiques institutionnels, en particulier
les chambres de commerce et d'industrie et les chambres d'agriculture
,
ont été largement consultés par les Régions, comme
par l'Etat, et souvent associés à l'élaboration des
propositions de l'un et l'autre partenaire. Les organismes consulaires se sont
d'ailleurs constitué une réelle expertise pour la
préparation des contrats de plan, au point d'envoyer à la
Région et à l'Etat des listes
"
impressionnantes
" de projets
" contractualisables ".
Certaines Régions ont par ailleurs essayé d'élargir leurs
consultations, aux universités, à des
"
personnalités qualifiées
" et à
des associations (comme en Bretagne). La Région Basse-Normandie a
également adressé des questionnaires à plus de 9 000
chefs d'entreprise
, dont 2 400 ont répondu.
Ces initiatives se sont toutefois heurtées à la complexité
et au manque de lisibilité de la procédure, qui demeure
très institutionnelle, de sorte que ces acteurs ont de ce fait du mal
à se l'approprier, même si les Régions, assez bien
relayées par les media locaux, se sont efforcées de
communiquer
sur l'élaboration des contrats de plan (points de
presse, réunions d'information ouvertes à tous, publication de
journaux gratuits d'information, large diffusion des documents
préparatoires, etc.).
Enfin, deux Régions ont engagé une consultation, par voie de
questionnaires, de l'ensemble des
citoyens
de la Région. Selon la
Région Basse-Normandie, 12 000 personnes auraient ainsi
participé à l'opération Mathilde, complétée
par une enquête de l'observatoire régional de la vie politique sur
les attentes des habitants de la région, conduite auprès de
700 personnes. De même, selon la Région Picardie, 72 000
foyers picards ont répondu au questionnaire qui leur avait
été adressé.
CONCLUSION
Malgré l'organisation inégale de la concertation
des
Régions avec les autres collectivités, et le flou qui entoure son
support législatif, la préparation des troisièmes contrats
de plan Etat-Région, s'est inscrite en
progrès
par rapport
à celle des deuxièmes contrats de plan, en catalysant une
démarche prospective, tant de la part de l'Etat que celle des
Régions, et en améliorant les échanges entre les services
de l'Etat et des Régions.
En dépit, et peut-être aussi en raison de sa lourdeur, la
préparation des troisièmes contrats de plan fut aussi une source
d'identité
et de
légitimité
pour des
collectivités régionales encore très " jeunes ",
à l'expertise et aux moyens financiers croissants, mais aux
compétences encore largement méconnues.
Souvent, ce sentiment favorable laissé par la
préparation
des positions de l'Etat et de la Région n'a pu cependant qu'aggraver
l'ampleur des
déconvenues
issues de la
négociation
des contrats de plan proprement dite.
CHAPITRE II :
UNE NÉGOCIATION
DÉSÉQUILIBRÉE
I. DES PARTENAIRES INÉGAUX
A. UNE NÉGOCIATION PRÉCIPITÉE
Selon le
calendrier initialement annoncé, les négociations devaient
s'engager à la fin du mois de septembre 1993, après
réception de leur mandat de négociation par les préfets,
et s'achever avant la fin de l'année 1993. Préparées il
est vrai depuis plus d'un an, les négociations ne devaient donc durer
que
trois mois
.
Compte tenu de l'ampleur de la procédure, comme de son formalisme (avec
notamment l'obligation de recueillir l'avis du Conseil économique et
social régional), cette durée est apparue beaucoup trop
courte
.
De fait, la signature des contrats de plan des régions
métropolitaines s'est étalée entre février et
juillet 1994. En d'autres termes, les négociations ont duré entre
quatre et dix mois
, et se sont prolongées au delà de la
date théorique de commencement du contrat, ce que votre rapporteur ne
peut que regretter.
La brièveté du temps dévolu à la négociation
ne fut pas sans
conséquences
. La DATAR
44(
*
)
estime ainsi que la négociation
"
s'est déroulée dans un climat de
tension
et avec
une rapidité peu favorables à la recherche concertée de la
meilleure décision pour le développement à venir pour la
région
".
La DATAR
45(
*
)
précise notamment que
"
certains projets, notamment muséographiques, se sont
trouvés inscrits dans le contrat à la fin des négociations
alors qu'ils n'avaient pas été suffisamment
étudiés. Ils n'ont donc
pu être mis en oeuvre
pendant la période couverte par le contrat
". En fait l'Etat
semble s'être servi en fin de négociation des
musées
comme monnaie d'échange pour obtenir la signature des Régions,
mais il s'agissait là souvent de "
fausse
monnaie
" : faute d'une préparation suffisante, ces
projets ne seront souvent pas mis en oeuvre.
Plus généralement, comme le souligne M. Jean-François
HUMBERT, Président de la Région Franche-Comté,
"
la
précipitation
dans laquelle la négociation
est conduite ne peut pas garantir la solidité des
engagements
"
46(
*
)
.
Enfin, l'accélération de la procédure a transformé
une élaboration à l'origine collective en une superposition de
négociations bilatérales
entre les services de l'Etat et
ceux de la Région, entre le SGAR de la préfecture de
Région et le Directeur général des services de la
Région, et pour les grands arbitrages, entre le Préfet de
région et le Président du Conseil régional.
A la fin des négociations, ces discussions bilatérales se sont
d'ailleurs accompagnées de nombreuses
interventions
directes
auprès des ministères de la part d'élus locaux
(Présidents de Conseil régional, Présidents de Conseil
général, parlementaires, Maires de grandes villes) ou de
directeurs généraux et de secrétaires
généraux. Relayées dans certains cas par les
préfets, ces interventions se sont parfois avérées
efficaces.
Dans certains cas portés à la connaissance de votre rapporteur,
les services de la Région ont même négocié
directement avec les
administrations centrales
, notamment la Direction
des routes du ministère de l'Equipement, en contradiction pour ces
dernières avec les instructions du Premier ministre.
B. UNE NÉGOCIATION INÉGALE
A
l'origine, la procédure de contrat de plan instituée par la loi
du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification ne
prévoyait pas une négociation entre des
partenaires
égaux
. En effet, comme le rappelait en 1997 le rapport de M. Jean
BILLET pour le Conseil économique et social, "
les contrats de
plan étaient l'application du plan national en région : dans
cette logique, il convenait que l'Etat déterminât la
majorité des actions à entreprendre
".
Cependant, l'abandon de la planification nationale, et surtout le discours
"
partenarial
" de l'Etat sur "
l'ambition
partagée
", avaient pu laisser entendre aux Régions que
cette inégalité originelle n'était plus de mise à
l'heure où leur expertise, leurs moyens budgétaires, leur
légitimité institutionnelle et leur participation
financière aux contrats de plan s'étaient considérablement
étoffés.
Or, malgré des relations souvent cordiales entre les préfets et
les exécutifs régionaux, les Régions sont unanimes pour
considérer que la négociation fut
"
déséquilibrée
" ou
"
inégale
", comme le reconnaît d'ailleurs la
DATAR dans ses réponses à votre rapporteur
47(
*
)
.
Cela se retrouve d'ailleurs dans le
résultat
des
négociations. Certes, la DATAR estime que "
de nombreux projets,
notamment routiers ou muséographiques, se sont trouvés inscrits
[dans les contrats de plan] en dépit de l'avis des administrations
centrales
". Mais, dans leurs réponses à votre
rapporteur, presque tous les ministères indiquent peu ou prou, à
l'instar du secrétariat d'Etat à l'Industrie que "
la
quasi totalité des dispositions des contrats de plan
1994-1999 s'inscrivaient dans les orientations
nationales
"
48(
*
)
.
Cela n'est pas le cas des Régions. Nombre d'entre elles se sont vu
"
imposer [dans le cadre du noyau dur] un certain nombre
d'opérations physiques ne correspondant pas aux priorités
régionales
". Beaucoup de Régions se sont vu
contraintes
de contractualiser et d'augmenter leur financement d'actions
ne ressortant pas toujours de leurs compétences et qu'elles ne
souhaitaient pas vraiment inscrire dans les contrats de plan, comme certains
projets culturels, des politiques de soutien de l'hydraulique agricole, le
programme d'humanisation des hospices ou la construction de bâtiments
d'enseignement supérieur. En revanche, l'Etat a souvent jugé
impossibles les demandes des Régions en matière d'apprentissage,
de tourisme, de transport ferroviaire, etc.
Les voies empruntées par l'Etat pour faire prévaloir ses
positions sont multiples.
• En premier lieu, les Régions se sont heurtées au
principe du mandat impératif adressé aux préfets,
c'est-à-dire au "
noyau dur
" des contrats de plan (cf.
infra, page 19). Par ce biais l'Etat avait fixé par avance, sans
négociation possible, le contenu de près des deux tiers de ses
propres engagements (de 55 % à plus de 75 %
49(
*
)
, avec une moyenne de 66 % selon la DATAR, qui
indique
50(
*
)
d'ailleurs avoir
" envisagé de limiter [le noyau dur] à 50 % du
contrat
", mais que "
cette proportion n'a pu être
tenue
").
Cela n'est pas allé sans
conséquences
pour l'allocation
des financements des autres collectivités. En effet, une large part des
actions inscrites par l'Etat dans son noyau dur (routes, universités
notamment) correspondaient à des projets pour lesquels une participation
des autres collectivités était requise. Dans le cas des routes,
cette participation était même majoritaire. De la sorte, le noyau
dur élaboré par l'Etat prédéterminait une part
significative des engagements des collectivités locales.
Au total, au travers du noyau dur, l'Etat a déterminé
unilatéralement, en préalable à toute discussion, plus de
la moitié du contenu d'un contrat de plan dont il ne finançait
que 47 %.
En d'autres termes, l'Etat s'est réservé un pouvoir de
décision unilatéral sur des engagements financiers au moins
équivalents à sa participation au contrat.
NOYAU DUR : L'EXEMPLE DE LA RÉGION
PICARDIE
Selon
les réponses de la Région Picardie, le noyau dur imposé
par l'Etat dans le cadre du mandat de négociation du préfet
représentait 1,641 milliard de francs, soit près
de 71 % du montant de sa participation annoncée au CIAT du 23
juillet 1993 et 66 % de sa participation finale, après majoration de
l'enveloppe initiale.
Ce
noyau dur
comprenait :
- des infrastructures de communication, notamment les routes (507,5 MF) ;
- l'emploi, la formation et l'enseignement secondaire (295 MF) ;
- l'enseignement supérieur, correspondant pour l'essentiel au plan U2000
(282 MF) ;
- la politique de la ville (187,53 MF) ;
- l'action économique (108,5 MF) ;
- l'aménagement du territoire et l'environnement (105 MF) ;
- l'action sociale (humanisation des hospices, 94 MF) ;
- la recherche (32 MF) ;
- la culture (31,5 MF).
Certes, selon la DATAR, "
le noyau dur était
élaboré sur la base d'une proposition des préfets, qui,
compte tenu des rapports étroits qu'ils entretenaient avec leurs
partenaires, l'avaient, pour ainsi dire,
prénégocié
". Certaines Régions, notamment
celles où les relations personnelles entre le Préfet et le
Président du Conseil régional étaient les plus
harmonieuses, considèrent "
qu'elles y ont retrouvé leur
compte
", dans la mesure où les priorités de l'Etat
étaient au terme de la préparation de la négociation,
"
compatibles
", sinon "
concordantes"
, avec
celles de la Région.
Néanmoins, le noyau dur établi par l'Etat ne recoupait pas
toujours les priorités des Régions. En outre, ce noyau dur ne fut
effectivement négocié qu'à la marge, sauf arbitrages
exceptionnels à l'échelle interministérielle, et ce,
malgré les intercessions de certains préfets : dans son avis
relatif au contrat de plan pour la région Bourgogne, le Conseil
économique et social régional indique ainsi avoir
"
apprécié les efforts du préfet pour obtenir de
Paris une diminution du noyau dur concernant les routes, le ministère
ayant initialement fixé la barre trop haut par rapport aux
capacités financières des collectivités locales
".
Ces considérations expliquent que le principe du noyau dur ait
réuni contre lui
l'unanimité
des Régions.
• Par ailleurs l'Etat a refusé de contractualiser sur les
compétences
strictes des Régions, ce qui restreignait
d'autant le champ de la négociation
Dès lors que les Régions étaient invitées à
participer au financement de projets ressortant de compétences
exclusives de l'Etat (comme les routes nationales ou l'enseignement
supérieur), certaines d'entre elles avaient en effet souhaité que
l'Etat s'engage symétriquement à soutenir des interventions
spécifiquement régionales.
Cette symétrie leur fut en général refusée, au
motif que "
l'Etat n'avait plus les lignes budgétaires pour le
faire
", c'est à dire en raison des choix de
nomenclature
budgétaire
effectués par l'Etat. Les contrats de plan furent
donc centrés sur les compétences de l'Etat.
Par surcroît, comme la plupart des actions nécessitaient une
instruction
technique
préalable
, les Régions se
sont trouvées contraintes de négocier pour l'essentiel sur les
projets que l'Etat avait déjà étudiés, en
particulier sur les projets
" dans les cartons de la direction
départementale de l'équipement (DDE)
" : les
Régions négociaient alors sur des projets dont elles ne
maîtrisaient ni les coûts, ni le calendrier
51(
*
)
.
Inversement, les Régions qui entendaient accroître la part du
contrat de plan consacrée aux infrastructures ferroviaires
régionales et aux transports collectifs se sont heurtées, selon
la Cour des Comptes
52(
*
)
, d'une part, à
"
l'impréparation de la SNCF à ce genre d'exercice,
à une époque où les TGV [exclus par l'Etat du champ de la
contractualisation] étaient sa priorité [et] ...où elle
n'avait pratiquement pas d'autres projets en état d'être
financés dans le cadre des contrats de plan
" ; d'autre
part "
au déséquilibre des capacités
d'intervention des services du ministère de l'Equipement, au sein duquel
la direction des transports terrestres pèse beaucoup moins que la
direction des routes
".
• Les Régions se sont vues également imposer, hors noyau
dur, un certain nombre de
procédures
, comme le dispositif du
fonds de développement des petites et moyennes industries (FDPMI) et la
procédure Atout par le secrétariat d'Etat à l'Industrie,
les actions d'équipement de l'AFPA, ou encore les crédits des
offices agricoles, dont les modalités pratiques furent très peu
négociables.
Plus généralement, les Régions ont éprouvé
les plus grandes difficultés à faire porter dans les contrats des
projets particuliers "
qui n'auraient pas reçu l'onction des
administrations centrales
" : trop souvent, les services
déconcentrés de l'Etat n'ont eu des dossiers qu'une vision
procédurale, consistant à vérifier que les actions
envisagées s'inscrivaient formellement dans les critères
établis à Paris.
En particulier, les Régions n'ont pu engager dans le cadre des contrats
de plan des
politiques innovantes
ou expérimentales : comme
le souligne le rapport CHÉRÈQUE
53(
*
)
, l'Etat n'a donc pas été un
négociateur "
pragmatique
".
• De même, le ministère de l'Equipement avait fixé
unilatéralement, par voie de
circulaire
, des
clefs
de
répartition des
financements
pour certains projets, comme les
routes nationales ou les rocades urbaines.
• En outre, les Régions ont été contraintes
d'intégrer les contrats de ville dans les troisièmes contrats de
plan, sans pour autant toujours participer à la détermination des
sites urbains concernés :
" la manière qu'a eu
l'Etat d'arrêter la géographie prioritaire de la politique de la
ville est [ainsi] contraire à l'esprit de dialogue et de
concertation
"
54(
*
)
.
• Enfin, alors même que la négociation s'appuyait le plus
souvent sur des estimations financières réalisées par les
services déconcentrés de l'Etat, celui-ci a entendu reporter le
risque de
sous-évaluation
du coût des projets, notamment
routiers, sur les Régions, les Départements et les Villes.
Souvent implicite, cette asymétrie est d'ailleurs explicitée dans
certains contrats de plan, comme celui de la Région Alsace, dont les
conditions d'application
55(
*
)
stipulent certes
que "
les partenaires s'engagent à financer la totalité
des dépenses, y compris les réestimations rendues
nécessaires par l'évolution technique des projets et les
réévaluations liées aux circonstances économiques,
les clefs de financement s'appliquant à la totalité des
dépenses
" mais que "
l'Etat ne s'engage que sur
le montant financier [inscrit dans le contrat], et non pas sur
l'achèvement physique de la liste des opérations
sélectionnées, celles-ci restant, comme au contrat de plan
précédent, indicatives
".
En d'autres termes, lors des (fréquentes) sous-estimations
56(
*
)
du coût d'un projet par les services de l'Etat,
les Régions devaient accepter ou bien de prendre en charge une part
accrue du projet, ou bien que celui-ci fût retardé.
Au total, certaines Régions ont indiqué à votre rapporteur
que "
le noyau dur était une fiction
", au sens
où la disponibilité de l'Etat à négocier
était en pratique très réduite, y compris pour les actions
hors noyau dur.
Au
comportement
de l'Etat se sont d'ailleurs ajoutés des facteurs
plus
structurels
d'inégalité entre les cocontractants.
En premier lieu, l'Etat est Un, tandis que les Régions
métropolitaines sont vingt-deux. Les Régions sont donc en
situation de
faiblesse
pour négocier, d'autant plus que le
circuit de décision de l'Etat est plus opaque que le leur : nombre
de Régions ont ainsi eu le sentiment que l'Etat
" mettait ses
crédits aux enchères entre les Régions
", c'est
à dire mettait les Régions en
concurrence
pour l'octroi de
ces crédits. Fondée ou non, cette impression ne pouvait
qu'être accrue par l'absence de
critères
précis pour
la détermination des enveloppes allouées par l'Etat à
chaque région.
En second lieu, l'Etat, au contraire des Régions, disposait de
partenaires de rechange, puisqu'il pouvait théoriquement signer des
contrats de plan avec d'autres collectivités, en particulier les
Départements, dont certains étaient demandeurs.
Par ailleurs, l'Etat est chargé du
contrôle de
légalité
des actions contractualisées, même si
les préfectures ne semblent pas avoir recouru à cet argument pour
imposer leurs positions.
Enfin, le
pouvoir réglementaire
de l'Etat interfère avec
les contrats de plan : le renforcement de certaines normes, notamment en
matière d'environnement et de bâtiment, a pu renchérir
notablement certaines actions en cours d'exécution et rompre ainsi
l'équilibre initial du contrat.
L'inégalité
entre les cocontractants est donc
flagrante
.
Quelques Régions ont ainsi eu le sentiment de subir un
"
chantage
" pour contractualiser certaines politiques, le
" souci de cohérence de l'Etat se transformant en
préoccupation de dominance
"
57(
*
)
. Selon certains commentateurs, les contrats de plan
ne seraient alors que l'expression "
d'un
dirigisme
contractuel
" ou d'une "
contractualisation
tutelle
", les contrats étant "
des contrats
d'adhésion
", des "
partenariats
obligés
", des
" trompe l'oeil
" ou des
"
chartes octroyées
", ce qui ne faciliterait pas une
coopération
confiante
entre l'Etat et les Régions
concernées pour la mise en oeuvre des actions inscrites dans les
contrats.
C. UNE NÉGOCIATION EFFICACE ?
Pourtant, comme l'indique la DATAR, "
la
procédure de
négociation peut être considérée comme assez
efficace
dans la mesure où les contrats ont été
signés, c'est à dire où les pouvoirs publics ont
réussi à rédiger un document qui présente leur
action conjointe et coordonnée pour les cinq ans à
venir
".
Compte tenu des observations précédentes sur le
déséquilibre des négociations et les
"
frustrations
" ressenties de ce fait par certaines
Régions, il peut paraître surprenant que toutes les Régions
aient fini par signer un contrat de plan, alors même que la plupart des
actions de l'Etat portées dans le contrat auraient été
mises en oeuvre quoi qu'il advînt de la négociation.
Cela signifie que la signature d'un contrat de plan présente un
intérêt
majeur
pour les Régions.
Contrairement à une idée parfois avancée, cet
intérêt ne provient pas de ce que les contrats de plan
permettraient aux Régions l'exercice de leurs compétences d'aide
au développement économique en " légalisant " un
certain nombre de leurs
interventions
économiques (cf.
encadré ci-dessous).
LES CONTRATS DE PLAN ET LA LÉGALITÉ DES
AIDES
ÉCONOMIQUES
DES RÉGIONS
L'article L. 1511-5. du code général des
collectivités territoriales dispose "
des actions de politique
agricole et industrielle peuvent être entreprises par les
collectivités locales ou leurs groupements dans le cadre de conventions
conclues par eux avec l'Etat et fixant les modalités des aides qu'ils
peuvent consentir
".
Comme la loi du 29 juillet 1982 définissait les contrats de plan comme
des " contrats ", plusieurs Régions en ont déduit qu'il
s'agissait aussi de " conventions " au sens de l'article
précédent, c'est à dire que l'inscription de dispositifs
d'aides économiques dans un contrat de plan signé entre l'Etat
et la Région valait convention légalisant ces aides.
Cette analyse, fondée sur l'esprit de la loi de 1982, a cependant
été rejetée par le Conseil d'Etat dans son arrêt
Région Nord - Pas-de-Calais
du 15 février 1993, qui
précise que "
la circonstance que cette aide à
l'exportation ait été mentionnée dans le contrat de plan
liant l'Etat et la Région est sans influence sur [sa]
légalité
". Cette jurisprudence a d'ailleurs
été prolongée par les arrêts du 17 novembre 1995
Commune de Théziers et autres
et du 25 octobre 1996
Association Estuaire-Ecologie
.
Par surcroît, votre rapporteur se doit de rappeler que la
régularité formelle d'une intervention économique
régionale par rapport au droit national n'est pas une condition
suffisante
de conformité de cette intervention par rapport au
droit communautaire
(il faut aussi que le cumul des aides
économiques apportées à une même entreprise par
l'ensemble des collectivités publiques respecte les plafonds d'aide
communautaires), pas plus d'ailleurs que cette régularité n'est
une condition
nécessaire
(pour les aides d'un montant
inférieur au seuil "
de minimis "
de
100 000 euros sur trois ans pour le cumul des aides publiques
à une même entreprise)
En revanche cet intérêt peut provenir des
effets favorables
de la contractualisation sur la cohérence, la
prévisibilité ou l'efficacité des politiques publiques en
région. Ces effets seront discutés par votre rapporteur dans les
chapitres suivants.
Il semble aussi que les Régions aient eu un intérêt
institutionnel à signer le contrat de plan :
- la négociation et la signature d'un contrat de plan font de la
Région un interlocuteur privilégié de l'Etat, ce qui
renforce son
prestige
et sa
légitimité
vis-à-vis des autres collectivités territoriales, surtout si le
contrat de plan Etat-Région englobe tous les autres contrats entre
l'Etat et les collectivités infra-régionales : les contrats
de plan Etat-Région ont donc permis aux Régions de s'affirmer
davantage dans notre paysage institutionnel ;
- inversement, il aurait été difficile aux Régions les
moins satisfaites du résultat de la négociation de refuser la
signature du contrat de plan. En effet, cela eût constitué un aveu
de faiblesse des négociateurs régionaux ;
- par surcroît, il aurait été délicat d'expliquer
aux
électeurs
pourquoi la Région avait refusé la
"
manne financière proposée par l'Etat
",
surtout lorsque la Région avait auparavant communiqué sur les
projets que le contrat de plan allait permettre.
Le jeu de rôles de la négociation constitue ainsi un
enjeu
politique
majeur pour les Régions. Pour asseoir leur
légitimité et mobiliser leurs services, elles doivent montrer
qu'elles sont capables d'arracher à l'Etat des concessions ou des
programmes complémentaires de dernière minute. Ensuite,
après la signature du contrat, elles doivent souvent se féliciter
publiquement du résultat de la négociation, quand bien même
elles en seraient insatisfaites.
II. UN DÉSÉQUILIBRE LÉGITIME ?
Le
déséquilibre entre les parties qui négocient les contrats
de plan est
ancien
: en 1992 notre collègue Georges MOULY
observait déjà dans son rapport
58(
*
)
relatif aux deuxièmes contrats de plan
Etat-Région que les capacités de négociation
étaient "
disproportionnées
".
Ce déséquilibre intervient toutefois dans un
contexte
renouvelé : en effet, l'expertise, les moyens d'intervention et les
capacités techniques de négociation des Régions ont
progressivement rejoint, sinon dépassé, celles de l'Etat dans de
nombreux domaines.
Dans ces conditions, la perpétuation d'un déséquilibre
entre les parties négociant les contrats de plan est-elle encore
légitime
?
A. LE POINT DE VUE DE L'ÉTAT
Dans
leurs réponses à votre rapporteur, les administrations centrales
avancent deux faisceaux de justifications au déséquilibre de la
négociation.
• Les premières justifications sont notamment exposées par
la DATAR
59(
*
)
: "
l'existence d'un
noyau dur est inévitable dès lors que les sommes
contractualisées sont trop importantes pour que l'Etat puisse corriger
l'impact du contrat de plan par des interventions hors contrat de plan.
Dès lors que ses moyens de financement sur certaines politiques sont
presque entièrement contractualisés, c'est à dire que les
contrats de plan seront pour certaines politiques l'essentiel de l'intervention
de l'Etat, celui doit veiller à ce que ses priorités figurent
bien dans les contrats
".
L'Etat devrait donc imposer ses choix dans les contrats de plan parce que les
marges de manoeuvre de l'Etat hors contrat de plan sont très
réduites. La contractualisation étant beaucoup plus importante
pour l'Etat, il serait logique qu'elle soit biaisée en sa faveur.
Le déséquilibre de la négociation masquerait ainsi la
faiblesse des capacités d'intervention de l'Etat
• Conformément à l'article 20 de la Constitution, selon
lequel "
le Gouvernement détermine et conduit la politique de la
Nation
", plusieurs ministères mettent par ailleurs en exergue
la nécessité "
d'une mise en cohérence des
politiques publiques sous l'égide de l'Etat
", le rôle de
l'Etat comme "
garant de l'intérêt
général
", comme "
garant des règles et
de la solidarité nationale
60(
*
)
" , le "
rôle de régulation
de l'Etat
" et sa capacité à "
s'appuyer
sur une logique économique
" (cf. par exemple
l'encadré ci-après).
Garant de l'intérêt général, de l'unité et de
l'équilibre du territoire, l'Etat stratège disposerait d'une
vision d'ensemble et d'une rationalité supérieure : il
devrait donc conserver la maîtrise de la définition des politiques
publiques et rechercher
l'adhésion
des collectivités
locales à ces politiques.
Plus précisément, "
l'harmonisation des aides des
Régions et des critères d'éligibilité en
particulier s'avère indispensable
"
61(
*
)
, et "
la vision transversale de l'Etat lui
permet de maîtriser les demandes parfois dispersées des
collectivités locales
"
62(
*
)
et
même lui impose de "
canaliser l'action des collectivités
locales
"
63(
*
)
.
En d'autres termes, la négociation devrait être biaisée
parce que la rationalité et la légitimité de l'Etat
seraient supérieures à celles des collectivités locales.
LES ENJEUX DE LA CONTRACTUALISATION
POUR LE
SECRÉTARIAT D'ÉTAT AU TOURISME
La
Direction du tourisme a animé une série d'entretiens sur la
contractualisation avec les délégués régionaux au
tourisme. Les paragraphes ci-dessous sont extraits de la note de
synthèse de ces entretiens qui a été transmise au
Sénat. Les guillemets figuraient dans le texte d'origine :
" [Le contexte institutionnel dans lequel ce secteur s'inscrit]
se
caractérise par une multiplicité des interventions publiques,
Etat, collectivités territoriales (régions, départements,
communes), Europe, multiplicité décrite parfois comme un
véritable maquis. Il s'agit d'un système complexe, avec plusieurs
niveaux de décision, sans autre
régulateur
possible que
l'Etat, qui a besoin d'une "
mise en cohérence
" afin
d'être structuré et " de faire coïncider " les
logiques des collectivités territoriales entre elles...
Le principal mérite reconnu à la contractualisation dans le
domaine du tourisme, de façon unanime, c'est bien de permettre à
l'Etat d'assurer un pouvoir de régulation, d'avoir un rôle
d'arbitre. Ce rôle, il le conduit par la concertation, en permettant
qu'un " dialogue s'installe " et en proposant des
" démarches partenariales ". Cette valeur ajoutée se
caractérise par son action pédagogique, de conseil et de
facilitation. S'il est convaincant, c'est qu'il propose une
approche
objective
, fondée sur " un raisonnement technique et
économique ". Il est le garant de " cette notion
économique, ainsi que de la question de l'emploi ", les
collectivités locales inclinant davantage à intervenir dans les
domaines de l'équipement et de l'investissement et dans une logique de
répartition...
....Si les financements du tourisme apparaissent marginaux, il permettent de
"
canaliser
" d'importants crédits publics, y compris
les crédits européens...[
même si]
les facteurs de
distorsion sont par ailleurs puissants (le poids des préoccupations de
" politiques locales " souvent divergentes est souvent
évoqué)...
...L'Etat, dans le domaine du tourisme, est moins attendu comme un financeur
comme les autres que comme un acteur majeur dans la mise en place et la
définition de stratégies concertées avec l'ensemble des
partenaires privés et publics de régulation des aides au tourisme
et des politiques de soutien à ce secteur. "
B. LE POINT DE VUE DES RÉGIONS
Les
Régions récusent d'abord que l'Etat soit toujours en pratique un
stratège rationnel garant de l'intérêt
général. Les dispositions, l'exécution et les
modalités de suivi et d'évaluation par l'Etat des
troisièmes contrats de plan en constituent d'ailleurs parfois le
démenti (cf. chapitres III à VII).
En fait, selon les Régions, le biais de la négociation est
d'abord un symptôme de la
réticence culturelle
des
fonctionnaires de l'Etat face à la décentralisation : comme
l'indiquait M. Michel DELEBARRE, Président de la Région Nord -
Pas-de-Calais, lors de son audition du 19 janvier 2000 par la
délégation du Sénat à l'Aménagement et au
développement durable du territoire, les services de l'Etat ont beaucoup
de mal à accepter une stratégie de développement local
qu'ils n'ont pas déterminée.
Cette réticence culturelle reviendrait, de la part des administrations
centrales, à nier le
" rôle pivot de la Région pour
l'aménagement du territoire
64(
*
)
", et, au delà, le fait que la
région est l'échelon territorial pertinent pour
l'aménagement du territoire.
Cette réticence est d'autant plus mal perçue que les moyens
humains et financiers de l'Etat en région sont
émoussés : dans nombre de domaines, l'Etat "
ne peut
plus rien entreprendre sans les collectivités locales
" ;
dans certains secteurs, comme le tourisme, les moyens d'action de l'Etat sont
même extrêmement réduits par rapport à ceux des
collectivités territoriales. Dans ces conditions, les Régions
voient dans "
la posture régulatrice de l'Etat
" une
tentative pour les administrations centrales, comme pour les services
déconcentrés, de conserver leur
pouvoir
. Le rapport
Chérèque en déduisait ainsi
65(
*
)
que, l'Etat, "
faisant de plus en plus appel
aux collectivités locales, devait modifier son
comportement
".
A l'inverse, les Régions estiment qu'en raison de leur expertise
croissante, de leur proximité des citoyens et des entreprises, de leur
légitimité ancrée sur un territoire, et de leurs
compétences propres elles ont également, et de plus en plus,
vocation et capacité à incarner
l'intérêt
général
et la rationalité économique.
Les Régions estiment donc que la procédure de négociation
des contrats de plan
dénature
doublement la
décentralisation
:
- en les contraignant à "
abonder la politique de l'Etat et donc
à pallier les insuffisances des ressources de l'Etat, elle engage les
collectivités hors de leurs compétences
", ce qui
"
au lieu de poser clairement la question des compétences et
d'identifier des responsabilités claires, permet de maintenir un statut
quo au lieu d'avancer plus avant dans la décentralisation
" et
ce qui relève d'une "
subsidiarité
inversée
66(
*
)
". Certains
commentateurs suggèrent ainsi
d'inverser
la logique des contrats
de plan, de sorte que ce soit désormais l'Etat qui apporte son soutien
aux collectivités locales, et non l'inverse ;
- par ailleurs, la procédure de négociation contreviendrait
à l'esprit des lois de décentralisation et au
principe
constitutionnel
de libre administration des collectivités locales.
Les Régions estiment enfin qu'une procédure de négociation
combinant parfois "
marchandage
", "
acte
d'autorité
", "
instructions
comminatoires
" et
" contrôle procédural ou
paperassier
", se traduit par "
une vision réductrice
de la notion de projet commun
67(
*
)
",
qui "
détourne l'objectif de la contractualisation qui est
d'obtenir un accord des deux partenaires que sont l'Etat et la Région
sur des politiques ciblées
" et qui nuit au suivi et à
la bonne
exécution
du contrat.
En définitive, la bonne exécution du contrat requiert en effet un
climat de
confiance
réciproque. Comme le concluait, citant
Pascal, le rapport de M. Jean BILLET pour le Conseil économique et
social
" la force sans la justice est impuissante
".
C. DES LOGIQUES IRRÉDUCTIBLES ?
En opposant la légitimité et la rationalité de l'Etat d'un côté, des collectivités locales, de l'autre, les logiques précédentes peuvent apparaître irréductibles , sauf convergence des diagnostics et des objectifs et sauf congruence des personnalités. Par surcroît, les mésententes et les divergences d'appréciation entre les partenaires de la contractualisation peuvent être nourries par les ambivalences du terme " contrat de plan " (cf. encadré ci-après).
LES AMBIVALENCES DU TERME " CONTRAT DE PLAN " 68( * )
Remarquons tout d'abord que les notions de
" contrat " et
de " plan " relèvent de fondements différents : la
notion de contrat repose sur l'idée de
liberté
, tandis que
la notion de plan repose sur l'idée de
volonté
.
De plus, la notion de contrat est associée avec celle de
particularité
, là où le plan reflète une
aspiration à
l'unité
et à la globalité. Par
nature, la planification est ainsi centralisatrice. La consultation des
collectivités locales pour l'élaboration du plan national fut
ainsi fort tardive.
En revanche, contrairement à l'intuition première, la notion de
contrat ne renvoie pas à l'idée
d'égalité
.
En droit public français, la notion de contrat trouve d'ailleurs son
origine dans les contrats passés par l'administration pour satisfaire
ses
besoins
matériels.
A bien des égards, les contrats de plan Etat-Région
français apparaissent d'ailleurs singuliers dans leurs modalités
et ambigus dans leurs fondements par rapport aux
expériences
étrangères
de contractualisation (cf. encadré
ci-après).
Certes, le développement de la coopération contractuelle semble
partout se développer comme une double réponse :
- à la
fragmentation
du système institutionnel, soit que
cette fragmentation procède d'une organisation constitutionnelle qui la
favorise, comme en Belgique ou en Espagne, soit qu'elle procède de la
fragmentation territoriale et de la multiplicité des niveaux
d'intervention publique, comme en France ;
- au souhait d'une modernisation de l'action publique par le
développement de la
concertation
.
Cependant, la France, où "
le contrat s'est imposé comme
la procédure de droit commun de coordination et de coopération
entre l'Etat et les collectivités locales
"
69(
*
)
, constitue à cet égard une exception.
En Allemagne, aux Pays-Bas ou en Italie, cette coordination s'effectue
également par le biais d'instances délibératives. Surtout,
dans la plupart des autres pays européens, la coordination des
politiques publiques est facilitée par les capacités d'influence,
directes ou indirectes de l'Etat, par la hiérarchisation des
collectivités locales ou par la délimitation plus nette des
compétences.
En effet, à l'exception des Etats fédérés dans les
pays fédéraux, les collectivités locales de nos
partenaires européens jouissent souvent d'un degré d'autonomie
moindre, soient qu'elles tirent une plus faible partie de leurs ressources de
la fiscalité propre, soit que les transferts budgétaires de
l'Etat soient plus largement affectés, soit qu'elles ne
bénéficient pas d'une " clause générale de
compétence ", là où les collectivités locales
françaises peuvent intervenir en toute matière à condition
que cela corresponde à un intérêt local et à
condition de ne pas empiéter sur les compétences formellement
attribuées par la loi à une autre autorité de l'Etat ou
à une autre collectivité territoriale.
Dans ce contexte d'une relative décentralisation, certains commentateurs
estiment alors que les contrats de plan sont le principal outil de
contrôle et de tutelle dont dispose encore l'Etat : la
contractualisation ne pourrait donc procéder que d'une démarche
de recentralisation de la part de l'Etat ; la contractualisation serait la
" régulation " de la décentralisation.
Au total, les contrats de plan seraient ainsi le lieu où s'exprimeraient
toutes les tensions résultant de la
décentralisation
.
Dès lors, leur élaboration ne pourrait être consensuelle
que lorsque les débats relatifs à la décentralisation
seront apaisés, ce qui est encore loin d'être le cas.
Notre organisation institutionnelle pourrait aussi expliquer une double
spécificité des contrats de plan français :
- les contrats de plan Etat-Région sont en principe à la fois des
accords politiques autour d'orientations générales et des accords
en forme juridique autour de dispositions opérationnelles
précisément énumérées, alors que les
contrats entre collectivités publiques politiques dans les autres pays
européens ressortent plutôt ou bien de l'une, ou bien de l'autre
démarche ;
- de même, l'expérience française des contrats de plan
" se distingue par la pratique de contrats qui correspondent à
une véritable programmation plurisectorielle
"
70(
*
)
, alors que la coopération contractuelle, dans
les autres pays européens où elle se rencontre, "
se
traduit par des conventions ou des accords qui ont toujours un objet bien
défini : exercice conjoint de certaines compétences,
réalisation de travaux d'intérêt commun, le plus
souvent
"
71(
*
)
.
A trop vouloir, ne risque-t-on pas confusion et frustration ?
Votre rapporteur estime ainsi souhaitable de
recentrer
les contrats de
plan sur des grands projets communs et sur des
politiques territoriales
plus fortes permettant à l'Etat et à la Région de jouer et
d'assumer pleinement leurs rôles respectifs.
Le premier bilan de la négociation des quatrièmes contrats de
plan Etat-Région (cf. chapitre VIII) suggère toutefois que cette
ambition nécessaire n'est pas suffisante pour rééquilibrer
la négociation.
LA
CONTRACTUALISATION ENTRE LES COLLECTIVITÉS PUBLIQUES
DANS LES PAYS
EUROPÉENS
En
Allemagne
, le recours au contrat est presque inconnu dans les rapports
entre l'Etat et les collectivités locales : l'Allemagne est un Etat
fédéral, et le gouvernement fédéral n'entretient
pas de relations directes avec les collectivités locales ; pour
celles-ci, l'Etat, c'est le Land.
Au niveau fédéral, de nombreux accords ont établi des
instances communes de délibération : il existe ainsi 13
comités interministériels qui réunissent le ministre
fédéral avec ses homologues des Länder. En outre, pour
chacune des " missions communes " de la Fédération et
des Länder définies par la Loi fondamentale, une loi soumise
à l'approbation du Bundesrat établit un comité de
planification à composition paritaire
(Fédération/Länder) qui statue sur l'affectation des moyens
que la Fédération consacre à ces missions.
Au niveau du Land, le contrat n'est pas davantage pratiqué pour les
relations avec les communes, mais en matière d'aménagement du
territoire, car les plans régionaux (il en existe plusieurs par Land)
sont impératifs pour les documents d'urbanisme communaux : la loi
du Land associe, selon des modalités variables, les communes à
l'élaboration de ces plans, ou laisse parfois la décision
à des groupements de communes spécialisés
créés à cette fin.
Au
Royaume-Uni
, il n'existe ni contrat, ni instance
délibérative qui joue un rôle dans les relations entre le
Gouvernement central et les collectivités locales. Cela serait contraire
à la tradition constitutionnelle britannique, selon laquelle les
autorités locales ne détiennent que le pouvoir que leur
délègue le Parlement.
Les compétences des collectivités locales sont donc pleinement
exercées par elles sous réserve des contrôles
exercés par le ministre compétent, le Parlement et les cours. La
notion de contrat de la common law ne permet d'ailleurs pas de concevoir un
contrat qui aurait pour objet l'exercice d'un pouvoir dont une autorité
aurait été investie par le Parlement.
En revanche, pour la réhabilitation des quartiers urbains
dégradés, la politique des gouvernements conservateurs des
années 1990 a encouragé la définition de projets associant
le secteur public et le secteur privé, ce qui devait se traduire par la
conclusion d'un contrat entre les parties associées dans le projet
soumis au Gouvernement et éligible à une subvention dans le cadre
des programmes gouvernementaux
City Challenge
puis
Single
Regeneration Budget
.
En
Espagne
, c'est dans les rapports entre l'Etat et les
communautés autonomes que la coopération contractuelle a
trouvé place. La loi générale de 1982 sur le régime
juridique des administrations et de la procédure administrative commune
prévoit des conférences sectorielles de l'Etat et des
communautés autonomes et la conclusion de conventions de
coopération dans la limite de leurs compétences respectives.
Ces conventions peuvent créer un établissement public pour la
gestion des affaires faisant l'objet de la convention.
Par ailleurs, la législation régionale prévoit parfois la
conclusion d'accords ou de conventions entre la communauté autonome et
des collectivités locales pour la mise en oeuvre de certaines mesures ou
la délégation de leur exécution (par exemple en Catalogne).
En
Italie
, l'apparition du contrat pour régler les relations
entre les collectivités publiques est déjà ancienne,
puisqu'elle a commencé avec la mise en oeuvre des programmes de
développement du
Mezzogiorno
. Mais depuis 1990 (loi n°142
sur l'autonomie locale et loi n°241 relative à la procédure
administrative), le contrat est devenu un instrument de portée beaucoup
plus générale pour favoriser la coopération entre les
administrations dans l'exercice de leurs compétences, ou plus
spécialement pour la réalisation en commun de travaux publics
comportant des cofinancements, ce qui semble avoir été la
principale application.
Toutefois, ces contrats ont en général un intérêt
communal. Ils ne font généralement pas intervenir l'Etat
(même si il y a des exceptions importantes) et la région est
généralement partie au contrat. Par ailleurs, le
législateur italien préfère habituellement, surtout pour
des cas d'espèce sans portée générale, recourir aux
termes plus neutres de " convention ", " d'accord " ou de
" pacte ", plutôt qu'à celui de
" contrat "
72(
*
)
.
A ces contrats s'ajoutent d'ailleurs des " pactes " à
caractère beaucoup plus politique que technique, comme les
" contrats de sécurité " ou les " contrats de
légalité " par lesquels les autorités de l'Etat
chargées de la gestion des forces de l'ordre (habituellement le
préfet), les collectivités locales et parfois même les
représentants des catégories sociales et économiques,
s'engagent à renforcer les conditions de sécurité du
territoire par l'accroissement des services de contrôle et de patrouille,
la coordination des forces de police nationales et municipales, la
création de comités de prévention de la
précarité et de la marginalisation, etc
73(
*
)
.
Enfin, notons qu'il existe par ailleurs " une conférence permanente
pour les rapports entre l'Etat, les régions et les provinces autonomes
de Trento et Bolzano ", et une " conférence Etat-cité
et autonomies locales ", ces deux structures pouvant d'ailleurs se
rejoindre pour ce qui est des matières communes dans une
" conférence unifiée ". Aux termes du décret-loi
n°281 du 28 août 1997, des accords entre l'Etat et les
collectivités locales peuvent être stipulés au sein de ces
conférences pour " coordonner l'exercice des compétences
respectives et accomplir des activités d'intérêt
commun ", sans que ces accords aient une autre nature que politique.
Aux
Pays-Bas
, des conventions ont été introduites pour la
mise en oeuvre du IVème plan national d'aménagement du
territoire, qui ne s'imposait pas d'office, et pour la protection et
l'aménagement de zones fragiles d'un point de vue environnemental.
Cependant, d'un côté, les finances locales font aux Pays-Bas une
large place aux dotations spécifiques accordées par l'Etat sur la
base de critères définis par lui, ce qui suffit dans les autres
domaines à assurer une orientation générale des actions
des collectivités locales ; de l'autre, l'usage consacre, sur les
questions affectant leurs intérêts ou leurs compétences,
un droit de négociation avec le Gouvernement pour les associations de
communes et de provinces, ainsi que pour les quatre plus grandes villes.
En
Belgique
, l'expérience des contrats de sécurité
(de loin inspirée des contrats de ville français) est
restée isolée, notamment parce que l'Etat ne dispose que de peu
de moyens, juridiques ou autres, pour orienter les politiques locales,
même dans un domaine où il conserve une compétence.
En revanche, s'agissant des partenaires de la Belgique fédérale,
les procédures impliquant la concertation ou la collaboration
foisonnent. La constitution de 1993 et la loi spéciale de
réformes institutionnelles prévoient la possibilité pour
les régions et les communautés de passer des accords de
coopération pour la création ou la gestion de services communs ou
le développement d'initiatives communes. La conclusion de certains
accords est d'ailleurs obligatoire : il s'agit de pallier la fragmentation
institutionnelle qui résulte de l'augmentation des compétences
des régions et des communautés qui forment la Belgique
fédérale. L'Etat fédéral ne participe pas à
ces accords, mais ceux qui pourraient grever l'Etat ou les individus ne
prennent effet qu'après avoir été approuvés par une
loi.
Source
:
" La coopération contractuelle en
Europe ", Gérard MARCOU, in Pouvoirs locaux n°35, 1999.
III. LÉGIFÉRER POUR RÉÉQUILIBRER L'ÉLABORATION DES CPER ?
A. CONTRATS ET ÉGALITÉ
Compte
tenu du déséquilibre de la négociation exposé
précédemment, les contrats de plan Etat-région semblent
bien éloignés de la " forme
canonique du
contrat
[qui]
lie des personnes égales qui ont
librement souscrit des obligations généralement
réciproques
"
74(
*
)
.
Peut-on envisager d'établir l'égalité entre les parties
aux contrats de plan ?
Cette question nécessite une double réponse.
Formellement
, oui. Certes, l'intérêt public local est
traditionnellement subordonné à l'intérêt public
national en droit public français. Cependant, dans sa décision du
16 juillet 1962, le Conseil constitutionnel a précisé que
"
les personnes morales étant des groupements de personnes
physiques, la méconnaissance du principe d'égalité entre
celles-là équivaudrait à la méconnaissance du
principe d'égalité entre celles-ci
" : on ne peut
donc exclure le principe d'égalité entre les partenaires du
contrat de plan.
En pratique
, dans son rapport public pour 1993,
" Décentralisation et ordre juridique ", le Conseil d'Etat
indiquait toutefois qu'"
il serait illusoire de vouloir assurer entre
partenaires inégaux en fait une égalité en droit qui
serait assurément formelle
".
Or l'Etat et les Régions sont
de fait
en situation
d'inégalité
.
Cette inégalité ne fait pas obstacle à la
contractualisation. La plupart des contrats (par exemple les contrats de
travail) lient des personnes inégales : contrairement à une
idée largement répandue, en droit public, comme en droit civil,
les inégalités de fait entre les personnes ne les empêchent
aucunement de conclure des contrats.
Si tel était le cas, l'Etat ne pourrait d'ailleurs pas contracter, en
particulier avec des entreprises : la seule présence de l'Etat
parmi les cocontractants crée en effet une "
différence
de situation
".
Encore convient-il, concluait le Conseil d'Etat dans le rapport public
précité, "
d'éviter que le partenariat ne se
traduise par l'assujettissement des partenaires les plus faibles
".
B. CONTRATS, ÉGALITÉ ET LÉGALITÉ
Comment
rééquilibrer
la procédure de contrat de plan entre
l'Etat et les Régions ?
Dans son avis du 13 mai 1997 sur "
le suivi et la réalisation
des contrats de plan dans le cadre de la planification
"
75(
*
)
, le Conseil économique et social
suggérait de "
mettre en place des procédures de
dialogue
permettant d'éviter les malentendus au sein des
organismes existants
", d'une part ; "
qu'une plus grande
transparence et la
publicité
des bilans annuels
réalisés par les cocontractants placeraient chacun des
partenaires face à ses responsabilités et constitueraient un
premier pas vers un effort pour limiter les retards et mieux respecter les
clauses du contrat
".
A défaut d'une "
conférence nationale
entre l'Etat et
les régions " analogue à celle instituée en 1997 en
Italie, cette publicité semble toutefois aussi peu opératoire,
que délicate à organiser : nous avons vu que les
Régions ne peuvent paradoxalement pas s'avouer en situation de faiblesse
durant la négociation.
En revanche, on peut rappeler que lorsque les inégalités entre
les parties sont structurelles (par exemple pour les contrats de travail), la
loi
intervient pour normer le contenu des contrats et
protéger
les cocontractants présumés les plus
faibles.
Dans le cas des contrats de plan Etat-Région, la loi du 29 juillet 1982
portant réforme de la planification, inapplicable et inappliquée,
ne joue pas ou plus ce rôle : dès 1991, le conseil
économique et social soulignait
76(
*
)
dans
son avis du 27 mars relatif à "
la planification
régionale
" que les contrats de plan s'inscrivaient dans un
"
vide législatif
", et demandait que ce vide
soit "
comblé
".
Près de dix ans plus tard, cette exigence n'en est que plus vive :
dès lors que la procédure de contrats de plan Etat-région
ne sert pas "
à échanger des biens
déterminés, ni à sceller une alliance entre égaux,
mais à organiser l'exercice d'un pouvoir
"
77(
*
)
et à "
hiérarchiser
"
des intérêts, il appartient au
législateur
d'en
(re)définir les grandes lignes et, par là même, de lui
donner un nouveau souffle.
CHAPITRE III :
LES CONTRATS DE PLAN
I. LA PRÉSENTATION DES CONTRATS DE PLAN
A. UNE ARCHITECTURE SEMBLABLE
Les
troisièmes contrats de plan possédaient une architecture
semblable :
- un
préambule
, le plus souvent commun à l'Etat et
à la Région. Ce préambule expliquait la démarche de
préparation du contrat, exposait le diagnostic stratégique
(atouts/handicaps/ambitions) établi par l'Etat et la Région,
enfin fixait entre deux et cinq
objectifs généraux
, par
exemple "
affirmer la compétitivité de l'Alsace dans
l'espace économique européen, être une région
d'équilibre dans l'espace rhénan
" en Alsace,
"
Assurer la compétitivité de l'économie
régionale, préparer aux emplois de l'avenir, aménager le
territoire régional, garantir une qualité de vie de haut
niveau
" en Auvergne, "
soutenir et développer
l'emploi, désenclaver et intégrer la région dans les flux
d'échange européens, renforcer l'équilibre et valoriser
les qualités de l'espace régional
" en Pays de la Loire,
etc. ;
- une déclinaison de ces grands objectifs en
15 à 30
programmes
, 30 à 80 actions ou articles, et une ou plusieurs
centaines de
mesures
. Pour chacune des mesures envisagées,
le contrat de plan précisait les engagements financiers de l'Etat et de
la Région, et, parfois, les objectifs, les principales
caractéristiques, et les bénéficiaires. Dans certains cas,
plus rares, les contrats de plan précisaient les services instructeurs
et les conditions d'éligibilité des aides, ou évaluaient
le nombre de bénéficiaires prévus pour certaines actions
(en matière de formation notamment) ;
- des
tableaux financiers
récapitulatifs des engagements de
chaque partenaire, parfois renvoyés en annexe, parfois placés en
exergue ;
- enfin, un nombre réduit (une dizaine au plus) de dispositions
relatives aux
conditions d'application
du contrat.
Certaines de ces
dispositions
étaient communes à
l'ensemble des contrats.
Les préfets avaient ainsi reçu pour instruction de
préciser que "
les engagements pris par l'Etat dans le
présent contrat sont subordonnés à l'ouverture des moyens
financiers suffisants par
les lois de finances
. Dans le cadre des
dotations votées, ils bénéficieront de
l'affectation
prioritaire
des crédits de l'Etat
".
Symétriquement, les contrats stipulaient que "
le
Président du Conseil régional présentera
en
priorité
les actions du contrat de plan dans les projets de budget
des années 1994 à 1998. Les engagements de la Région sont
subordonnés au
vote du budget
par le Conseil
Régional
".
Par ailleurs les modalités de
révision
et de
résiliation
des contrats de plan étaient très
proches d'un contrat à l'autre.
Les contrats de plan pouvaient ainsi être
révisés
en
tout ou partie en cours d'exécution, d'un commun
accord
entre
l'Etat et la Région, des
avenants
étant conclus en tant
que de besoin.
Cette faculté a été peu utilisée : certains
contrats de plan n'ont connu aucun avenant, et les avenants signés ont
été dans l'ensemble fort peu nombreux (au plus une dizaine par
région) et de portée relativement limitée. Dans la
très grande majorité des cas, ces avenants consistaient à
prendre acte du retard de projets d'infrastructures routières et
universitaires et/ou de la réestimation de leur coût.
Par ailleurs, la
révision
ou la
résiliation
du
contrat pouvaient être demandées
unilatéralement
par
l'une ou l'autre partie. La demande devait être accompagnée d'un
exposé des motifs et devait faire l'objet d'un examen par un C.I.A.T. en
ce qui concerne l'Etat et d'une délibération en séance
plénière du Conseil régional en ce qui concerne la
Région. Elle ne pouvait prendre effet que trois mois après la
demande officielle.
Ces dernières clauses, fondées sur le parallélisme des
formes, entendaient conférer une certaine solennité et une
certaine
rigidité
aux contrats de plan Etat-Région. Les
troisièmes contrats de plan n'ont toutefois connu aucune révision
ou résiliation en ces formes, alors même que leur exécution
fut bouleversée (cf. chapitre suivant).
Enfin, la plupart des contrats :
- renvoyaient explicitement à des
conventions d'application
pour
la mise en oeuvre de nombreux programmes, certains contrats stipulant à
cet égard que ces conventions devaient être
"
conformes "
au contrat ;
- portaient création d'un comité régional de
suivi
du contrat "
chargé de transmettre aux deux parties un bilan
d'exécution d'ensemble pour chaque année du
contrat
"
78(
*
)
. La composition de ce
comité était précisée dans certains contrats, mais
le plus souvent renvoyée "
à un accord mutuel
[ultérieur] entre les parties
" ;
- prévoyaient
l'évaluation
du contrat de plan. A l'instar
du contrat de plan pour la Picardie, de nombreux contrats précisaient
aussi les objectifs de l'évaluation : "
l'évaluation
ne saurait être exhaustive et concernera un nombre limité de
programmes... L'évaluation visera à apprécier les effets
des différents programmes au regard des objectifs communs que se fixent
l'Etat et la Région et à renforcer l'efficacité
globale des programmes mis en oeuvre, en mesurant l'adéquation des
moyens de ces programmes aux objectifs affichés et en dégageant
des propositions d'ajustement
". S'agissant des modalités de
cette évaluation, la plupart des contrats renvoyaient toutefois à
des conventions ultérieures.
Au total, les troisièmes contrats de plan apparaissent comme des
documents très
rationnels
dans leur architecture, mais aussi
relativement lacunaires dans leur rédaction, en ce qu'ils renvoient
à de nombreuses
conventions ultérieures
.
B. DES FORMES TRÈS DIVERSES
•
Au-delà des similitudes précédentes, l'observateur est
parfois surpris par les
disparités
de présentation des
contrats de plan.
Matériellement
, les contrats de plan sont ainsi des documents
d'ampleur inégale (d'une quarantaine de pages à plus de deux
cents pages), dont la mise en forme épouse toutes les nuances depuis un
austère document technique en noir et blanc, jusqu'à un petit
livret en couleurs parsemé de photographies.
En outre,
l'écriture
des contrats emprunte dans certains cas le
ton et les formes d'un discours programmatique, tandis que certains documents
sont construits et écrits en stricte
forme juridique
, avec une
articulation très formelle, des visas, des clauses d'exécution
très précises, une clause de juridiction, et des actions
découpées en chapitres et en articles.
• Les préambules des textes confirment cette impression en
donnant des
définitions
différentes pour les contrats de
plan et leur objet.
En effet, certains contrats renvoyaient explicitement à des articles,
d'ailleurs variables, de la
loi du 29 juillet 1982.
Le contrat de plan
de la région Rhône-Alpes précisait ainsi :
"
le présent contrat constitue un contrat de plan au sens de
l'article 4
de la loi du 29 juillet 1982
", tandis que le
contrat de plan de la région Pays de la Loire indiquait que "
le
présent contrat constitue un contrat de plan au sens de
l'article
11
de la loi du 29 juillet 1982
".
D'autres contrats de plan, comme en région Poitou-Charentes,
définissaient les contrats de plan comme "
l'ensemble des
actions que l'Etat et la Région s'engagent à mener
conjointement, en association avec d'autres partenaires, pendant la
période 1994-1998
".
Il s'agit là d'une formulation proche, mais différente, de celle
retenue dans l'article 11 alinéa 3 de la loi du 29 juillet 1982, qui
insistait sur le caractère
contractuel
du contrat de
plan ("
le contrat de plan conclu entre l'Etat et la région
définit les actions que l'Etat et la région s'engagent à
mener conjointement, par voie contractuelle, pendant la durée du
plan
").
De manière similaire, le contrat de plan pour la Lorraine était
présenté comme suit : "
Le Préfet de
région et le Président du Conseil Régional de Lorraine,
parties contractantes, vu...., considérant...., convaincus....,
décident par le présent contrat de plan de mettre en oeuvre les
actions suivantes
".
En revanche, certains contrats de plan ne comportaient pas de définition
explicite du contrat de plan, mais seulement des éléments
d'explication de la démarche, par exemple :
- "
l'intérêt de la démarche contractuelle
réside dans la définitions d'objectifs communs d'intervention de
l'Etat et de la Région en faveur de la Franche-Comté pour les
cinq prochaines années ; ce contrat est donc d'abord un
contrat-cadre
par objectif dont le but est de garantir la
cohérence de l'action publique
" (Franche-Comté) ;
- "
ce contrat de plan est conçu essentiellement comme un
accord-cadre
[qui] appelle à être complété
par des conventions particulières d'application
"
(Haute-Normandie) ;
- "
le présent contrat de plan constitue l'une des
premières concrétisations et l'un des principaux
outils
d'exécution
[
du Plan régional
]...A travers ce contrat
de plan l'Etat et la Région affirment leur volonté commune de
continuer à construire la Picardie de demain et proposent pour y
parvenir trois grands axes d'intervention
" (Picardie).
Bien plus que de la variété des régions de France, ces
disparités témoignent de ce que la contractualisation n'a ni le
même sens, ni la même portée pour tous les acteurs
concernés.
Le contrat de plan pour la Région Rhône-Alpes s'efforce d'ailleurs
en préambule de préciser la signification du
contrat (cf. encadré ci-dessous).
LA SIGNIFICATION DU CONTRAT DE PLAN EN RHÔNE-ALPES
Le
contrat de plan 1994-1998 pour la région Rhône-Alpes comporte en
préambule un exposé détaillé de "
la
signification du contrat de plan
", qui précise notamment qu'il
"
s'agit d'un contrat passé entre des partenaires pour agir dans
le même sens et non pas d'un exercice budgétaire pluriannuel qui
fixerait dans le détail toutes les modalités de gestion de
" ce " budget pour les cinq ans à venir, [même si] cette
vision d'un contrat qu'il faut continuer à faire vivre au fil des ans
(mise au point des procédures, promotion des actions,
évaluation...) ne remet bien entendu pas en cause la valeur des
engagements financiers qui y seraient pris. [Par ailleurs,] le contrat de plan
n'est pas exhaustif : il ne cherche pas à couvrir l'ensemble des
préoccupations de la vie économique, sociale et
culturelle...[Enfin], le contrat de plan n'est pas exclusif : ...à
l'évidence, l'Etat et la Région agissent et continueront d'agir
en dehors des actions inscrites au contrat de plan. Celui-ci ne peut donc
prétendre en aucun cas résumer son action
".
Source : Contrat de plan 1994-1998 pour la région Rhône-Alpes.
• De la même manière, les contrats de plan accordent une
place variable aux
partenaires
de l'Etat et de la Région.
Le contrat de plan 1994-1998 pour
Poitou-Charentes
s'inscrivait ainsi
résolument dans une
perspective européenne
:
- en indiquant en sous-titre du contrat "
avec
le concours de
l'union européenne
" ;
- en mentionnant dès la troisième page, sous les signatures du
Préfet et du Président de la Région que
" ce
contrat engage également l'Europe
" ;
- en mentionnant parmi les visas du contrat les règlements
européens relatifs aux fonds structurels et au FEOGA.
Cette initiative est néanmoins demeurée relativement
isolée, même si certains contrats précisent que
"
le contrat de plan sera complété par les programmes
européens et il apportera l'essentiel des contreparties nationales
exigées par ces programmes
"
79(
*
)
, qu'il s'inscrit "
en relation avec l'Union
européenne
"
80(
*
)
, qu'il
"
contribuera à orienter les autres financements publics,
notamment ceux des programmes communautaires
"
81(
*
)
, etc.
Plus généralement, la présentation du contrat laisse une
place inégale aux autres
collectivités locales
et à
leurs contributions, ce qui n'est pas sans soulever des questions quant
à la portée des "
engagements
" pris par les
collectivités non signataires.
Plusieurs contrats se sont d'ailleurs efforcé de lever ces
ambiguïtés
, en indiquant que pour tous les programmes dans
lesquels d'autres collectivités (départements, villes) ou
organismes (SNCF, ADEME, Organismes de recherche, Offices agricoles, Syndicats
mixtes, etc.) sont impliqués, "
des contrats particuliers
pluriannuels ou des conventions d'application seront élaborés
avec ces partenaires
"
82(
*
)
ou que les
conventions d'application du contrat de plan "
préciseront leurs
engagements financiers et seront signées par toutes les parties
prenantes
", les participations des autres partenaires n'étant
donc "
qu'évaluées
"
83(
*
)
.
En outre, certains contrats de plan rappellent les clefs de financement retenus
pour les routes, donc les participations demandées aux
Départements et aux Villes.
De manière plus précise, le contrat de plan pour la
Franche-Comté, région où les Départements
étaient pourtant "
associés
" à la
signature du contrat, indiquait : "
les contributions des autres
collectivités locales sont mentionnées dans ce contrat à
titre indicatif
, pour tenir compte notamment des règles de
cofinancement imposées par les textes en vigueur. Elles deviendront
effectives après la signature du présent contrat par les parties
prenantes, accord préalable sur les projets, et vote des budgets
correspondants. Elles peuvent être si nécessaire
précisées par des conventions d'application. La
réalisation des opérations qui appellent un financement
complémentaire des collectivités locales est subordonnée
à cet engagement
".
Par ailleurs certains contrats mentionnent des participations
d'acteurs
privés
, comme les établissements d'accueil de personnes
âgées pour les programmes de rénovation afférents.
• Enfin, votre rapporteur a relevé dans les documents qui lui ont
été transmis de nombreuses dispositions particulières, qui
entendaient concilier sécurité juridique et souplesse
d'exécution pour les contrats de plan (cf. encadrés
ci-après).
EXEMPLES DE DISPOSITIONS PARTICULIÈRES RELATIVES
A LA
RÉVISION DE CERTAINS CONTRATS DE PLAN
Plusieurs contrats de plan comportent des clauses de
révision
qui s'efforcent de concilier la
sécurité
des contrats,
avec le
pragmatisme
nécessaire à leur exécution.
Le contrat de plan pour la
Bretagne
précisait ainsi :
- "
une
réduction
des crédits prévus par
l'une des parties autorise l'autre partie à réduire sa
contribution dans les mêmes proportions
;
-
en matière de report et
d'annulation
de
crédits
, les règles de la comptabilité publique
s'appliquent pour les cocontractants ; ainsi ils s'engagent à
n'effectuer aucune réfaction ou annulation de crédits sans
négociation préalable
;
-
des clauses permettant, pour certains programmes et sous
réserve de l'accord des cocontractants, un
redéploiement
partiel des crédits affectés entre les
différentes
opérations concourant au même objectif, pourront figurer dans les
conventions d'application
".
Les contrats de plan pour la région Rhône-Alpes et pour la
région Pays de la Loire précisaient que le contrat
était
révisable de plein droit
si les lois de
finance n'ouvraient pas des moyens financiers suffisants.
En outre, le contrat de plan pour la région Rhône-Alpes stipulait
"
lors de l'examen du compte rendu annuel d'exécution du contrat
et s'il est constaté que l'une des parties n'a pu respecter ses
engagements annuels pour des raisons d'opportunité, la partie
défaillante recherchera les voies et les moyens de rattraper son retard
au cours de l'exercice suivant. Faute d'un tel palliatif, l'autre partie est
fondée à
dénoncer
l'article
du contrat de
plan non respecté
... ".
Pour sa part, le contrat de plan pour Poitou-Charentes indiquait
"
l'impossibilité pour un partenaire de remplir ses engagements
sur un point particulier n'entraîne pas systématiquement une
remise en cause de l'ensemble du contrat. Les deux parties conviennent de
s'informer
mutuellement des difficultés qui pourraient
survenir
".
Enfin, le contrat de plan pour la région Pays de la Loire
ajoutait : "
tout nouveau
transfert de compétences
de l'Etat vers la Région, les départements ou les communes sera
susceptible d'entraîner révision du contrat...Faute d'accord entre
les parties, le contrat de plan pourra être
résilié
".
De même, le contrat de plan pour la Picardie prévoyait que
"
les parties cocontractantes conviennent que le présent contrat
pourra être révisé, ou complété par des
conventions annexes, afin de tenir compte des éventuelles
évolutions du cadre législatif
, et notamment des
évolutions des compétences respectives de l'Etat et des
collectivités territoriales ou des évolutions qui pourraient
résulter de l'adoption d'un Schéma national d'Aménagement,
décliné de façon quinquennale par une loi de
programmation
".
Il est à noter que ces dispositions n'ont pas été mises en
oeuvre alors même que l'équilibre général des
contrats fut bouleversé.
EXEMPLES DE DISPOSITIONS PARTICULIÈRES RELATIVES A
L'EXÉCUTION DE CERTAINS CONTRATS DE PLAN
Plusieurs contrats de plan comportent des dispositions qui
entendaient favoriser une
exécution
simplifiée
et
partenariale
des contrats.
Le contrat de plan de la région Lorraine précisait "
les
conventions d'application devront
éviter
, sauf cas
exceptionnels, le
cofinancement
opération par opération
afin d'introduire suffisamment de souplesse dans la mise en oeuvre des
mesures
".
Le contrat de plan de la Région Bretagne explicite plusieurs
dispositions de nature à en accélérer
l'exécution du programme
Université 2000
:
- "
lorsque pour une opération, la part totale des
collectivités territoriales dépassera deux tiers de
l'investissement TTC (hors équipement), l'Etat pourra
déléguer à l'une d'entre elles, si elle le demande, la
maîtrise d'ouvrage de l'opération, dans le respect des
procédures fixées par la réglementation en vigueur. La
Région proposera à l'Etat une liste des opérations
susceptibles de bénéficier de ces dispositions
;
-
sur une opération, les collectivités locales (ou leurs
groupements) auxquels la maîtrise d'ouvrage a été
confiée peuvent avec l'accord de l'Etat réaliser une
première tranche fonctionnelle sans la participation de l'Etat, la
totalité de la participation de celui-ci étant apportée
sur des tranches ultérieures
".
Enfin, le contrat de plan de la Région Bourgogne prévoyait la
mise en place de plus d'une dizaine de commissions mixtes sectorielles
Etat-Région, élargies le cas échéant aux autres
partenaires du contrat et à des représentants des professions ou
à des personnalités qualifiées, ayant pour missions
d'élaborer les
programmes annuels d'exécution
et
d'examiner l'avancement des opérations financées au titre des
différents volets du contrat, ces commissions n'ayant toutefois qu'un
rôle de proposition.
• Il convient plus particulièrement de signaler que
les
engagements financiers
portés aux contrats de plan ne sont pas
traités de manière
homogène
, ce qui ne peut que
brouiller le suivi financier des contrats :
- en effet la plupart des contrats sont muets quant aux conditions
d'actualisation des engagements financiers ;
- mais certains contrats précisent, comme en Languedoc-Roussillon
"
que les engagements financiers des cocontractants s'entendent en
francs de 1993
", c'est à dire en
francs constants
;
- tandis que d'autres contrats stipulent que ces montants
" s'entendent
en
francs courants
" ou "
ne sont pas
actualisables
" ;
- enfin, certaines rédactions sont plus complexes : en Picardie
" les participations financières s'entendent en
francs
courants 1994
", formule qui peut prêter à
ambiguïté ; en Alsace, le contrat de plan distingue les seules
opérations routières, pour lesquelles
" l'effort
financier de l'Etat est fixé en valeur 1993 pour la période du
contrat
", des autres opérations, pour lesquelles le contrat ne
comporte aucune précision.
Il se confirme donc que les Régions n'ont pas appréhendé
la contractualisation de la même manière et n'ont pas entendu
donner la même
signification
aux contrats de plan.
II. LES PROGRAMMES DES CONTRATS DE PLAN
A. DES ACTIONS HÉTÉROCLITES ET PARFOIS FLOUES
La
circulaire du Premier ministre du 31 mars 1992 relative à la
préparation du XIème Plan précisait dans son annexe V
consacrée aux plans des régions énonçait :
"
il est essentiel qu'à chaque priorité
stratégique retenue soit associé un
objectif précis
exprimant un résultat recherché, explicitant les effets
attendus.... A chaque objectif défini doit correspondre un plan
d'actions, c'est à dire un ensemble ordonné et formalisé
d'opérations, qui font appel à des compétences nettement
identifiées et dont la mise en oeuvre organisée sur un lieu
géographique précis ou dans un domaine sectoriel
circonscrit
devrait conduire à la réalisation de cet
objectif
".
De même, le CIAT du 23 juillet 1992 avait fixé comme objectif aux
troisièmes contrats de plan Etat-région de
"
concentrer
le champ de la contractualisation sur des
zones géographiques ou sur des secteurs économiques prioritaires,
afin de renforcer la cohérence de ces contrats avec les futurs
programmes régionaux européens
".
Cet objectif n'est pas nouveau : comme les premiers rapports sur les
contrats de plan 1984-1988 avaient dénoncé le
flou
des
objectifs et le saupoudrage des crédits, les deuxièmes contrats
de plan avaient déjà pour ambitions une
sélectivité
accrue des programmes et une
concentration
des moyens sur un nombre restreint d'objectifs
prioritaires.
Il n'est pas certain que cet objectif ait été
atteint
lors
de la troisième génération de contrats de plan.
• En effet, le béotien qui ouvre un contrat de plan ne peut
qu'être frappé par le nombre, la diversité et l'ambition
des actions qui y sont inscrites.
Certains contrats comportent ainsi plusieurs centaines d'actions et mobilisent
plus d'une centaine de
lignes budgétaires
.
Les objectifs assignés à ces actions semblent parfois
imprécis ou très ambitieux au regard des moyens dévolus,
le plus souvent quelques centaines de milliers ou quelques millions de francs
par an, pour "
favoriser l'employabilité des jeunes
",
" prévenir la délinquance
",
" promouvoir les langues vivantes
", "
permettre aux
stations touristiques de mieux répondre à
la
demande
", "
favoriser la culture locale
",
"
créer des pôles de recherche d'importance
européenne
", etc.
De même, la plupart des contrats prévoient des dispositifs d'aide
pour la quasi totalité des
filières agricoles
, pour des
montants parfois très modestes (quelques dizaines de milliers de francs
par an).
Par ailleurs, certains Conseils économiques et sociaux soulignent dans
leurs avis que les
modalités d'application
de ces actions sont
"
libellées de manière parfois volontairement
imprécise
".
Après l'énoncé d'objectifs assez généraux,
plusieurs programmes sont en effet conclus par des formules du type
"
L'Etat et la Région mettent en place une procédure
d'aide à cet effet.... l'Etat s'y engage à hauteur de x
millions... La Région accompagnera ces efforts à hauteur de y
millions, principalement dans le domaine de sa compétence
".
• En fait, l'élu ou le fonctionnaire expérimentés
distinguent dans les contrats de plan des programmes de nature
différente :
- des projets
d'infrastructure
précisément
énumérés, localisés et évalués :
tronçons de route, échangeurs, tranches
d'amphithéâtres ou de cafétérias universitaires,
etc. Ces projets structurants, parfois artificiellement rattachés
à des objectifs généraux, constituent la majorité
des engagements financiers des contrats de plan ;
- des
dispositifs sectoriels
existants (comme les FDPMI, les FREX ou les
FRAC en matière d'aide aux entreprises ou le " programme
d'humanisation des hospices ") et des subventions allouées aux
offices agricoles ou à certains organismes de recherche. Dans la plupart
des cas, les finalités et les modalités de l'intervention
publique sont plus ou moins reconduites d'un contrat de plan à l'autre,
et diffèrent fort peu d'une région à l'autre. Ces
modalités ne sont pas précisées dans le contrat, mais
seulement dans ses conventions d'application. Le contrat de plan constitue
alors beaucoup moins le lieu où se définissent et s'articulent
les politiques publiques, qu'un instrument de
programmation
financière
;
- des projets relatifs à un
territoire
(le volet
territorial) : politique de la ville, parcs naturels régionaux, projets
culturels locaux, animation des pays, aide à la restructuration de
bassins d'emploi, promotion des réseaux de ville, etc.
- enfin quelques
programmes horizontaux
propres à chaque
région, en matière de formation et d'enseignement notamment.
Au total, le contrat de plan recouvre ainsi des dispositions fort
hétérogènes, sinon
hétéroclites
.
• Cette étendue du champ de la contractualisation a donné
lieu à un feu nourri d'analyses
critiques
.
Pour certains observateurs, la plupart des troisièmes contrats de plan
Etat-Région privilégieraient en effet une logique d'aides tous
azimuts au détriment de politiques ciblées, et une
logique
sectorielle
au détriment du volet territorial, de sorte que les
projets contractualisés seraient dilués et n'auraient de ce fait
guère
d'effet d'entraînement
.
Cet effet pourrait être exacerbé par
une vision trop
institutionnelle
des partenariats : selon le Conseil
économique et social "
chaque organisme doit être
représenté, quels que soient son intérêt et son
implication... or, la multiplication des partenaires alourdit
considérablement la gestion des réunions, d'où sortent en
général peu d'idées. Il n'y est question que de gestion,
et chacun défend une vision plus corporative que transversale ou
innovante
"
84(
*
)
.
Par ailleurs, les contrats de plan comporteraient de nombreux projets " de
droit commun ", qui auraient été financés en tout
état de cause, comme l'illustre l'inscription dans les contrats de
politiques impulsés, financés et gérés par l'un
seul des deux partenaires (ainsi " l'humanisation des hospices " dans
certaines régions).
Au total, les troisièmes contrats de plan se seraient encore trop
souvent caractérisés par la
dispersion
des actions, comme
si les cocontractants avaient fait l'économie de choix prioritaires, et
ce, malgré la qualité de la préparation des contrats par
l'Etat comme par les Régions.
Dans son rapport pour 1998
85(
*
)
, la
Cour des
Comptes
conclut ainsi : "
alors que des instructions avaient
été données par les Premiers ministres successifs, de
façon forte et répétée, pour que les contrats de
plan 1994-1998 soient fondés sur une logique d'objectifs et non de
moyens, c'est à dire sur une sélection résolument
volontariste de priorités propres à chaque région, on
constate une toute autre réalité. Les CPER présentent en
effet une étonnante similitude : les routes et l'enseignement
supérieur y sont partout prépondérants ; mais aucun
secteur d'investissement de compétence locale ou nationale n'en est omis
- qu'il s'agisse de la formation, de la recherche, de l'agriculture, de l'aide
aux petites et moyennes entreprises, des transports, de la politique de la
ville, de l'environnement, de la culture ou de l'hébergement des
personnes âgées -, même pour de faibles sommes, ce qui se
traduit par un
saupoudrage
à l'opposé de ce qui avait
été décidé
".
• Votre rapporteur a
interrogé
les ministères et
les Régions sur ces conclusions, en leur demandant de
"
commenter les critiques parfois adressées à la
procédure de contrats de plan, selon lesquelles cette procédure
favoriserait une logique de guichets au détriment d'une logique de
projets, traduirait une logique sectorielle au détriment d'une approche
territoriale ; ... enfin, entraînerait un saupoudrage des
crédits
".
Leurs
réponses
sont contrastées.
• L'analyse de la Cour des Comptes est ainsi contestée par
certains
ministères
pour leur secteur d'activité :
- selon le secrétariat d'Etat à
l'Industrie
, ces critiques
sont "
sans
fondement
" en ce qui le concerne,
puisqu'il "
n'a pas contractualisé sur des projets ponctuels
précis, sauf de très rares exceptions. Il a essentiellement
contractualisé sur les grands axes de la politique PMI.... il a
laissé le soin aux partenaires locaux, services de l'Etat sous
l'autorité du préfet et Conseil régional, de les mettre en
oeuvre en sélectionnant les projets, en dosant les priorités au
sein du territoire régional, en adaptant l'action à
l'évolution du contexte industriel économique et
industriel
" ;
- de même, le secrétariat d'Etat au
Commerce
extérieur
estime ces critiques "
en
grande partie
infondées
", parce que "
les contrats de plan
s'inscrivent dans la durée ; ...les secteurs d'activité
soutenus sont très variés [
sic
]...et le montant moyen des
aides accordées (60 000 F pour l'aide au conseil, 110 000 F pour l'aide
au recrutement de personnel export, 160 000 F pour l'aide à
l'implantation) apparaît proportionné à la taille des
entreprises concernées
" ;
- le ministère de
l'Aménagement du territoire
et de
l'Environnement
indique également que
" le fait de
contractualiser n'induit pas de saupoudrage de crédit
", et
s'agissant de l'environnement
" les actions contractualisables portent
en elles une logique de gestion des territoires
" ;
- le ministère de la
Jeunesse et des Sports
estime que
" [son]
enveloppe au titre des contrats de plan Etat-Région (154
millions de francs,
[soit 25,7 millions de francs par an],
n'a pas
été d'un volume tel qu'elle ait permis à une logique de
guichet de s'instaurer
" ;
- enfin, le ministère du
Tourisme
indique dans sa réponse
à votre rapporteur que "
les critiques évoquées ne
semblent pas pertinentes s'agissant du secteur du tourisme. Une part
significative des interventions concerne les aides immatérielles
(observation économique du tourisme, aide au conseil, aide à
l'ingénierie de projets, organisation de filières et zones
touristiques), ainsi que de l'appui à des projets locaux favorisant
directement le développement et l'animation locale. Il résulte de
cette approche une multiplicité d'interventions qui ne doit pas
cependant être analysée comme un saupoudrage de
crédits
".
Ce diagnostic est toutefois contredit par les conclusions d'une note interne,
jointe aux réponses du ministère, selon laquelle "
les
contrats de plan tourisme semblent obéir plus à une logique
de moyens que d'objectifs, faute d'explicitation d'une stratégie
clairement définie ".
D'autres ministères ont d'ailleurs formulé des
appréciations plus
nuancées
:
- le ministère de
l'Emploi
et de la
Solidarité
indique :
" il semble possible que la logique de guichet ait pu
jouer à la marge, en fin de procédure, sur quelques actions de
santé publique. Les engagements pris vraisemblablement dans les
dernières phases de la négociation au plan local ont en effet
porté sur des thématiques larges, sous des intitulés qui
l'étaient tout autant et ont abouti à des demandes de
crédit sur des lignes considérées comme mieux
dotées (par exemple en matière de santé, toxicomanie et
SIDA)
".
- de même, le ministère de la
Ville
indique qu'il
" est exact que certains contrats de ville ont été
établis sur des bases parfois insuffisamment définies, voire sur
des ambiguïtés quant aux enjeux considérés comme
prioritaires par chacun des partenaires, [même s'il] n'en demeure pas
moins qu'il a permis de mettre en oeuvre une démarche de
projet
".
Certains ministères -
Défense
,
Equipement
notamment
- ont également souligné les
risques
que la
procédure de contrat de plan ne conduise à un saupoudrage des
crédits et à une logique de guichet, même si
" des
progrès d'approche ou de méthode corrigent et inversent cette
tendance
"
86(
*
)
et si, selon le
ministère de l'Equipement "
[la logique de guichet] est
contrebalancée par les approches territoriales préparées
par les responsables locaux : stratégies de l'Etat en
région, diagnostics et projets d'agglomération
... ".
De manière plus précise, le ministère de
l'Intérieur
conclut :
- d'un côté
" le fait de contractualiser n'induit pas en
soi de dispersion des crédits
" et "
la
déconcentration a mis fin au risque d'une logique sectorielle au
détriment d'une approche territoriale, l'élaboration des contrats
par les préfets de région permettant une approche plus
transversale
" ;
- mais, de l'autre, s'agissant du risque d'une logique de guichet,
"
l'existence d'un contrat de plan, c'est à dire d'un engagement
annuel des pouvoirs publics en faveur de certaines mesures, induit en effet des
attentes de la part des bénéficiaires, qui, dans la mesure
où ils connaissent les possibilités offertes par le document du
contrat, adaptent leurs projets de manière à les rendre
éligibles aux formes d'intervention prévues par l'Etat. Il
s'ensuit que les dossiers reçus paraissent parfois fabriqués en
fonction de l'offre des pouvoirs publics. En dépit de ce risque, il
paraît préférable que les différents acteurs du
développement d'une région puissent s'organiser en connaissant
à l'avance les politiques menées par la puissance
publique
"
Enfin, le ministère de
l'Agriculture
reconnaît que
"
du fait de la méthode préconisée visant à
décentraliser au maximum l'exercice sans orientations préalables
fortes de la part du gouvernement, il était inévitable que,
localement, la logique de contractualisation relève globalement plus du
guichet que du projet
...
Les préfets ont
[ainsi] défini de façon très large le champ de
contractualisation dans le domaine agricole. Globalement, on peut
considérer que tous les secteurs d'activité du ministère
ont été concernés par le contrat de plan ; 57
chapitres budgétaires ont été sollicités au
total
".
• Dans leur diversité, les réponses des
Régions
rejoignent celles des ministères.
Certaines régions indiquent que leur contrat de plan est demeuré
très "
ciblé
" ou sélectif dans ses
choix, et "
n'est à aucun moment entré dans une logique
de guichet ou de saupoudrage de crédits
". Il s'agit le plus
souvent de Régions globalement satisfaites de la procédure, comme
de leurs relations avec l'Etat déconcentré.
D'autres Régions estiment toutefois que ces critiques "
ne sont
pas infondées
", et que la "
lutte
régionale
" contre la logique de guichets "
est
parfois perdue
".
• En conclusion, il semble que le diagnostic formulé par la Cour
des Comptes doive être triplement
relativisé
:
- la plupart de ses critiques renvoient en fait aux modalités
générales de
l'intervention publique
: de nombreuses
politiques publiques hors contrat de plan entraînent les mêmes
effets pervers que ceux stigmatisés par la Cour ;
- comme l'indique par ailleurs la DATAR "
avec le temps et
l'expérience, il est logique que les pouvoirs publics étendent le
nombre de mesures qu'ils souhaitent mener de concert ou mettre en
cohérence
" ;
- enfin, le saupoudrage des crédits contractualisés est
intrinsèquement limité par la part importante dévolue dans
les contrats de plan aux grands projets d'infrastructure, d'une part ; par
la part croissante réservée aux projets émanant vraiment
des territoires, d'autre part.
Il n'en demeure pas moins un
risque réel
que la procédure
de contrat de plan ne conduise dans certains cas à un saupoudrage de
crédits et à une dilution de l'action publique, c'est à
dire à l'exact opposé des objectifs annoncés.
B. LE RISQUE D'UN SAUPOUDRAGE DES CRÉDITS
La
Cour des Comptes
a proposé quatre
facteurs
explicatifs du
"
saupoudrage
" des crédits
contractualisés :
- "
le défaut de vrais plans régionaux
". Il
semble toutefois que ce manque ait été largement pallié
par la qualité des réflexions prospectives et stratégiques
conduites tant par l'Etat que par les Régions en amont de la
négociation des contrats de plan ;
- "
la décision prise par le CIAT de février 1993 de
moduler l'enveloppe globale des interventions de l'Etat en fonction du
potentiel de développement des régions, sur la base de leur
potentiel fiscal et de la situation de l'emploi...[qui] a conduit à
doter plus fortement certaines régions, dont les besoins en
équipement n'étaient pas forcément plus importants, ce qui
les a amenées à utiliser les crédits obtenus à des
opérations prioritaires
". Ce point sera discuté au
chapitre VI ;
- la volonté des administrations centrales de
"
sanctuariser
" leurs crédits au sein des contrats de
plan, c'est à dire de les inscrire dans les contrats de plan
"
aux seules fins de les protéger des régulations
budgétaires
". Il ressort des appréciations des
Régions que cette volonté n'est d'ailleurs pas propre aux
administrations centrales, mais s'observe surtout dans les
services
déconcentrés
de l'Etat, parce qu'ils ont encore moins
d'influence et d'informations sur les " coupes "
opérées par le ministère des Finances. Les administrations
déconcentrées les plus vulnérables sont ainsi
acculées dans une "
logique de protection de leurs
crédits budgétaires
", qui joue à l'inverse de
l'ambition d'une sélectivité des contrats ;
- enfin "
la volonté des responsables locaux, élus ou
non, de ne rien exclure du champ de la contractualisation. Ainsi, d'une part,
la plupart des exécutifs régionaux souhaitaient qu'aucun domaine
de leur compétence ne fût omis ; d'autre part, les
préfets de région ont pratiqué une certaine
autorégulation, veillant à n'écarter aucune action dont
l'exclusion aurait pu provoquer de fortes réactions locales et
anticipant sur ce que les ministères étaient en mesure
d'accepter, d'imposer ou de refuser
".
Ce dernier point est pour le moins
controversé
. Certes, les
exécutifs régionaux ont été soumis à de
fortes pressions de la part de certains acteurs économiques locaux,
comme les
chambres consulaires
, étroitement consultées et
dotées de moyens d'expertise propres, donc en mesure de
" pousser " certains programmes.
Néanmoins, plusieurs ministères, comme ceux de l'Agriculture ou
de l'Emploi et de la Solidarité, reconnaissent eux-mêmes que les
Conseils Régionaux ont été plus
sélectifs
que l'Etat. Par exemple, le ministère de l'Agriculture indique :
"
les préfets ont défini le champ de la
contractualisation de façon très large... [mais] les
thèmes de contractualisation ont résulté des
priorités régionales et c'est ainsi que certaines régions
n'ont pas contractualisé des actions de la filière forêt
alors même qu'elles disposaient d'une surface forestière non
négligeable
".
A l'inverse, le ministère du Tourisme se félicite dans ses
réponses à votre rapporteur de ce que "
seul le champ de
la promotion touristique a été exclu [des contrats]... Tous les
autres domaines ont pu être traités
".
Il semble ainsi que la " dilution " des contrats de plan trouve
plutôt son origine dans les difficultés d'organisation de l'Etat,
d'une part ; dans la dynamique intrinsèque de la procédure,
d'autre part.
En premier lieu, au delà du souhait des administrations de se
protéger des régulations budgétaires, certains
biais ou
dysfonctionnements de l'Etat
ont sans doute concouru à l'extension
du champ de la contractualisation et au saupoudrage des crédits
contractualisés :
- le souhait de certains ministères, dans un contexte de maîtrise
accrue des finances publiques, de bénéficier d'un "
effet
de levier
" pour leurs politiques, c'est à dire en fait d'en
transférer pour partie la charge sur les collectivités locales.
En effet, comme le reconnaît par une litote le ministère de
l'Equipement,
" les contrats de plan conduisent à intensifier
les efforts des partenaires dans les domaines les concernant
" ;
- la primauté accordée par certains ministères aux
procédures
sur les projets ;
- l'introduction dans les contrats de plan des Programmes
d'aménagement concertés du territoire (PACT) ruraux et des
Contrats de développement urbains (CDU), alors même que ces
procédures n'étaient pas toujours mûres ;
- le manque de cohérence des contrats de plan avec les autres outils de
programmation, comme les fonds structurels ;
- le hiatus entre la volonté de certains responsables locaux
"
d'élargir le champ de la contractualisation en passant d'une
logique d'équipement en infrastructures à une réflexion
plus globale en termes de problématiques
régionales
"
87(
*
)
, d'une
part ; le manque de coopération du côté de l'Etat
entre les échelons de conception des stratégies, de mise en
oeuvre et de décision budgétaire, d'autre part. Cela se traduit
parfois par une superposition d'actions mal
coordonnées
;
- "
l'insuffisance de cadrage préalable
"
88(
*
)
au niveau national dans certains domaines : le
ministère de l'Agriculture estime que "
sans orientations
préalables fortes de la part du Gouvernement, il était
inévitable que, localement, la logique de contractualisation
relève plus du guichet que du projet
" ;
- l'insuffisante
déconcentration budgétaire
de l'Etat, qui
rigidifie les enveloppes initiales, donc entraîne les contrats de plan
dans une logique de
guichets
fermés
et de crédits
"
qu'il faut consommer
" ;
- le sentiment de certaines administrations et de certaines Régions,
à la lumière de l'expérience des deuxièmes contrats
de plan, que les politiques non contractualisées n'obtenaient que
difficilement des crédits d'Etat par la suite. Cela les a
incitées à contractualiser le plus possible, afin,
paradoxalement, de retrouver des marges de manoeuvre.
Au-delà de ces facteurs imputables aux difficultés d'adaptation
de l'Etat à la démarche contractuelle, il semble aussi que la
procédure
de contrat de plan elle même pourrait dans
certains cas conduire à une dilution des priorités et à un
saupoudrage de crédits sur des objectifs flous :
- en "
enfermant le développement régional dans une
procédure contractuelle pluriannuelle où tout doit être
bouclé en même temps
", selon une Région ;
- en conduisant les cocontractants à inscrire au contrat en fin de
négociation des opérations insuffisamment
préparées ;
- en créant des
attentes
de la part des acteurs locaux, puis,
s'ils en ont la compétence technique, en les incitant à calibrer
leurs projets pour optimiser les cofinancements afférents ;
- en incitant l'Etat à étendre, contrat après contrat, le
champ de la contractualisation, pour
afficher
des montants en forte
progression d'un montant à l'autre.
Or, comme le souligne le ministère de la Défense
"
l'extension du champ de la contractualisation et le caractère
limité des crédits qui lui sont consacrés par l'Etat sont,
en se combinant, de nature à orienter l'exercice vers une logique de
guichet
".
C. UNE CONSÉQUENCE : L'AFFAIBLISSEMENT DE LA NOTION DE PROJET
Les
conséquences
du saupoudrage des crédits sur des objectifs
flous sont bien connues :
- les cocontractants ont été conduits à accorder la
primauté aux
financements
et aux clefs de financement, au
détriment de la définition de priorités, de la
réflexion sur les actions les plus efficaces, de la remise à plat
des dispositifs existants, de l'étude des projets territoriaux et,
pour l'Etat, d'une coopération approfondie entre les services et les
ministères ;
- dominés par une lecture budgétaire, les contrats de plan n'ont
pas toujours été fondés sur une
communauté de
projet
, les partenaires se transformant en " financeurs " dans le
discours de certains élus ou fonctionnaires ;
- il en est parfois résulté ou bien "
un
effet
d'affichage
, qui conduit à décevoir les attentes
légitimes de nos concitoyens
"
89(
*
)
, ou bien "
une logique de guichet et de
cueillette
"
90(
*
)
de la part des
bénéficiaires des dispositifs contractualisés,
c'est-à-dire qu'ils ont au mieux adapté leurs dossiers pour se
conformer aux critères établis dans les contrats, au pire,
monté ex-nihilo des dossiers pour attirer des cofinancements, sans que
ces projets ne correspondent à des dépenses publiques optimales ;
- de même, les projets contractualisés ont davantage
été instruits en terme d'éligibilité et de
conformité à des critères préétablis, qu'en
fonction de leur opportunité économique ;
- le saupoudrage des crédits s'est accompagné d'une
dilution
de l'action publique, en particulier pour le volet
territorial : faute d'assise sur une
masse critique
de projets
émanant des territoires, le " volet territorial " n'a pas
toujours enclenché une véritable dynamique de
développement et de coopération. Dans certains cas, les
animateurs des territoires ont ainsi géré davantage des
procédures que des moyens ;
- dans certains cas, "
l'inscription financière [dans les
contrats de plan] a dédouané d'un réel examen des
conditions d'articulation des actions de l'Etat et de la
Région
" ;
- enfin, "
le
démarrage
de certaines actions a
été parfois
lent
"
91(
*
)
.
Au total, selon la Cour des Comptes "
ces dysfonctionnements font
craindre que les ressources considérables ainsi mobilisées
n'aient pas leur pleine efficacité, et que la planification, dans de
telles conditions, perde de sa cohérence et de sa
signification
"
92(
*
)
.
Par surcroît, les contrats de plan y perdent en
lisibilité
pour le citoyen-contribuable, comme en capacité de
mobilisation
des énergies et des bonnes volontés au niveau local.
D. PRÉCONISATIONS.
Compte
tenu des constats précédents, votre rapporteur ne peut que
rappeler les principales préconisations du rapport de M. Jacques
CHÉRÈQUE :
contractualiser moins pour contractualiser
mieux
, d'une part, mieux équilibrer le développement
macrorégional et le développement microrégional en
s'appuyant sur une
démarche locale de projets
, d'autre part.
Cela suppose notamment :
- de conduire un
inventaire critique
des actions
contractualisées ;
- d'appuyer l'élaboration des contrats sur une cartographie
précise de l'existant ;
- de
recentrer
les contrats de plan sur les
projets
régionaux
structurants
d'un côté, le
volet
territorial
de l'autre, et dans les deux cas, sur "
les seuls
projets portés par une volonté commune, avec des maîtres
d'ouvrage identifiés
", au détriment des dispositifs
d'intervention horizontaux, qui peuvent être plus aisément
coordonnées et pilotés hors contrats de plan ;
- "
d'écarter des contrats les trop petites actions, qui sont de
simples processus d'imputation budgétaire
"
93(
*
)
;
- d'écarter les actions où la Région n'a ni
compétence, ni expertise, ni volonté de s'investir, comme les
programmes en faveur des personnes âgées ou de l'équipement
des collèges dans certaines régions, où les contrats de
plan comportent seulement des engagements à la portée plus
qu'incertaine de - sinon entre - l'Etat et les
Départements ;
- d'écarter symétriquement du champ de la contractualisation des
programmes où l'Etat n'a plus les moyens d'un réel partenariat
(ainsi pour la formation professionnelle dans certaines régions) ;
- d'éviter, comme le suggèrent plusieurs Régions, que
" le volet territorial ne sorte des ministères
", sous
la forme "
de procédures nationales dont les
caractéristiques s'adaptent mal aux particularités
locales
" ;
- en d'autres termes, d'éviter que le volet territorial ne recouvre que
des politiques
territorialisées
, c'est à dire
s'appliquant
à des territoires, comme le sont
in fine
toutes les politiques publiques, au détriment des politiques
territoriales, c'est à dire
émanant des territoires
...
- ...sans pour autant créer un " droit de tirage local " ou
" un droit à enveloppe par habitant ".
Comme le souligne notre collègue Jean-Pierre RAFFARIN dans le
préambule du contrat de plan 1994-1998 pour la région
Poitou-Charentes, les Régions et l'Etat doivent ainsi conduire
"
la guerilla des projets
", c'est-à-dire favoriser
l'émergence de projets
issus d'initiatives locales.
Cela suppose en premier lieu de ne pas enfermer les acteurs locaux dans des
procédures rigides établies sans concertation, mais plutôt
d'adapter les critères administratifs aux configurations des territoires.
Cela requiert aussi que les services des Régions, ainsi que les services
de l'Etat, sous la responsabilité des préfets de
département et des sous-préfets, apportent leur expertise
technique aux porteurs d'initiatives locales en amont des contrats de plan.
III. LES ENGAGEMENTS FINANCIERS DES CONTRATS DE PLAN.
A. DES MONTANTS FINANCIERS MAL ET SOUS-ESTIMÉS...
Comme le
montre le tableau ci-dessous, les engagements financiers inscrits dans les
contrats de plan 1994-1999 entre l'Etat et les Régions
métropolitaines s'élèvent officiellement à
164,9 milliards de francs
, soit :
- Etat : 77,3 milliards de francs (47 %), répartis sur plus de
300 articles budgétaires ;
- Régions : 71,1 milliards de francs (43 %) ;
- Départements : 16,4 milliards de francs (10 %).
CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS
(en millions de francs)
|
|
Engagements de l'Etat CPER 84-88 |
Engagements de l'Etat CPER 89-93 |
Engagements de l'Etat CPER 94-99 |
Engagements des conseils régionaux CPER 84-88 |
Engagements des conseils régionaux CPER 89-93 |
Engagements des conseils régionaux CPER 94-99 |
Engagements des conseils généraux figurant dans le texte des CPER 94-99 |
|
Alsace |
1 117 |
1 688,7 |
2 253,7 |
719 |
2 085,2 |
1 501,8 |
980 |
|
Aquitaine |
2 138 |
2 151,7 |
3 047,6 |
1 333 |
1 528,5 |
2 553,5 |
2 370,9 |
|
Auvergne |
980 |
1 356 |
2 455 |
534 |
701 |
1 076 |
- |
|
Bourgogne |
945 |
1 550,1 |
2 069,4 |
640 |
1 002,9 |
1 565,3 |
573,8 |
|
Bretagne |
1 949 |
3 637,8 |
5 199,4 |
978 |
1 873,6 |
3 007,5 |
1 933,4 |
|
Centre |
840 |
1 578,5 |
2 398,7 |
580 |
1 092,1 |
1 800 |
- |
|
Champagne-Ardenne |
595 |
1 333 |
1 799,6 |
455 |
1 312 (1) |
1 335,7 |
845,1 |
|
Corse |
850 |
502 |
695 |
360 |
325 (1) |
580,4 |
- |
|
Franche-Comté |
917 |
1 357,8 |
1 810,5 |
568 |
1 296,3 |
1 190,4 |
870 |
|
Ile-de-France |
7 238 |
8 522 |
11 159,4 |
8 562 |
11 460,2 |
23 255,2 |
- |
|
Languedoc-Roussillon |
2 073 |
2 606,7 |
3 690,2 |
850 |
1 415,2 |
2 315,2 |
- |
|
Limousin |
721 |
1 129,3 |
1 541,4 |
316 |
644,6 |
875,7 |
- |
|
Lorraine |
3 058 |
3 254,9 |
4 388,7 |
1 049 |
1 908,1 |
3 462,9 |
- |
|
Midi-Pyrénées |
1 615 |
3 355 |
4 219,4 |
827 |
1 881 |
2 887,2 |
- |
|
Nord-Pas-de-Calais |
4 472 |
6 632,8 |
8 271,2 |
2 462 |
4 269,8 |
5 034,5 |
- |
|
Basse-Normandie |
779 |
1 654,5 |
2 223,4 |
487 |
1 298,3 |
2 123,2 |
939,4 |
|
Haute-Normandie |
509 |
1453,9 |
2 275,4 |
523 |
1 326,3 |
2 481,9 |
- |
|
Pays de la Loire |
1 405 |
1 995,9 |
2 978,1 |
985 |
1 404,1 |
2 110,2 |
1 417,7 |
|
Picardie |
1 949 |
2 132 |
2 493,4 |
1 025 |
1 706,8 |
2 392 |
1 264,2 |
|
Poitou-Charentes |
1 050 |
1 629,2 |
2 529,5 |
567 |
2 063,1 (1) |
1 762,8 |
968,9 |
|
Provence-Alpes
|
4 137 |
2 859,8 |
4 359,5 |
2 664 |
2 326,2 |
3 190 |
2 629 |
|
Rhône-Alpes |
2 533 |
3 807,1 |
5 149,9 |
1 516 |
2 590,7 |
4 627,1 |
1 644,3 |
|
Bassin parisien |
- |
- |
333 |
- |
- |
- |
- |
|
Total métropole |
41 870 |
56 588,7 |
77 341,4 |
28 000 |
45 511 |
71 128,5 |
16 436,7 |
(1)
dont autres collectivités.
Source : Jacques Chérèque
Plus de région et mieux
d'Etat,
Rapport au Gouvernement, mai 1998
.
Ces chiffres établis au franc près par la DATAR doivent
être manipulés avec
prudence
.
En effet, ces chiffres agrègent des engagements
hétérogènes
.
• Cela résulte en premier lieu de ce que plusieurs documents
précisaient que les montants portés aux contrats de plan
" s'entendent en francs courants
" ou "
ne sont pas
actualisables
", tandis que d'autres stipulaient que les engagements
s'entendaient, au moins pour partie, en francs constants, avec d'ailleurs des
années de référence différentes (1993 ou 1994).
En toute rigueur, les engagements financiers des différents contrats ne
sont donc
pas
sommables
: l'arithmétique est
trompeuse.
De plus, dès lors que les volumes financiers annuels ne sont
"
que des
moyennes arithmétiques indicatives
",
qui
" ne préjugent en rien des volumes financiers mis en place
annuellement
" et que "
seuls les montants financiers sur 5
ans sont contractuels
"
94(
*
)
, il
demeure un certain flou sur le niveau d'engagement des parties. En effet,
compte tenu de l'inflation constatée entre 1993 et 1999 (près de
10 %), la portée d'un franc de 1999 n'était plus là
même que celle d'un franc de 1993.
• Par ailleurs, la portée des engagements des
Départements
inscrits dans les contrats de plan est incertaine,
et en tout état de cause distincte de celle de l'Etat et des
Régions.
• Enfin, il convient de souligner que la DATAR y ajoute parfois à
titre rétrospectif les montants correspondants à des programmes
complémentaires décidés parallèlement à la
négociation des contrats de plan, voire plusieurs années
après leur signature (ainsi pour certains "
programmes
d'accélération routiers
").
Cela explique que les engagements de l'Etat pour les troisièmes
contrats de plan mentionnés sur le site internet de la DATAR
(www.datar.gouv.fr), soient supérieurs (80,3 milliards de francs au
lieu de 77,3 milliards de francs), aux engagements réellement
portés dans les contrats de plan et par ailleurs transmis par la DATAR
à votre rapporteur.
Il s'agit là d'une pratique coutumière - le plan
université 2000 avait ainsi été
"
intégré
" dans les deuxièmes contrats
de plan - qui brouille la
comparaison
intertemporelle des
différentes générations de contrats.
• Au-delà de ses remarques méthodologiques, il convient de
souligner que ce recensement
sous-estime
considérablement la
mobilisation financière associée aux contrats de plan
Etat-Région.
En premier lieu, il convient de rajouter aux données ci-dessus
les " cofinancements " des Communes et des structures intercommunales
(notamment pour les rocades urbaines et la politique de la ville). Au total,
les engagements des autres collectivités locales peuvent être
évaluées au minimum à
22 milliards
de francs,
soit entre 25 % et 110 % (pour l'Alsace) des engagements des
Régions.
En outre, les crédits contractualisés constituent souvent la
contrepartie nationale de
fonds communautaires
.
Au total, on peut évaluer (cf. tableau ci-après) à
près de
220
milliards
de francs les financements
publics directement associés aux contrats de plan, dont 81,3 milliards
de francs pour l'Etat (37 %), y compris les programmes
complémentaires ; 43,7 milliards de francs de fonds
européens (20 %), et 94,4 milliards de francs pour les
collectivités locales (43 %).
ENSEMBLE DES PROGRAMMES PLURIANNUELS CONSACRÉS AUX RÉGIONS
(en millions de francs)
|
Région |
CIAT Mende |
Réserve |
Contrats de ville |
Total CPER |
Finance-ments associés |
Total |
Fonds européens |
Total région collectivités et autres |
Total global CPER et autres financements |
|
Alsace |
2 082,03 |
|
189,34 |
2 271,37 |
30,00 |
2 301,37 |
564,00 |
3 256,45 |
6 141,82 |
|
Aquitaine |
2 724,87 |
|
247,74 |
2 972,61 |
215,00 |
3 187,61 |
2 975,00 |
4 311,00 |
10 473,61 |
|
Auvergne |
1 758,47 |
|
96,59 |
1 855,06 |
600,00 |
2 455,06 |
1 953,00 |
1 641,75 |
6 049,81 |
|
Bourgogne |
1 928,82 |
|
140,62 |
2 069,44 |
120,00 |
2 189,44 |
1 424,00 |
2 139,15 |
5 752,59 |
|
Bretagne |
4 935,27 |
|
161,12 |
5 096,39 |
133,00 |
5 229,39 |
2 467,00 |
4 940,90 |
12 637,29 |
|
Centre |
2 001,74 |
140,00 |
256,94 |
2 398,68 |
0,00 |
2 398,68 |
886,00 |
2 913,14 |
6 197,82 |
|
Champagne-Ardenne |
1 559,77 |
120,00 |
139,86 |
1 819,63 |
0,00 |
1 819,63 |
1 270,00 |
2 180,86 |
5 270,49 |
|
Corse |
666,95 |
|
28,06 |
695,01 |
280,00 |
975,01 |
1 635,00 |
580,37 |
3 190,38 |
|
Franche-Comté |
1 612,74 |
60,00 |
122,79 |
1 795,53 |
15,00 |
1 810,53 |
1 166,00 |
2 060,56 |
5 037,09 |
|
Ile-de-France |
8 922,30 |
|
2 237,16 |
11 159,46 |
500,00 |
11 659,46 |
|
23 255,20 |
34 914,66 |
|
Languedoc-Roussillon |
3 517,01 |
|
173,18 |
3 690,19 |
194,00 |
3 884,19 |
1 788,00 |
3 495,23 |
9 167,42 |
|
Limousin |
1 483,92 |
|
50,68 |
1 534,60 |
190,00 |
1 724,60 |
858,00 |
875,68 |
3 458,28 |
|
Lorraine |
4 275,61 |
|
267,76 |
4 543,37 |
0,00 |
4 543,37 |
2 409,00 |
3 462,90 |
10 415,27 |
|
Midi-Pyrénées |
4 034,68 |
|
187,13 |
4 221,81 |
300,00 |
4 521,81 |
2 487,00 |
2 887,21 |
9 896,02 |
|
Nord-Pas-de-Calais |
7 392,64 |
|
878,60 |
8 271,24 |
103,00 |
8 374,24 |
7 304,00 |
5 034,49 |
20 712,73 |
|
Basse-Normandie |
2 157,89 |
|
88,50 |
2 246,39 |
667,00 |
2 913,39 |
1 676,00 |
3 063,40 |
7 652,79 |
|
Haute-Normandie |
1 937,05 |
|
248,37 |
2 185,42 |
130,00 |
2 315,42 |
2 104,00 |
2 481,95 |
6 901,37 |
|
Pays de la Loire |
2 465,42 |
200,00 |
302,65 |
2 968,07 |
125,00 |
3 093,07 |
2 688,00 |
3 581,95 |
9 363,02 |
|
Picardie |
2 126,84 |
|
187,53 |
2 314,37 |
179,00 |
2 493,37 |
1 703,00 |
3 360,92 |
7 557,29 |
|
Poitou-Charentes |
2 417,42 |
|
133,06 |
2 550,48 |
110,00 |
2 660,48 |
1 592,00 |
3 026,99 |
7 279,47 |
|
Provence-Alpes
|
3 090,44 |
100,00 |
884,10 |
4 074,54 |
285,00 |
4 359,54 |
2 180,00 |
5 819,06 |
12 358,60 |
|
Rhône-Alpes |
3 595,82 |
|
1 243,59 |
4 839,41 |
435,00 |
5 274,41 |
2 517,00 |
9 375,10 |
17 166,51 |
|
Bassin parisien |
|
333,00 |
|
333,00 |
|
333,00 |
|
667,00 |
1 000,00 |
|
Réserve |
820,00 |
|
|
820,00 |
|
820,00 |
|
|
820,00 |
|
Total |
67 507,70 |
953,00 |
8 265,37 |
76 726,07 |
4 611,00 |
81 337,07 |
43 666,00 |
94 411,26 |
219 414,33 |
Source : Philippe CHAIN - Regards sur l'actualité, novembre 1995.
N.B. Les
chiffres relatifs aux CPER correspondent ici aux données publiées
alors par la DATAR, et sont légèrement différents des
données publiées en 1998 par la DATAR dans le cadre du rapport
CHÉRÈQUE.
• Mais cette évaluation
sous-estime encore
la mobilisation
financière induite par les contrats de plan, notamment pour les
Départements et les Villes.
En effet, nombre d'actions contractualisées sont des dispositifs
d'appui ou de
subvention
, qui ne trouvent à s'exécuter que
si les acteurs subventionnés (collectivités publiques,
entreprises, associations, voire particuliers) engagent eux-mêmes des
dépenses supplémentaires.
La " participation " des autres collectivités locales
à l'exécution des contrats de plan est ainsi bien
supérieure aux 22 milliards de francs évoqués infra.
B. ...MAIS DES ENGAGEMENTS À NE PAS SURESTIMER
Au-delà des observations précédentes, il convient de
rapporter les engagements financiers des contrats de plan à leur juste
mesure, afin que les contrats de plan ne soient pas perçus
"
comme une immense tirelire que l'on casse une fois tous les cinq ou
six ans
".
• Les engagements de
l'Etat
(77,3 milliards de francs sur 5 ans,
finalement étalés sur 6 ans), s'élèvent à
15,5 milliards de francs par an sur 5 ans ou 12,9 milliards de francs par
an sur 6 ans.
Cela représente moins de 1 % des dépenses moyennes du
budget de l'Etat sur la période 1994-1999. En d'autres termes
99% des
dépenses de l'Etat ne sont pas contractualisées
, alors
même qu'elles produisent toutes leurs effets en région (exception
faite de dépenses effectuées à ou au profit de
l'étranger).
Cette perspective est cependant modifiée si l'on tient compte de ce que
les montants contractualisés par l'Etat correspondent pour environ
85 % à des dépenses
d'investissement
(titres V et VI).
On peut alors rapprocher les montants correspondants - 13,0 milliards de
francs sur 5 ans ou 10,8 milliards de francs sur 6 ans - des crédits de
paiement pour les dépenses civiles en capital votés en loi de
finances initiale pour 1994 - 89,1 milliards de francs - ou en moyenne annuelle
sur la période 1994-1998 - 80,6 milliards de francs -.
Selon la période de référence retenue pour
déterminer le niveau des investissements civils de l'Etat (la seule
année 1994 ou la moyenne 1994-1998), et selon que l'on divise les
engagements de l'Etat sur 5 ans ou sur 6 ans, les investissements
inscrits dans les contrats représentent
entre 12 et 16 % des
investissements civils de l'Etat
.
Compte tenu de la baisse constante des crédits de paiement pour les
investissements civils de l'Etat en LFI (de 89,1 milliards de francs en 1994
à 72,2 milliards de francs en 1998, soit - 19 %), les engagements
de l'Etat dans les contrats de plan ont d'ailleurs représentés
une
proportion croissante
de ses facultés d'investissement :
même non actualisé, le montant annuel moyen initialement
prévu pour les investissements contractualisés de l'Etat
(13,0 milliards de francs) aurait représenté 18,0 % des
investissements civils de l'Etat en 1998, contre 14,5 % en 1994.
Cela explique que l'Etat rencontrera des
difficultés
, finalement
insurmontables, pour
l'exécution
conforme des contrats de plan.
• Parallèlement, on peut rapporter les engagements financiers des
Régions
(71,1 milliards de francs, soit 14,2 milliards de francs
sur 5 ans ou 11,9 milliards de francs sur 6 ans), à leurs
dépenses pour 1994 (67,2 milliards de francs) ou en moyenne sur la
période 1994-1998 (73 milliards de francs courants).
Le montant des engagements initiaux des Régions ressort alors entre
19,4 et 21,1 % de leurs budgets avec une exécution des contrats sur
5 ans ou entre 16,3 et 17,8 % avec une exécution sur 6 ans.
En d'autres termes les engagements financiers des Régions
représentaient un peu moins
d'un cinquième de leur budget
,
contre moins de 1 % pour l'Etat.
De même, les engagements des Régions représentaient en
moyenne près d'un tiers de leurs
investissements
, contre un
sixième pour l'Etat.
A cette aune, la contractualisation constitue un
enjeu
budgétaire
plus
important
pour les
Régions
que pour l'Etat.
Cependant, à l'inverse de l'Etat, les Régions ont maintenu leur
effort d'investissement entre 1994 et 1998 : les programmes
contractualisés ne devaient donc pas en constituer une part croissante.
En fait, compte tenu de l'étalement des contrats de plan, comme de
l'extension des compétences et des dépenses des Régions au
cours de la période sous revue, les crédits régionaux
affectés aux contrats de plan ont même parfois constitué
une
part
décroissante
de leurs budgets, comme l'illustre
le tableau ci-après :
PART
DES CONTRATS DE PLAN DANS LE BUDGET DE QUELQUES RÉGIONS
(engagements en % du budget primitif)
|
|
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
Alsace |
11,8 |
15,7 |
15,5 |
24,0 |
5,7 |
|
|
Bretagne |
18,9 |
21 |
19,6 |
22,6 |
20,3 |
|
|
Basse-Normandie |
18,6 |
26,0 |
33,6 |
33,2 |
19,8 |
22,75 |
|
Pays de la Loire |
15,3 |
14,3 |
13,2 |
11,7 |
11,3 |
|
|
Picardie |
14,8 |
21,1 |
17,1 |
16,8 |
13,5 |
|
Source : Régions.
Par ailleurs, on peut renverser la vision des contrats de plan en soulignant
que plus de
80 % des dépenses des Régions
et
près des deux-tiers de leurs investissements ne sont
pas
contractualisés
. En d'autres termes, comme il est parfois
rappelé en préambule aux documents de contrats de plan, la
contractualisation ne recouvre qu'une part très minoritaire des
interventions des Régions.
• Ces moyennes dissimulent toutefois d'importantes
disparités
entre Régions et entre secteurs.
Par exemple, les engagements annuels moyens des Régions varient du
simple au triple en proportion de leurs dépenses de 1998,
dernière année théorique des troisièmes contrats de
plan, même si l'on excepte la situation particulière de la Corse
(cf. tableau ci-dessous).
ENGAGEMENTS ANNUELS MOYENS DES RÉGIONS
(en % de leurs dépenses de 1998)
|
Ile-de-France |
33,3 |
Franche-Comté |
17,8 |
|
Lorraine |
31,9 |
Languedoc-Roussillon |
17,6 |
|
Basse-Normandie |
23,3 |
Bourgogne |
17,3 |
|
Poitou-Charentes |
21,3 |
Aquitaine |
14,8 |
|
Bretagne |
21,1 |
Auvergne |
14,6 |
|
Midi-Pyrénées |
21,0 |
Rhône-Alpes |
13,4 |
|
Picardie |
20,4 |
Alsace |
13,3 |
|
Limousin |
20,3 |
PACA |
12,8 |
|
Haute-Normandie |
19,7 |
Centre |
12,4 |
|
Champagne-Ardennes |
19,4 |
Pays de la Loire |
11,6 |
|
Nord - Pas-de-Calais |
18,2 |
Corse |
5,3 |
Source : Direction Générale de la Comptabilité
Publique, calculs du rapporteur.
De même, les engagements des contrats de plan représentaient une
part extrêmement variable des investissements des Régions par
secteurs, et surtout des capacités d'investissement des
ministères.
C. L'AUGMENTATION PARADOXALE DE LA PART DES COLLECTIVITÉS LOCALES
Les
troisièmes contrats de plan sont caractérisés par deux
évolutions (cf. tableau ci-dessous) :
- la hausse des montants contractualisés par rapport au Produit
intérieur brut, d'une part ;
- l'augmentation de la part des collectivités locales dans les
engagements inscrits dans les contrats, d'autre part.
LES
ENGAGEMENTS DE L'ETAT ET DES RÉGIONS
D'UNE GÉNÉRATION
DE CONTRATS DE PLAN À L'AUTRE
|
|
1984-1988 |
1989-1993 |
1994-1998-1999 |
|||
|
|
milliards
|
en % |
milliards
|
en % |
milliards de francs |
en % |
|
Etat |
41,87 |
60 |
56,59 |
54,3 |
77,34 |
52,1 |
|
Région |
28,0 |
40 |
45,51 |
45,7 |
71,13 |
47,9 |
|
Total |
69,87 |
|
104,10 |
|
148,47 |
|
|
|
1984-1988 |
1989-1993 |
1993-1998
|
1993-1996
|
||
|
Engagements annuels moyens ( milliards de francs ) |
|
|
|
|
||
|
En % du PIB de la première année du contrat |
|
|
|
|
||
|
En milliards de francs constants 1980 (1) |
9,5 |
11,6 |
14,7 |
12,2 |
||
|
Evolution en volume ( en %) |
|
+ 23 % |
+ 27 % |
+ 5 % |
||
(1)
Pour la première année du contrat.
Source : INSEE, DATAR, Calculs du rapporteur.
• En premier lieu, on peut remarquer que l'augmentation des engagements
initiaux de l'Etat et des Régions d'un contrat de plan à l'autre
s'est
accélérée
entre la deuxième
génération de contrats et la troisième
génération (+27 % en volume).
• Les engagements annuels moyens des premiers contrats de plan
(1984-1988) représentaient ainsi 0,32 % du PIB de 1984 ; les
engagements annuels moyens des deuxièmes contrats (1989-1993)
0,34 % du PIB de 1989 et les engagements annuels moyens des
troisièmes contrats de plan (1994-1998-1999) représentaient
à l'origine
0,40 % du PIB de 1994
.
Cette évolution reflète
l'extension
du
champ
de
la contractualisation.
Cependant, cet effet s'estompe si l'on tient compte du
prolongement
d'un an des troisièmes contrats décidé en 1996 :
répartis sur 6 années, les engagements des troisièmes
contrats sont
stables
en proportion du PIB.
En fait, si l'on tient également compte de ce qu'au contraire des
générations précédentes, la troisième
génération de contrat de plan n'a pas été
entièrement
exécutée
, la part des contrats de plan
dans le PIB s'inscrit
en repli
sur la période 1994-1998.
Combiné à l'extension du champ de la contractualisation, ce
phénomène concourt à la
dilution
des contrats.
• Par ailleurs, la part des
Régions
dans les engagements
financiers portés aux contrats de plan s'est accrue d'une
génération à l'autre : de 40 % du total Etat +
Régions pour la première génération de contrats,
à 46 % pour la deuxième génération, puis
à 48 % pour la troisième génération.
Parallèlement, la part des engagements des
autres
collectivités locales
dans le cumul Etat + Régions + autres
collectivités s'est également accrue lors des troisièmes
contrats de plan.
Au total, la part de
l'Etat
dans les engagements contractualisés
a donc connu une
baisse continue
d'un contrat de plan à l'autre,
pour devenir minoritaire (entre 45 et 47 % selon les périmètres
retenus).
• Comme le relève la Cour des Comptes
95(
*
)
, ce repli des engagements de l'Etat est
"
paradoxal, puisque les principales actions inscrites aux contrats de
plan concernent des domaines qui sont de la responsabilité de ce
dernier : les infrastructures de communications (surtout les routes
nationales) et la formation-recherche (principalement universitaire) pour
respectivement 62,7 milliards de francs et 33,0 milliards de francs, soit
respectivement 42,4 % et 22,3 % des interventions cumulées de
l'Etat et des Régions
" (cf. le tableau et l'encadré
ci-après, ainsi que le remarquable travail effectué par le
Conseil régional de Poitou-Charentes reproduit en annexe 5).
CONTRATS DE PLAN 1994-1998
CRÉDITS PRÉVUS
ÉTAT + RÉGION
(en millions de francs)
|
RÉGIONS |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Alsace |
1.645 |
884.9 |
234.8 |
439.5 |
1 513.9 |
213.9 |
79.0 |
55.5 |
156.0 |
51.6 |
124.7 |
1.7 |
3755,5 |
|
Aquitaine |
2.843 |
999.5 |
318.1 |
1.386.1 |
1895.8 |
481.2 |
221.2 |
146.8 |
84.1 |
65.0 |
0.0 |
3.3 |
3601.1 |
|
Auvergne |
1.317 |
465.2 |
99.0 |
765.7 |
1710.0 |
126.6 |
147.0 |
85.0 |
33.4 |
98.60 |
0.0 |
1.2 |
3531.7 |
|
Basse-Normandie |
1.408 |
761.7 |
171.0 |
573.6 |
2348.5 |
120.5 |
175.0 |
68.0 |
41.0 |
87.9 |
0.0 |
0.0 |
4347.3 |
|
Bourgogne |
1.622 |
1007.4 |
148.0 |
745.5 |
1003.8 |
212.6 |
299.5 |
56.03 |
61.5 |
97.2 |
0.0 |
3.1 |
3634.8 |
|
Bretagne |
2.830 |
1438.8 |
355.1 |
1186.5 |
3600.7 |
156.1 |
744.2 |
409.5 |
156.0 |
154.0 |
0.0 |
6.0 |
8206.9 |
|
Centre |
2.406 |
874.6 |
206.0 |
620.6 |
1670.8 |
361.9 |
178.0 |
156.8 |
47.0 |
74.4 |
0.0 |
2.5 |
4192.7 |
|
Champagne-Ardenne |
1.353 |
749.8 |
211.3 |
407.1 |
1.362.9 |
195.9 |
102.0 |
27.5 |
35.9 |
24.1 |
17.8 |
0.0 |
3134.4 |
|
Corse |
0.263 |
259.4 |
66.8 |
641.2 |
87.6 |
54.5 |
14.0 |
47.7 |
86.2 |
17.1 |
0.0 |
0.8 |
1275.4 |
|
Franche-Comté |
1.113 |
655.4 |
152.5 |
519.0 |
1092.2 |
174.8 |
197.1 |
88.0 |
84.4 |
25.9 |
9.0 |
2.5 |
3001.0 |
|
Haute-Normandie |
1.758 |
1215.0 |
157.0 |
441.6 |
1969.5 |
358.4 |
60.6 |
139.2 |
159.5 |
244.0 |
10.0 |
2.6 |
4757.4 |
|
Ile-de-France |
10.902 |
3865.0 |
105.0 |
742.1 |
20615.0 |
7116.1 |
0.0 |
746.0 |
415.5 |
736.5 |
60.0 |
13.4 |
34414.6 |
|
Languedoc-Roussillon |
2.182 |
1104.8 |
603.5 |
1255.0 |
1854.5 |
219.2 |
495.9 |
238.9 |
165.5 |
66.0 |
0.0 |
2.1 |
6005.4 |
|
Limousin |
0.718 |
460.8 |
72.3 |
755.5 |
852.0 |
86.7 |
104.4 |
31.0 |
46.6 |
7.8 |
0.0 |
0.0 |
2417.1 |
|
Lorraine |
2.294 |
2023.3 |
293.5 |
1215.8 |
2637.2 |
356.6 |
716.3 |
283.4 |
239.6 |
30.2 |
50.4 |
5.1 |
7851.7 |
|
Midi-Pyrénées |
2.467 |
908.9 |
295.0 |
1671.0 |
2810.0 |
423.6 |
561.6 |
252.5 |
51.5 |
120.3 |
5.0 |
7.2 |
7106.6 |
|
Nord-Pas-de-Calais |
3.984 |
2922.2 |
564.8 |
1858.8 |
4060.7 |
2327.6 |
85.0 |
342.9 |
342.2 |
714.0 |
77.5 |
10.0 |
13305.7 |
|
Pays de la Loire |
3.117 |
1093.7 |
242.1 |
836.9 |
1991.5 |
308.6 |
151.0 |
46.4 |
136.5 |
278.5 |
0.0 |
3.0 |
5088.3 |
|
Picardie |
1.848 |
1301.2 |
163.2 |
509.1 |
1946.2 |
337.5 |
200.2 |
174.0 |
95.0 |
135.0 |
20.0 |
2.6 |
4485.4 |
|
Poitou-Charentes |
1.619 |
950.8 |
335.0 |
518.8 |
1778.1 |
169.1 |
206.6 |
52.8 |
155.0 |
96.8 |
0.0 |
29.2 |
4292.3 |
|
PACA |
4.371 |
1497.2 |
342.3 |
1356.3 |
2347.5 |
1134.1 |
231.9 |
294.5 |
149.2 |
183.5 |
6.0 |
7.0 |
7549.6 |
|
Rhône-Alpes |
5.480 |
1861.4 |
620.6 |
1123.5 |
3605.6 |
1539.5 |
279.9 |
469.0 |
109.5 |
162.0 |
0.0 |
6.0 |
9777.0 |
|
Métropole |
57.530 |
27301.1 |
5757.1 |
19569.3 |
62754.2 |
16475.0 |
5250.8 |
4211.6 |
2851.8 |
3471.0 |
380.4 |
109.4 |
148131.8 |
Source : ARIC (Association régionale d'information des collectivités territoriales [Rennes]).
|
LES GRANDES PRIORITÉS DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS |
|||||||
|
Domaine |
Engagements cumulés de l'Etat et des Régions
|
(en % de leurs dotations totales) |
|||||
|
Routes nationales |
45 |
30 % |
|||||
|
Formation |
24 |
16 % |
|||||
|
dont enseignement supérieur |
17 |
11 % |
|||||
|
Développement économique |
18 |
12 % |
|||||
|
Politique de la Ville |
14,5 |
9 % |
|||||
|
Agriculture |
9 |
6 % |
|||||
|
Actions sanitaires et sociales |
4 |
3 % |
|||||
|
Environnement |
3,3 |
2 % |
|||||
|
Développement culturel |
2,5 |
2 % |
|||||
|
Source : Région Lorraine.
|
|||||||
|
LES ENGAGEMENTS DE L'ETAT PAR MINISTÈRE, AU TITRE DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN, SELON L'INSPECTION DES FINANCES |
|||||||
|
|
Ministère |
Engagements de l'Etat
|
|
||||
|
|
Equipement, Transports, Logement et Tourisme |
38,9 |
|
||||
|
|
Enseignement supérieur |
13,1 |
|
||||
|
|
Agriculture |
7,8 |
|
||||
|
|
FNADT |
4,7 |
|
||||
|
|
Industrie |
4,3 |
|
||||
|
|
Emploi-Formation |
4,1 |
|
||||
|
|
Ville |
4,1 |
|
||||
|
|
Outre Mer |
3,6 |
|
||||
|
|
Santé / Social |
2,5 |
|
||||
|
|
Education nationale |
1,7 |
|
||||
|
|
Culture |
1,5 |
|
||||
|
|
Environnement |
1,5 |
|
||||
|
|
Artisanat |
0,37 |
|
||||
|
|
Commerce extérieur |
0,24 |
|
||||
|
|
Jeunesse et Sports |
0,14 |
|
||||
|
|
|||||||
|
LES PRIORITÉS RÉGIONALES |
|||||||
|
Région |
Montant du contrat de plan (en millions de F) |
Principales opérations inscrites
|
|||||
|
Alsace |
5 508 |
Routes
25,2 %
|
|||||
|
Aquitaine |
6 000 |
Routes
et infrastructures 35 %
|
|||||
|
Auvergne |
2 606 |
Infrastructures routières 40 %
|
|||||
|
Bourgogne |
4 182 |
Infrastructures routières 35 %
|
|||||
|
Bretagne |
9 717 |
Infrastructures de communications 44,8 %
|
|||||
|
Centre (*) |
5 312 |
Grandes
infrastructures 45 %
|
|||||
|
Champagne-Ardenne |
3 680 |
Routes
54 %
|
|||||
|
Corse (hors programme opératoire intégré) |
1 275 |
Agriculture 27 %
|
|||||
|
Franche-Comté |
2 832 |
Infrastructures de communication 37 %
|
|||||
|
Ile-de-France |
32 000 |
Transports 68,75 %
|
|||||
|
Languedoc-Roussillon |
5 721 |
Réseau routier 42 %
|
|||||
|
Limousin |
2 331 |
Infrastructures routières 43,7 %
|
|||||
|
Lorraine |
9 400 |
Communications 37 %
|
|||||
|
Midi-Pyrénées |
7 161 |
Routes
39 %
|
|||||
|
Nord-Pas-de-Calais |
13 000 |
Transports et infrastructures 31,5 %
|
|||||
|
Basse-Normandie |
5 286 |
Communications 64 %
|
|||||
|
Haute-Normandie |
5 000 |
Emploi,
appareil productif, infrastructures 50%
|
|||||
|
Pays de la Loire |
6 100 |
Infrastructures 43,4 %
|
|||||
|
Picardie |
5 672 |
Routes
24,6 %
|
|||||
|
Poitou-Charentes |
5 000 |
Infrastructures de transports 47,8 %
|
|||||
|
Provence-Alpes-Côte d'Azur |
7 340 |
Infrastructures de communication 45 %
|
|||||
|
Rhône-Alpes |
10 000 |
Transports et communications 30 %
|
|||||
|
Source : Le Moniteur du 18 février 1994, Conseil
économique et social.
|
|||||||
De ce
paradoxe, la Cour tire la conclusion suivante : "
l'Etat, qui
utilise la contractualisation pour faire cofinancer ses investissements, en
tire un
avantage
certain
"
96(
*
)
.
Inversement, au travers des contrats de plan, les Régions se sont
très largement engagées au delà de leurs
compétences
, notamment en matière de routes nationales,
d'enseignement supérieur, de recherche, de voies navigables, du volet
social de la politique de la ville, d'actions en faveur des personnes
âgées, etc.
Certes, certaines Régions avaient résolu, à l'instar de
l'Auvergne, de "
ne pas demander l'intervention de l'Etat sur des
domaines que la décentralisation lui avait clairement
confiés
", et il est souhaitable que les contrats de plan
mettent en cohérence les interventions publiques sur des domaines de
compétences
partagés
, mais les Régions ont parfois
le sentiment que, grâce au déséquilibre de la
négociation, la contractualisation sert à l'Etat de
"
système de défausse
" pour certaines
dépenses relevant de sa stricte compétence.
En effet, certaines Régions ont observé "
une
sollicitation forte de l'Etat pour cofinancer des opérations ne relevant
pas de leurs compétences, même partagées, et inversement,
une diminution des engagements de l'Etat pour des actions relevant pour partie
de sa compétence (comme la formation professionnelle)
".
Cela contrevient clairement aux
objectifs
fixés par la lettre
circulaire du Premier ministre en date du 28 juillet 1993, selon laquelle
"
l'enjeu est d'organiser la complémentarité de tous les
acteurs concernés par un même objectif, chacun limitant le plus
possible son intervention à son propre domaine de
compétence
".
• Enfin, on peut souligner que la part des contrats de plan relative au
"
volet territorial
" est demeurée modeste :
environ
10
%
des engagements contractualisés selon
l'estimation du rapport de M. CHÉRÈQUE.
IV. RÉFLEXIONS SUR LE CHAMP DE LA CONTRACTUALISATION
Des
observations qui précèdent, il découle que le champ de la
contractualisation pourrait être resserré sur des grands projets
de développement bien identifiés et bien préparés,
d'une part ; sur le " volet territorial " des contrats de plan,
d'autre part.
Certains observateurs suggèrent même de
substituer
aux
contrats de plan des
conventions spécifiques
(à l'instar
du programme université 2000, négocié en dehors des
contrats de plan, puis " réintégré " dans les
contrats ). Cette solution extrême prendrait ainsi acte de
l'érosion de la portée juridique des contrats de plan, d'une
part ; de l'affaiblissement de la planification, d'autre part. Le recours
à des conventions spécifiques permettrait aussi de mieux adapter
le temps de la négociation à celui des projets
contractualisés, d'accroître la lisibilité des convergences
entre l'Etat et la Région, et, peut-être, de réduire le
déséquilibre des négociations. Cette solution radicale
constituerait toutefois un
renoncement
à l'objectif de mise en
cohérence des interventions publiques dévolu aux contrats de plan.
D'autres estiment que le champ de la contractualisation n'est pas seulement
trop large, mais aussi
inadapté
. Dans ses réponses
à votre rapporteur, la DATAR indique ainsi avoir souhaité que
soient contractualisés "
l'action foncière, ainsi que les
lycées
, et plus particulièrement les relations entre
l'enseignement et l'entreprise
". De même, le secrétariat
d'Etat au Commerce extérieur aurait souhaité que les aides aux
services
soient davantage prises en compte dans les contrats de plan, et
plusieurs Régions ont regretté que l'intelligence
économique et les
nouvelles technologies
de l'information et de
la communication en soient exclues.
Enfin, certains observateurs avancent trois
propositions majeures
:
intégrer un " droit à l'expérimentation " dans
les contrats de plan ; contractualiser le niveau et la localisation des
services ou des emplois publics ; intégrer l'ensemble des
infrastructures de transports dans les contrats de plan.
A. INTÉGRER L'ENSEMBLE DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT DANS LES CONTRATS DE PLAN ?
Pour
justifier la participation croissante des collectivités locales aux
investissements en infrastructures de
transport
qui relèvent
normalement de la compétence de l'Etat, la DATAR explique :
"
On peut dire que les infrastructures de transport, par exemple, ne
relèvent pas à proprement parler de la compétence des
collectivités territoriales. Cependant, celles-ci considèrent
[
sic
] que les infrastructures de transport peuvent avoir un impact
économique. C'est compte tenu de l'incidence économique des
routes, par exemple, que les collectivités souhaitent contractualiser
sur ces dernières. Cet intérêt ne s'est pas démenti
depuis la première génération de contrats
".
Suivant ce raisonnement, plusieurs Conseils économiques et sociaux
régionaux ont exprimé le souhait que soient
contractualisés l'ensemble des infrastructures de transports, y compris
les TGV, les autoroutes, les aéroports et les transports collectifs
urbains, afin que les Régions puissent infléchir ou
accélérer les décisions de l'Etat dans un domaine
essentiel au développement régional, ou plus simplement pour que
les collectivités locales disposent d'une
visibilité
minimale en matière de projets structurants.
En réponse à votre rapporteur, la
DATAR
indique d'ailleurs
avoir souhaité que les transports collectifs urbains soient
contractualisés, même si "
[
elle a finalement
]
admis que ces opérations ponctuelles très chères
entraient davantage dans la logique des contrats d'agglomération et
auraient entraîné des déséquilibres entre les
régions
".
Pour sa part, le
ministère de l'Equipement
, des transports et du
logement justifie ainsi l'exclusion des grandes infrastructures du transport du
champ de la contractualisation :
" ces opérations, de par
leur importance et leurs modalités d'élaboration, ne pouvaient
pas s'intégrer dans la logique des contrats de plan
".
Plus qu'à des problèmes techniques, il semble toutefois que
l'extension de la contractualisation aux grandes infrastructures de transport
se heurte à deux autres
obstacles
:
- la difficulté, relevée par le rapport CHÉRÈQUE,
de concilier l'objectif de
modulation
des enveloppes régionales
en faveur des régions les plus " pauvres ", avec le fait que
les infrastructures de transport sont beaucoup plus coûteuses dans les
régions où le PIB par habitant est plus élevé,
comme l'Ile de France, où la population est plus dense et où les
terrains sont très coûteux ;
- la crainte des Régions, à bien des égards
légitime, que l'extension du champ de la contractualisation ne
s'accompagne de nouveaux
transferts de charges
à leur
détriment, l'Etat leur " faisant payer " le coût des
infrastructures sans pour autant les associer réellement au choix des
projets.
B. UN DROIT À L'EXPÉRIMENTATION DANS LES CONTRATS DE PLAN ?
Les
contrats de plan laissent fort peu de place à des politiques ou à
des
dispositifs innovants
. Cela résulte notamment de la
primauté accordée par les ministères au respect des
procédures établies à Paris, plutôt qu'à
l'efficience et à l'adéquation des projets aux besoins locaux.
Pourtant, la région est une échelle appropriée pour
expérimenter des politiques publiques et les contrats de plan
constituent a priori un cadre particulièrement pertinent pour
élaborer, mettre en oeuvre et évaluer ces
expérimentations
. En effet, l'élaboration des contrats de
plan peut améliorer la réflexion préalable ; la mise
en oeuvre partenariale des contrats faciliterait le suivi de ces politiques
expérimentales et de leurs effets ; enfin les contrats de plan
prévoient des dispositifs d'évaluation.
Le rapport CHÉRÈQUE préconisait ainsi que "
les
contrats de plan constituent le cadre d'innovations expérimentales,
en laissant plus de souplesse aux partenaires, par exemple en matière
d'interventions économiques
".
Plus généralement, certaines Régions revendiquent un
" droit à l'expérimentation
" dans les contrats
de plan, qui devrait être introduit par voie législative, s'il
devait déroger au droit national existant.
Pour s'opposer à cette idée, les services de l'Etat avancent
parfois que ces expérimentations ne seraient pas conformes au
droit
communautaire
, notamment en matière d'interventions
économiques.
Cet argument n'est que partiellement recevable. Certes, il est exact que les
dispositifs expérimentaux d'intervention économique
contractualisés devraient être
"
notifiés
" pour approbation à la
Commission
européenne
préalablement à leur mise en oeuvre.
Cependant, les délais d'instruction par la Commission (2 mois) ne
sont pas de nature à entraver l'élaboration et la
négociation des contrats. Surtout, on voit mal la Commission
européenne refuser la mise en oeuvre de dispositifs innovants,
dès lors que ceux-ci s'inscriraient explicitement dans le cadre de la
réglementation communautaire relative aux aides aux entreprises.
En particulier, les aides d'un montant cumulé inférieur à
100 000 Euros pour la même entreprise sur une période de
3 ans sont dispensées de notification, sous réserve qu'elles ne
concernent pas les secteurs soumis à des règles communautaires
spéciales en matière d'aide d'Etat (automobile, construction
navale, fibres synthétiques, sidérurgie, agriculture et
pêche).
Compte tenu de cette règle dite
de minimis
, la
réglementation européenne n'interdit aucunement la mise en place
dans le cadre des contrats de plan de politiques innovantes en faveur des
petites entreprises
, sous réserve que les autorités
publiques s'assurent du respect de ce plafond de 100 000 Euros par
entreprise sur 3 ans, c'est à dire mettent en place un
système
de suivi
des aides allouées à une même entreprise par
l'ensemble des collectivités publiques.
De manière plus générale, le renforcement des
contrôles communautaires sur les " aides d'Etat " aux
entreprises rend d'ailleurs indispensable aussi bien la mise en place de ce
système de suivi, que la refonte de la législation sur les
interventions économiques des collectivités locales
annoncée depuis plusieurs années déjà et sans cesse
différée.
En effet, notre législation, fondée sur des distinctions
byzantines obsolètes entre aides directes et aides indirectes, est
d'autant plus contournée que son respect n'assure de toute façon
aucune sécurité juridique aux collectivités et aux
entreprises au regard du droit communautaire
97(
*
)
.
Au total, l'introduction dans les contrats de plan de dispositifs
d'intervention économique innovants pourrait précéder et
peut-être dépassionner, l'indispensable réforme de la
législation sur l'intervention économique des
collectivités locales.
C. CONTRACTUALISER LES SERVICES PUBLICS ?
Prisonniers de leur logique financière, les contrats de
plan
ne portent aucunement sur les
services publics
en région. Lors de
son audition du 19 janvier 2000 par la délégation du
Sénat à l'aménagement et au développement durable
du territoire, M. Michel DELEBARRE, Président de la Région
Nord-Pas-de-Calais estimait ainsi "
nous contractualisons
énormément sur l'infrastructure et très peu sur ce qui
représente une partie de la substance du service public d'Etat, à
savoir la présence ou non de fonctionnaires sur les
territoires
".
Pourtant, l'implantation des administrations et des services publics sur tout
le territoire figurait parmi les cinq types d'actions retenus par le CIAT de
Mende du 12 juillet 1993 comme devant concourir à la relance, à
la rénovation et à l'accompagnement de la politique
d'aménagement du territoire, dont les contrats de plan
Etat-Régions étaient concomitamment définis comme
l'instrument privilégié.
D'ailleurs, les besoins en
emplois
publics sont parfois
étroitement corrélés à la mise en oeuvre de projets
contractualisés, par exemple en matière d'enseignement.
Surtout, les effets induits sur le développement des territoires par le
niveau et la localisation des services publics sont d'un ordre de grandeur bien
supérieur à celui des dépenses contractualisées. On
peut ainsi rappeler que les rémunérations des salariés du
secteur public représentent cinquante fois les engagements de l'Etat
dans les contrats de plan.
De manière plus prosaïque, à quoi bon pour les
Régions et les Départements améliorer le matériel
pédagogique des établissements scolaires si les enseignants y
font défaut ? A quoi bon conduire des politiques de long terme
ambitieuses en faveur des quartiers défavorisés si les emplois
des services déconcentrés de l'Etat y sont pour un quart non
pourvus et pour le reste occupés par des fonctionnaires
inexpérimentés, qui partiront dès qu'ils auront
accumulé l'ancienneté nécessaire ?
Par ailleurs, il serait
légitime
que les citoyens et les
collectivités locales concourent à la détermination du
niveau et de la répartition des services publics territorialisés.
Enfin, les expériences récentes de la Police, de la Gendarmerie,
des services fiscaux ou des succursales de la Banque de France montrent que les
tentatives de
redéploiement
des services publics se heurtent
à de fortes résistances des agents et des collectivités
concernés lorsqu'ils n'ont pas été
précédés d'une
concertation
suffisante.
Les contrats de plan apparaissent ainsi comme un
instrument
disponible
pour élaborer, négocier et mettre en oeuvre progressivement les
redéploiements nécessaires, de manière concertée,
globale, cohérente, graduelle et prévisible, ce qui
réduirait les incertitudes, donc les résistances, des personnels
et des Communes concernées.
De même, les contrats de plan pourraient comporter des engagements en
matière de
modernisation
des services publics.
Ces novations auraient également pour avantage que les citoyens se
sentiraient davantage
concernés
par la contractualisation.
Ces novations pourraient également contribuer à la
déconcentration
de la gestion des personnels de l'Etat, et elles
pourraient renforcer les capacités de coordination des préfets de
région, des préfets de département et des
sous-préfets.
Il serait ainsi opportun que les Régions qui le souhaitent puissent
étendre le champ de la contractualisation, sinon à l'ensemble des
services publics, du moins, à titre
expérimental,
à
certains d'entre eux.
Les collectivités locales craignent cependant que cette extension du
champ de la contractualisation aux services publics ne se traduise par des
transferts de charges
supplémentaires.
Sans doute cette idée n'est elle donc viable que si la
négociation
des contrats de plan est plus
équilibrée, c'est-à-dire si l'Etat ne se sert pas de
menaces de redéploiement de ses services pour demander davantage aux
collectivités locales.
CHAPITRE IV :
LE SUIVI ET
L'EXÉCUTION DES CONTRATS DE PLAN
I. LE SUIVI DES CONTRATS DE PLAN
A. LE SUIVI DES CONTRATS DE PLAN : UNE PRÉOCCUPATION RÉCURRENTE
Le
suivi
des contrats de plan est essentiel à double titre.
En premier lieu, le suivi des contrats de plan est nécessaire aux
cocontractants pour s'assurer du respect de leurs engagements respectifs. Le
suivi des contrats de plan est donc un ingrédient majeur de la confiance
nécessaire à la contractualisation.
En second lieu, le suivi des contrats de plan est indispensable pour juger de
l'efficacité
et de l'efficience des actions programmées.
La préoccupation d'un suivi des contrats de plan n'est donc pas nouvelle.
L'article 13 de la
loi
du 29 juillet 1982
portant réforme
de la planification avait en effet prévu que "
chaque
année, le gouvernement dépose au parlement un rapport
retraçant l'ensemble des actions engagées au cours de l'exercice
précédent et rend compte de l'exécution des contrats de
plan
".
Pour ce faire, l'article 10 du décret n°83-32 du 21 janvier 1983
invitait les préfets de région à établir chaque
année avant le 15 février un rapport sur l'exécution des
contrats de plan au cours de l'année précédente.
Ce dispositif n'a jamais été réellement mis en oeuvre.
Le suivi des contrats de plan s'était par ailleurs heurté
à la multiplication des avenants au contrat, et plus
généralement à la fréquence des
réévaluations et des rééchelonnements
d'opérations, au manque de coordination entre partenaires, à
l'absence de données comptables harmonisées, voire, comme le
soulignait notre collègue Georges MOULY en 1992
" à
l'empirisme de méthodes variant selon les pratiques
locales
"
98(
*
)
.
Dans ces conditions, il n'est pas étonnant qu'un groupe de travail
réuni en 1994 à la demande du Premier ministre par le
Commissariat général du plan, et présidé par M.
Jacques BAREL, préfet, Conseiller maître à la Cour des
Comptes en service extraordinaire, n'ait pu que constater
l'impossibilité de dresser un
bilan d'exécution fiable
des
deuxièmes contrats de plan.
Il en avait résulté un certain "
malaise
" de la
part des partenaires, en particulier les Régions
99(
*
)
.
La procédure établie pour les troisièmes contrats de plan
entendait donc remédier à cette situation en améliorant,
au niveau national, comme au niveau régional, le
suivi comptable
et financier des crédits contractualisés, aussi bien que le
suivi physique
de la réalisation des actions inscrites aux
contrats de plan.
B. LES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN PRÉVOYAIENT DES DISPOSITIFS DE SUIVI AMÉLIORÉS
•
Les troisièmes contrats de plan prévoyaient ainsi
systématiquement la création d'un
comité
régional
paritaire (Etat-Région) de
suivi
du contrat,
dont la composition était le plus souvent renvoyée
"
à un accord mutuel [ultérieur] entre les
parties
", et qui était "
chargé de transmettre
aux deux parties un bilan d'exécution d'ensemble pour chaque
année du contrat
"
100(
*
)
...
"
portant sur les aspects financiers, physiques et qualitatifs de
l'exécution des contrats
"
101(
*
)
.
Ces bilans annuels d'exécution se voyaient ainsi assigner un double
objectif (suivi physique/suivi financier). Cela ressort nettement dans la
rédaction de certains contrats, comme celui pour Poitou-Charentes,
où ces bilans "
devaient permettre d'apprécier
l'état réel d'avancement des différentes politiques et
faire ressortir la réalité de l'engagement financier des
différents partenaires (en autorisations de programmes et en
crédits de paiement)... Ce document, à l'élaboration
duquel le Trésorier payeur général de la région
sera étroitement associé, devra fournir les
éléments nécessaires à une appréciation de
l'impact
économique
des actions engagées
".
Ces bilans d'exécution conjoints devaient être transmis à
la DATAR par les préfets, d'une part, communiqués à
l'Assemblée du Conseil régional et au Conseil économique
et social, d'autre part. Certains contrats de plan, comme celui pour la
Bourgogne, prévoyaient même la transmission de ce bilan pour avis
au Conseil économique et social régional.
• D'un point de vue institutionnel ce dispositif de suivi s'est
avéré
efficace
. Dans la quasi totalité des
Régions, l'Etat et la Région sont ainsi parvenus à
établir chaque année un bilan d'exécution conjoint.
Il en est notamment résulté des habitudes de travail en commun et
de partage d'information entre les services de l'Etat et ceux de la
Région, qui sont de nature à améliorer la coordination des
actions contractualisées.
La réalisation de ces bilans d'information est aussi source d'une
transparence
accrue de l'action publique. Certains bilans
d'exécution détaillent ainsi l'ensemble des conventions
d'application des contrats de plan.
• Mais ce dispositif de suivi des contrats de plan est aussi lourd,
lent, incomplet et peu fiable.
En premier lieu, ce dispositif est très
lourd à
gérer
, donc très coûteux en moyens humains.
A défaut d'outils informatiques adaptés, l'élaboration des
bilans annuels repose en effet largement sur le
recensement
par les
services opérationnels des Régions et de l'Etat des actions
inscrites dans le contrat de plan qui ont été effectuées
l'année n-1, et des crédits qui leur ont été
affectés.
Ces données sont ensuite confrontées dans des comités
ou sous-comités de suivi jugés
"
pléthoriques
" par certains partenaires, de
manière à établir une synthèse et un commentaire
communs à l'Etat et à la Région.
Ces synthèses sont ensuite soumises pour validation au SGAR d'un
côté, au Directeur général des services, de
l'autre. Enfin, le bilan d'exécution fait l'objet d'un rapport,
adopté par le Comité de suivi, puis communiqué aux
assemblées régionales.
En raison notamment des délais de réponse des services
déconcentrés de l'Etat, cette procédure est relativement
lente
: les bilans d'exécution sont le plus souvent transmis
aux assemblées régionales entre juin et décembre de
l'année n+1.
Ce dispositif de suivi ne permet donc aucunement d'appréhender des
évolutions infra-annuelles. Certaines Régions estiment ainsi que
ce suivi est "
trop ponctuel
". En particulier, il ne rend pas
compte de la pratique récurrente de l'Etat, consistant à ne
débloquer les crédits contractualisés qu'en fin
d'année.
Par ailleurs, les bilans annuels d'exécution n'intègrent pas
toujours les cofinancements apportés par les partenaires de l'Etat et de
la Région, en particulier les
Départements
et les
Communes
, quand bien même leurs engagements seraient inscrits dans
les contrats de plan. Le suivi réalisé est donc
incomplet
.
Votre rapporteur estime à cet égard souhaitable que les autres
collectivités soient systématiquement associées au suivi,
dès lors qu'elles participent au financement, sous peine d'entretenir
l'opacité
de la procédure.
Enfin, faute notamment de
logiciels informatiques
adaptés
à la gestion de programmes pluriannuels, ce dispositif articule
difficilement le suivi physique et le suivi financier des projets, notamment
lorsque ceux-ci font l'objet de rééchelonnements ou de
réévaluations.
Cette difficulté conduit à accorder la primauté aux bilans
financiers au détriment des bilans physiques, d'autant plus que l'Etat
ne s'engage que sur des montants financiers et que les objectifs
assignés aux contrats de plan sont parfois flous.
Malgré les efforts des Régions, les bilans d'exécution
sont ainsi dominés par une
logique
sectorielle et
financière
.
Mais ces bilans n'en sont pas
fiables
pour autant.
C. UN SUIVI PHYSIQUE INÉGAL
•
Les régions et les services déconcentrés de l'Etat ont
accompli d'incontestables
efforts
pour améliorer le suivi
physique des contrats.
Particulièrement volumineux et détaillés (jusqu'à
250 pages), les bilans d'exécution annuels proposent ainsi souvent
des données relatives à la réalisation des programmes
contractualisés (par exemple le nombres de journées de formation
subventionnées, le nombre de lits de maisons de retraite
modernisés, l'état d'avancement des constructions, les
caractéristiques des aides accordées et de leurs
bénéficiaires, etc.).
Plusieurs Régions, comme Poitou-Charentes, avaient d'ailleurs
défini d'emblée "
un certain nombre
d'indicateurs
de réalisation physique permettant une vision dynamique du
contrat
".
La Région Bretagne avait même créé un
tableau de
bord
comportant près de 600 indicateurs pour mettre en oeuvre le
suivi et " l'évaluation légère " du contrat de
plan.
• Néanmoins, le suivi physique des contrats de plan fut
inégal
.
De plus, même si certaines Régions, comme la Picardie, se sont
efforcées de formuler des appréciations qualitatives critiques
sur les actions contractualisées, ou, comme la Haute-Normandie, de
proposer des éléments explicatifs détaillés des
taux de consommation des crédits contractualisés, le Conseil
économique et social a pu regretter que ces bilans "
se limitent
trop souvent à des données purement quantitatives et à une
liste de réalisation, [au détriment] d'une démarche
accordant plus de place au
qualitatif
"
102(
*
)
.
Compte tenu de leurs moyens humains limités, Les SGAR et Régions
semblent en effet avoir été parfois
submergés
par
la masse des opérations à prendre en compte et par les
difficultés du suivi financier.
Par ailleurs, la culture des
tableaux de bord
et de l'évaluation
continue est encore peu diffusée dans les administrations publiques,
notamment dans les services déconcentrés de l'Etat.
En outre, l'élaboration de bilans quantitatifs ou qualitatifs critiques
s'est heurtée au flou ou à l'ambiguïté de certains
objectifs des contrats de plan, à la
rédaction
imprécise
des actions contractualisées : une infime
proportion des programmes inscrits dans les contrats de plan étaient
ainsi accompagnés d'indicateurs de suivi prédéfinis,
d'objectifs quantifiés ou d'échéanciers.
Faute d'indicateurs prédéfinis permettant de mettre en
évidence des écarts par rapport aux objectifs initiaux, et
appelant un commentaire explicatif, la publication d'un bilan
d'exécution conjoint Etat-Région supposait alors
inévitablement une certaine
retenue
dans les commentaires
qualitatifs.
Enfin, certaines Régions se sont heurtées à ce que les
ministères concernés appellent pudiquement des
"
problèmes de coordination
", c'est à dire des
difficultés pour obtenir des informations sur l'état d'avancement
réel des projets contractualisés sous maîtrise d'ouvrage de
l'Etat, ou mis en oeuvre par les services de l'Etat.
Instruites par l'expérience, plusieurs Régions avaient d'ailleurs
essayé de s'en prémunir, à l'instar de l'Auvergne, dont le
contrat de plan stipulait qu'en matière de routes, "
l'Etat
apportera toute
justification
sur les réestimations [du
coût des projets] aux collectivités territoriales associées
aux financements. De plus, il les tiendra annuellement et de manière
détaillée informée du déroulement des
travaux
".
Inversement, malgré la qualité satisfaisante des partenariats
entre les services de l'Etat et ceux des Régions, certains
ministères ou services déconcentrés se sont
inquiétés de leur manque d'informations sur les actions conduites
par les Régions.
On peut d'ailleurs regretter que le suivi des contrats de plan par les
administrations centrales soit également très
hétérogène : la plupart d'entre elles ne disposent
d'aucun indicateur synthétique relatif à la mise en oeuvre des
contrats de plan, et certaines ne disposent même pas d'un recensement
fiable des programmes contractualisés.
• Au total, le suivi physique des troisièmes contrats de plan
marque des progrès réels, mais qui devront être poursuivis
et
généralisés
.
Votre rapporteur estime notamment souhaitable que les contrats de plan
énoncent dès l'origine un certain nombre
d'indicateurs
précis pour la plupart des programmes contractualisés, afin que
les bilans d'exécution des contrats accordent plus de place à des
appréciations sur l'exécution réelle des contrats et non
plus sur leur seule exécution financière.
En effet, le taux de consommation des crédits n'est aucunement gage de
la pertinence et de
l'efficacité
d'une intervention publique.
D. UN SUIVI FINANCIER APPROXIMATIF
1. Un dispositif national trop tardif et mal appliqué
•
Dans son avis des 26 et 27 mars 1991, relatif à
" La
planification régionale
" le Conseil économique et
social avait déjà préconisé la mise en place d'une
procédure
nationale
d'identification
des crédits
spécialement affectés à la contractualisation, afin de
permettre une meilleure appréciation de l'exécution des contrats
de plan.
Cette idée a été reprise dans une lettre du Premier
ministre en date du 30 septembre 1993, puis dans la circulaire aux
Préfets de Région du ministre de l'Intérieur et de
l'aménagement du territoire et du ministre délégué
à l'Aménagement du territoire et aux collectivités locales
en date du 13 septembre 1994, qui entendait organiser le suivi financier
des contrats de plan.
A cette fin, il était annoncé la création d'une
nomenclature
nationale
unique commune à tous les
intervenants au contrat de plan, que les préfets de région
devaient compléter par une nomenclature régionale
déterminée en fonction des objectifs retenus par le contrat de
plan.
Plus précisément, les crédits affectés aux contrats
de plan devaient être "
fléchés
" par les
ministères, les préfets et, ce qui constituait un progrès
notable, par les établissements publics.
Matériellement, ce fléchage devait prendre la forme
d'un code
spécifique
- 11 pour XIème plan - saisi lors de chaque
opération budgétaire.
A partir des données recueillies, il devait être
élaboré dans chaque région :
- un tableau de synthèse récapitulant, à partir des
documents de contrat de plan, les engagements de l'Etat et des
collectivités locales sur l'ensemble de la période
contractualisée ;
- avant le 30 septembre de chaque année, un tableau de programmation des
engagements de l'Etat au titre de l'année suivante ;
- avant le 31 mars de chaque année, un état de la consommation
des crédits affectés aux opérations
contractualisées pour l'année précédente,
accompagné d'un suivi de la consommation des crédits de paiement.
Par ailleurs, les préfets de région devaient adresser chaque
année au Commissariat général du Plan et à la DATAR
un compte rendu du suivi financier des contrats de plan.
• Ce dispositif fut
incomplet
, trop
tardif
et mal
appliqué
.
En premier lieu, on peut s'étonner de ce que ce dispositif
prévoyait "
l'association étroite
" des
trésoriers payeurs généraux à la procédure
de suivi, mais pas celle des
Régions
. En d'autres termes, l'Etat
a mis en place son dispositif de suivi sans concertation, ni coordination avec
les Régions.
Surtout, la circulaire précitée est datée du
13
septembre 1994
. En d'autres termes, le dispositif de suivi est
postérieur
d'un an
à la négociation des contrats de
plan, et de neuf mois à leur date théorique d'entrée en
vigueur.
Sauf exceptions
103(
*
)
, la rédaction des
contrats de plan rendrait ainsi très difficile leur suivi financier. En
effet, très peu de contrats comportaient une
annexe
répartissant, pour chaque action contractualisée, les engagements
de l'Etat par ministère, ainsi que par chapitre et article
budgétaire. Dans la grande majorité des contrats, les actions
étaient libellées d'une manière générale,
sans lien avec la nomenclature budgétaire de l'Etat. Par exemple, des
programmes en faveur de la forêt pouvaient tantôt mobiliser des
crédits du ministère de l'Agriculture, tantôt des
crédits du ministère de l'Environnement, sans que cela ne
ressorte clairement du contrat.
La Cour des Comptes
104(
*
)
rappelle ainsi qu'en
raison notamment de la liberté de présentation et de
l'imprécision des libellés, la DATAR
" a mis
quatre
ans
avant de valider les données financières
initiales contenues dans les contrats de plan
".
De même, la Cour des Comptes indique qu'en raison du retard de
publication de la circulaire, "
la mise en place d'une nomenclature
comptable unique a été rendue impossible ; elle s'est
heurtée aussi au principe de libre administration des
collectivités territoriales et, le plus souvent, à
l'incompatibilité des systèmes informatiques
".
En outre, la circulaire prescrivait un mode de présentation et de
restitution, mais ne fournissait aux préfets de région aucune
précision relative aux
modalités
concrètes du
suivi. En conséquence, selon une note de l'Inspection des Finances de
mars 1999 transmise à votre rapporteur, "
des solutions
artisanales de suivi se sont alors développées dans chaque
région selon des formules non standardisées
" : les
données que les préfets adressent à la DATAR sont ainsi
hétérogènes et en tout état de cause non sommables
(cf. infra).
Enfin, le
fléchage
des crédits contractualisés
grâce à un chiffre code n'a pas toujours été
appliqué. En effet, le renseignement du champ concerné
n'était pas rendu obligatoire par les logiciels informatiques, et comme
l'indique le ministère de la Culture
" ce suivi est à
l'initiative du préfet de région et si le préfet ne
l'impose pas, les services renoncent à une fonctionnalité qu'ils
jugent contraignante
". Cette fonctionnalité était
d'ailleurs pour partie inopérante puisque l'application informatique
"
nouvelle dépense locale
", dont installation s'est
échelonnée entre 1993 et 1997, ne permettait pas de restitution
automatique à partir de ces codifications, contrairement à
l'application "
infocentre
" en cours d'installation.
Au total, tout était en place pour que le suivi des contrats de plan
soit de nouveau un
casse-tête
à tous les niveaux.
2. Un suivi approximatif par les préfets de région
Dans une
note de mars 1999 transmise à votre rapporteur, l'Inspection des
finances détaille le " bricolage " que constitue le suivi des
contrats de plan au niveau des préfectures de Région (cf.
encadré ci-après).
En premier lieu, le suivi des contrats de plan s'est
révélé peu
compatible
avec les
principes
comptables
d'exécution de la dépense publique : à
défaut de lignes budgétaires entièrement
dédiées aux contrats de plan, les préfets ont
éprouvé de grandes difficultés à
départager
les dépenses effectuées dans le cadre
des contrats de plan des dépenses hors contrat de plan, et ce, à
tous les stades de la procédure budgétaire.
Le suivi des contrats de plan reposait donc sur des
procédures
extra-comptables
et dépendait des aléas des circuits de
remontée d'information entre services déconcentrés. Par
exemple, selon la Cour des Comptes, les préfectures de région
n'étaient pas toujours informées des crédits
affectés aux universités et directement
délégués aux rectorats.
De même, les principes de la
déconcentration
empêchent tout contrôle par les préfets de région de
l'utilisation effective des
crédits
subdélégués
aux préfets de
département.
Au total, les difficultés et le suivi des contrats de plan par les
préfectures de région dépassent très largement les
moyens dont elle disposent.
Les bilans présentés par les préfectures sont ainsi
très
approximatifs
.
En particulier, ces bilans pourraient être
surestimés
:
- soit que les préfectures, pour présenter un bilan plus
flatteur, agrègent des crédits contractualisés et des
crédits de droit commun, que rien ne distingue réellement, si ce
n'est leur fléchage initial ;
- soit que ces bilans comportent des
doubles comptes
(crédits
subdélégués aux préfets de département,
repris, puis réengagés).
LES OBSERVATIONS DE L'INSPECTION DES FINANCES SUR LE SUIVI DES CONTRATS DE PLAN PAR LES PRÉFECTURES DE RÉGION
1. Les
difficultés de partage entre les dépenses contractualisées
et les dépenses hors contrat de plan.
" La
fongibilité
des autorisations de programmes (AP)
non utilisées en fin d'exercice nuit à leur
traçabilité
. Sans importance pour les lignes
budgétaires entièrement dédiées aux contrats de
plan, ce principe est en revanche préjudiciable à la
qualité du suivi pour les chapitres à double vocation. En fin
d'exercice, les reliquats ou substitution d'AP liées aux contrats de
plan perdent alors leur spécificité, pour être fondues dans
une même masse. Il n'existe plus aucun moyen comptable de vérifier
la consommation d'une AP initialement fléchée comme relevant d'un
contrat de plan. De même, cela n'est pas possible d'identifier, dans les
stocks d'AP disponibles, celles originaires du XIème plan et
d'éventuelles délégations antérieures.
Dans la même logique, en l'absence de rattachement des crédits
de
paiement aux autorisations de programmes, il est difficile d'affiner
la connaissance de l'exécution des contrats de plan en termes
d'engagement et de mandatement. Sans suivi extra-comptable fiable, rien ne
permet en effet d'assurer que les mandatements constatés sur une ligne
budgétaire donnée sont bien afférents à une
opération contractualisée, et, dans l'affirmative, s'ils
ressortent bien du XIème plan et non de la génération
précédente ".
2. Les aléas de la collecte par les préfectures des
informations relatives à la mise en oeuvre des contrats de plan.
"
Dans la plupart des régions, les délégations
d'autorisation de programme reçues et les sub-délégations
font l'objet d'un suivi extra-comptable
[c'est à dire hors logiciels
comptables]
au moyen d'une application bureautique
.
Dans certaines
d'entre elles toutefois, un suivi de cette nature n'est même pas
assuré, le SGAR étant tributaire d'informations en provenance des
ordonnateurs délégataires
.
Rares sont les régions
où les SGAR se livrent à des
contrôles
de
cohérence.
Dans pratiquement toutes les régions, les remontées d'information
des administrations déconcentrées prennent la forme de
transmissions sur support papier... Découplées de la
comptabilité de l'Etat, les informations sont entièrement
tributaires de la qualité du suivi extra-comptable de chacune des
administrations concernées.
Or, pour la plupart des administrations, l'échelon régional est
un échelon de programmation, et non un échelon de gestion. Les
administrations régionales, correspondantes des SGAR pour le suivi des
contrats de plan, doivent elles-mêmes obtenir des informations de leurs
échelons départementaux.
Le nombre d'intervenants dans la collecte de l'information peut donc être
élevé. Le temps consacré à la confections des
bilans est d'autant plus élevé pour l'ensemble des intervenants,
que les services déconcentrés se trouvent dans l'obligation de
mettre en correspondance avec les requêtes des SGAR leurs propres outils
de gestion, parfois construits selon des logiques et
des
préoccupations différentes ".
3. Les difficultés de suivi résultant des modalités de
la déconcentration.
"
Les crédits d'investissement de catégorie 3,
subdélégués aux préfets de département, ne
représentent pas une fraction essentielle des contrats de plan, mais
leur suivi est particulièrement difficile. Rien ne permet en effet aux
préfets de région de s'assurer de la bonne consommation des AP
subdéléguées. La mission a ainsi pu observer la
mobilisation sur les actuels contrats de plan d'AP afférentes au plan
précédent.
En outre, rien ne s'oppose à ce que les préfets de
département effectuent des redéploiements entre des actions
contractualisées et des actions hors contrat de plan, pour les lignes
budgétaires à vocation mixte. On observe de tels
redéploiements pour certains articles du ministère de
l'Agriculture, et surtout, pour des montants nettement plus
élevés, dans le cadre de la politique du logement.
Enfin, il n'est pas possible au préfets de région d'effectuer des
contrôles a posteriori, faute d'habilitation comptable au niveau
départemental
".
Source : note de l'Inspection générale des finances de mars
1999 transmise au Sénat.
3. Un suivi difficile par la DATAR
•
Le suivi des contrats de plan au niveau national a été
confié à la
DATAR
par la circulaire du 13 septembre 1994.
Pour exercer cette mission, la DATAR ne dispose que d'une seule personne. Elles
n'a aucun accès informatique aux applications des ministères, en
particulier à l'application "
nouvelle dépense
locale
". Elle ne bénéficie d'aucun appui ni de la part
du ministère de l'intérieur, ni de la part de la direction de la
comptabilité publique, qui, selon la Cour des Comptes, "
ne
suivent pas l'exécution des contrats dans les domaines qui sont de leur
compétence
".
La DATAR dispose de deux
sources
d'information : les compte rendus
annuels établis pour le mois de juin par chaque préfet de
région, d'une part ; les compte rendus établis en
début de chaque année par les administrations centrales, d'autre
part.
• S'agissant des bilans effectués par les préfets,
l'Inspection des Finances conclut de ses observations précédentes
que "
les renseignements remontant des régions constituent une
source d'information beaucoup trop disparate, dans sa fiabilité, comme
dans son contenu, pour être réellement exploitables
".
Tout au plus fournissent-ils des ordres de grandeur, peut-être
surestimés.
Ces données sont toutefois les seules dont dispose la DATAR en
matière d'engagement ou de mandatement, l'Inspection des finances
observant à cet égard que ces restitutions en termes de
mandatement, qui reposent toujours sur une base déclarative, appellent
des "
réserves
". En outre, on observe dans certaines
régions une confusion volontaire entre engagements et affectations,
pouvant là encore déformer les résultats de manière
flatteuse.
• Par ailleurs, les données recueillies par la DATAR
auprès des administrations centrales requièrent un important
travail de
traitement
: les contrats de plan mobilisent plus de 300
lignes budgétaires, gérées par près d'une
cinquantaine d'administrations centrales différentes, et en constant
changement : dans le cadre notamment de la réforme de l'Etat, des
lignes fusionnent, éclatent ou changent d'intitulé chaque
année.
Une fois retraitées, ces données présentent cependant
l'avantage d'une relative
homogénéité
des
méthodes de restitution des autorisations de programme et de
crédits de paiement que les administrations centrales considèrent
comme liées à l'exécution des contrats de plan, sauf pour
le ministère de la Culture, qui n'a pas opéré cette
distinction.
Pour aussi méritoire qu'elle soit, cette restitution
opérée par la DATAR n'est néanmoins
pas
satisfaisante
.
Comme le relève la Cour des Comptes, cette approche traite en effet de
manière identique des crédits de nature différente et de
mise en place plus ou moins longue : des crédits de
catégorie 1, mis en oeuvre au niveau national et
délégués aux préfets de région (qu'ils
soient, ou non, affectés, engagés, mandatés, ou simplement
programmés, voire retrouvés après avoir été
oubliés pendant plusieurs exercices) ; des crédits de
catégorie 2, gérés au plan régional et des
crédits de catégorie 3, subdélégués aux
préfets de département.
Par ailleurs, la DATAR ne suit les crédits qu'au premier stade de la
dépense. En particulier, les ordonnances de
paiement
ne font
l'objet d'aucun suivi.
LES DIFFÉRENTS STADES DE LA DÉPENSE POUR
LES
CRÉDITS CONTRACTUALISÉS
Après leur ouverture en loi de finances, parfois pour
des
montants insuffisants, les crédits contractualisés doivent
être délégués aux préfets.
1. Le stade de la
délégation
des crédits aux
préfets.
Première condition pour que les contrats se réalisent, le stade
de la délégation des crédits afférents aux
préfets est crucial. En raison des contraintes relatives aux
dépenses publiques, les montants ouverts affectés aux contrats ne
sont en effet plus à l'abri des gels ou des annulations de
crédits.
La DATAR suit donc avec attention les délégations de
crédits par les ministères et présente leur programmation
au Premier ministre.
Chaque année, au mois de décembre, les 22 ministres
concernés adressent à la DATAR le montant des crédits
délégués au cours de l'année aux préfets.
Les préfets adressent par ailleurs à la DATAR leurs besoins en
crédits pour l'année suivante. La DATAR saisit ces
données. En janvier, les ministères font connaître à
la DATAR les montants qu'ils se proposent de déléguer pour
l'année à venir.
2. Le stade de
l'engagement
des crédits.
Les préfets engagent les crédits qui leur sont
délégués, et présentent les bilans en termes
d'engagement, en suivant non pas des logiques ministérielles, mais les
rubriques de contrats de plan, ce qui empêche toute
consolidation
nationale de leurs bilans.
3. Le stade du
mandatement
.
Certains bilans établis par les préfets recensent
également les mandatements, c'est à dire les paiements
après travaux, mais dans la plupart des cas, les mandatements ne sont
pas consolidés.
Les taux de mandatement, en général très bas,
reflètent les délais de mise en oeuvre de travaux d'une part, le
droit ouvert par les textes à la plupart des bénéficiaires
de subvention d'investissement de réaliser les travaux à leur
rythme, d'autre part.
Cependant, la diffusion de plusieurs indicateurs en même temps
(délégations, engagements, mandatements, et parfois
affectations), est source de confusion.
Source : rapport CHÉRÈQUE
.
Enfin la note précitée de l'Inspection des finances rappelle que
"
les engagements de l'Etat pour la période 1994-1999, qui
servent de dénominateur aux calculs des taux de
délégation, correspondent à la définition qu'en
retiennent les administrations centrales. Or, il est impossible de rapprocher
ces engagements de ceux retenus par les préfets dans leurs comptes
rendus annuels. Les engagements recensés par les administrations
centrales au titre des contrats de plan, pour la France métropolitaine,
dépassent de 3 % ceux retenus par les préfets comme base de
calcul, ce qui n'est pas sans importance lorsqu'il s'agit de comparer des taux
d'exécution
".
Au total, la Cour des Comptes conclut
105(
*
)
que
"
le bilan d'exécution présenté au Gouvernement,
qui le rend public, présente un caractère largement
illusoire
, et ne rend pas compte du degré de réalisation
concrète des projets... : nul ne peut connaître le montant
total et exact des crédits délégués et encore moins
mandatés ou payés
".
Les
Régions
rejoignent d'ailleurs ce diagnostic en indiquant en
général que "
bien que la procédure de suivi ait
fait l'objet d'améliorations par rapport aux deuxièmes contrats
de plan, le suivi ne peut être considéré comme
satisfaisant
".
De même, la plupart des
ministères
soulignent la
difficulté pour les administrations centrales de suivre la
réalisation des programmes qui les concernent, comme l'illustrent les
analyses du ministère de l'Emploi et de la Solidarité (cf.
encadré ci-après).
En effet, les ministères ne sont pas toujours informés de la
destination finale des crédits qu'ils délèguent aux
préfets.
LES DIFFICULTÉS DE SUIVI ET D'EXÉCUTION DES
CONTRATS DE PLAN : L'EXEMPLE DU MINISTÈRE DE L'EMPLOI ET DE LA
SOLIDARITÉ
"
Les services déconcentrés du
ministère de l'emploi et de la solidarité sont placés, en
matière d'opérations d'investissement, dans une position rendue
complexe par le poids des contraintes institutionnelles internes et
externes : intervention de multiples acteurs (si les DRASS ont
l'initiative en matière de choix des opérations, ce sont les SGAR
qui détiennent la maîtrise financière de leur
réalisation et les services de l'équipement la maîtrise
technique).
Le fil directeur entre les différentes phases d'une opération
d'investissement n'est pas toujours perceptible aux différents niveaux
d'administration.
Au niveau local, les services déconcentrés semblent parfois
connaître des difficultés en matière de prévision de
leurs besoins en crédits d'investissement. De fait, lorsqu'un appel
d'offre est infructueux, la procédure retourne en phase initiale, alors
que les AP ont déjà été individualisées.
De la même manière, le phasage des opérations en tranches
fonctionnelles comme les clefs de répartition des CP doivent être
anticipés au plus juste afin d'éviter des décalages entre
circuit de financement et réalisations concrètes. De ces
aléas résulte l'extrême difficulté à ajuster
un exercice de prévision fiable, basé sur une programmation
pluriannuelle en AP, à la réalité de l'exécution de
l'opération potentiellement affectée par une consommation en CP
en décalage avec la clef de répartition initiale.
Deux exemples de difficulté de suivi des crédits
Crédits de fonctionnement en santé
publique
L'exécution et le suivi des engagements pour des opérations
insuffisamment définies ont été délicats. Les
demandes, présentées parfois annuellement, ont dans certains cas
donné lieu à délégations de crédits
spécifiques. Il appartenait en revanche à certaines
régions d'imputer à des actions prévues dans leur contrat
de plan des crédits qui leur étaient
délégués sous forme d'enveloppe globale.
Si les tableaux adressés annuellement par la DATAR permettent d'indiquer
les montants délégués et à déléguer,
les colonnes intitulées " demandes des préfets " ne
sont en revanche pas renseignées, ne permettant pas de relever les
éventuels ajustements nécessaires.
Crédits du Service des droits des femmes
A l'époque de la négociation des troisièmes contrats de
plan en matière d'égalité entre les hommes et les femmes,
la stratégie était orientée vers des mesures
spécifiques visant le rattrapage d'inégalités
récurrentes en ciblant des catégories particulières de
femmes en difficulté, l'approche globale ayant présidé aux
4
ème
CPER n'existait pas.
En conséquence, les remontées d'information portent uniquement
sur les mesures spécifiques financées soit par la DGEFP (chapitre
47-74 article 36) soit par le Service des droits des femmes (chapitre 43.02
article 20).
De ce point de vue, l'exécution financière des engagements de
l'Etat se situe à hauteur de 100 %. Une difficulté
structurelle pour le suivi et le bilan de ces mesures spécifiques tient
au fait que les crédits du Service des droits des femmes sont
identifiés sur le volet affaires sociales alors que les crédits
DGEFP sont identifiés sur le volet emploi-formation.
Par ailleurs, dans le cadre des troisièmes contrats de plan, aucun outil
de pilotage n'ayant été élaboré pour identifier la
prise en compte transversale de l'égalité entre les hommes et les
femmes dans l'ensemble des politiques contractualisées, aucun suivi, ni
bilan, n'est possible sur cet aspect.
Globalement, le suivi et l'établissement d'un bilan quantitatif et
qualitatif pâtit encore de l'inexistence d'un outil cohérent et
partagé entre les différents intervenants dans la
procédure : DATAR, préfectures, services
déconcentrés du ministère et administration centrale.
L'ensemble des constats figurant dans la réponse à la
présente question a donné lieu à des rencontres entre les
différents partenaires, à l'initiative du ministère. La
démarche consiste à établir un diagnostic partagé
des carences du système et à élaborer en commun des
réponses concrètes (désignation de correspondants uniques
et identifiés dans les DRASS et, surtout dans les DDASS, projet de
rédaction d'un guide de gestion des programmes inscrits dans les CPER,
qui serait commun à l'administration centrale et aux services
déconcentrés...)
".
Source : Réponses du ministère de l'Emploi et de la
Solidarité.
4. Un suivi hétérogène par les Régions
Le suivi
par les Régions de leurs dépenses effectuées au titre des
contrats de plan ne s'est heurté ni à la complexité de la
gestion budgétaire de l'Etat, ni aux difficultés techniques ou
culturelles de transmission d'information entre les services de l'Etat,
Ce suivi n'en fut pas pour autant satisfaisant.
En premier lieu, la plupart des Régions ont été
confrontées en 1994 à l'absence de
logiciels informatiques
permettant le suivi budgétaire et comptable d'un grand nombre de
programmes pluriannuels : les programmes existants ne permettaient qu'un
suivi annuel des budgets.
Certaines régions, comme Rhône-Alpes indiquent avoir mis en place
"
un système de codification informatique, intégré
à son système de gestion financière, lui permettant de
connaître à tout moment les crédits de paiement qu'elles
ont affectés, engagés et mandatés par action, programme,
chapitre ou intégralité du contrat de plan
".
Mais la plupart des Régions, à l'instar des services de l'Etat,
ont dû recourir pour le suivi des contrats de plan à des
procédures extra-comptables, et, dans certains cas, manuelles, donc
très lourdes à gérer, déclaratives et sources
d'erreurs.
Par ailleurs les crédits régionaux contractualisés ne
sont pas "
estampillés contrat de plan
". En effet, la
procédure budgétaire régionale ne permet pas
d'identifier
réellement les crédits contractualisés
des crédits " de droit commun ", alors même qu'un grand
nombre de programmes, par exemple en matière de tourisme, sont
financés à la fois dans le cadre des contrats de plan et
" hors contrat de plan ". Cela résulte notamment du flou des
actions contractualisées.
Par exemple, selon les estimations du secrétariat d'Etat au Commerce
extérieur, les Régions ont consacré 253 millions de francs
au soutien de l'exportation dans le cadre des contrats de plan, mais aussi 323
millions de francs hors contrat de plan.
Pour tous ces programmes, les Régions - comme, dans une moindre mesure,
l'Etat - peuvent donc afficher des taux d'exécution très
largement supérieurs à 100 %, en ajoutant aux crédits
" contractualisés " des crédits " normaux "
que rien, en fait, ne distingue des premiers.
Cette difficulté fut d'ailleurs source de conflits
d'interprétation entre les Régions et les préfectures, ces
dernières estimant parfois qu'il convenait d'écrêter les
taux d'exécution supérieurs à 100 % (cf. schéma
ci-après).
DIFFICULTÉS D'INTERPRÉTATION DU TAUX D'EXÉCUTION GLOBAL DU CONTRAT
|
Hypothèses |
Action 1 |
|
Action 2 |
||||
|
Engagements |
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100 |
|
|
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100 |
|
|
|
|
|
|
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Exécution de chacune des actions |
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200 |
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|
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|
50 |
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Calcul du taux d'exécution du contrat |
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Cas 1 : écrêtage |
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100 |
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50 |
|
|
|
|
100 + 50 = 75 % 200 |
|
|
||
|
Cas 2 : pas d'écrêtage |
|
|
200 |
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
200 + 50 = 125 % 200 |
|
|
||
|
Quel est le taux d'exécution du contrat : 125 % ou 75 % ? |
|||||||
Par
ailleurs, certains ministères se sont plaints de n'avoir qu'une
vision floue
des dépenses effectivement engagées par les
Régions au titre des contrats de plan.
De manière plus générale, les procédures
budgétaires de l'Etat et des Régions ne sont pas
homogènes, de sorte que, sous des dénominations proches, les
bilans d'exécution conjoints recouvrent des réalités
différentes. Plusieurs Régions regrettent ainsi l'absence
d'unité de mesure
commune pour les engagements des
cocontractants.
5. Préconisations
Les
développements qui précèdent montrent les limites, sinon
l'absurdité
, de la logique financière des contrats de
plan : les engagements contractualisés se focalisent sur des
montants financiers au détriment des projets, alors même que le
suivi financier des contrats est d'une fiabilité très incertaine,
produit avec retard (au mieux juin de l'année n+1), et ne donne
guère d'indications sur l'avancement réel des projets.
Votre rapporteur ne saurait donc préconiser de rechercher un suivi exact
des contrats de plan. Il s'agit là d'un objectif largement
illusoire
, au moins tant que le champ de la contractualisation ne sera
pas resserré, et dont la poursuite ne pourrait que détourner les
énergies du suivi physique des contrats.
Votre rapporteur se doit également de rappeler encore que le
taux
de
consommation
de crédits n'est en aucun cas le gage de la
pertinence d'une politique publique. Pour certaines actions, dont la
réalisation dépend d'initiatives privées, comme les
dispositifs d'aide à l'investissement des entreprises, un taux
d'exécution de 100 % sur 6 ans est d'ailleurs plutôt
inquiétant, en ce qu'il suggère que l'octroi des aides a
été rationné, donc que le dispositif était mal
calibré (ou bien trop généreux, ou bien insuffisamment
doté).
Il est toutefois souhaitable et possible
d'améliorer
le
dispositif mis en oeuvre pour le suivi des troisièmes contrats de
plan :
- en élaborant et en négociant les modalités de suivi
avant
la signature des contrats ;
- en reliant systématiquement les engagements de l'Etat portés au
contrat à des articles budgétaires ;
- en précisant dans le contrat les
règles du jeu
, en
particulier les règles d'actualisation, en matière de calcul des
engagements ;
- en écartant du contrat les politiques de droit commun, qui
bénéficient par ailleurs de crédits non
contractualisés fongibles avec les dotations
contractualisées ;
- en associant au suivi les " co-financeurs ", en particulier les
Départements et les Villes ;
- en privilégiant un suivi continu et qualitatif, à la
réalisation d'un document annuel exhaustif ;
- en évitant que les bilans d'exécution ne juxtaposent en fait un
bilan effectué par l'Etat de ses propres dépenses et un bilan
similaire établi par la Région, donc en impulsant des
procédures de " certification " mutuelle des bilans
d'exécution ;
- en sensibilisant les administrations déconcentrées, et plus
particulièrement les services de la comptabilité publique,
à l'importance pour les Régions d'un
suivi sincère
des contrats de plans ;
- en rendant
de facto
obligatoire la codification (le
" fléchage " des crédits
contractualisés ") ;
- en veillant à l'amélioration progressive de la
compatibilité des
logiciels informatiques
des administrations
déconcentrées et des Régions, et à la transmission
systématique de données informatisées. Les services de la
DATAR et du ministère de l'Intérieur ont ainsi proposé un
outil de suivi des opérations liées à un contrat de plan
(Présage), en cours d'expérimentation dans certaines
régions ;
- en donnant à la DATAR un accès informatique aux applications de
la comptabilité publique et les
moyens
humains d'un
contrôle
des bilans effectués par les Régions et les
ministères ;
- en respectant l'esprit, sinon la lettre, de l'obligation inscrite à
l'article 13 de la loi du 29 juillet 1982 : le dépôt par le
Gouvernement, chaque année avant la fin du premier trimestre, d'un
rapport
au Parlement retraçant l'ensemble des actions
engagées au cours de l'exercice précédent et rendant
compte de l'exécution des contrats. En particulier, le Gouvernement
pourrait adresser au Parlement un " jaune " budgétaire relatif
aux contrats de plan.
Le rapport CHÉRÈQUE préconisait également une
mesure plus radicale : l'identification des crédits
contractualisés dans des
articles
budgétaires
distincts.
Cette mesure serait source de
transparence
vis à vis du Parlement
et des Régions. Elle faciliterait considérablement le suivi
financier global des contrats de plan. L'expérience de certains articles
budgétaires entièrement contractualisés, comme pour le
Tourisme, est d'ailleurs assez satisfaisante à cet égard.
Selon la DATAR, "
l'Etat réfléchit [donc] à ce
principe...Ainsi, les politiques de l'Etat pourraient être
financées sur un article budgétaire et un article
budgétaire bis, l'un réservé à la
contractualisation, l'autre à la mise en oeuvre de la mesure hors
contrat de plan
".
Cette idée est néanmoins controversée. En effet,
l'inscription séparée des crédits contractualisés
dans la loi de finances serait une source de
rigidité
considérable pour les dépenses de l'Etat, sans que cette
rigidité ne soit toujours un facteur d'efficacité de la
dépense publique.
De plus, ce principe soulèverait des difficultés pour la
première année d'exécution du contrat. En effet, le projet
de loi de finances est établi et voté bien avant la signature des
contrats.
II. L'ALLONGEMENT D'UN AN DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN
A. LES CAUSES DE L'ALLONGEMENT D'UN AN DES CONTRATS DE PLAN
En mai
1996, les élus locaux ont appris le report d'un an (1999) de
l'échéance des contrats de plan en cours (1994-1998), au
détour d'articles parus dans les quotidiens
Les Echos
et
Le
Monde
.
Interpellé le
5 juin 1996
à l'Assemblée nationale
lors d'une séance de questions au Gouvernement, le ministre de
l'Aménagement du territoire, de la Ville et de l'Intégration,
confirma cette information, en indiquant que "
le gouvernement avait
pris la décision de
proposer
aux Régions de reporter d'un
an l'échéance des contrats de plan, pour deux raisons :
- la première, c'est qu'il apparaît naturel et normal que ce soit
les équipes élues après le renouvellement des conseils
régionaux [
en 1998
] qui préparent pour les années
suivantes le plan qu'elles souhaitent...
- deuxième raison : il convient de respecter la volonté
exprimée par le Parlement lors du vote de la loi d'orientation pour
l'aménagement et le développement du territoire [du 4
février 1995]. Celle-ci prévoit l'élaboration de
schémas régionaux mais préalablement, l'approbation d'un
schéma national. Comme ce dernier ne pourra être approuvé
qu'au début de 1997... Il risquerait d'y avoir concomitance avec la date
des élections
".
Le ministre ajoutait toutefois "
nous mettrons tout en oeuvre pour
assurer les financements publics
".
Par la suite, le ministre de l'Aménagement du territoire, de la Ville et
de l'Intégration a adressé le 19 septembre 1996 une
lettre
circulaire
aux préfets leur demandant
" d'informer, sans
délai de ces orientations, le Président du Conseil
régional
" (cf. annexe 6).
Aux deux motifs de
calendrier
exposés en juin 1996 (la
nécessité de coordonner la préparation des schémas
régionaux d'aménagement du territoire et la préparation
des contrats de plan, avec le renouvellement des conseils régionaux en
1998), la lettre circulaire en ajoutait un troisième :
"
mettre la période contractuelle en adéquation avec
celle des programmes d'emploi des fonds structurels européens dont le
terme était fixé au 31 décembre 1999
".
Le prolongement d'un an des contrats de plan permettait ainsi de faire
coïncider les calendriers respectifs des quatrièmes contrats de
plan et des nouveaux " DOCUP " européens, donc de favoriser la
cohérence
de ces différentes actions et l'adossement des
fonds européens
sur des contreparties nationales inscrites dans
les contrats de plan.
Enfin, la lettre circulaire indiquait : "
par ailleurs, je vous
informe... [
de ce qu'en raison des impératifs
] de maîtrise
des dépenses publiques et de poursuite de l'effort de réduction
du
déficit budgétaire
... les
crédits
que
l'Etat consacrera, en 1997, aux contrats de plan seront ajustés, afin
d'échelonner
le solde de ces contrats sur les trois prochaines
années
".
Il s'agit là sans doute du principal motif du prolongement d'un an des
contrats de plan.
En effet, selon la Direction du Budget, les engagements financiers des
troisièmes contrats de plan n'étaient "
pas
soutenables
".
Par surcroît, le contexte budgétaire était
"
très dégradé
", de sorte que les
investissements de l'Etat se sont sensiblement repliés à partir
de 1993. En conséquence, selon la Direction du Budget, "
l'Etat
a fait prévaloir le redressement des finances publiques sur
l'exécution prévisionnelle des contrats de plan... Il est apparu
indispensable
d'étaler
sur une année supplémentaire
l'exécution des troisièmes contrats de plan
".
L'étalement des contrats de plan résulte donc largement du
contraste entre une situation budgétaire dégradée, d'un
côté ; des engagements financiers trop ambitieux de l'autre.
Cette décision devait d'ailleurs être confirmée par le CIAT
du 15 décembre 1997.
B. LES MODALITÉS DE L'ÉTALEMENT DES CONTRATS DE PLAN
•
Selon le ministère de l'Intérieur, "
d'un point de vue
technique et financier, pour l'ensemble des ministères, le total des
tranches des années 1997 et 1998 a été
divisé en
trois
et délégué aux préfets sur trois ans au
lieu de deux ans.
Cette réduction a concerné plus particulièrement les
crédits d'investissement
[soit les 5/6 èmes des contrats de
plan
]
En ce qui concerne les crédits de
fonctionnement
, une
réduction des dotations annuelles aurait compromis de nombreuses actions
dans les régions [
comme le fonctionnement d'associations
]. La
DATAR et la Délégation interministérielle à la
Ville ont donc obtenu de déléguer des dotations de titre IV
[
fonctionnement
] plus élevées que la réduction
imposée à l'ensemble des ministères
. "
Malgré cette exemption, les crédits de fonctionnement
délégués chaque année ont été
réduits
.
• D'un point de vue
formel
, cet étalement des contrats de
plan aura pris la forme d'une
décision unilatérale
de
l'Etat, ce qui n'est pas sans soulever quelques questions.
La lettre circulaire du 19 septembre 1996 estimait que "
cette
possibilité [
d'étalement des contrats de plan
] est ouverte
à l'Etat par le deuxième alinéa de l'article 12 de la loi
du 29 juillet 1982 qui prévoit une attribution des crédits dans
le cadre des contrats de plan, dans la limite des dotations ouvertes par la loi
de finances de l'année. Une clause reprenant cette formulation figure
d'ailleurs dans le contrat de votre région
".
Cependant, tous les contrats de plan prévoyaient également des
modalités précises de révision des contrats,
fondées sur le
parallélisme
des
formes
(consultation préalable, décision prise en CIAT par l'Etat,
délibération du Conseil régional, etc.).
De toute évidence, ni la lettre, ni l'esprit de ces dispositions n'ont
été respectés. La doctrine juridique estime ainsi que
cette décision est formellement illégale.
Il est vrai que les modalités de révision des contrats
étaient particulièrement lourdes, longues, solennelles, donc
difficiles à gérer d'un point de vue politique et peu
adaptées aux impératifs de maîtrise rapide des finances
publiques.
Mais l'Etat aurait pu à tout le moins
consulter
préalablement les Régions, ne serait-ce que pour convenir de
manière concertée des modalités d'application de sa
décision.
La Cour des Comptes estime d'ailleurs que le principe d'annualité
budgétaire a été "
abusivement utilisé pour
remettre en cause des arbitrages et des décisions
antérieurs
"
106(
*
)
.
Pourtant, si cette décision a soulevé des protestations, elle n'a
entraîné
aucun
recours
devant les tribunaux
administratifs. Comme plusieurs d'entre elles l'indiquent à votre
rapporteur, les Régions ont ainsi "
pris acte
" de la
décision unilatérale de l'Etat.
Selon certains observateurs, cela proviendrait du
"
soulagement
" des Régions, leurs propres engagements
diminuant d'autant.
Il semble plutôt y voir un signe de la
sagesse
des
Régions : compte tenu des délais de jugement, un recours
eût été sans effet. Par surcroît il apparaissait
à certaines Régions peu opportun que les tribunaux connaissent
d'une décision politique de cette nature.
Cette procédure n'en pose pas moins de nouveau la question de la
portée
attachée aux contrats de plan. A titre d'exemple,
une Région estimait cette décision "
possible car les
contrats de plan n'ont aucune valeur juridique
".
• Quoi qu'il en soit, "
pour ne pas pénaliser les
régions
", l'Etat leur a offert la possibilité de faire
des
avances
pour les programmes qu'elles jugeaient prioritaires. En
d'autres termes, les Régions pouvaient éviter le retard de
certains projets si elles acceptaient, en principe à titre transitoire,
de prendre en charge les parts de financement incombant à l'Etat.
De nombreuses régions ont ainsi consenti à l'Etat des
avances
sur
fonds de concours
, notamment en 1997 (par exemple, 145 millions
de francs en Poitou-Charentes, plus de 100 millions de francs en Lorraine,
etc.), mais l'Etat n'a pas toujours débloqué ses cofinancements
par la suite.
Le
principe
de ces avances fut d'ailleurs controversé. En effet,
on craignait que ce dispositif ne favorisât une meilleure
exécution des contrats de plan dans les régions les plus
" riches ", donc les plus en mesure de mobiliser des financements de
trésorerie.
Au vu des premiers bilans d'exécution établis par la DATAR, cette
crainte ne paraît toutefois guère fondée : les
Régions qui ont accordé le plus d'avances à l'Etat ne
semblent pas bénéficier d'une meilleure exécution du
contrat.
A contrario
, cela soulève la question de l'efficacité de
ces avances, puisque l'Etat a allégé sa trésorerie au
détriment de celle des Régions, sans que les contrats soient
finalement mieux exécutés.
C. LES CONSÉQUENCES DE L'ETALEMENT DES CONTRATS DE PLAN
•
En réponse à votre rapporteur, certains ministères se sont
efforcés de minorer les
conséquences
de l'étalement
des contrats de plan.
Ainsi, le ministère de l'Equipement indique que
" le
prolongement d'un an des contrats de plan a permis de compléter la
réalisation des projets tout en respectant les contraintes
budgétaires
" ; le ministère de l'Agriculture
estime que "
[
ce prolongement
] a permis d'atteindre un meilleur
taux de réalisation, en particulier pour les lignes les plus
déficitaires
".
Il est vrai que cet étalement budgétaire ne fut guère
préjudiciable pour les programmes dont la mise en oeuvre avait
déjà pris du retard. Le ministère de la Culture indique
ainsi : "
dans la mesure où plusieurs grandes
opérations avaient pris un certain retard de réalisation, ce
prolongement a eu un effet bénéfique, car il a permis d'achever
des opérations qui n'étaient pas parfaitement formalisées
au moment de leur inscription au contrat de plan
". De même,
pour le ministère de la Ville "
compte tenu d'une consommation
de crédits plus faible en début de plan, les autorisations de
programme antérieures ont atténué la diminution des
enveloppes annuelles
".
• Néanmoins, l'étalement des contrats de plan s'est en
général traduit par des
retards
importants pour les
projets
d'investissement
.
De plus, ces retards se sont accompagnés d'à coups dans les
investissements publics préjudiciables à la stabilité de
l'emploi
dans les entreprises concernées, notamment en
matière de travaux publics.
Comme le soulignent certaines Régions, ces retards viennent d'autant
"
grever
" les quatrièmes contrats de plan.
• S'agissant par ailleurs des crédits de fonctionnement :
- dans certains cas, ces crédits ont été
étalés
sur six ans au lieu de cinq. Il en est
résulté une baisse des
capacités d'intervention
de
l'Etat en région. Par exemple, le secrétariat d'Etat au Commerce
extérieur indique que les directions régionales du commerce
extérieur ont "
été contraintes d'opérer
une plus grande sélectivité des dossiers... et de limiter les
actions menées auprès des PME... ce qui a réduit l'effet
de levier des aides publiques
" ;
- dans d'autres cas, les crédits de fonctionnement ont été
épuisés sur les cinq premières années, sans que
l'année complémentaire ne fasse l'objet d'aucune rallonge, ce qui
a soulevé des difficultés pour les partenaires de l'Etat et
surtout pour la
pérennité
des structures financées
(associations, structures de micro-développement régional, etc.).
• De manière plus générale, la DATAR confirme
l'appréciation portée par le rapport
CHÉRÈQUE
107(
*
)
selon laquelle la
mise en place des crédits contractualisés s'est
caractérisée par un grand
désordre
.
Alors qu'en réponse à votre rapporteur la Direction du
Budget
affirme qu'elle "
s'est donné pour règle au
cours de la période 1994-1999 d'ouvrir les crédits
nécessités par l'existence des contrats de plan [
sic
] et
de les exempter des mesures de régulation budgétaire prises en
cours d'année
", la DATAR indique en effet que "
la
délégation des crédits par les administrations centrales a
été très perturbée par... les gels et les
annulations de crédits contractualisés.
Les montants annuels sur lesquels les services déconcentrés
comptaient pour monter leurs projets ne leur étaient pas
délégués en cours d'année ou leur étaient
délégués par petites tranches, en général
trois tranches, au fur et à mesure que les gels étaient
levés. Des décisions transformaient les gels en annulation, c'est
à dire en suppression des crédits. Les annulations étaient
définitives, c'est à dire qu'elles ne pouvaient pas être
compensées par des dotations supérieures les années
suivantes.
Cette pratique est très dommageable à plusieurs égards.
Elle
démobilise
porteurs de projets et
bénéficiaires et ruine le travail de sensibilisation à ses
politiques que mène l'Etat. Elle est très
pénalisante
pour les petites entreprises. Elle complique les
relations entre les partenaires et retarde les réalisations
".
Le secrétariat d'Etat au Commerce extérieur regrette ainsi que
"
les annulations budgétaires et l'étalement des contrats
de plan,... [qui ont] abouti à une baisse de 30 % des crédits
disponibles... [aient conduit] à ce que les régions apportent
près de 60 % du financement des aides régionales au commerce
extérieur...[donc à] un rapport de force défavorable
à l'Etat : dans le cadre de la nouvelle négociation, sa
capacité d'orienter l'action des Régions dans le sens de la
politique nationale est amoindrie
".
L'étalement des contrats de plan a en outre freiné la mise en
place des " contreparties nationales " aux
fonds structurels
communautaires, ce qui a contribué à la sous-consommation de ces
dotations.
• Au total, comme le souligne le rapport CHÉRÈQUE,
l'étalement des contrats de plan a "
cassé l'élan
partenarial
" et
" fragilisé la signature de
l'Etat
".
En effet, l'Etat a perdu en
crédibilité
, au niveau
national, comme au niveau régional. En particulier, les
préfets
de région ont été placés dans
une situation difficile. Selon les Régions, certains d'entre eux ont
d'ailleurs dépensé beaucoup d'énergie en lobbying
auprès des administrations centrales pour sauver des crédits
menacés.
Une fois encore, l'Etat a fait prévaloir la
logique
financière
au détriment de la logique de projets.
• Il n'en fut pas de même des Régions, qui se sont
globalement efforcées de " limiter les dégâts "
pour les projets contractualisés, donc de
dépasser
leurs
engagements.
Certes, après avoir accordé des avances pour des
opérations routières ou universitaires, les Régions ont vu
leurs contributions mécaniquement réduites par le retard des
projets conduits sous maîtrise d'ouvrage de l'Etat. En outre, certaines
Régions ont étalé sur 1998 et 1999 les investissements
qu'elles avaient prévu pour 1998. Les investissements
contractualisés des régions ont donc connu un repli à
partir de 1998.
Néanmoins, la quasi-totalité des régions ont mis en place
des
moyens supplémentaires
par rapport à leurs engagements
initiaux :
- en
accélérant
certains investissements sous
maîtrise d'ouvrage Région ou en apportant des financements
complémentaires. Par exemple, la Région Picardie a apporté
80 millions de francs supplémentaires (soit l'équivalent de 4 %
de ses engagements initiaux) pour les opérations de construction
universitaire et d'aménagement ferroviaire. De même, la
Région Basse-Normandie a été conduite à
"
prendre en charge les techniciens de l'équipement pour
réaliser certaines études
";
- en
rajoutant
une année pour les crédits de
fonctionnement. En d'autres termes, les Régions n'ont pas
étalé leurs crédits de fonctionnement : elles les ont
reconduits ;
- en
palliant
parfois par surcroît les insuffisances de
crédit de fonctionnement de l'Etat, notamment en 1997 et en 1999.
Au total, les régions seront conduites à
dépasser
leurs engagements initiaux dans de nombreux domaines, non sans incidence sur
l'équilibre du contrat.
Dès lors que "
cet effort unilatéral des Régions
s'est exercé au bénéfice des deux partenaires
",
les Régions attendaient en retour un effort particulier de la part de
l'Etat pour les contrats de plan 2000-2006, sous la forme notamment d'un
"
rattrapage
".
• En conclusion, votre rapporteur tire de cette expérience la
même leçon que Mme Voynet, ministre de l'Aménagement du
territoire et de l'Environnement : l'Etat ne doit pas émettre
"
de la fausse monnaie
"
108(
*
)
, c'est à dire qu'il ne doit porter dans les
contrats de plan que des engagements resserrés et
réalistes
.
Comme le montrent les développements rassemblés au chapitre VIII,
il n'est toutefois pas certain que les
quatrièmes contrats de
plan
(2000-2006) s'inscrivent bien dans cette démarche.
III. L'EXÉCUTION DES CONTRATS DE PLAN 1994-1998-1999
S'interroger sur l'exécution des contrats de plan, c'est
chercher une réponse aux deux
questions
suivantes :
- la
mise en place
des crédits contractualisés tout au
long des années 1994-1999 s'est-elle effectuée de manière
satisfaisante ?
- au total, les
engagements
financiers inscrits aux contrats de plan
ont-ils été finalement respectés ?
A. L'ETAT MAUVAIS PAYEUR
•
Au-delà du désordre qui a suivi l'étalement des contrats
de plan, les Régions portent une appréciation extrêmement
critique sur l'exécution financière infra-annuelle des contrats
de plan par l'Etat.
Ainsi, selon les Régions, "
des retards ont été
souvent constatés dans l'arrivée des crédits d'Etat,
entraînant des conséquences évidentes sur le budget des
collectivités publiques lorsqu'elles étaient maîtres
d'ouvrage, ou sur la gestion financière des entreprises... Lorsque la
maîtrise d'ouvrage est privée, les conséquences sur la
viabilité du projet ont pu s'avérer plus lourdes, jusqu'à
remettre en cause certaines actions
".
De même, "
la gestion financière
déconcentrée des crédits de l'Etat se caractérise
par
un fonctionnement par à-coups
... Le problème majeur
concerne les opérations cofinancées. Le degré d'avancement
de ces dernières est fonction du déblocage des crédits
Etat, alors même que les financements des collectivités sont en
place et que les opérations sont prêtes techniquement.
Pour les
collectivités
territoriales, ce type de fonctionnement
handicape la
prévision
budgétaire.
Il en va de même des
entreprises
concernées qui ne sont
plus à même de planifier leurs travaux
".
La Direction du
Budget
affirme pourtant "
n'avoir pas
connaissance de conséquences dommageables pour les personnes
privées ou publiques ayant résulté des modalités de
gestion de ces enveloppes [contractualisées] par les ministères
concernés
"
109(
*
)
.
La Direction du budget reporte d'ailleurs la responsabilité de ces
à-coups sur les
ministères
concernés, en indiquant
que "
si [elle] a pris soin, autant que les impératifs
macro-budgétaires le permettaient, de mettre les dotations
contractualisées à l'abri des mesures nécessitées
par le pilotage infra-annuel de l'exécution budgétaire, les
ministères ont pu procéder postérieurement à des
redéploiements
".
Cette assertion est confirmée par la Cour des Comptes
110(
*
)
, selon laquelle plusieurs ministères
délèguent leurs crédits avec retard, de sorte que les
préfets de région doivent effectuer des interventions
réitérées pour obtenir que les engagements signés
soient respectés.
L'Etat a donc été un
mauvais payeur
.
• L'Etat aura ainsi le plus souvent mis en place ses crédits
après
ceux des autres collectivités, en raison notamment
de ces retards de délégation de crédits, mais aussi de la
procédure des
fonds de concours
, par laquelle l'Etat
" appelle " d'abord les contributions des autres collectivités.
Dans certains cas, les Régions ont d'ailleurs versé rapidement
les montants prévus au fonds de concours, sans que l'Etat n'y apporte
jamais les dotations correspondant à ses engagements.
Par surcroît, les Régions ont été très mal
informées
du calendrier de mise en place des crédits
d'Etat, ce qui contredit évidemment le caractère partenarial des
contrats.
Au total, les opérations sous
maîtrise d'ouvrage
des
collectivités locales ont été conduites plus rapidement
que les opérations sous maîtrise d'ouvrage Etat, notamment en
matière universitaire.
• La poursuite de ce fonctionnement par à-coups risque de poser
un certain nombre de problème pour les
nouveaux contrats de plan
en raison du redressement de la conjoncture dans les secteurs du bâtiment
- travaux publics.
En effet, les entreprises dont les carnets de commande sont bien garnis ne sont
plus " à la disposition " des maîtres d'ouvrages
publics. Débloquer les crédits de manière aussi
irrégulière et imprévisible qu'au cours des
troisièmes contrats de plan conduirait donc à des retards et
à un
renchérissement
du coût des travaux.
• Les
solutions
à ces difficultés sont pourtant
bien connues :
- limiter les
financements croisés
pour les opérations
d'investissement contractualisées et favoriser les
financements
" alternatifs
"
pour les programmes d'intervention (l'aide
publique étant allouée alternativement par l'Etat et par les
collectivités), même si cette dernière pratique n'est pas
sans risque pour les partenaires de l'Etat : les à-coups dans la
délégation des crédits obligent parfois les
collectivités à pallier la défaillance temporaire de
l'Etat, donc à " surconsommer " leurs propres
crédits ;
- développer la
délégation de maîtrise
d'ouvrage
aux collectivités territoriales ;
- renforcer enfin la
déconcentration budgétaire
. Les fonds
déconcentrés comme le Fonds national d'aménagement et de
développement du territoire (FNADT) s'avèrent en effet
particulièrement efficaces pour pallier aux à-coups des
délégations de crédits, mais ils sont dotés de
moyens insuffisants.
B. L'ÉTAT PARTENAIRE DÉFAILLANT
Selon la
DATAR, le bilan final de l'exécution des troisièmes contrats de
plan ne sera publié qu'à l'été 2000.
A ce jour, ne sont disponibles que la synthèse des bilans
d'exécution de l'Etat et des Régions pour la période
1994-1998, d'une part, les prévisions d'exécution établies
en début d'année 1999 par les ministères et
collationnées par la DATAR, d'autre part.
Votre rapporteur ne s'attachera donc pas à un commentaire
détaillé de l'exécution des troisièmes contrats de
plan. En raison de l'imprécision des concepts et des résultats,
cette
démarche
serait d'ailleurs
vaine
: le bilan
d'exécution des contrats de plan 1994-1999 ne sera jamais connu qu'avec
une marge d'erreur de plusieurs pour-cent.
Les données provisoires transmises par la DATAR (cf. encadré
ci-dessous) appellent toutefois quelques
observations
.
LE BILAN PROVISOIRE DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN SELON LA DATAR
Crédits engagés (sur la période
1994-1998)
Ces crédits ont été engagés par les préfets.
Les bilans établis par ces derniers au cours du premier semestre 1998,
selon des méthodes et des bases qui varient d'une région à
l'autre, montrent que les taux d'engagement de la part Etat par région
au 31 décembre 1998 pour les cinq premières
années sont les suivants :
- Alsace : 72,81 %
- Aquitaine : 67 %
- Auvergne : 80,74 %
- Bourgogne : 78,04 % en crédits engagés et attribués
- Bretagne : 68,89 % en crédits affectés
- Centre : 75,02 %
- Champagne-Ardennes : 68 %
- Corse : 69,86 %
- Franche Comté : 75 %
- Ile-de-France : 82 %
- Languedoc-Roussillon : 71,27 %
- Limousin : 72,25 %
- Lorraine : 76,2 %
- Midi-Pyrénées : 81 % en crédits affectés
- Nord-Pas-de-Calais : 74,2 %
- Basse Normandie : 66,7 %
- Haute Normandie : 70,78 %
- Pays de la Loire : 72,2 %
- Picardie : 79,19 %
- Poitou-Charentes : disponible ultérieurement
- Provence Alpes Côte d'Azur : 72 %
- Rhône-Alpes : 85 %
- Taux moyen métropole sur 21 régions : 74,31 %.
Les variations entre les taux d'une région à l'autre
dépendent de la méthode suivie par les partenaires pour
l'établissement de leur bilan conjoint, de l'avancement d'ou ou
plusieurs projets, du poids du programme routier ou encore de conditions
spécifiques telles que, par exemple, le mode de financement du volet
routier en Ile de France. Il n'est donc pas possible de procéder
à des comparaisons d'un contrat à un autre.
En ce qui concerne les conseils régionaux, les résultats suivants
sont disponibles : Alsace 90,93 %, Aquitaine 82 %, Auvergne
111,67 %, Bourgogne 88,4 %, Bretagne 81,35 %, Centre
78,39 %, Champagne Ardennes 77 %, Corse 67,56 %, Ile de France
83 %, Limousin 75,25 %, Lorraine 101,4 %, Midi
Pyrénées 89 %, Nord Pas-de Calais 85,6 %, Basse
Normandie 85,32 %, Haute Normandie 73,11 %, Pays de la Loire
84,10 %, Picardie 84,4 % en crédits affectés, Provence
Alpes Côte d'Azur 80 %, Rhône Alpes 95 %.
Crédits programmés en 1999
L'année 1999 est la dernière année des contrats en cours
puisque ces derniers arrivent à échéance le 31
décembre 1999.
Les programmations établies par les ministères permettent
d'atteindre un total national de
92,43 %
tous ministères
confondus et de
96,12 %
sans le ministère de l'Equipement.
5 ministères ou secteurs sont à 100 % : il s'agit des
ministères ou secteurs de l'Emploi formation, de l'Aménagement du
territoire, de la Ville, de la Justice, des Rapatriés, de la Concurrence
et de la répression des fraudes.
2 ministères ou secteurs se situent entre
98
et
100 %
: il s'agit des secteurs de l'Evaluation mise en oeuvre
par le Commissariat général du Plan et de l'Artisanat.
5 se situent entre 95 et 98 % : il s'agit des secteurs du Commerce
(
97,94 %
), de l'enseignement supérieur
(
95,38 %
), de la Recherche (
95,80 %
), de
l'Environnement (
95,39 %
), de la Défense
(
97,35 %
).
6 se situent entre le taux moyen de
92,43 %
et
95 %
: il s'agit de l'industrie (
94,73 %
), du
Commerce extérieur (
94,98 %
), de l'Enseignement secondaire
(dont les résultats partiels, hors DOM, sont de
94,12 %
), de
l'Outre-mer (
94,62 %
) et de Jeunesse et Sports
(
92,51 %
,
100 %
hors Ile de France) et de l'Agriculture
(
92,83 %
).
6 secteurs sont très éloignés non seulement de l'objectif
de
100 %
mais du taux moyen puisqu'ils se situent au dessous de
90 %
: il s'agit des secteurs de santé social
(
85,01 %
), de la Culture (
82,08 %
), de l'Equipement
(
87,73 %
), des Affaires étrangères
(
88,42 %
), de la Coopération (
75,13 %
) et des
Charges communes (
77,41 %
).
Perspectives 2000
Le Premier ministre a, par circulaire, donné instruction aux ministres
de prendre les dispositions nécessaires pour que les contrats en cours
soient achevés dans les meilleures conditions.
Source : DATAR.
• Selon la DATAR, au 31 décembre
1998
, les administrations
centrales avaient délégué aux préfets
79,99
%
du montant total des contrats. En d'autres termes, les engagements de
l'Etat portés aux contrats de plan n'auraient été
exécutés qu'aux quatre cinquièmes à
l'échéance initialement prévue pour le contrat.
Selon les estimations prévisionnelles établies par la DATAR, le
taux d'exécution des contrats, au sens du ratio
délégations de crédits/ engagements initiaux pourrait
atteindre
92,4 %
à la fin de
1999
.
En d'autres termes, l'étalement des contrats sur une année
supplémentaire n'aura pas permis à l'Etat de
respecter
pleinement ses engagements initiaux.
Le rythme de délégation des crédits programmé pour
1999
, qui ne s'élève qu'à 12,5 % des engagements
des contrats de plan, est d'ailleurs particulièrement faible :
à ce rythme, il aurait fallu huit ans à l'Etat pour respecter des
engagements prévus pour cinq ans. Ce rythme contraste vivement avec le
dynamisme exceptionnel des
recettes
fiscales et avec
l'accélération des dépenses publiques en 1999.
Votre rapporteur ne peut que s'interroger sur cette
lenteur
au moment
où s'élaboraient et se négociaient les nouveaux contrats
de plan.
• Ce taux d'exécution prévisionnel de 92 % peut
paraître à certains observateurs "
satisfaisant
".
Néanmoins, même si la comparaison intertemporelle de bilans aussi
approximatifs doit être maniée avec la plus grande réserve,
ce taux d'exécution ressort à un niveau inférieur au taux
d'exécution " officiel " des engagements de l'Etat inscrits
dans les deuxièmes contrats de plan (1989-1993) - entre 94 % et
120 % selon les régions
111(
*
)
-, et
ce, alors même que le taux de croissance annuel moyen sur la
période 1994-1999 (+2,2 % par an
112(
*
)
), fut sensiblement supérieur à celui
atteint au cours de la période 1989-1993 (+1,7 % par an).
En outre, si l'on rapporte ce taux d'exécution au prorata des
années (six au lieu de cinq), et si on en défalque les
crédits de fonctionnement correspondant à l'année 1999 (de
l'ordre de 2 %), on peut estimer que
le taux
d'effort annuel de
l'Etat ressort à 75 % de ses engagements initiaux.
Les Régions sont donc parfaitement fondées à estimer que
" l'Etat n'a pas honoré ses engagements
".
• Au contraire de la situation qui avait prévalu pour les
deuxièmes contrats de plan, le taux d'exécution des engagements
de l'Etat ne diffère toutefois pas significativement d'une région
à l'autre.
L'Etat a donc réparti la pénurie de ses crédits avec
équité
entre les régions.
La DATAR précise d'ailleurs que "
les administrations centrales
étaient très
vigilantes
à cet égard
[
pour éviter des écarts de taux
d'exécution
]. Seul un problème technique pour une grosse
opération pouvait expliquer une différence de taux. Ainsi, la
région Poitou-Charentes voit-elle son taux baisser du fait de la non
réalisation d'une opération ferroviaire que les partenaires
envisageaient dès 1998 de reprendre dans le prochain contrat de plan. De
même, la région Languedoc-Roussillon a un taux inférieur
aux autres du fait du faible degré d'avancement de la RN 88 en
Lozère
".
De même, la Direction du Budget a réparti la pénurie des
crédits entre les ministères. En effet, selon la DATAR,
"
la règle définie pas la Direction du Budget
était que tous les budgets des administrations centrales devaient
contribuer à la réduction du déficit budgétaire.
Les orientations politiques de l'Etat avaient davantage porté sur la
méthode, c'est à dire la déconcentration, que sur la
désignation de priorités en termes de mesures
".
Satisfaisante en équité, ce résultat n'en soulève
pas moins des questions en terme de pertinence économique : ces
réductions de crédit homothétiques ont-elles permis la
mise en oeuvre des dépenses les plus
efficientes
?
• Contrairement à l'Etat, les
Régions
ont
joué le jeu de la contractualisation et ont honoré leurs
engagements.
Certes, les Régions ont vu mécaniquement certaines de leurs
dépenses réduites par le retard des projets mis en oeuvre par
l'Etat, notamment en matière routière. Cela explique que seule
l'Auvergne atteignait à la fin de 1998 un taux d'exécution
supérieur à 100 %.
Néanmoins, pour le reste, les Régions ont en
général mis en place leurs crédits au rythme annuel
prévu. Compte tenu de l'allongement d'un an des contrats, le taux
d'exécution des Régions dépasserait ainsi 100 % dans de
nombreux secteurs.
Les Régions ont en outre largement
dépassé leurs
engagements
dans certains secteurs pour pallier la défaillance de
l'Etat. Par exemple, la Région Picardie s'est substituée à
l'Etat pour répondre aux besoins exprimés par les bailleurs
sociaux.
• Il résulte donc de la défaillance de l'Etat une
distorsion
de
l'équilibre
initial du contrat.
Par exemple, alors que la Région Basse-Normandie devait financer
46,2 % des engagements cumulés de l'Etat et de la Région aux
termes du contrat signé (2,487 milliards de francs sur un total de
5,347 milliards de francs), elle avait mobilisé 52,3 % des
financements mis en place à la fin de 1998 (2,122 milliards de
francs sur un total de 4,056 milliards de francs).
Dans plusieurs Régions, cette distorsion est d'ailleurs
supérieure à ce que suggèrent les chiffres
détaillés supra. En effet que les taux d'exécution
calculés recouvrent des réalités différentes pour
l'Etat et pour la Région en matière d'infrastructures
routières : dans le cas de l'Etat, ces taux s'appliquent à
des crédits engagés ou affectés, tandis que pour les
Régions, ces taux recouvrent le volume des fonds de concours
effectivement versés à l'Etat.
• Ce constat explique les attentes exprimées par les
Régions en termes de
rattrapage
pour les quatrièmes
contrats de plan.
Ce constat soulève aussi deux
questions
interdépendantes :
-
pourquoi
cette défaillance de l'Etat ?
- quelle
portée
reste-t-il aux contrats de plan ?
Ce rapport proposera des éléments de réponse à ces
questions après l'examen détaillé des écarts
d'exécution des contrats de plan entre secteurs.
C. DES ÉCARTS D'EXÉCUTION ENTRE LES SECTEURS
Les taux
d'exécution des engagements de l'Etat sont extrêmement
variables
selon les ministères et, au niveau régional,
selon les objectifs et selon les
programmes
.
• L'apport de l'Etat ne sera
supérieur
à ses
engagements que dans des cas exceptionnels.
En théorie, cette configuration n'était d'ailleurs pas
possible : les engagements de l'Etat constituaient des
plafonds
.
En effet, comme le souligne la DATAR, "
le contrat indique que l'Etat
conduira une politique à hauteur d'un certain montant. Dans la mesure
où le contrat est défini et circonscrit par ces deux dimensions,
lorsque la politique ou le montant diffèrent, on ne se trouve plus dans
le cadre du contrat
" C.Q.F.D.
Selon la DATAR, si l'on excepte les rares avenants de redéploiement de
crédits d'une mesure vers une autre, les cas de figure où l'on se
trouverait face à un montant mis en place supérieur au montant
inscrit ne pourraient donc s'expliquer que de deux manières :
- "
le programme comportait des crédits de
fonctionnement
du titre IV, qui ont été prolongés sur 1999. Ce fut
notamment le cas des crédits du FNADT et de la Délégation
interministérielle à la
Ville
, qui finançaient de
nombreuses structures ;
- une
erreur
consistant à assimiler au contrat des actions
supplémentaires identiques et financées sur le même article
budgétaire
".
• Grâce à
l'étalement
des contrats de plan,
l'apport de l'Etat (au sens du ratio délégations de
crédits / montants inscrits au contrat) peut apparaître
proche
(entre 92 et 100 %) des engagements des contrats dans de
nombreux secteurs, soit, par taux d'exécution décroissants :
l'Education nationale, l'Emploi-formation, la Justice, les Rapatriés, La
Concurrence et la répression des fraudes, l'Evaluation, le Commerce, la
Défense, la Recherche, l'Environnement, l'Enseignement supérieur,
le Commerce extérieur, l'Industrie, l'Enseignement secondaire,
l'Agriculture, la Jeunesse et les Sports, selon les données transmises
par la DATAR, qui diffèrent parfois de
2 ou 3 points
des
chiffrages transmis par les ministères concernés.
Dans leurs réponses à votre rapporteur, ces derniers estiment ces
taux d'exécution "
satisfaisants
".
Les montants concernés étaient toutefois relativement modestes. A
l'extrême, le ministère de la Justice n'avait ainsi
contractualisé que 3,45 millions de francs au total sur cinq ans
(dans deux régions).
Il est cependant à noter que la mission de l'Inspection des Finances
mobilisée en mars 1999 pour effectuer un premier bilan des contrats de
plan était parvenue à des estimations significativement
inférieures en matière d'emploi-formation (80 % contre
100 % selon la DATAR).
• Malgré l'étalement des contrats de plan, les taux
d'exécution prévus par la DATAR pour la fin du contrat sont
relativement faibles pour les affaires étrangères (88 %), la
Coopération (75 %) et les Charges communes (77 %), pour des
montants il est vrai modestes, ainsi que pour les secteurs
Equipement
(88 %),
Santé-social
(85 %), et
Culture
(82 %).
Là encore, il est à noter que l'Inspection des Finances obtient
pour le secteur Santé-social un taux d'exécution inférieur
(69 % contre 85 %, cf. encadré ci-après).
Quoi qu'il en soit, s'agissant du secteur
Santé-social
, ce taux
moyen recouvre d'importantes disparités selon les actions. En effet,
selon le ministère de l'Emploi et de la Solidarité :
- les engagements de l'Etat en matière de crédits de
fonctionnement de santé publique et qui portaient sur des actions
clairement identifiées ont pu être honorés dans leur
intégralité ;
- en revanche, l'insuffisance de crédits de paiement a eu pour effet
d'interrompre la programmation d'opérations nouvelles en matières
d'investissements hospitaliers à partir de 1998 ;
- surtout les investissements dans le domaine social et médico-social
ont connu "
une insuffisance structurelle de crédits de
paiement
". Les autorisations de programme ont donc été
bloquées en 1999. Au total, le programme " d'humanisation des
hospices ", qui constituait la principale action de ce secteur, ne pourra
être achevé au terme du contrat.
De même, le taux d'exécution moyen du ministère de
l'Equipement
, des transports et du logement (87,7 %) recouvre de
grands écarts entre les secteurs. Selon une estimation provisoire du
ministère, ce taux s'établirait en effet à la fin de 1999
à :
- 107,4 % pour les
transports terrestres
"
en raison
notamment de l'inclusion en 1998 d'une part supplémentaire du Fonds
d'aménagement pour l'Ile de France à hauteur de 350 millions de
francs pour les transports collectifs
". Compte tenu de l'analyse
développée ci-dessus par la DATAR, selon laquelle un taux
supérieur à 100 % n'était pas possible en
matière d'investissement, sauf avenant au contrat, ce taux
supérieur à 100 % laisse toutefois
perplexe
;
- 100,79 % pour le logement et l'urbanisme ;
- 100 % pour l'aviation civile ;
- 96,68 % pour la circulation routière ;
- 94,35 % pour le
tourisme
;
- 82,61 % pour les
routes
;
- 61,33 % pour les ports maritimes.
|
Dans une note de mars 1999, transmise à votre rapporteur, l'Inspection Générale des Finances s'était efforcée de reconstituer les taux d'exécution des contrats de Plan Etat-Régions, à partir d'une méthodologie différente de celle de la DATAR et des ministères. Ces chiffres, établis pour partie à partir de " remontées " locales sont, selon l'Inspection des Finances, à manipuler avec précaution. Ils n'en fournissent pas moins des ordres de grandeur utiles. |
||||
|
Ministère |
Engagements de l'Etat
|
Taux
de délégation au 31/12/1998
|
Taux
de délégation prévu au 31/12/1999
|
|
|
Equipement, Transports, Logement et Tourisme |
38,9 |
75 |
87 |
|
|
Enseignement supérieur |
13,1 |
84 |
94 |
|
|
Agriculture |
7,8 |
83 |
96 |
|
|
FNADT |
4,7 |
non disponible |
non disponible |
|
|
Industrie |
4,3 |
81 |
95 |
|
|
Emploi-Formation |
4,1 |
68 |
80 |
|
|
Ville |
4,1 |
98 |
116 |
|
|
Outre Mer |
3,6 |
81 |
95 |
|
|
Santé / Social |
2,5 |
69 |
69 |
|
|
Education nationale |
1,7 |
88 |
non disponible |
|
|
Culture |
1,5 |
68 |
81 |
|
|
Environnement |
1,5 |
79 |
94 |
|
|
Artisanat |
0,37 |
68 |
80 |
|
|
Commerce extérieur |
0,24 |
82 |
97 |
|
|
Jeunesse et Sports |
0,14 |
63 |
non disponible |
|
|
Source : Inspection Générale des Finances. |
||||
• Ces données se retrouvent bien évidemment dans chaque
région.
L'Etat n'a respecté ses engagements en matières
d'infrastructures
routières
dans aucune région.
Selon les données transmises par les Régions, l'Etat serait en
outre souvent défaillant en matière d'enseignement
supérieur, d'emploi et de formation professionnelle, d'accueil des
personnes âgées, de développement culturel, de recherche,
de tourisme, etc. Les taux d'exécution prévus dans certaines
régions sont d'ailleurs parfois très inférieurs aux taux
affichés à l'échelle nationale.
Malgré des bilans satisfaisants au niveau national, les financements de
l'Etat seraient aussi, dans certaines régions, inférieurs
à ses engagements pour les secteurs de l'environnement, des transports
ferroviaires, etc.
Au total, compte tenu du caractère transversal et
interministériel des grands objectifs des contrats de plan, l'Etat aura
mis en place des financements insuffisants pour la quasi-totalité des
objectifs
" prioritaires " des contrats de plan.
• Le faible taux d'exécution des engagements de l'Etat en
matière de routes, et, dans une moindre mesure d'enseignement
supérieur, apparaît d'ailleurs
paradoxal
à certaines
Régions.
En effet, le volet routier correspondait souvent aux principales
"
priorités communes des deux partenaires
", voire aux
priorités de l'Etat inscrites dans le
noyau dur
du contrat.
En d'autres termes, l'Etat a imposé ses priorités, mais ne les a
pas respectées.
Certaines Régions relèvent d'ailleurs que
" le
déficit de crédit correspond au montant de l'enveloppe
supplémentaire négociée avec l'Etat en 1994
".
D. L'ORIGINE PREMIERE DE LA DÉFAILLANCE DE L'ETAT : DES ENGAGEMENTS FINANCIERS INSOUTENABLES
Il existe plusieurs faisceaux d'explications à l'inexécution partielle des troisièmes contrats de plan.
1. Des difficultés techniques pour l'exécution de certaines actions
Un
premier faisceau d'explications se rattachent au détail des programmes
contractualisés.
• En effet, l'inexécution budgétaire de certains
programmes trouve parfois son origine dans la
nature
des
actions
prévues :
- il est logique que certains programmes
d'aides
ne soient pas
intégralement consommés : le secrétariat d'Etat
à l'industrie estime ainsi que, "
là où les
chiffres des contrats de plan sont respectés, cela est du à
l'absence de projets industriels
". De même, certains
dispositifs d'appui à la formation et au reclassement des
salariés n'ont pas connu le succès escompté ;
- par nature, la montée en charge des
actions nouvelles
, comme
les partenariats lycées-entreprises dans certaines régions, est
lente
;
- certaines de ces actions ne rencontrent d'ailleurs pas de maîtres
d'ouvrage potentiels, comme le programme de soutien d'un secteur salmonicole en
Basse-Normandie ;
- plus généralement, les
porteurs
associatifs ou
privés de certaines actions peuvent disparaître ou se
rétracter ;
- la mise en oeuvre de certaines actions, par exemple en matière
portuaire, nécessitait des procédures d'instruction
réglementaire
dont la longueur avait été
sous-estimée ;
- plus généralement, les écarts de taux d'exécution
peuvent résulter
d'erreurs
dans les estimations des besoins ou
des projets, de
l'insuccès
d'une politique ou du manque de moyens
humains pour la mettre en oeuvre.
• Par ailleurs, l'inexécution des contrats s'explique parfois par
les
défauts
des actions contractualisées, voire de la
procédure elle-même :
- ainsi, selon le ministère du Tourisme, "
les contretemps pris
par certains contrats de plan s'expliquent en partie par la
complexité
de la mise en oeuvre d'une démarche
contractualisée lourde
". Il faut parfois un ou deux ans de
développement et des compétences techniques, juridiques et
financières étendues pour monter un projet de quelques millions
de francs. Sans appui extérieur, certaines collectivités n'y
parviennent pas ;
- par ailleurs, certains projets ont été inscrits dans les
contrats de plan sans expertise préalable, ni objectif clair, ni projet
identifié, ni maîtres d'ouvrages potentiels. Par exemple, les
actions, souvent impulsées par l'Etat, "
en faveur des
réseaux de ville
" ou "
d'ingénierie au
rapprochement
[entre villes]", dont les objectifs étaient flous
et les moyens étiques, n'ont souvent rencontré presque aucune
demande : dans certaines régions, les premiers crédits ne
seront donc mobilisés qu'en 1998 ;
- de même, lorsque les programmes étaient
flous
, la
préparation des protocoles d'exécution ou des projets
précis a pu donner lieu à des
mésententes
entre les
partenaires ;
- l'inexécution des contrats de plan a pu aussi résulter de
mésententes entre les SGAR, qui avaient négocié les
contrats, et les préfets de département chargés de les
exécuter. Comme le souligne une Région, "
la signature de
l'Etat recouvre [en effet] plusieurs réalités, certaines
procédures financières et l'interprétation de certaines
actions relevant des préfets de département ou des services
départementaux de l'Etat, qui ne sont pas toujours en phase avec les
SGAR ou avec leurs directions régionales ".
- enfin, nombre de retards s'expliquent par le
manque de maturité
de certains projets inscrits dans les contrats. En particulier le
ministère de la Culture estime "
que l'inscription
prématurée de certains projets de musées, souvent à
la demande des collectivités territoriales lors de la négociation
des contrats, a eu pour conséquence de nombreux retards dus à
l'absence de projets scientifiques et des études de
programmation
".
S'agissant plus particulièrement des
musées
, il semble
toutefois que l'Etat s'en soit en fait servi de monnaie d'échange en fin
de négociation avec les Régions, au grand dam du ministère
de la Culture, ce qui a sans doute concouru à l'inscription de projets
peu avancés, d'une part ; que la mise en oeuvre des projets
muséographiques se soit ensuite heurtée à l'organisation
complexe du ministère de la Culture, où trois directions
étaient concernées, d'autre part.
Plus généralement, il pourrait s'agir là selon certaines
Régions d'un
biais inhérent
à l'exercice
contractuel, dès lors que "
le contrat de plan, outre son
caractère de document de programmation est également un acte
politique et doit, en tant que tel traduire le respect d'un certain nombre
d'équilibres, ce qui explique l'inscription [
symbolique
? ]
de projets qui ne sont pas mûrs politiquement, et donc rarement au point
techniquement
".
• Outre ces aspects techniques, la DATAR indique que les écarts
de taux d'exécution peuvent également résulter
"
d'une modification des
priorités
locales
en
cours de contrats ",
mais qu'ils
" n'ont jamais eu pour cause
une inflexion politique d'un ministère, sauf dans un seul cas (celui de
l'hydraulique agricole sur laquelle les ministères de l'Agriculture et
de l'Environnement ont évolué à partir de 1993)
".
• Ces facteurs cumulés expliquent certainement que les contrats de
plan ne soient pas intégralement exécutés, mais ils
n'expliquent aucunement une défaillance de l'Etat de l'ampleur de celle
constatée pour les troisièmes contrats de plan.
En effet, l'Etat avait pu globalement respecter ses engagements pour les
contrats précédents, et les Régions ont pu honorer les
leurs pour les troisièmes contrats de plan.
2. Les impératifs de maîtrise des finances publiques
Selon la
DATAR et la plupart des ministères, l'inexécution des contrats de
plan doit être imputée pour l'essentiel aux impératifs de
maîtrise
rapide des
finances publiques
, nés de la
combinaison des critères de déficit public pour la qualification
à l'Union monétaire décidés en février 1992
à
Maastricht
et du creusement du déficit budgétaire
à partir de la récession de 1993 : l'Etat a fait
prévaloir la maîtrise de ses dépenses au détriment
de l'exécution des contrats de plan.
La DATAR estime ainsi que "
l'écart entre les montants inscrits
et les crédits mis à la disposition des préfets est
lié à l'effort de l'Etat pour réduire son déficit
budgétaire dans la perspective de la
monnaie unique
.
Le taux de contractualisation très élevé de certains
articles budgétaires et la part trop importante de ces articles dans le
budget de certaines directions, en même temps que le caractère
également prioritaire d'autres dispositifs ne permettaient pas de
protéger
les crédits contractualisés de l'exercice
de réduction du déficit budgétaire. Le volet
routier
est le plus représentatif de ce cas de figure, mais la
quasi totalité des domaines ont été touchés.
Un cas particulier doit être fait pour le programme d'humanisation des
hospices
pour lequel le ministère disposait des autorisations de
paiement nécessaires mais n'avait pu obtenir la dotation correspondante
en crédits de paiement
".
Au-delà de leurs seules répercussions comptables, ces gels et
annulations de crédits ont également perturbé la
préparation et la programmation des projets qui auraient quand
même pu être lancés.
En effet, selon la DATAR, "
certains projets nécessitent un
travail de
sensibilisation
assez lourd que les services
déconcentrés se refusent à mener s'ils ne disposent pas
des crédits, de peur de susciter l'incompréhension et la
frustration des partenaires et des bénéficiaires si, une fois
l'accord de ces derniers obtenus, les moyens financiers de l'Etat
s'avèrent indisponibles
".
Les contraintes résultant de la situation dégradée des
finances de l'Etat ne peuvent toutefois expliquer de manière suffisante
l'inexécution des contrats de plan 1994-1998-1999.
3. Des engagements financiers irréalistes
Comme
votre rapporteur l'a montré précédemment, le
taux
d'effort
de l'Etat, c'est-à-dire le ratio dépenses effectives
par année du contrat / engagements initiaux moyens par année du
contrat peut être estimé à environ 75 %.
En d'autres termes, l'Etat a réduit ses dépenses
contractualisées de près de
25 %
par rapport à
ses engagements initiaux.
Cet écart de 25 % ne peut s'expliquer ni par les
difficultés techniques exposées infra, dont les effets sont
demeurés limités, ni par les seuls impératifs de
maîtrise des finances publiques.
En effet, les
investissements
de l'Etat ne se sont pas contractés
de 25 % entre 1994 et 1998 (cf. tableau ci-dessous).
EVOLUTION DES INVESTISSEMENTS CIVILS DE L'ETAT (TITRES V
ET
VI)
(
en milliards de francs
)
|
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1998-1994 |
|
Autorisations de programme, dotation initiale |
|
|
|
|
|
|
|
|
Crédits de paiement initiaux |
|
89,1 |
86,2 |
84,4 |
71,9 |
72,2 |
- 19,0 % |
|
Dépenses nettes effectives |
|
104,2 |
101,6 |
108,0 |
98,7 |
97,4 |
- 6,4 % |
Source : Cour des Comptes, rapport sur
l'exécution de
la loi de finances pour 1998, juillet 1999.
Certes, les
autorisations de programmes
inscrites en loi de finances
initiale ont baissé de 38 % entre 1994 et 1998, mais cette baisse
résulte largement de l'affichage d'une forte hausse entre 1993 et 1994
(+ 20 %) : entre 1993 et 1998, les autorisations de programme
ouvertes en LFI n'ont fléchi que de 19 %. Une part importante des
AP ouvertes en LFI pour 1994 sera d'ailleurs annulée par la suite.
Par ailleurs, les
crédits de paiements
ouverts en LFI n'ont
diminué que de 19 % entre 1994 et 1998.
Surtout, les
dépenses d'investissement nettes
, après prise
en compte des reports, annulations, redéploiements, etc. n'ont
diminué que de 6 % entre 1994 et 1998 selon la Cour des
Comptes.
En d'autres termes, l'Etat n'a pas réduit ses dépenses
d'investissements civils de 25 %.
A ce stade, il est possible de formuler deux questions :
- les investissements portés aux contrats de plan
correspondaient-ils vraiment à des priorités pour l'Etat,
conformément aux objectifs assignés à la
contractualisation ?
- l'Etat aurait-il délibérément sacrifié
l'exécution des contrats de plan ?
Au moins à la seconde question, il est possible de répondre par
la
négative
. Il résulte en effet des déclarations
constantes des Gouvernements successifs, que ceux-ci se sont efforcés de
limiter l'impact sur les contrats de plan des efforts de maîtrise des
finances publiques.
La direction du Budget indique par ailleurs s'être
"
efforcée de prendre en compte de façon prioritaire les
crédits destinés à couvrir les engagements des contrats de
plan
".
En fait, il semble plutôt que les troisièmes contrats de plan
avaient placé la barre beaucoup trop haut : pour respecter ses
engagements, l'Etat aurait dû accroître significativement ses
investissements, comme en témoigne l'accélération des
autorisations de programme débloquées en 1994, ce qui n'est pas
apparu possible.
En d'autres termes, l'inexécution des contrats de plan n'est pas
seulement imputable aux efforts de maîtrise des finances publiques, mais
aussi à
l'irréalisme
des
engagements
initiaux.
Cette analyse est confirmée par la Direction du Budget, qui indique en
réponse à votre rapporteur que "
pour les secteurs
où le taux de réalisation est significativement inférieur
à 100 %, le diagnostic que l'on peut faire est que les engagements
initialement souscrits n'étaient pas
soutenables
, même au
moyen d'un allongement de la durée d'exécution des
contrats : tel est particulièrement le cas des
routes
"
113(
*
)
.
Ce constat pose une fois encore la question de la
portée
attachée aux contrats de plan.
IV. QUELLE PORTÉE POUR LES CONTRATS DE PLAN ?
A. LES RÉGIONS DÉMUNIES FACE À LA DÉFAILLANCE DE L'ÉTAT ?
•
La DATAR souligne "
que l'élaboration et la gestion des contrats
de plan ont toujours été effectuées dans un souci de
continuité républicaine
".
Les
alternances électorales
, aussi bien nationales que locales
semblent en effet avoir eu relativement peu d'incidences sur la
contractualisation, même si certaines Régions ont observé
des
inflexions
: par exemple, à la suite du CIAT de Mende de
juillet 1993, qui a émis de nouvelles orientations "
beaucoup
plus tournées vers l'emploi
", certaines Régions ont du
modifier ou reformuler leurs priorités.
Par ailleurs, selon la DATAR, "
les
sanctions
en cas de non
respect des engagements existent : les dommages sont sensibles en terme
d'image, de qualité du partenariat, d'organisation du travail, de
réalisation des projets. Au sein de l'Etat, les gels et les annulations
de crédits contractualisés interviennent [donc] en
dernière extrémité
".
• Les
collectivités territoriales
se sont pourtant senties
démunies face à la défaillance de l'Etat : comme
le relevait le Conseil économique et social dans son avis du 13 mai
1997, "
les Régions sont quasiment privées de moyens pour
faire respecter les clauses du contrat
".
En effet, si la
crédibilité
de l'Etat vis à vis des
collectivités locales fut sans doute amoindrie par sa
défaillance, il n'apparaît pas que l'Etat eût souffert d'une
perte d'image auprès des
citoyens
régionaux, faute d'une
connaissance suffisante de la contractualisation au sein du grand public. La
sanction politique du non-respect de ses engagements par l'Etat est donc
très faible.
Tout au plus les Régions peuvent-elles "
effectuer
l'inventaire
" des engagements non tenus.
Néanmoins, les Régions sont peu incitées à conduire
une stratégie de confrontation politique avec l'Etat : compte tenu
de la disproportion des moyens, elle risquent d'y perdre davantage encore.
En outre, cette stratégie peut porter atteinte à la
confiance
et à la concertation nécessaires à la
contractualisation, et donc ne faire que des perdants.
Certaines Régions regrettent d'ailleurs l'inexistence d'une
procédure
d'arbitrage
pour régler les menues divergences
d'interprétation qui peuvent naître au cours de l'exécution
des contrats. En effet, rien n'est prévu en cas de désaccord
entre les préfectures et les services déconcentrés, d'une
part, les Régions et leurs services, d'autre part.
• Au total, la plupart des Régions s'inquiètent
"
du décalage entre le
discours et la
réalité
" et "
de l'absence de
règles
du jeu
claires
".
Les Régions souhaitent donc souvent "
des modalités plus
strictes
", c'est-à-dire qu'elles souhaitent
" que les
partenaires se sentent réellement obligés par leurs
engagements
" ou que soit "
précisé quelle
réalité recouvre la signature de l'Etat
".
Ce besoin de
clarification
est singulièrement renforcée
par le
flou
juridique
qui entoure les contrats de plan.
B. LES CONTRATS DE PLAN : UNE NOTION EN MANQUE DE DROIT ?
La
jurisprudence relative aux contrats de plan est réduite, relativement
méconnue au-delà du cercle étroit des praticiens du droit
administratif, évolutive et ambiguë.
• Les contrats de plan sont des
contrats
et non des actes
administratifs unilatéraux. Cela résulte directement du texte de
la loi du 29 juillet 1982, dont l'article 12 disposait " [les
contrats de plan]
sont réputés ne contenir que des
clauses
contractuelles
".
Cette interprétation a été confirmée par
l'arrêt du Conseil d'Etat du 8 janvier 1988
Synchrotron
.
Cet arrêt réaffirmait une jurisprudence bien établie :
"
la méconnaissance des stipulations d'un contrat... ne peut
utilement être invoquée comme moyen de légalité
à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir formé
à l'encontre d'une décision administrative
".
Dans le cas d'espèce, les collectivités alsaciennes plaignantes
(la Région Alsace, les Départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin,
ainsi que la Communauté urbaine et la Ville de Strasbourg) ne pouvaient
donc obtenir l'annulation de la décision du Premier ministre de retenir
la candidature de Grenoble pour l'implantation d'un synchrotron
européen, alors qu'il s'était engagé dans le contrat de
plan à soutenir la candidature de Strasbourg.
En revanche, le Conseil d'Etat indiquait par une incidente, que s'il
était saisi d'une violation des stipulations du contrat par le
cocontractant de l'Etat, il pouvait sanctionner cette violation d'une
indemnité
:
" la méconnaissance des
stipulations d'un contrat... est susceptible d'engager, le cas
échéant [
c'est à dire notamment sous réserve
d'un préjudice
], la
responsabilité
d'une partie vis
à vis de son cocontractant
".
Comme l'indiquait alors la doctrine "
la volonté du
législateur, qui était de placer la législation dans un
cadre pleinement contractuel, et non plus sur un écheveau de
déclarations d'intention, s'en trouvait donc parfaitement
explicitée
"
114(
*
)
.
"
En d'autres termes, les clauses des contrats de plan signés
sur la base de la loi du 29 juillet 1982 ne sont ni de simples
déclarations d'intention, ni des dispositions à valeur
réglementaire, mais des engagements réciproques
générateurs d'obligations juridiquement
sanctionnables
"
115(
*
)
,
à l'instar des contrats de droit privé.
• Cependant, plusieurs arrêts ultérieurs, où
certains voient un revirement de jurisprudence, ont affirmé que les
contrats de plan sont des
contrats
sans effet direct
.
Ainsi, selon l'arrêt du Conseil d'Etat
Estuaire Ecologie
du
25 octobre 1996
116(
*
)
, "
il
ressort de l'ensemble des dispositions du chapitre II du titre 1
er
de la loi du 29 juillet 1982
...
qu'un contrat de plan
Etat-Région n'emporte par lui même aucune conséquence
directe quant à la réalisation des actions qu'il
prévoit
".
En l'espèce, une association de défense de l'environnement
n'était donc pas fondée à attaquer l'inscription dans le
contrat de plan d'engagements relatifs à l'aménagement d'une zone
portuaire.
Selon la doctrine, cet arrêt "
vidait largement le contrat de
plan de son contenu contractuel et confirmait une évolution
engagée depuis quelques années
"
117(
*
)
.
D'ailleurs, pour le Commissaire du gouvernement, ces contrats ne produisent pas
"
par eux-mêmes d'effets juridiques suffisants pour justifier un
recours pour excès de pouvoir. Nul ne conteste l'importance politique
qu'ils ont acquis, ni l'intérêt programmatique qu'ils
présentent... Quant aux effets juridiques immédiats des contrats
de plan, nous ne pouvons nous empêcher de les juger bien
maigres
".
• Pourtant, comme l'illustrent les travaux préparatoires relatifs
à la loi du 29 juillet 1982, le
Parlement
avait entendu
conférer une certaine portée aux contrats de plan, afin de
garantir
les cocontractants contre l'inexécution du contrat par
l'Etat.
Ainsi, le rapporteur de la commission des Affaires économiques du
Sénat expliquait alors : "
le projet propose, en outre, que
l'Etat se soumette à la règle des contrats de droit commun,
contrairement à la jurisprudence du Conseil d'Etat. Ceci conduit
à penser qu'en cas de non respect des clauses le cocontractant serait en
droit de prétendre à des dommages et intérêts. C'est
une innovation importante
".
De même, M. Michel ROCARD, ministre du Plan, avait déclaré
devant l'Assemblée nationale : "
la loi était
d'autant plus nécessaire pour fournir les moyens juridiques
appropriés que nous avons prévu, contre une certaine tendance de
la jurisprudence, de garantir les partenaires de l'Etat contre les abus
régaliens en matière d'exécution des contrats ou de leur
révision
".
• Dans ces conditions, la responsabilité juridique de l'Etat
peut-elle être engagée en cas d'inexécution partielle des
contrats de plan ?
A priori
, selon une partie de la doctrine,
oui
.
Certes, dans sa décision du 27 juillet 1982 relative à la
future loi du 29 juillet 1982, le
Conseil Constitutionnel
avait
précisé que "
rien dans les dispositions
critiquées ne confère aux prévisions et aux indications
qu'elles visent le caractère d'autorisations de recettes ou de
dépenses ou de prescription engageant les finances de l'Etat
".
Certes, tous les contrats de plan stipulent que le respect des engagements de
l'Etat reste subordonné à l'inscription des crédits
afférents en
loi de finances
.
Il ressort néanmoins de nombreuses décisions jurisprudentielles
que le motif tiré par une personne publique de l'insuffisance de ses
ressources ne saurait la dégager de son obligation contractuelle de
paiement
118(
*
)
.
Par exemple, l'Etat ne peut pas, sans engager sa responsabilité, exciper
du manque de crédits votés en loi de finances pour ne pas
régler un fournisseur.
• Pour que la responsabilité de l'Etat puisse être
engagée, encore faut-il établir que l'inexécution des
contrats de plan fasse grief.
C'est l'argumentation que développe le Conseil régional du
Languedoc-Roussillon
devant le Tribunal administratif de Montpellier.
En effet, le Conseil régional du Languedoc-Roussillon a engagé
une procédure devant la juridiction administrative pour voir
reconnaître la responsabilité de l'Etat pour non respect de ses
obligations contractuelles, et l'octroi
d'indemnités
, en estimant
que :
- la carence de l'Etat pour certaines actions du troisième contrat de
plan est établie ;
- ce manquement contrevient à l'intention commune des parties ;
- la Région a consenti les engagements contractualisés en
contrepartie d'engagements de l'Etat relatifs à la réalisation
d'objectifs et d'opérations pour le Languedoc-Roussillon, par ailleurs
précisés dans un avenant de 1997 ;
- le désengagement de l'Etat bouleverse donc l'équilibre du
contrat, d'autant plus que la Région a accordé à l'Etat en
1997 une avance de 290 millions de francs pour permettre
l'achèvement dans les délais contractuels des opérations
portées au contrat de plan, ce qui cause un préjudice
supplémentaire à la Région ;
De même, la Région Languedoc-Roussillon a engagé une
procédure spécifique relative au programme de
réaménagement de locaux universitaires, qui avait fait l'objet
d'un avenant modificatif d'avril 1997 précisant son coût, son
contenu et le contexte administratif et financier des travaux, et pour
lequel :
- la Région a achevé les travaux prévus dont elle assurait
la maîtrise d'ouvrage ;
- l'Etat n'avait pas entièrement respecté ses engagements au
31 décembre 1998, une partie des travaux prévus sous
maîtrise d'ouvrage Etat n'ayant pas été entrepris ;
- les locaux universitaires ainsi construits par la Région ont
été remis en pleine propriété à l'Etat, dont
le patrimoine se trouve augmenté en conséquence ;
- la Région estime donc que l'Etat s'est ainsi
enrichi
sans cause.
• Dans ses mémoires en
réponse
119(
*
)
au nom de
l'Etat
, le Préfet de
région estime notamment :
- "
le non respect par l'Etat de ses engagements financiers - qui ne
constituaient en fait que des
objectifs
- ne fait pas
grief
à la collectivité ... le recours n'est donc pas
recevable
" ;
- " [la loi du 29 juillet 1982]
crée
deux catégories
de conventions
ayant chacune une spécificité. La
première d'entre elles qui répond à la
nécessité de fixer des objectifs prioritaires et des engagements
réciproques des parties est
dénuée d'effet direct
et sert de support cadre à la deuxième catégorie de
conventions constituée par les contrats particuliers
[les
conventions d'application]... " ;
- " ...
Par ailleurs la jurisprudence du Conseil d'Etat
considère que les clauses du contrat de plan correspondent davantage
à des objectifs ou à des programmes qu'à des obligations
juridiques. Il convient d'ailleurs de noter que quatre décisions du
Conseil d'Etat concluent au caractère
non
contraignant
des
contrats de plan
[les arrêts évoqués infra CE
8 janvier 1988 Synchrotron, CE 15 février 1993
Région Nord - Pas-de-Calais, CE 25 octobre 1996 Estuaire
écologie, CE 17 novembre 1995 Commune de
Théziers] ..." ;
- "
... Les engagements financiers [
des contrats de
plan
]
ne sont
pas
irrévocables
puisqu'ils sont
subordonnées à l'ouverture de moyens financiers suffisants...
La clause d'exonération de l'Etat peut être avancée
dès lors que les chapitres budgétaires support
[c'est-à-dire les chapitres contractualisés
] ne peuvent
manifestement pas honorer leurs engagements par défaut d'inscription en
loi de finances ; le contraire reviendrait à mettre en cause les
pouvoirs du
Parlement
... " ;
- " ...
L'analyse de la réglementation et de la jurisprudence
amène donc à conclure à l'absence d'effet direct du
contrat et à son caractère non normatif du fait qu'il correspond
davantage à des objectifs qu'à des obligations juridiques. En
outre le contrat n'entraîne aucune conséquence directe quant
à la réalisation effective des opérations
... ".
- s'agissant plus particulièrement du projet de bâtiments
universitaires, " ...
la Région ne peut apporter de preuves du
préjudice subi
".
• Cette argumentation, selon laquelle les engagements des contrats de
plan ne sont
ni contraignants, ni irrévocables
, revient à
vider les contrats de plan de toute portée concrète : les
contrats de plan ne seraient que des contrats d'objectifs.
Cette assertion est d'ailleurs cohérente avec l'idée selon
laquelle les engagements des contrats de plan 2000-2006 sont " en
pointillés " à partir de 2003.
Il s'agit là toutefois d'une assertion préoccupante à
l'heure où les Régions viennent pour la plupart de signer les
nouveaux contrats :
il n'est pas sûr que le point de vue ainsi
exprimé par l'Etat recouvre toujours la signification que les
Régions accordent aux contrats de plan.
Sans doute convient-il donc que s'engage un
débat parlementaire
de fond sur la portée attachée aux contrats entre
collectivités publiques.
C. UN BESOIN DE CLARIFICATION
•
Les développements qui précèdent ont
démontré un quadruple
besoin de clarification
:
- les contrats de plan s'inscrivent dans un
cadre législatif
obsolète et largement inappliqué (cf. chapitre I) ;
- la
jurisprudence
relative aux contrats de plan est ambiguë. En
outre, il n'est guère opportun que les tribunaux tranchent des
controverses aussi politiques ;
- l'Etat et les différentes Régions ne semblent pas attacher la
même
signification
aux contrats de plan ;
-
l'exécution
des troisièmes contrats de plan
soulève des interrogations quant à leur portée.
Au total, la
confiance
nécessaire à la réussite de
la démarche contractuelle est ébréchée.
Par contraste, on peut remarquer que dans la plupart des autres pays où
la coopération contractuelle entre collectivités se rencontre,
"
elle se traduit par des conventions ou des accords qui ont toujours
un objectif bien défini... et elle s'inscrit dans un cadre juridique
précis... les accords passés sont créateurs
d'obligations
"
120(
*
)
.
• Votre rapporteur estime donc indispensable que s'engage au Parlement
un débat de fond sur la nature et la portée des contrats de plan,
ce débat devant conduire à une
révision
de la
loi du 29 juillet 1982
.
Ce débat devra notamment répondre aux deux questions
suivantes :
- quelle est la portée attachée aux contrats de plan et quelles
sont les sanctions possibles en cas d'inexécution des contrats ?
- que peut-on contractualiser ?
• Les termes du débat relatif aux
sanctions
possibles en
cas d'inexécution des contrats de plan sont bien connus.
D'un côté, l'existence de
sanctions
crédibles est un
facteur de
sécurité
pour les cocontractants, mais aussi
pour l'ensemble des collectivités locales partenaires et pour les
bénéficiaires des contrats.
Il s'agirait aussi d'une
incitation
forte à contractualiser moins
pour contractualiser mieux : l'existence de sanctions pousserait les
cocontractants à une sélectivité accrue et à la
définition d'objectifs clairs, réalistes et partagés.
En d'autres termes, l'existence de sanctions serait un puissant
aiguillon
pour la réalisation des objectifs assignés
à la contractualisation.
Plus généralement, comme l'indiquait M. Didier MIGAUD,
Rapporteur général de la Commission des Finances de
l'Assemblée nationale, dans son rapport sur le débat
d'orientation budgétaire de juin 1999, certes "
la
rigidité de la dépense publique, [parce qu'elle] limite les
possibilités de redéploiement et, à l'extrême,
heurte quelque peu le principe de l'autorisation parlementaire annuelle, dans
la mesure où elle conduit à une sorte de carte
forcée..[cette rigidité] est incontestablement une contrainte...
Pour autant il faut bien voir que la rigidité de la dépense ne
fait que traduire au niveau budgétaire l'insertion de l'Etat dans un
faisceau de relations de nature quasi contractuelle qui n'est autre que le
signe d'une certaine
modernité de l'action
publique
".
• Inversement, la DATAR estime que des sanctions seraient au mieux
inefficaces : "
au sein de l'Etat, les gels et les annulations
interviennent en dernière extrémité. On peut donc penser
qu'ils auraient lieu en dépit des sanctions, ou bien que les
partenaires, conscients du risque de non respect,
refuseraient
de
contractualiser
".
Par ailleurs, selon la direction du Budget, "
il n'est
évidemment pas souhaitable d'assortir de mécanismes de sanction
les contrats de plan, parce qu'ils reflètent à un moment
donné des priorités qui peuvent évoluer et qu'ils portent
essentiellement sur des projets d'investissement dont le coût est
difficile à évaluer et le rythme d'exécution soumis
à des aléas de toute nature
".
En d'autres termes, les contrats de plan auraient besoin d'une exécution
souple
.
Enfin, la création de mécanismes de sanction paraît peu
compatible avec le flou du
suivi
du contrat.
Certaines régions estiment ainsi "
qu'il paraît peu
envisageable d'instaurer des sanctions financières en cas de non-respect
des engagements
".
Au total, l'arbitrage entre sécurité juridique et souplesse
d'exécution semble difficile.
Il n'en demeure pas moins que cet arbitrage doit être
précisé. En effet, compte tenu de l'expérience des
troisièmes contrats de plan,
l'ambiguïté
n'est plus
constructive
.
• Certaines régions proposent d'ailleurs des solutions pour
sortir du
dilemme
entre souplesse et sécurité.
Une première solution, radicale, consisterait à
"
remettre en cause la volonté de tout rassembler dans un
même cadre, et casser le mythe du contrat de plan point de passage
fondamental de l'action publique, comme la réalité l'a d'ailleurs
fait, souvent avec bonheur, comme l'illustrent les exemples du plan
université 2000, des transferts CFI, des conventions ferroviaires,
etc
. ".
En d'autres termes, la portée des contrats de plan étant
limitée à un contrat d'objectifs, les cocontractants
focaliseraient plutôt leur attention sur la signature de
contrats
particuliers
auxquels ils assigneraient la portée qu'ils entendent.
• Une seconde solution part du constat selon lequel les contrats de plan
recouvrent des réalités et des programmes de nature
différente, qui appellent des
régimes juridiques
différents
:
- "
des
opérations d'investissement
(routes, enseignement
supérieur, etc.). Par essence, ces opérations répondent
à des enjeux stratégiques pour une région. Leur
inscription ne devrait intervenir qu'en fonction du niveau et de la
qualité de la préparation des opérations. Leur mise en
cause ne devrait pas être possible ;
- des
actions en articulation avec la conjoncture économique
. La
programmation de ces crédits est très étroitement
liée aux fluctuations de la conjoncture. Après une période
atone, ces crédits ont ainsi connu un nouvel engouement à partir
du second semestre 1998. De plus ce type d'opérations devrait pouvoir
être remis en cause s'il ne correspond pas, ou plus, aux attentes du
terrain, ni aux objectifs visés ;
- enfin
, des actions dont le fait générateur relève de
décisions publiques
. L'exemple type de cette catégorie est la
politique de développement local qui a connu une consommation annuelle
constante du début à la fin du contrat de plan. Ce type
d'opérations devrait pouvoir être remis en cause s'il ne
répond plus aux objectifs visés
".
Cette distinction s'inscrirait dans le prolongement de la
jurisprudence
relative aux contrats de plan. En effet, il ressort des arrêts du Conseil
d'Etat que la faible portée des contrats est liée au flou de leur
rédaction.
Inversement, dans un arrêt du 13 décembre 1993
Syndicat mixte
pour le développement d'activités économiques dans le
Blayais
, la Cour administrative d'appel de Bordeaux a accordé une
indemnité pécuniaire de 360 000 francs pour non respect
d'une convention "
passée en forme de contrat régional de
plan au sens de l'article 16 de la loi du 29 juillet 1982
",
en estimant que cette convention comportait des dispositions précises la
rendant pleinement applicable.
Certains observateurs ont donc proposé que les contrats de plan
recouvrent des dispositions de nature différente, depuis un
" bloc contractuel
", jusqu'à des dispositions relevant
seulement de l'annonce d'objectifs communs. Ce dispositif poserait d'autant
moins de problèmes que les clauses du contrat de plan sont divisibles,
les articles ou chapitres ayant leur autonomie
121(
*
)
. Cette solution ne remettrait donc pas en cause
l'unité et le rôle de mise en cohérence du contrat.
• Votre rapporteur a ici esquissé quelques
pistes
, qu'il
ne lui appartient aucunement de trancher.
Il lui semble toutefois indispensable que les cocontractants soient en
accord
sur la signification qu'ils accordent aux contrats de plan, ce
qui suppose un débat national et/où des précisions,
propres à chaque région, inscrites dans les contrats.
Chapitre V :
La procédure de contrat de plan
transforme
la décision publique
V. LES CONTRATS DE PLAN SYMBOLES ET VECTEURS DE LA LENTE MODERNISATION DE L'ETAT
A. LES CONTRATS DE PLAN SONT DES SYMBOLES ET DES VITRINES DE LA MODERNISATION DE L'ETAT
Les
contrats de plan devraient être des
vitrines
emblématiques
de la modernisation de l'Etat.
En effet, les contrats de plan symbolisent le passage d'une
administration
de commandement
à une administration plus humble, plus pragmatique,
plus rationnelle et plus ouverte.
La contractualisation, c'est-à-dire le fait d'établir des
relations contractuelles là où il n'y avait auparavant que des
relations d'ordre
122(
*
)
, de renoncer à
l'utilisation de prérogatives réglementaires unilatérales
et de négocier " en face à face " autour de
problèmes concrets, répond ainsi à
l'aspiration
d'un Etat plus humain.
En outre, la démarche contractuelle est indissociable du
développement de la
concertation
. D'un côté,
l'avènement de la contractualisation se fonde sur la
nécessité de gérer les interdépendances entre les
pouvoirs publics, donc d'une concertation sur les fins. De l'autre, la
contractualisation favorise la planification, qui appelle une concertation sur
les moyens. La démarche contractuelle s'appuie donc sur un discours
résolument
partenarial
.
Par ailleurs, les contrats de plan renforcent la dimension spatiale de la
présence
de l'Etat
: la contractualisation
répond aussi aux aspirations d'un Etat plus
proche
et davantage
au fait des réalités locales.
Enfin, lorsque les contrats de plan accroissent la rationalité, la
transparence et la prévisibilité de l'action de l'Etat, ils en
renforcent aussi la
légitimité,
"
une
légitimité moins innée que naguère et qui doit
désormais s'acquérir, au jour le jour, au travers des pratiques
et des résultats, dans un environnement concurrentiel
(collectivités décentralisées, Europe, associations,
...)
", comme le souligne le ministère de l'Emploi et de la
Solidarité. La contractualisation peut ainsi participer de la
(re)légitimation de l'action de l'Etat.
Au total, les contrats de plan bénéficient d'une image de
modernité
.
B. LES CONTRATS DE PLAN CONSTITUENT EN PRINCIPE UN LEVIER POUR LA MODERNISATION DE L'ETAT.
Comme
l'indique le ministère de l'Emploi et de la Solidarité,
"
les contrats de plan peuvent souvent constituer un
levier
de
modernisation des modalités d'intervention de l'Etat "
:
- en premier lieu, les contrats de plan favorisent
a priori
la
"
transversalité des actions
et la
coordination
des politiques
" impulsées par les différentes
administrations centrales d'un même ministère. En effet, dans le
cadre de la préparation des contrats, "
plusieurs directions
doivent donner une seule réponse à chaque service
déconcentré et l'ensemble de ces réponses doivent former
la cohérence d'une politique
". En d'autres termes, la
procédure de contrats de plan oblige les administrations centrales d'un
même ministère à se concerter un minimum, ce qui n'est pas
toujours le cas autrement ;
- en outre, la "
procédure de contrat de plan met en tension les
directions d'administrations centrales et les services
déconcentrés avec les autorités et les services des
collectivités locales
". Cela conduit l'Etat
"
à
objectiver ses critères et sa
rationalité
" : pour convaincre ses partenaires, l'Etat
doit mieux fonder ses choix afin de pouvoir les
justifier
;
- de même, "
la rencontre de deux centres décisionnels
(Etat et collectivités locales) et la nécessité de
parvenir à une entente sur des projets communs conduit progressivement
l'administration centrale à chercher davantage encore
l'évaluation
des politiques
" ;
- enfin, "
comme toute démarche à vocation globale,
l'exercice des contrats de plan Etat-Région reste un levier d'action
privilégié pour
corriger
certaines insuffisances
constatées et avérées (notamment en matière de
suivi des opérations d'investissement) ou pour faire évoluer dans
le sens souhaité les pratiques administratives
".
Plus généralement, la nécessité pour les
administrations d'expliquer leurs choix et de convaincre leurs partenaires est
source de
transparence
et de
rationalité
pour l'action de
l'Etat. Les contrats de plan Etat-Région pourraient ainsi favoriser la
cartographie
des équipements et des besoins, ainsi que
l'élaboration de schémas directeurs. En outre, la
procédure de contrats de plan favorise le développement de
l'expertise
des préfectures de région.
Par ailleurs, selon le ministère de l'Intérieur, à
l'occasion des arbitrages rendus sur les actions à engager dans le cadre
des contrats de plan, "
les services préfectoraux doivent faire
preuve d'une très grande réactivité, et d'une
capacité d'organisation et d'adaptation importante, ce qui suppose
qu'ils soient en mesure de mobiliser très rapidement les réseaux
de compétences dans les régions et les
départements
" : les modalités de
préparation des contrats de plan favoriseraient donc la
réactivité
et le
travail
en
réseau
des administrations déconcentrées.
De plus, la contractualisation peut concourir à l'hybridation entre les
administrations de gestion et les administrations de
mission
. Par
exemple, les rectorats, traditionnellement plutôt des services de
gestion, ont été résolument inscrits dans une dynamique
de
projets
par le programme " Université 2000 ".
Enfin, les contrats de plan "
en obligeant les acteurs à se
projeter dans l'avenir, sont facteurs de
mobilisation
"
123(
*
)
.
Au total, selon le ministère de l'Emploi et de la Solidarité,
"
La procédure de contrat de plan Etat-Régions
représenterait
un plus
en termes de qualité de l'action
administrative
" : les contrats de plan constituent un levier de
changement et de modernisation pour les administrations de l'Etat.
Il s'agit toutefois d'un levier relativement court.
C. LES CONTRATS DE PLAN ONT FAVORISÉ LA CONCERTATION ENTRE LES SERVICES DE L'ETAT
•
Votre rapporteur a demandé à l'ensemble des ministères
concernés par la contractualisation si la procédure de contrat de
plan Etat-Région influençait
effectivement
l'organisation
ou la façon de travailler de leurs services.
En réponse, la plupart des ministères estiment, à l'instar
du ministère de l'Emploi et de la Solidarité, que la
préparation des contrats de plan conforte les
échanges
d'information
entre les administrations centrales et les services
déconcentrés, au sein "
d'une démarche à la
fois descendante et
ascendante
", où se croisent la
vision générale des administrations centrales, et "
les
données et appréciations du terrain
,
aujourd'hui
indispensables à
l'allocation optimale des ressources
publiques
".
De la sorte, selon le ministère de l'Agriculture,
"
l'élaboration des contrats de plan permet aux
différentes directions [centrales] d'appréhender de façon
plus globale les problèmes qui se posent dans les régions.
Parallèlement, les services déconcentrés perçoivent
mieux les contraintes afférentes aux diverses politiques
concernées
".
La procédure de contrat de plan Etat-Région
valorise
ainsi
l'expertise
déconcentrée
.
Par ailleurs, la procédure de contrat de plan favorise "
la
concertation
" et les échanges d'information entre
services déconcentrés ou entre administrations centrales de
ministères différents. Par exemple, selon le ministère de
la Défense
" la contractualisation met en rapport plusieurs
organismes qui, sans cet exercice, ne travailleraient pas spontanément
ensemble
".
De même, selon le ministère de l'Equipement, "
la
procédure de contrat de plan a constitué pour les services du
ministère une opportunité de travail avec les différents
services de l'Etat au niveau territorial
", et la procédure de
contrat de plan "
met
en oeuvre des processus de
coordination
" des directions du ministère, notamment en
matière de "
politiques urbaines (habitat, action
foncière, déplacements) et de
politiques
multimodales de transport
".
Au total, selon le ministère de l'Emploi et de la Solidarité
"
l'influence des contrats de plan sur la façon de travailler
des services est indéniable et se remarque [
notamment
] par une
plus grande
transversalité
".
Il semble ainsi que la procédure de contrat de plan tende à
accroître l'importance des
politiques
par essence
interministérielles
, comme la politique de la Ville et la
promotion de l'égalité homme-femme, ou, dans une moindre mesure
les actions en faveur du Tourisme ou de la Jeunesse. Par exemple, le
ministère de l'Emploi et de la Solidarité précise que la
mise en oeuvre d'approches globales
" renforce la
légitimité et la pertinence de l'intervention des
déléguées régionales aux droits des femmes sur les
questions emploi-formation vis-à-vis des autres services
déconcentrés
".
La procédure de contrat de plan pourrait aussi légèrement
renforcer le rôle des " petits " ministères et des
" petites " administrations centrales.
L'influence des contrats de plan sur les pratiques administratives de l'Etat
est donc
réelle
.
• Cette influence est néanmoins
limitée.
En premier lieu, la procédure de contrat de plan "
ne change pas
fondamentalement l'organisation ou la façon de travailler des
services
" de l'Etat concernés par les aides aux entreprises
(Commerce extérieur, Industrie), comme le reconnaît notamment le
secrétariat d'Etat à l'Industrie. En effet, l'inscription de
dispositifs d'intervention économique dans un contrat de plan constitue
beaucoup plus un outil de programmation budgétaire que la traduction
d'une logique de projet.
De même, la Direction du Budget estime que "
la
procédure
budgétaire
est dans l'ensemble peu
affectée par l'existence des contrats de plan
".
Par ailleurs, le développement de l'organisation en réseau des
services de l'Etat est particulièrement
lent
. Les échanges
d'information entre administrations, centrales ou déconcentrées,
sont encore étroitement limités par la prégnance d'une
logique ministère et sectorielle, par la
dispersion
géographique
des services déconcentrés, par le
formalisme
procédural et l'atmosphère de confrontation des
réunions interservices, par l'insuffisance des capacités
d'expertise
transversale dont disposent les préfets pour impulser
des coopérations interministérielles, enfin par la
résistance
de certains " grands " ministères,
comme l'Equipement ou l'Enseignement supérieur.
Plus généralement, l'influence de la contractualisation
Etat-Région était limitée par l'importance relative des
engagements portés aux contrats de plan : moins de
1 % des
dépenses annuelles de l'Etat
, et moins de un dix-millièmes
des dépenses de certains ministères (Défense, Justice).
Enfin, les échanges d'information induits par la procédure de
contrat de plan sont limités à la période de
préparation et d'élaboration des contrats (un an à un an
et demi) : il ne semble guère que les modalités
d'exécution
des contrats favorisent la mise en réseau des
administrations.
• En conclusion, la préparation des contrats de plan favorise, de
manière limitée, mais réelle, la concertation entre
administrations de l'Etat.
Il y a toutefois un saut qualitatif entre ces échanges d'information, et
la
coordination interministérielle des politiques publiques
,
c'est à dire la mise en cohérence des objectifs poursuivis par
l'ensemble des administrations.
Il ne semble pas que ce saut qualitatif ait été
véritablement effectué.
D. LA COORDINATION INTERMINISTÉRIELLE DES CONTRATS DE PLAN DEMEURE INSUFFISANTE
1. Les contrats de plan : un exercice interministériel
•
A priori
, la procédure de contrat de plan devrait favoriser la
coordination interministérielle
.
D'ailleurs, selon la DATAR, "
les contrats de plan
sont
un
exercice de coordination interministérielle. Dans chaque région,
la stratégie de l'Etat est un choix de développement global qui
organise l'action d'une vingtaine de départements ministériels.
L'action de chaque ministère y figure en tant que partie
intégrante d'un ensemble
".
En fait, il semble plutôt, comme l'indique la Direction du Budget, que
" la mise au point des contrats de plan est par construction une
procédure qui associe la quasi totalité des départements
ministériels
".
En d'autres termes, les contrats de plan sont
formellement
un exercice
interministériel. Certes, cela facilite la préparation de projets
interministériels, mais cela n'est aucunement le gage d'une
réelle coordination interministérielle de l'ensemble des actions
contractualisées.
• Il semble que la procédure de contrat de plan catalyse parfois
la coordination interministérielle de certaines politiques, et la mise
en cohérence des actions de l'Etat sur un territoire.
Ainsi, selon le ministère de la Culture, "
la procédure
de contrat de plan permet de favoriser la coordination
interministérielle entre les services déconcentrés de
l'Etat lorsque l'inscription de
projets
pluridisciplinaires
, et
plus particulièrement avec les ministères du Tourisme, de
l'Education nationale et de la Jeunesse et des Sports, appelle l'instruction de
crédits de plusieurs départements ministériels
".
En d'autres termes, la procédure de contrats de plan facilite le choix
de projets qui mobilisent plusieurs ministères, ce qui les oblige
ensuite à se coordonner.
Comme votre rapporteur l'a déjà exposé, la
procédure de contrat de plan renforce aussi le rôle des
ministères dont l'action est relativement transversale. Par exemple,
selon le ministère de la Jeunesse et des Sports "
la
procédure de contrats de plan Etat-Région
conforte
le
ministère dans son souci permanent de maintenir au plan de
l'administration centrale comme des services régionaux, une
cohérence entre les différentes formules contractuelles en
concertation avec certains autres ministères, notamment le
ministère de la Ville, le ministère de la Culture et de la
Communication, le ministère de l'Emploi et de la Solidarité, mais
aussi le ministère de l'Education nationale, de la Recherche et de la
Technologie, ou à un degré moindre, les départements
ministériels en charge du tourisme et de l'environnement
".
De même, selon le ministère de l'Emploi et de la Solidarité
"
la coordination des politiques publiques en matière
d'emploi
est renforcée par la procédure de contrat de
plan, à la faveur notamment d'axes tels que l'économie sociale,
la parité homme-femme, la formation de travailleurs sociaux... Cette
coordination se trouve encore renforcée par l'adossement aux
investissements contractualisés de crédits de fonctionnement
contractualisés par l'Etat
", mais il est vrai que
"
l'unité même du ministère de l'Emploi et de la
Solidarité constitue l'assurance d'une coordination des politiques
publiques en matière d'emploi et de solidarité
".
Enfin, le Commissariat général du Plan souligne que la
procédure de contrat de plan permet la mobilisation et la coordination,
au sein de l'Etat, "
des établissements publics, des offices,
notamment des offices agricoles, des agences comme l'ADEME ou l'ANVAR, des
organismes des recherche, des sociétés nationales ,
etc
. ".
• Néanmoins, la procédure de contrat de plan n'exerce
qu'une influence mécanique limitée sur la coordination
interministérielle.
En effet, sauf à affaiblir la notion de coordination, le fait d'associer
tous les ministères à l'élaboration d'un même
document ne garantit nullement que leurs actions seront réellement
coordonnées, c'est à dire qu'elles concourront aux mêmes
objectifs
: il est ainsi difficile de prétendre que le
budget de l'Etat " coordonne " pleinement l'ensemble des politiques
publiques.
Le développement de la coordination interministérielle
réclame donc une
volonté
résolue et des moyens
adaptés, à la DATAR, comme dans les ministères, les
préfectures de région et les services déconcentrés
de l'Etat.
Or, la plupart des administrations sont relativement peu enclines à
coordonner leurs actions et, si la DATAR et les préfectures de
région ont bien la volonté de coordonner les politiques
contractualisées, elles n'en ont pas toujours les
moyens
.
2. La DATAR n'a pas les moyens nécessaires à la coordination nationale des politiques contractualisées
La
DATAR
est investie d'une
mission
de coordination étroite
des politiques contractualisées, mais les Régions
s'interrogent
sur son rôle effectif en la matière.
Certes, la DATAR assure avec une
efficacité
et une
célérité reconnues, et malgré des moyens
réduits (une cellule dédiée de 4 personnes,
renforcée en cas de besoin par des collaborations ponctuelles),
l'ingénierie procédurale
des contrats de plan :
élaboration et rédaction des circulaires et définition des
calendriers, puis secrétariat général de la
procédure : envoi et réception des courriers aux
préfets et aux ministères ; information des
administrations ; centralisation des demandes des préfets ;
récapitulation des propositions des ministères ;
convocation, organisation et synthèse des réunions
interministérielles et des CIADT ; suivi de l'exécution des
contrats etc.
Certes, la DATAR avait édicté pour les contrats de plan 1994-1999
des
procédures
d'élaboration en principe fortement
interministérielles : "
les préfets n'adressent
à la DATAR que des propositions globales de développement. Les
ministères prennent connaissance de la partie qui les concerne et
instruisent celle ci dans le cadre de documents uniques où figure
l'action de tous les départements ministériels
".
Certes, la DATAR, service du Premier ministre, a préparé les
grands
arbitrages
politiques rendus par les conseillers du Premier
ministre chargés de l'Aménagement du territoire, notamment sur
les " enveloppes " attribuées à chaque région et
à chaque ministère.
Certes, selon le ministère de l'Emploi et de la Solidarité
"
lors des
réunions
organisées [par la DATAR]
à la DATAR ou à Matignon, il n'est pas rare que la position d'un
ministère s'affine au regard des principes et des réponses
énoncés par d'autres ministères
". De même,
selon le secrétariat d'Etat au Commerce extérieur, "
la
coordination interministérielle est permanente et existe à
plusieurs niveaux, ...[notamment] lors des discussions budgétaires (avec
le Budget, la DATAR)
" : en d'autres termes, les réunions
interministérielles organisées par la DATAR constituent bien des
opportunités
pour la coordination des politiques de l'Etat.
Néanmoins, certaines Régions regrettent que "
la DATAR ne
coordonne pas assez les
outils
d'aménagement du territoire et
l'environnement du contrat de plan (PAT, fonds structurels) avec le contrat de
plan lui-même
".
Par ailleurs,
l'influence
de la DATAR sur la coordination des actions
contractualisées est
difficile à appréhender
:
il semble que la DATAR assure beaucoup plus l'ingénierie
procédurale des contrats de plan qu'une mission de réflexion
transversale sur les politiques et les projets contractualisés.
En réponse à votre rapporteur la DATAR indique d'ailleurs
" il est difficile de reconstituer quelles dispositions
[retenues
] avaient été proposées
au cabinet du
Premier ministre par la DATAR
". En revanche, plusieurs
réponses ministérielles mentionnent des propositions, finalement
non reprises, qui avaient été avancées par la DATAR (comme
la contractualisation des transports collectifs urbains, qu'il pouvait
paraître logique de coordonner avec les infrastructures routières
périurbaines).
En fait, il semble que la DATAR ne dispose pas des
moyens
d'expertise
suffisants pour porter en amont une
appréciation
technique sur la coordination
interministérielle des contrats de plan ou sur leur cohérence au
regard des impératifs d'aménagement du territoire, puis, le cas
échéant, pour infléchir les orientations retenues par
certains ministères.
En effet, les moyens humains alloués à la DATAR pour son
rôle pivot en matière de contrats de plan, de l'ordre d'une
dizaine de personnes équivalent-temps plein
124(
*
)
, sont étonnamment modestes.
La coordination interministérielle des contrats de plan est donc
très limitée à l'échelle nationale, et votre
rapporteur regrette que le transfert de la coordination des contrats de plan du
Commissariat général du Plan à la DATAR,
décidé pour la troisième génération de
contrats, ne se soit pas accompagné de la mise en place des moyens
nécessaires pour que la DATAR puisse réellement impulser une
politique cohérente
d'aménagement du
territoire
au
travers des contrats de plan.
Ce manque de coordination se retrouve d'ailleurs au niveau de chaque
région.
3. La coordination interministérielle des contrats de plan reste très limitée au niveau régional
La
procédure de contrat de plan renforce le rôle des
préfectures de région
, et plus particulièrement des
secrétaires généraux pour les affaires régionales
(SGAR), qui, lors de l'élaboration des contrats, assurent la
coordination des services régionaux de l'Etat en liaison avec les
préfets de départements.
Les services des SGAR ont d'ailleurs été étoffés
pour répondre aux besoins suscités par la préparation et
le suivi des contrats de plan.
Il devrait en résulter une meilleure coordination des politiques
publiques en région.
Cependant, les appréciations des
Régions
sont
mitigées
. Certes, les Régions reconnaissent que la
procédure de contrat de plan
" favorise le rôle des
SGAR
", mais la plupart estiment que
" le contrat de plan
n'influence que faiblement la coordination
interministérielle
", et certaines concluent même que,
dans le cadre des contrats de plan,
" la coordination
[interministérielle] serait souhaitable
" ou, plus
crûment,
"qu'il n'y a
pas
de coordination
interministérielle
".
En effet, la contractualisation ne favorise la coordination
interministérielle que lors de la préparation des contrats. Par
la suite, les administrations déconcentrées
exécutent
les contrats de manière très largement
autonome
.
Le ministère de l'Agriculture reconnaît ainsi honnêtement
que la coordination interministérielle "
n'existe
plus
après la signature des contrats de plan hormis pour
quelques thèmes (conventions de massifs, projets interrégionaux)
où peuvent intervenir de façon complémentaire les
ministères de l'Agriculture, de l'Aménagement du territoire et de
l'Environnement (FNADT) et de l'Industrie, ainsi que lors de la synthèse
annuelle des engagements pris par chacun des ministères
".
Cela s'explique notamment, selon la Direction du Budget, par le fait que
"
l'exécution des contrats relève fondamentalement du
contexte budgétaire de chaque ministère
".
Par ailleurs, même lors de la préparation des contrats, la
coordination interministérielle déconcentrée est
bridée par la pré-ventilation
sectorielle
des
crédits, qui limite aussi bien les incitations pour les administrations
déconcentrées à coopérer, que les marges de
manoeuvre des préfets pour la négociation des contrats.
En outre, la coordination interministérielle déconcentrée
de la préparation des contrats de plan est bridée par
l'insuffisance des
moyens
d'expertise
transversale des SGAR.
Par exemple, la plupart des SGAR ne disposent pas des données ou des
moyens de cartographie nécessaires pour effectuer une synthèse
des besoins locaux dans les différents secteurs. De même, les SGAR
ne sont guère en mesure de conduire des études d'impact
transversales des contrats de plan, notamment en matière d'emploi ou
d'environnement.
De même, la coordination interministérielle est limitée par
la rotation rapide des
préfets
de région, par leur
méconnaissance des départements de la région autres que
celui où ils sont installés, et qu'ils ne peuvent en principe
quitter, enfin, par leur autorité de fait inégale sur les
services déconcentrés, dont ils ne sont pas toujours assez les
" patrons ".
Au total, plutôt que de coordonner les interventions de l'Etat autour
d'objectifs communs à l'ensemble de ses administrations, les contrats de
plan se contentent souvent, au mieux d'organiser la
complémentarité de leurs financements et d'arbitrer entre leurs
objectifs dissonants, au pire de
juxtaposer
des politiques sectorielles
sans véritable articulation.
Votre rapporteur ne peut donc que rejoindre les préconisations du
Conseil économique et social, formulées dans son avis des 27 et
28 octobre 1998 sur le Développement local et les politiques
d'aménagement du territoire : "
le Conseil
économique et social estime indispensable de renforcer la mission de
coordination que peuvent exercer les
préfets
de région
vis-à-vis des différents services de l'Etat implantés sur
leur territoire. Au delà de ce renforcement, devraient être
recherchés les moyens d'assurer la
continuité
de leurs
interventions afin d'éviter que soient freinées en cours de mise
en oeuvre des actions de développement déjà
engagées
".
Comme le résume
125(
*
)
M. Christian
PONCELET, Président du Sénat,
" les préfets
doivent enfin devenir de véritables partenaires pour les élus
locaux en assumant la
coordination
de l'ensemble des services
déconcentrés. Ils doivent être capables
d'engager
l'Etat et tout l'Etat
".
E. LES CONTRATS DE PLAN N'ONT GUÈRE D'EFFET D'ENTRAÎNEMENT SUR LA DÉCONCENTRATION
•
Selon le ministère de l'Intérieur, la procédure de contrat
de plan offre aux services déconcentrés une double
"
garantie
" :
D'un côté, "
ils ont été
associés
à l'élaboration des schémas
stratégiques de la région avec la possibilité de faire
valoir leurs priorités et ils participent à la préparation
des contrats de plan et à la négociation avec les
collectivités locales, ce qui leur permet de disposer d'une vision
claire et pluriannuelle des principales actions qui seront engagées dans
la région
".
De l'autre,
" la procédure de contrat de plan permet de
sensibiliser
les départements ministériels sur les projets
qu'ils devront conduire pour l'exécution du contrat de plan, et les
services déconcentrés disposent d'une enveloppe financière
permettant de mettre en oeuvre les projets qu'ils auront
identifiés
".
Au total, la procédure de contrats de plan " sécurise "
un peu les services déconcentrés de l'Etat, ce qui peut favoriser
la
déconcentration
.
Par ailleurs, le ministère de l'Equipement, des transports et du
logement indique que "
la procédure des contrats de plan a
constitué une
opportunité
pour accentuer ses efforts de
déconcentration et de travail en réseau,... et développer
le rôle des directeurs régionaux de l'équipement qui jouent
auprès des préfets de région un rôle important dans
les négociations
".
Enfin, certains ministères ont veillé à respecter la
méthode
d'élaboration
déconcentrée
des contrats de plan édictée par la DATAR. Ainsi, le
ministère de la Jeunesse et des Sports indique "
avoir
respecté, au stade de la préparation, la volonté du
Gouvernement de favoriser l'émergence d'une véritable
réflexion prospective menée de façon autonome par les
préfets de région, en collaboration avec les services et en
concertation avec les acteurs locaux
".
• Néanmoins, les troisièmes contrats de plan ne semblent
avoir eu qu'un
effet d'entraînement
limité
sur la
déconcentration de l'Etat.
Selon certains ministères, cela s'expliquerait par le haut niveau de
déconcentration déjà atteint. Par exemple, le
secrétariat d'Etat à l'Industrie précise que "
la
déconcentration totale de ses interventions en faveur des petites et
moyennes industries était déjà très largement
effective dès avant les troisièmes contrats de plan
".
De même, pour le ministère de l'Agriculture
" le contrat
de plan n'entraîne pas un besoin de déconcentration
supplémentaire, une bonne partie des crédits du ministère,
en contrat de plan ou hors contrat de plan, étant d'ores et
déjà déconcentrée
".
Pour certains ministères, la déconcentration n'est d'ailleurs
pas liée
aux contrats de plan. Ainsi, au ministère de
l'Agriculture "
la déconcentration n'est pas une
conséquence de la procédure de contrat de plan. Elle est
fondée sur les dispositions de la loi de 1992 que le ministère
achèvera de mettre en application durant l'année 2000
".
Par ailleurs, comme l'indique le ministère de la Défense
"
l'exercice a été trop
marginal
pour favoriser
une déconcentration substantielle et observable des services
"
des ministères régaliens (Défense, Justice,
Coopération, Affaires étrangères).
Au total, certaines Régions indiquent que la procédure de contrat
de plan ne semble exercer aucun effet particulier sur la déconcentration
des administrations de l'Etat.
• Enfin, la
gestion budgétaire
des contrats de plan n'a
pas été déconcentrée.
Certes, selon la direction du Budget "
la gestion
déconcentrée des budgets civils de l'Etat est en croissance
régulière depuis plusieurs années, plus nettement pour les
crédits de titre IV (80 milliards de francs en 1995,
117 milliards de francs en 1998), que pour les crédits de titre VI
(54 milliards de francs en 1995, 56 milliards de francs en 1998). Ceci est le
reflet de la faveur avec laquelle l'Etat considère cette modalité
de gestion de ses crédits. L'existence des contrats de plan a
évidemment créé un contexte favorable à ce
phénomène
".
Cependant, comme le regrettent les Régions,
"
l'intégration dans les contrats de plan de lignes
ministérielles de droit commun ne facilite en aucune façon la
déconcentration des crédits en région
". En
effet, la contractualisation des investissements de l'Etat n'emportait pas
modification du " classement catégoriel " qui détermine
leurs modalités de gestion : la plupart des crédits
d'investissements des troisièmes contrats de plan étaient ainsi
encore délégués chaque année à l'initiative
des ministères.
Selon le ministère de l'Emploi et de la Solidarité "
le
cours des choses devrait s'en trouver modifié avec la réforme du
décret de 1972 sur les investissements civils de l'Etat, qui sera en
vigueur pour les quatrièmes contrats de plan
".
Mais il semble bien, comme le conclut une Région, que
" la
procédure de contrat de plan ne favorise pas par elle même la
déconcentration de la gestion
" : les contrats de plan ne
constituent guère un
levier
pour promouvoir la
déconcentration.
La plupart des Régions souhaitent donc que soit enfin
" donné suite à la proposition du rapport de M.
CHÉRÈQUE, consistant à mettre à la disposition du
Préfet de Région une
enveloppe globale
déconcentrée
pour gérer les contrats de
plan
".
En conclusion de l'ensemble de cette partie, il semble bien que la
procédure de contrat de plan soit un levier d'action pour la
modernisation de l'Etat, mais qu'il s'agisse là d'un levier trop court
pour impulser une véritable dynamique de progrès, à moins
d'être relayé par une volonté politique sans faille.
VI. LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN A ACCOMPAGNÉ L'ÉMERGENCE ET LA MATURATION DES RÉGIONS
A. LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN MODIFIE PEU L'ORGANISATION DES RÉGIONS, MAIS STIMULE LE DÉVELOPPEMENT DE LEUR EXPERTISE
•
Votre rapporteur a demandé aux Régions dans quelle mesure
la procédure de contrat de plan Etat-Région influence
l'organisation ou la façon de travailler de leurs services.
En réponse, la très large majorité des Régions
estiment que les contrats de plan "
n'influencent pas fondamentalement
l'organisation ou la façon de travailler de leurs services
",
si l'on excepte la
charge de travail
supplémentaire lors de la
préparation des contrats. En effet, selon les Régions :
- "
les crédits contractualisés représentent une
part minime par rapport à ceux qui ne le sont pas
" ;
- "
la Région ne prend la maîtrise d'ouvrage, au titre du
contrat de plan, que des actions relevant de sa compétence. Pour les
autres elle n'apporte que son cofinancement
" ;
- "
de plus l'essentiel des crédits concernent les
infrastructures routières et ferroviaires, l'enseignement
supérieur... domaines relevant des compétences de
l'Etat
" ;
- les services de la Région sont d'ores et déjà une
"
administration de mission
" ;
- "
les services travaillent en fonction du plan
[régional
et non du seul contrat de plan] " ; etc.
Les Régions indiquent toutefois "
veiller à ce que les
actions contractualisées " soient bien intégrées dans
l'ensemble de
[leur]
politique
", de sorte que
"
l'organisation et le management des services prennent en compte la
structure du contrat de plan
" et que le contrat de plan est
l'occasion de "
mettre en place des procédures transversales au
sein de la Région (comités de pilotage, réunions
thématiques)
".
• Cependant, la procédure de contrat de plan peut catalyser des
démarches
prospectives
.
Certes, la plupart des Régions ne se sont pas dotées de services
de prospective et/ou de systèmes d'information géographique, de
sorte que leurs moyens demeurent limités.
Certes, le contrat de plan est formellement "
indépendant de
toute
démarche prospective
", de sorte que certaines
Régions ont préféré conduire des exercices de
prospective en dehors du cadre et du calendrier fixés par les contrats
de plan.
Néanmoins, l'élaboration des contrats de plan peut inciter
l'Etat, les Régions et les autres collectivités locales à
lancer des réflexions prospectives leur permettant de préparer
leurs grandes orientations stratégiques. De même, la
procédure de contrat de plan
" favorise une démarche
prospective dans la mesure où les actions prévues au contrat de
plan s'inscrivent dans la pluriannualité
".
En outre, la procédure de contrat de plan peut catalyser des travaux
prospectifs, car elle permet de les
valoriser
et de les diffuser.
• Plus généralement, la procédure de contrat de
plan favorise le développement de
l'expertise
des Régions,
comme des Départements et des grandes Villes :
- en réponse aux besoins d'appui méthodologique exprimés
par les autres collectivités locales qui souhaitent " monter des
dossiers " ;
- en réponse aux transferts de
compétences
induits
de
facto
par les contrats de plan ;
- enfin, pour améliorer la négociation, puis la connaissance,
voire le contrôle par les Régions des actions qu'elles cofinancent.
Par exemple, certaines Régions appelées à cofinancer la
recherche
dans le cadre des contrats de plan, lasses de financer
" en aveugle ", au niveau national, des organismes de recherche
nationaux ayant des implantations régionales, ont d'abord cherché
à tisser des liens directs avec les laboratoires implantés en
région.
Par la suite, ces Régions se sont progressivement dotées des
moyens d'expertise nécessaires pour recenser les programmes de recherche
de ces laboratoires, puis pour porter une appréciation sur ces projets,
enfin pour proposer des axes de développement.
Aujourd'hui, nombre de Régions sont désormais en mesure de
conduire de véritables
politiques régionales
en
matière de recherche et de verser des aides directement aux centres de
recherche implantés en région, en fonction de l'avancée
réelle de leurs programmes.
De même, les Régions ont recruté des spécialistes en
matière d'environnement, de transport ferroviaire, de politique de la
ville ou d'enseignement supérieur. Par exemple, le Conseil
régional de Picardie s'est doté en 1992 d'un service
spécialisé dans les questions universitaires et de recherche, par
la suite transformé en direction.
Par ailleurs, la procédure de contrats de plan est l'occasion
d'échanges approfondis entre les élus et les services des
Régions, et ceux des autres collectivités locales, ce qui
contribue à améliorer la
connaissance
des
territoires
par les services régionaux.
B. LE CONTRAT DE PLAN SOURCE DE LÉGITIMITÉ POUR LA COLLECTIVITÉ RÉGIONALE
La DATAR
souligne que la procédure de contrats de plan "
donne un
poids important à la Région
".
• En effet, comme l'indique une Région, la procédure
" met en évidence le rôle de coordination de la
Région par rapport aux autres collectivités
"... elle
confère à la Région un rôle de
"
fédérateur
" des acteurs locaux face
à l'Etat.
En particulier, la négociation bilatérale des contrats de plan,
puis leur signature solennelle par le Président du Conseil
régional, seul " face " à l'Etat, donne à la
Région "
un rôle pivot
" et
constitue une occasion pour la Région de s'affirmer face à des
Départements et à des Villes dont l'importance budgétaire
demeure globalement, sinon individuellement, nettement supérieure.
• Par ailleurs, la contractualisation érige la Région en
co-concepteur de méthodologies, de procédures et de
normes
. Par exemple, les critères co-définis par l'Etat et
par la Région en matière d'environnement ou de politique de la
ville peuvent exercer une contrainte sur les actions des autres
collectivités, ce qui n'est d'ailleurs pas sans soulever des tensions.
Les Régions peuvent aussi accroître leur influence en fournissant
aux autres collectivités des conseils ou un
appui
méthodologique
pour que leurs projets s'inscrivent dans le cadre des
contrats de plan.
• Plus généralement, la procédure de contrat de
plan constitue une quadruple source de
légitimité
pour les
Régions :
- par la
concertation
: grâce à la concertation
préalable au contrat de plan, la Région a vocation à
négocier au nom de l'ensemble des collectivités locales ;
- par la
mobilisation
: la Région mobilise l'ensemble des
acteurs locaux (collectivités, organismes consulaires, associations,
etc.) autour du contrat de plan ;
- par
l'expertise
: la Région s'affirme comme un centre de
ressources pour toutes les politiques contractualisées, d'autant plus
que les services des Régions sont plus transparents et plus accessibles
que les administrations d'Etat ;
- par la
prospective
: comme le souligne en conclusion une
Région "
la contractualisation oblige les autres
collectivités à avoir sous l'égide de la Région une
vision de long terme du développement régional
".
• Enfin, la préparation et la signature des contrats de plan
constituent pour les Régions une occasion unique d'informer les citoyens
régionaux et de
communiquer
sur leurs compétences, sur
leurs objectifs et sur leurs actions. La négociation des contrats de
plan est d'ailleurs assez bien relayée par les
media
locaux.
Au total, les contrats de plan sont donc un facteur de
légitimité
et de
notoriété
essentiel
pour des collectivités - les Régions - relativement jeunes, dont
les budgets sont limités (un dixième du cumul des budgets des
collectivités locales), et dont la présence territoriale est
relativement faible.
C. LE CONTRAT DE PLAN SOURCE D'IDENTITÉ POUR LE TERRITOIRE RÉGIONAL
Au-delà de la reconnaissance des collectivités
régionales, les contrats de plan participent aussi de la construction
d'une
identité
(interne) et d'une
image
(externe) pour
l'espace régional
.
En effet, l'élaboration du contrat de plan oblige l'ensemble des acteurs
locaux (collectivités territoriales, services déconcentrés
de l'Etat, organismes socioprofessionnels, associations, etc.) à
effectuer le bilan des atouts et des handicaps du territoire régional,
c'est à dire à en rechercher les
spécificités
.
De plus, le caractère global et les modalités de
préparation du contrat de plan invitent ces acteurs à se
projeter
ensemble dans l'avenir, et à imaginer un sentier de
développement adapté aux particularités régionales.
Ainsi, la contractualisation Etat-Région inscrit les débats
socio-économiques dans un cadre " localiste ", et contribue
à la construction de
référentiels communs
sous
l'égide de la Région.
Au total, les contrats de plan Etat-Région renforcent à la fois
l'identité
de
l'espace
régional et la
légitimité
de la
collectivité
régionale, ces deux processus s'auto-entretenant : la
légitimité de la Région s'appuie sur l'identité de
l'espace régional, tandis que le renforcement de la collectivité
régionale nourrit l'identité régionale.
VII. LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN FAVORISE LE DÉCLOISONNEMENT DE L'ÉTAT ET LA COHÉRENCE DES POLITIQUES PUBLIQUES
A. LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN FAVORISE LE DÉCLOISONNNEMENT DE L'ÉTAT
Comme le
soulignent respectivement les circulaires du Premier ministre du 31 juillet
1998, relative aux quatrièmes contrats de plan, et du 31 mars 1992,
relative aux troisièmes contrats de plan,
" dès leur
création, les contrats de plan Etat-Région ont instauré
une pratique de dialogue " ... " en obligeant à la
communication et à l'échange
, [ce qui]
conduit à
surmonter les cloisonnements, les incompréhensions et les
clivages
".
En effet, selon les Régions, les relations de travail induites par
l'élaboration des contrats de plan constituent des
"
occasions privilégiées
d'échange
" entre les services de l'Etat et ceux des
collectivités locales, qui concourent à une
"
découverte
" et à un "
apprentissage
mutuel
". En particulier, les consultations préalables à
la négociation des contrats de plan auraient "
permis à
certains acteurs de se rencontrer et, pour certains d'entre eux, de se
découvrir
".
Les réseaux d'échange d'information et les liens personnels qui
se tissent parfois à cette occasion sont par la suite précieux,
aussi bien pour la mise en oeuvre des contrats de plan, que pour la conduite
des politiques publiques hors contrat de plan.
Au total, la procédure d'élaboration des contrats favorise
"
le rapprochement des pouvoirs publics
", selon la DATAR, et
plus particulièrement le
décloisonnement
des services
déconcentrés de l'Etat.
Il en résulte une plus grande
cohérence
de l'action
publique, et par là même peut-être une
efficacité
accrue.
Il est d'ailleurs regrettable que ce rapprochement ne présente dans
certaines régions qu'un caractère ponctuel, limité
à la préparation des contrats de plan, et pour partie assujetti
à la qualité des relations personnelles entre le Préfet de
région et le Président du Conseil régional
126(
*
)
.
En effet, les échanges d'information interservices se raréfient
souvent lors de l'exécution des contrats, qui donne très rarement
lieu à la réalisation de tableaux de bords communs.
B. L'ÉLABORATION DES CONTRATS DE PLAN FAVORISE LA COHÉRENCE DES POLITIQUES PUBLIQUES EN RÉGION ET LA COOPÉRATION LOCALE
•
La cohérence de l'action publique en région est l'un des
principaux
objectifs
assignés à la procédure de
contrat de plan.
Le ministère du Tourisme souligne d'ailleurs que le contrat de plan
Etat-Région "
est la seule procédure qui permet
aujourd'hui d'organiser une convergence des interventions des
différentes collectivités
" dans des secteurs, comme le
tourisme, où "
elles ont toutes compétences pour
intervenir
". Le contrat de plan constitue donc
l'un des seuls
lieux
de mise en cohérence des politiques publiques.
Selon les ministères et les Régions interrogés par votre
rapporteur, il semble que cet objectif de mise en cohérence des
interventions publiques ait été pour partie
atteint
.
En effet, la procédure de contrat de plan favorise la mise en place des
conditions nécessaires à la cohérence des politiques
publiques :
- la
concertation
entre les représentants de l'Etat et les
exécutifs des collectivités locales, d'une part ; les
services de l'Etat et ceux des autres collectivités, d'autre part ;
- la
consultation
et la mobilisation des acteurs privés en amont
de l'intervention publique ;
- la
mobilisation
des acteurs autour d'un discours résolument
partenarial ;
- la
confrontation
constructive
des analyses, des objectifs et
des stratégies des différents pouvoirs publics ;
- enfin, la nécessité d'effectuer à un moment
donné, des
choix clairs
pour plusieurs années. En
particulier, la DATAR estime que "
le contrat favorise également
la cohérence infra régionale [des politiques publiques] dans la
mesure où les services déconcentrés doivent animer une
réflexion partenariale sur le choix des sites de développement
local, [et où] le cadre contraint de l'enveloppe incite à de
véritables
choix
".
L'élaboration des contrats de plan constitue donc bien un
moment
privilégié de mise en cohérence des actions de l'Etat et
des Régions, même si cet effet est beaucoup plus réduit par
la suite.
• En outre, selon la DATAR, "
la procédure de contrat de
plan exerce un
effet d'entraînement
sur la
coopération
locale
".
La plupart des Régions confirment ce diagnostic, en soulignant
notamment que la procédure de contrat de plan a pu favoriser le
développement de l'intercommunalité. Elles y apportent toutefois
quelques nuances :
- la coordination induite par les contrats de plan entre les Régions,
les Départements et les grandes Villes est parfois
limitée
à certains
secteurs
(routes, canaux), et ne s'étend pas
toujours à des domaines comme le développement économique
ou le tourisme : ces collectivités territoriales
"
n'acceptent de mettre en place des cofinancements que si elles
partagent les mêmes choix prioritaires... Cela n'implique, ni ne
nécessite une coopération plus grande dans la mesure où
chacune reste parfaitement indépendante et gère ses
compétences de manière tout à fait
autonome
" ;
- l'effet d'entraînement des contrats de plan sur la coopération
locale est
limité
dans le
temps
: significatif lors
de l'élaboration des contrats, il tend à s'estomper
progressivement lors de leur exécution ;
- enfin, "
l'effet du contrat sur la coopération locale est
avant tout lié à la nature des programmes qui sont
contractualisés
". En l'occurrence, cet effet a donc
été limité par l'insuffisance du
volet territorial
et par le bilan mitigé de certaines procédures de
développement local (P.A.C.T. et C.D.U.).
C. MAIS LES CONTRATS DE PLAN NE FAVORISENT QU'UNE COHÉRENCE LIMITÉE DE L'ACTION PUBLIQUE
Comme le
souligne une Région, "
le rôle des contrats de plan est
indéniable dans la construction d'une
cohérence
limitée
de l'action publique
". L'influence de la
procédure de contrat de plan sur la cohérence des politiques
publiques est en effet limitée par de multiples facteurs :
- la cohérence de l'action publique en région dépend
largement des relations de coopération
préexistant
à la contractualisation ;
- les contrats de plan ne regroupent qu'une faible partie des interventions
publiques en région, et portent pour l'essentiel sur les
compétences de l'Etat
;
- les principaux
objectifs
des contrats de plan n'ont pas toujours
été mis en cohérence. Par exemple, même si les
diagnostics environnementaux étaient souvent éligibles aux Fonds
régionaux d'aide au conseil (FRAC), peu de contrats de plan
s'efforçaient véritablement de concilier les objectifs de
développement économique et de protection de l'environnement en
intégrant des préoccupations environnementales dans l'ensemble
de leurs aides aux entreprises
127(
*
)
. Certains
exemples suggèrent pourtant que cette conciliation est possible (cf.
encadré ci dessous) ;
QUELQUES EXEMPLES DE CONCILIATION DES OBJECTIFS DE
DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET DE PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT.
En
Haute-Normandie
, l'objectif III . A "
conjuguer
environnement et
développement
", qui vise
"
à intégrer les préoccupations environnementales
en amont de
chaque décision
" des entreprises, mobilisa
la quasi totalité des catégories d'aides, notamment des aides
directes "
au développement de technologies respectueuses
de l'environnement
".
En
Picardie
, le contrat de plan visait à promouvoir
l'implantation dans la région de nouvelles industries dans le domaine de
l'environnement, d'une part ; à favoriser la diffusion
auprès des entreprises picardes des avancées technologiques en
matière de procédés respectueux de l'environnement d'autre
part. Pour ce faire, le contrat de plan comportait notamment un fonds d'aide
à l'investissement spécifique intitulé "
Fonds
produire et recycler propre
".
- les contrats de plan n'articulaient pas toujours ensemble la construction des
bâtiments, leur équipement (notamment informatique), leur
maintenance, l'animation des sites, le recrutement des personnels et la
formation des utilisateurs quand ces opérations relevaient de la
compétence de différentes collectivités. Selon une
Région, "
l'inscription financière dans les contrats de
plan
[tendait même]
à dédouaner d'un réel
examen des conditions d'articulation des actions Etat-Région dans le
domaine des lycées
". Par exemple, les investissements des
Régions en équipement informatique des lycées
n'étaient pas toujours corrélés avec les stages de
formation des enseignants organisés par l'Etat, de sorte que des
matériels ou des compétences étaient
sous-utilisés ;
- plus généralement, la cohérence des contrats de plan est
limitée par leur
logique
sectorielle
et
financière
, qui incite parfois les administrations centrales
à se livrer une concurrence stérile pour l'octroi ou la
sauvegarde de leurs crédits ;
- la cohérence des contrats de plan est également limitée
par la dispersion des programmes contractualisés, comme par la
multiplication des partenariats et des financements croisés : il
manque parfois un "
chef de file
" bien identifié pour
certaines actions ;
- même si, comme l'indique la DATAR, "
les contrats de plan
intègrent des politiques de massifs
[tel que le massif vosgien]
,
et comportent des politiques conjointes et des projets, notamment routiers, qui
sont inscrits dans les contrats de régions limitrophes "
et
si
" il existait aussi un Contrat de plan interrégional du
bassin parisien
[doté de 333 millions de francs par l'Etat] ",
la
coordination interrégionale
des contrats de plan
"
n'était pas la préoccupation majeure
", selon
plusieurs Régions.
De par leur nature, les contrats de plan ne constituaient d'ailleurs pas un
cadre privilégié pour prendre en compte des préoccupations
interrégionales.
In fine
, nombre des troisièmes contrats de plan
n'intégreront donc guère de projets interrégionaux, et
encore moins de projets
frontaliers
. Il est vrai que le
développement de la coopération entre Régions
soulève d'évidentes difficultés pratiques. La gestion du
Contrat de plan interrégional du Bassin parisien, qui constituait une
novation des troisièmes contrats de plan, s'est d'ailleurs
révélée d'une effroyable
complexité
,
notamment en matière comptable, alors même qu'elle
représentait moins de 1 % des montants contractualisés des
régions concernés.
La cour des Comptes
128(
*
)
observe en effet que
"
la DATAR ne disposant pas de chapitre adapté sur le titre V
pour transférer directement au ministère de l'Equipement les
crédits routiers reçus des Régions [au titre du contrat
interrégional du Bassin parisien], il est nécessaire d'inscrire
ceux-ci dans une loi de finances rectificative
".
Sans doute conviendrait-il donc de
simplifier
les procédures et
de
concentrer
les coopérations interrégionales sur des
projets de développement macrorégionaux précis, ou sur les
opérations symboliques ayant un effet d'entraînement (par exemple
en matière culturelle).
Les novations des quatrièmes contrats de plan, par exemple le contrat
interrégional Bretagne - Pays de la Loire, montrent d'ailleurs que la
coopération interrégionale est possible, lorsqu'elle est
impulsée par les Régions et non imposée aux
Régions ;
- plus généralement, les contrats de plan ne favorisent pas
toujours la cohérence des choix publics à
l'échelle
nationale
. En effet, selon la DATAR, certes "
la
simultanéité de l'élaboration de tous les contrats, qui
permet notamment une réflexion nationale lors de la répartition
des enveloppes, la définition d'un champ de la contractualisation, la
coordination au niveau central par la DATAR, le rôle confié aux
administrations visent à assurer la cohérence nationale.
Cependant, les marges de négociation laissées aux préfets
et aux conseils régionaux [sic] conduisent à privilégier
souvent les choix locaux
" ;
- par ailleurs, malgré le succès de certaines pratiques, comme
les "
contrats de ruralité
" en Poitou-Charentes, et
même si le contrat de plan permet un maillage du territoire en
prévoyant des actions en faveur de la politique de la ville et des
actions de développement local, la procédure des
troisièmes contrats de plan n'a guère favorisé la
coordination
entre
l'urbain
et le
rural
. Cela
résultait notamment de l'insuffisance du volet territorial ;
- enfin,
l'articulation
des différents procédures
contractuelles n'a pas toujours été satisfaisante (cf. infra)
Au total, la procédure de contrat de plan ne permet donc même
qu'une cohérence
limitée
de l'action publique en
région.
D. LE BILAN DE L'INTÉGRATION DES CONTRATS DE VILLE DANS LES CONTRATS DE PLAN EST MITIGÉ
1. L'Etat a imposé l'intégration des contrats de ville dans les contrats de plan
En 1992,
l'Etat a
imposé
aux Régions l'inscription de la politique
de la ville dans les contrats de plan et a décidé que le contrat
de ville serait pour le XIème plan la procédure unique de mise en
oeuvre de cette politique, selon des modalités détaillées
dans l'encadré ci après.
En d'autres termes, la
politique de la ville
devait s'inscrire dans les
contrats de ville, eux mêmes intégrés dans les contrats de
plan, conformément à la décision du CIAT du 23 juillet
1992 de faire des contrats de plan Etat-Région
" le cadre de
mise en cohérence des politiques contractuelles
".
FONDEMENTS ET MODALITÉS DE L'INTÉGRATION
DES
CONTRATS DE VILLE
DANS LES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN SELON LE
MINISTÈRE DE LA VILLE
Tout au
long de la préparation du XIème plan, les gouvernements
successifs ont affirmé la volonté d'ancrer les démarches
liées à la politique de développement social urbain dans
la démarche de planification, " Le renforcement de la
cohésion sociale " est l'une des trois priorités
assignées à la planification stratégique par la circulaire
de mars 1992. Le courrier du Premier ministre daté du 20 juillet et
le CIAT du 23 juillet 1992 indiquaient que les contrats de Plan
Etat-Région étaient " le cadre de la mise en
cohérence des politiques contractuelles " y compris les
contrats de ville. Le mandat de négociation adressé aux
Préfets de région intègre la politique de la ville dans le
" noyau dur " des contrats de plan. Cette ténacité a
permis d'inscrire une des priorités fortes de l'Etat dans les contrats
de Plan malgré la grande réticence des conseils régionaux.
En effet, ceux-ci considérant la politique de la ville seulement comme
une politique sociale, estimaient qu'elle ne relevait pas de leur champ de
compétence.
Ces deux considérations ont généré les effets
suivants :
- 14 conseils régionaux sur 22 ont été signataires des
contrats de ville alors qu'il existe bien un volet " ville " dans
tous les contrats de Plan Etat-Région. 82 contrats de ville ont
été signés par les conseils régionaux.
- dans de nombreux contrats de Plan Etat-Région, les conseils
régionaux ont étendu les engagements pris pour la politique de la
ville à d'autres sites que ceux choisis par l'Etat.
Le 30 septembre 1993, les Préfets recevaient pour chacune des
régions un mandat de négociation signé du Premier
ministre. Il réitérait la volonté de mettre en
cohérence les priorités exprimées par l'Etat, la
région et les collectivités territoriales, la
nécessité de poursuivre la procédure de contractualisation
déconcentrée et de s'en tenir à un nombre réduit
d'objectifs. Il indiquait les priorités de l'Etat qui devaient
être honorées par le contrat de Plan et les scindait en deux
parties :
1) Le coeur du mandat - son " noyau dur " réunit les
priorités contribuant à renforcer la compétitivité
économique et la cohésion sociale, la modernisation des
entreprises, l'insertion économique et sociale des populations les plus
menacées notamment les plus jeunes, les zones industrielles et rurales
les plus en difficulté, l'articulation entre contrat de ville et de
plan, l'instruction spécifique des PACT urbains (75 % des
enveloppes étaient dévolus à ces priorités).
2) Les priorités générales de l'Etat définies selon
l'appréciation des particularités territoriales et sociales de
chaque région (25 % des enveloppes leur étant
réservées).
Le Conseil Interministériel des villes du 12 novembre 1992 a
fixé quatre objectifs aux futurs contrats de ville :
Sur le plan le plus global, ils avaient pour objet " d'une part, la lutte
contre les processus d'exclusion, et d'autre part la réinsertion dans la
ville des quartiers en voie de marginalisation ".
En terme de procédure, ils devaient constituer le cadre unique
établi entre l'Etat et les collectivités locales pour la
durée du XIème Plan. Le dispositif contractuel était
resserré sur les agglomérations les plus démunies en
prévoyant des types d'intervention à l'échelon de
l'agglomération (peuplement, désenclavement,
sécurité, formation, solidarité financière) et
à l'échelon du quartier (accompagnement social, revitalisation
économique, réhabilitation).
En terme de contenu, le contrat de ville devait traduire un programme local
quinquennal en faveur des quartiers dans le cadre d'un projet de ville
fondé sur une approche globale : habitat, aménagement
urbain, éducation, santé, prévention, développement
économique et culturel...
Ces grands objectifs ont été complétés par la
circulaire du 2 novembre 1993 qui fixait les priorités
thématiques et affirmait deux principes supplémentaires :
l'intercommunalité, la limitation de la géographie prioritaire et
rappelait la concentration des moyens sur les quartiers les plus en
difficulté.
Enfin la note technique du 4 février 1993, prolongée
par le dossier ressources élaboré par la DIV et diffusé en
décembre 1994, a servi de cadre de référence pour la
rédaction concrète des contrats de ville en précisant les
différentes thématiques dans un cadre cohérent.
L'inclusion de la politique de la ville dans les contrats de Plan
Etat-Régions, avec les financements afférents, laissait
espérer une mobilisation importante des conseils régionaux sur
cette politique. Le bilan est contrasté.
Au plan financier, s'agissant des régions de métropole, l'effort
global des vingt-deux régions s'élève à
4,3 milliards de francs, soit un quadruplement de ce même effort par
rapport au Xème Plan, et un doublement si on ne prend pas en compte,
dans ce calcul, la région Ile-de-France.
Les régions se sont engagées sur leurs compétences. Cette
option participe certes du souci de simplification et de cohérence des
actions publiques en évitant le croisement complexe de crédits
sur le même objet, mais elle révèle aussi l'intention de ne
pas entrer systématiquement dans une intervention conjointe
Etat-Région.
Certains conseils régionaux ont donc développé,
simultanément à leur implication dans les contrats de ville, des
politiques contractuelles avec les communes sur des territoires d'intervention
plus larges que ceux retenus par l'Etat.
Il est intéressant de noter que des conseils régionaux et non des
moindres (Ile-de-France, PACA par exemple) se sont dotés d'une
organisation interne proche de celle de l'Etat, favorisant alors le travail
technique entre les échelons régionaux (Etat et Région) et
permettant une présence réelle et active des chargés de
mission du conseil régional aux instances départementales
(comité départemental Ville) et locales (comité de
pilotage des contrats de ville).
Cependant, ces dispositifs communs de travail sont rares et seuls les
comité inter-services régionaux (lorsqu'ils fonctionnent)
permettent, en associant les conseils régionaux, d'orienter la politique
de la ville : objectifs, animation, programmation financière,
formation, évaluation...
Les conseils généraux
: Il est évident que les
conseils généraux se sont plus impliqués dans le cadre du
XIème Plan que dans le Plan précédent. Leur engagement
s'établit certes sur la base de leurs attributions, notamment l'action
sociale et la prévention spécialisée, mais pour certains
d'entre eux, leur intérêt s'est réellement élargi
aux questions d'exclusion urbaine et de projet urbain.
Quelques conseils généraux ont créé, en leur sein,
une instance de type " mission Ville ". Cet outil a facilité
leur partenariat avec l'Etat et les collectivités locales, soit dans le
cadre des contrats de ville, soit au travers d'une convention spécifique
de " développement urbain " d'une durée de 3 ans,
complémentaire aux contrats de ville ou sur des sites non
concernés par la politique de la ville.
Source : Ministère de la Ville.
Selon la DATAR, "
l'intégration dans les contrats de plan
[des contrats de ville et des actions conventionnelles de
développement local]
est
naturelle
dès lors que les
contrats sont un instrument de développement régional et que le
développement d'une région passe aussi par ce type de
politique
". L'intégration des contrats de ville dans les
contrats de plan est également
a priori
source de
cohérence
pour l'action publique locale.
Par ailleurs, l'inscription de la politique de la ville dans les contrats de
plan pouvait se justifier selon le ministère de la Ville "
par
son caractère
interministériel
et par son mode d'action
déconcentré
, [qui en faisaient] un laboratoire et un enjeu
pour la modernisation de l'Etat
".
Plus précisément, le ministère de l'Intérieur
estime que "
la possibilité d'intégrer les contrats de
ville dans les contrats de plan permet à certains ministères qui
participaient peu à l'élaboration des contrats de plan d'apporter
un soutien plus actif à la réalisation d'un certain nombre de
projets. Il s'agit également de permettre à des associations,
à des syndicats et plus généralement à la
société civile d'être partie prenante aux contrats de plan.
Enfin, cette possibilité permet aux acteurs locaux sur la période
du contrat de plan de financer des projets d'initiative locale sur lesquels se
sera dégagé un large consensus
".
On peut néanmoins relever que ces avantages provenaient a priori
beaucoup plus de la
démarche
conventionnelle elle même que
de son intégration dans le cadre des contrats de plan.
La plupart des Régions étaient d'ailleurs
"
réticentes
" à cette intégration
selon le ministère de la Ville.
Cette réticence s'explique aisément : les Régions
soulignent que "
l'essentiel des questions traitées dans les
contrats de ville n'est pas de la
compétence
des
Régions
". En outre "
les villes elles mêmes
n'étaient pas signataires des contrats de plan
". En d'autres
termes, les Régions craignaient de s'engager pour des montants
élevés en dehors de leurs compétences juridiques, comme de
leur savoir faire administratif, dans des domaines où leur intervention
risquait de créer des tensions avec les Villes.
2. Le bilan de l'intégration des contrats de ville dans les contrats de plan est pour le moins mitigé
•
La quasi totalité des Régions, ainsi que des ministères
concernés par la contractualisation, y compris le ministère de la
Ville, dressent aujourd'hui un
bilan mitigé
de
l'intégration des contrats de ville dans les contrats de plan.
Votre rapporteur tient d'ailleurs à rendre hommage à la
franchise
et à la qualité des analyses du ministère
de la Ville, comme du ministère de l'Emploi et de la Solidarité,
ce discours de vérité étant par ailleurs trop rare dans
les réponses des autres ministères.
• En premier lieu, la négociation du volet politique de la ville
des contrats de plan s'est engagée sous de mauvais auspices.
Ainsi, selon le ministère de la Ville "
les quartiers
prioritaires, d'une part, et le périmètre du contrat de ville,
notamment lorsque l'échelle proposée était
l'agglomération, d'autre part, n'ont pas été strictement
imposés. Une large part était laissée à la
négociation, à la responsabilité dans le partenariat et
à la démarche de projet... [Mais] souvent les actions dont
devaient faire l'objet ces quartiers n'ont pas été
hiérarchisées
sur la base d'un diagnostic fin des
situations locales (publics et territoires concernés). D'une part, la
sélection initiale des sites en contrats de ville, et d'autre part, les
effets des négociations locales ont conduit à une
inflation
qui n'a pas toujours été contenue dans une
démarche de projet rigoureuse malgré les indications
données
".
Le rapport CHÉRÈQUE préconisait d'ailleurs
l'intégration des contrats de ville dans l'enveloppe des contrats de
plan dès avant la négociation des contrats de plan, afin
d'éviter
" une rupture ultérieure de l'équilibre
des contrats
" et un "
processus inflationniste à
retardement
".
Pour leur part, les Régions regrettent la
procédure
retenue, fondée selon elles sur "
l'impérialisme de
l'Etat
". En effet, selon une Région, "
lors de
l'élaboration du troisième contrat de plan, il n'y a pas eu de
négociations réelles sur les contrats de ville. Il n'y pas eu de
concertation ni sur le choix des villes, ni sur le choix des actions. Les
contrats de ville ont donc été présentés
complètement finalisés à la Région , qui ne
les a pas signés
". Dans une autre Région,
"
lorsque les contrats de plan ont été signés, les
modalités concrètes des contrats de ville n'avaient pas encore
été définies
".
Plus généralement, les Régions critiquent "
la
posture régulatrice
" de l'Etat, qui a cherché
à imposer son "
carcan réglementaire
" et ses
propres référentiels au travers d'une instruction
procédurale des projets.
Par surcroît, l'Etat souhaitait imposer aux Régions une vision
" sociale " des contrats de ville, alors que les Régions,
estimant que les interventions sociales ne ressortaient pas de leurs
compétences, mais de celles des Villes et des Départements,
entendaient limiter leur intervention au volet " urbain " des
contrats de ville
129(
*
)
.
Certaines Régions se sont donc efforcées
" de ne pas se
laisser entraîner sur un champ d'intervention trop vaste qui rendrait
difficile la réalisation de leurs propres objectifs
", de sorte
que les contrats de plan
juxtaposent,
sans réellement les
coordonner, les interventions des Régions et les politiques de l'Etat.
Le ministère de la Ville reconnaît ainsi que "
le contrat
de ville ne prend son sens que s'il est conclu sur un objet partagé.
[Or]...il est exact que certains contrats de ville ont été
établis sur des bases parfois insuffisamment définies, voire sur
des
ambiguïtés
quant aux enjeux considérés
comme prioritaires par chacun des partenaires
". Certaines
Régions s'estiment d'ailleurs pour partie flouées car
"
les programmes mis en oeuvre ne correspondent pas aux
priorités initiales
".
• En second lieu, le
calendrier
et le
cadre
formel des
contrats de plan se sont avérés parfois peu compatibles avec les
particularités de la politique de la ville.
Par exemple, le ministère de la
Jeunesse et des Sports
indique
que "
les actions Jeunesse et Sports relevant de ces contrats (petits
équipements sportifs, programmes d'animation globale, ...)
s'intègrent parfois difficilement dans les contrats de plan
Etat-Régions : les préoccupations locales en la
matière se situent davantage dans le
court terme
que dans la
logique de projet propre aux contrats de plan. Ceci explique pourquoi, pour la
troisième génération de contrats de plan
Etat-Régions, les actions Jeunesse et Sports relevant des contrats de
ville n'ont pas coïncidé systématiquement avec celles
inscrites dans les contrats de plan Etat-Région
".
Par ailleurs, selon le ministère de l'Emploi et de la Solidarité,
"
l'articulation
des contrats de ville dans les contrats
de plan est complexe et peut parfois manquer de
lisibilité
pour
les responsables régionaux. Si les deux procédures sont
liées tant en termes de champ thématique que d'enveloppe
budgétaire, la conduite, comme le calendrier, des deux démarches
ne sont pas exactement en phase : la finalisation des contrats de plan
Etat-Région intervient en amont de la procédure des contrats de
ville
". Selon le ministère "
ce décalage est
néanmoins pour partie comblé par la coordination et l'information
partagée avec la Délégation interministérielle
à la Ville (DIV)
".
De même, le ministère de la Ville reconnaît que, s'agissant
de "
l'architecture financière du contrat, il est vrai que les
difficultés d'une mise en oeuvre
simple
, lisible, de ce
multipartenariat et de cette interministérialité ont fait l'objet
de nombreuses et toujours actuelles
critiques
130(
*
)
".
Plus généralement, les délais et le calendrier
imposé par l'Etat n'ont pas toujours rendu possible l'organisation d'une
véritable concertation, de sorte qu'il fut parfois difficile de
"
faire remonter des
projets
" pour les inscrire dans
le contrat de plan.
Il est vrai que cela s'explique pour partie par la nouveauté de la
procédure. En outre, comme le souligne le ministère de la Ville
"
il ne peut être demandé à des procédures
financières [comme le contrat de plan] de
faire émerger
à elles seules le
projet
partagé
lorsqu'il n'existe
pas
...
Cette notion de projet pose évidemment la question
de la capacité et de la légitimité des deux partenaires
principaux, Etat et Ville, à sa définition ".
Or la construction d'un projet urbain global est difficile : selon le
ministère de la Ville, "
si la remise à niveau et le
traitement endogène d'un quartier constituent l'élément du
projet le plus facilement organisé et mis en oeuvre, la question de la
fonction du territoire, de son lien avec le système urbain, reste,
semble-t-il, à développer. En effet, ces aspects supposent une
remise à plat du fonctionnement urbain au niveau communal ou
d'agglomération qui touche à des politiques structurelles que les
pratiques techniques ou politiques ont des difficultés à
questionner. Ceci explique le fait que le principe d'intercommunalité
des contrats de ville, affirmé initialement, ait, dans la
réalité de leur mise en oeuvre, rencontré des
difficultés. 40 % des contrats de ville ont été
intercommunaux
".
De même, selon le ministère de la Ville "
le choix
d'aborder l'exclusion urbaine dans un cadre plus large que celui du quartier
est d'une évidente pertinence, mais sa mise en oeuvre exige par contre
un pilotage politique et technique d'une grande rigueur. Sinon, la vocation
globale, tant thématique que territoriale de la politique de la ville
peut conduire à une certaine
dilution
des moyens
".
Ces difficultés sont inhérentes à la politique de la
ville, mais il n'est pas certain que l'inscription des contrats de ville dans
les contrats de plan ait contribué à les dépasser. Le
ministère de la Ville conclut ainsi que "
dans la
définition des contrats de ville du XIème plan, la
démarche qualitative
préalable a été
insuffisante
".
• Par ailleurs, la
mobilisation
induite par l'inscription de la
politique de la ville dans les contrats de plan fut inégale.
S'agissant des
Régions
, le ministère de la Ville indique
que "
l'inclusion de la politique de la ville dans les contrats de plan
Etat-Région, avec les financements afférents, laissait
espérer une mobilisation importante des conseils régionaux sur
cette politique. Le bilan est contrasté...
14 conseils
régionaux
[métropolitains]
sur 22
ont
été signataires des contrats de ville alors qu'il existe bien un
volet Ville dans tous les contrats de plan Etat-Région.
82
contrats
de ville ont été signés par les conseils
régionaux
".
Cependant, la plupart des Régions ont saisi cette opportunité
pour redéfinir leur place et leur rôle dans la politique de la
ville, et s'y sont fortement
impliquées
. Ainsi, certaines
Régions ont développé, hors contrat de plan, des
politiques contractuelles avec les Communes.
Par ailleurs, le ministère de la Ville se félicite de ce que
"
certains conseils régionaux et non des moindres (PACA, Ile de
France) se sont dotés d'une organisation interne proche de celle de
l'Etat, favorisant le travail entre les échelons régionaux (Etat
et Région) et permettant une présence réelle et active des
chargés de mission du Conseil régional aux instances
départementales (Comité départemental ville) et locales
(comités de pilotage des contrats de ville)
".
En outre le ministère de la Ville précise que "
l'apport
global des Régions de métropole [à la politique de la
ville, dans le cadre des contrats de plan 1994-1999], s'élève
à
4,3 milliards de francs
, soit un quadruplement par rapport au
Xème Plan et un doublement si on ne prend pas en compte, dans ce calcul,
la région Ile de France
" : l'Etat a ainsi obtenu de la
part des Régions des contributions accrues à des politiques qui
sortent largement de leurs compétences.
Le ministère de la Ville estime donc que l'inscription de la politique
de la ville dans les contrats de plan a été un
"
atout
" car
" l'apport en terme financier des
conseils régionaux n'a pas été négligeable,
même s'il faut constater quelques écarts entre leurs engagements
financiers et leurs réalisations concrètes
". En
d'autres termes, l'intégration des contrats de ville dans les contrats
de plan a accru les moyens de la politique de la ville, via les dépenses
supplémentaires consenties, plus ou moins
nolens volens
, par les
Régions.
A l'inverse, certaines Régions soulignent que
"
l'intégration des contrats de ville dans les contrats de plan
Etat-Région est largement de l'ordre du symbolique
[en ce qui
concerne les contributions de l'Etat]
puisque les moyens
[de l'Etat]
de la politique de la ville n'ont pas été accrus
". Le
ministère de la Ville confirme d'ailleurs que "
les
crédits mobilisés au titre des différents
ministères dans les contrats de plan apparaissent modestes, du fait sans
doute des
dysfonctionnements
relevés dans
l'articulation
entre la négociation des contrats de ville au niveau
départemental et celle au niveau régional des contrats de plan
Etat-Région
".
Le ministère de la Ville reconnaît en outre la difficulté
pour l'Etat "
à parler d'une seule voix
", ce qui
réduit sa double légitimité comme garant de la
solidarité et de la cohésion nationales, d'une part ; comme
partenaire-acteur à travers ses "
compétences strictement
régaliennes (sécurité-justice) ou effectives
(éducation nationale, financement du logement)
".
Par ailleurs, même si 49
Conseils généraux
ont
été, selon des formules diverses, cosignataires des contrats de
ville, "
essentiellement sur leurs procédures et leurs
crédits de droit commun
", le ministère de la Ville
reconnaît que "
le mode d'élaboration des contrats de plan
Etat-Région n'a toutefois pas permis de donner aux conseils
généraux la place que leurs compétences
justifiaient
".
Enfin, selon le ministère de la Ville "
l'ouverture à un
partenariat diversifié (Caisses d'allocations familiales, Caisse des
Dépôts et Consignations, offices d'HLM) a été
réelle et bénéfique... [Mais] les offices HLM ne se sont
pas mobilisés à la hauteur des espérances
".
Au total, il n'est pas certain que l'intégration des contrats de ville
dans les contrats de plan Etat-Région favorise la
mobilisation
de
tous les acteurs de la politique de la ville, même si, selon le
ministère de la Ville, cette intégration "
a permis
d'engager un partenariat contractuel ville-Etat-conseil régional dont on
ne peut être sûr qu'il se serait formalisé sans
cela
".
• L'intégration des contrats de ville dans les contrats de plan
possède cependant quelques
vertus
propres.
Tout d'abord, cette intégration favorise une
transparence
financière accrue pour la politique de la ville, même si, comme
l'indique le ministère de la Ville "
les contrats de ville ne
résument pas à eux seuls les moyens mis à disposition de
la politique de la ville. C'est le rôle du document annexé au
projet de loi de finances et intitulé état récapitulatif
de l'effort financier consacré à la politique de la ville et au
développement social urbain
".
Par ailleurs, cette intégration peut favoriser la mise en
cohérence
de la politique de la ville et des interventions
régionales en matière de développement économique
et de formation professionnelle.
Enfin, la procédure de contrat de plan Etat-Région consolide et
sécurise les dotations budgétaires à la politique de la
ville, ce qui redonne un peu de
visibilité
aux acteurs locaux,
notamment aux associations.
En effet, selon le ministère de la ville "
les crédits
contractualisés de la politique de la ville, du fait de ce
positionnement [dans les contrats de plan], ont été toujours
assurés par la direction du budget qui a
garanti
les enveloppes
annuelles demandées
".
En outre, l'intégration des contrats de ville aux contrats de plan
Etat-Région a permis "
de consolider les contreparties
nationales nécessaires à l'obtention des
fonds
communautaires
qui sont venus abonder ceux de la politique de la ville au
cours du contrat de plan (programme d'initiative communautaire URBAN, FSE
Ville, Objectif 2)
".
• Au total, le ministère de la Ville estime que
"
l'intégration des contrats de ville au contrat de plan
Etat-Région a donc été globalement
bénéfique
".
De même, certaines Régions estiment qu'il s'agit plutôt
"
d'une bonne chose, puisqu'elle permet de maximiser les financements
sur la politique de la ville
".
Néanmoins, selon d'autres Régions "
les résultats
ne permettent pas d'affirmer que la contractualisation [Etat-Région] ait
été source de
valeur ajoutée
pour la politique
régionale d'agglomération
". A bien des égards,
les atouts prêtés à l'inscription de la politique de la
ville dans les contrats de plan procèdent en effet de la démarche
propre des contrats de ville, qui favorise l'échange, la rencontre et la
synergie des partenaires, mais pas de l'intégration des contrats de
ville dans les contrats de plan.
• Ce bilan mitigé de l'inscription des contrats de ville dans les
contrats de plan s'étend souvent à l'intégration des
autres démarches contractuelles de développement local dans
les contrats de plan.
Les Régions soulignent pourtant l'intérêt de principe de la
démarche, qui favorise la
territorialisation
des politiques
publiques. Mais elles portent une appréciation critique sur les
modalités de mise en oeuvre retenues par l'Etat, fondées sur des
procédures définies unilatéralement au niveau national.
Par exemple, en Picardie, "
la Région pratique depuis 1987 une
politique de développement local pour laquelle elle conventionne avec
41 structures de développement local qui recouvrent tout le
territoire régional. L'Etat n'a pas souhaité s'associer à
cette procédure et a proposé la reconduction de la
procédure nationale de Programme d'aménagement concerté du
territoire (PACT). Mal positionnée par rapport aux autres dispositifs
existants, la procédure des PACT a été utilisée par
les collectivités locales comme un outil financier supplémentaire
plutôt qu'elle n'a permis d'atteindre les objectifs poursuivis en
matière de développement territorial
".
Le bilan conjoint Etat-Région de l'exécution du contrat de plan
pour 1996 précise d'ailleurs que les procédures PACT et CDU se
sont caractérisées par des dispositifs trop lourds et une
approche sectorielle devenue parfois prépondérante, de sorte que
ces procédures ont favorisé une logique de guichet et de
saupoudrage des crédits, et n'ont pas impulsé ou
fédéré des dynamiques.
A l'inverse, certaines Régions ont engagé avec succès des
démarches de développement local
en dehors
du cadre des
contrats de plan. Par exemple, la Région Bourgogne indique avoir
"
développé 58 chartes intercommunales entre 1985 et
1999, sur 80 % de son territoire, avec plus de 130 millions de francs
engagés sans aucune intégration de cette politique au contrat de
plan
".
E. LA PROCÉDURE DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN FUT INSUFFISAMMENT ARTICULÉE AVEC LES PROCÉDURES EUROPÉENNES
•
Comme l'expose le Commissariat général du Plan, les
démarches des contrats de plan Etat-Région et des documents
uniques de programmes communautaires (DOCUP) sont semblables et ont en principe
des
objectifs
convergents
:
"
Au plan national, les contrats de plan constituent bien l'instrument
qui traduit la volonté des partenaires infra-régionaux et
régionaux de réaliser consensuellement avec l'Etat un projet
pluriannuel de programmes et d'actions répondant aux priorités
communes pour favoriser le développement équilibré et
harmonieux du territoire. Cette démarche favorise la mise en
cohérence des choix publics et des dépenses publiques
correspondantes.
Il y a ainsi adéquation entre les choix publics nationaux et ceux
fixés par l'Union européenne. En effet, celle-ci, dans son
action, vise à renforcer la cohésion économique et sociale
de la Communauté et s'attache donc à y promouvoir un
développement équilibré et durable des activités
économiques, un niveau élevé d'emploi, ainsi qu'un
degré élevé de protection de l'environnement
".
Ces objectifs communautaires sont très proches, jusque dans leur
formulation, des objectifs assignés aux troisièmes contrats de
plan Etat-Régions par le CIAT du 23 juillet 1992 :
l'emploi, l'aménagement équilibré du territoire et une
meilleure prise en compte de l'environnement
Les contrats de plan devraient donc être
coordonnés
, ou,
à tout le moins, mis en cohérence avec les procédures
communautaires.
Cela ne fut guère le cas des troisièmes contrats de plan.
• Tout d'abord, la procédure de contrat de plan n'a aucune
influence
sur les politiques et les procédures européennes.
Comme le reconnaît la DATAR, "
il paraît pour le moins
excessif d'avancer que les contrats de plan auraient une incidence sur la
cohérence des choix européens. Tout au plus constituent-ils un
document repère, qui expose les intentions de la France sur le moyen
terme
".
De même, le secrétariat d'Etat à l'Industrie indique :
"
il est douteux que les choix en matière de politique PMI
[petites et moyennes industries] inscrits dans les contrats de plan
Etat-Région aient une influence sur les choix publics à
l'échelle européenne
".
• En sens inverse, les contrats de plan 1994-1999 ont été
fort peu coordonnés avec les procédures européennes.
Certes, le secrétariat d'Etat à l'Industrie estime que
"
les contrats de plan Etat-Région ont été le
cadre dans lequel ont été coordonnées les actions
nationales, régionales et celles financées sur fonds structurels
européens
" et le ministère de l'Intérieur
indique que "
les préfets de région ont
élaboré les DOCUP dans la
continuité
des contrats
de plan
".
En théorie, les contrats de plan Etat-Région pouvaient d'ailleurs
constituer la "
contrepartie nationale
131(
*
)
" aux fonds structurels européens.
Le ministère de l'Intérieur précise toutefois que
"
l'articulation entre les documents avait des
limites
. Toute
dépense mise en oeuvre dans le cadre des contrats de plan ne correspond
pas à une dépense mise en oeuvre dans le cadre des DOCUP. Les
crédits des fonds structurels ne cofinancent pas la plupart des
dépenses des contrats de plan
".
Par exemple, selon la Région Poitou-Charentes, "
le contrat de
plan 1994-1999 concerne moins de 10 % des contreparties de la Région
dans les fonds européens
".
De même, selon une étude menée à l'initiative du
SGAR Pays-de-la-Loire sur neuf régions métropolitaines, et
citée dans le rapport CHÉRÈQUE, "
la part
contractualisée de l'Etat représente[seulement] respectivement
10 % et 11 % de la participation publique aux actions
cofinancées au sein des programmes objectif 5 b et 2
". Le
rapport CHÉRÈQUE en conclut que les programmes structurels
européens sont peu adossés aux engagements contractualisés
de l'Etat. On peut toutefois en tirer la conclusion inverse puisque, selon
cette même étude, les engagements contractualisés de l'Etat
représentent respectivement près de 60 % et plus de
75 % des contreparties nationales apportées par l'Etat au sein des
programmes 5 b et 2.
Les thèmes d'action des contrats de plan et des programmes
communautaires sont toutefois loin de se recouper.
Ainsi, le ministère de l'Equipement, des Transports et du Logement, qui
représente près de la moitié des engagements
contractualisés de l'Etat, indique "
qu'il n'y
pas de lien
direct
entre la procédure des contrats de plan et les politiques
européennes qui, dans les domaines du transport, portent essentiellement
sur les mécanismes de régulation (réglementaires,
tarifaires et fiscaux) et sur les grandes infrastructures frontalières
dont la programmation sort du champ des contrats de plan
".
• L'appréciation des Régions est d'ailleurs, dans
l'ensemble, relativement
critique
.
Certes, certaines Régions indiquent "
que la
complémentarité entre le contrat de plan et les fonds structurels
européens doit être soulignée, [car] cet adossement a
permis la réalisation d'objectifs ambitieux de reconversion
économique et sociale et a conféré aux politiques
publiques engagées une
légitimité
encore plus
forte
" ou que "
l'articulation a été
plutôt bonne concernant les aides aux industries en raison des relations
de dépendance existant entre le régime des aides
économiques notifié par la Commission européenne et le
zonage objectif 2, et l'inscription simultanée d'un volet
environnement au contrat de plan et au DOCUP a renforcé la
cohérence des interventions et a permis de dégager des
financements supplémentaires
".
Cependant, la plupart des Régions estiment que l'articulation
entre le troisième contrat de plan et les fonds européens
"
n'était pas assez forte
",
"
était
compliquée
et sans doute en partie
artificielle
", voire était "
inexistante
".
En outre, les programmes en faveur de l'enseignement supérieur ont pu
"
pâtir de l'effet de
zonage
des fonds structurels :
selon leur localisation, certaines opérations étaient ou non
éligibles aux fonds structurels alors qu'elles relevaient d'un programme
d'ensemble
".
Enfin, votre rapporteur ne peut que regretter que l'élaboration et
l'exécution des contrats de plan n'aient pas été
l'occasion pour les services de l'Etat d'informer les collectivités
locales sur les aides communautaires. Au contraire, ces dernières sont
souvent venues se substituer aux dotations de l'Etat.
Le rapport CHÉRÈQUE
132(
*
)
concluait donc déjà que "
le lien entre programmes
européens et contrat de plan est aujourd'hui assez faible
".
On peut d'ailleurs rappeler que peu de contrats de plan s'inscrivaient
résolument dans une perspective européenne, à l'exception
notable de celui pour la région Poitou-Charentes, dont la couverture
était notamment sous-titrée "
avec le concours de l'Union
européenne
".
• Plusieurs explications peuvent être
avancées à ce manque d'articulation entre les contrats de
plan et les programmes communautaires :
- le champ et la thématique des procédures sont
différents. Le ministère de l'Intérieur souligne ainsi que
"
les fonds européens ont surtout vocation à aider les
régions en retard de développement, l'exercice des contrats de
plan dépassant ce cadre
" ;
- les
calendriers
de préparation et d'exécution
n'étaient pas concordants ;
- les modes de
gestion
des deux procédures étaient
distincts : les contrats de plan sont en principe conduits en partenariat
entre l'Etat et les Régions, alors que la mise en oeuvre des programmes
communautaires est gérée par l'Etat ;
- la mise en cohérence des procédures n'était pas la
préoccupation première des partenaires des troisièmes
contrats de plan Etat-Région. En particulier, cette mise en
cohérence ne figurait pas parmi les
objectifs
prioritaires
explicitement assignés à la procédure de contrat de plan
par l'Etat. L'ingénierie procédurale des contrats de plan
Etat-région avait été pourtant transférée du
Commissariat général du Plan à la DATAR, par ailleurs
compétente en matière de programmes communautaires ;
- la gestion financière des programmes communautaires était
déjà d'une extrême complexité ;
- enfin, les procédures d'instruction, de programmation et de
contrôle des fonds communautaires mises en oeuvre par l'Etat
étaient déficientes.
Ainsi, selon le rapport réalisé en 1998 par M. Pierre TROUSSET,
Président de l'assemblée permanente des présidents de
Conseils économiques et sociaux, "
certaines
appréciations internes à l'administration sur les missions des
services de l'Etat dans la gestion du FEDER parlent même de situation
inquiétante. Les nombreux retards dans la mise en oeuvre des
procédures d'engagement sont pour partie liés à la
qualité de préparation des dossiers des porteurs de projets.
L'engagement des fonds communautaires semble avoir été la
préoccupation principale des gestionnaires... [qui] ne semblent pas
avoir pris la mesure... du suivi des opérations en cours... se
contentant souvent de certifications sans véritable contrôle.
Cette situation, outre qu'elle provoque un retard certain dans la mise en place
des paiements, fait prendre un risque sérieux de demande de
remboursement par la Commission européenne... l'ensemble de ces
considérations conduit de nombreux bénéficiaires finals
à attendre entre
un et deux ans
le paiement des actions
réalisées
".
• Pourtant, la plupart des observateurs, à l'instar du rapport
CHÉRÈQUE, comme du rapport TROUSSET, estiment
souhaitable
de mieux coordonner la programmation, la mise en oeuvre et l'évaluation
des procédures communautaires avec celles des contrats de plan.
Pour les
quatrièmes contrats de plan
, le Gouvernement a ainsi
annoncé plusieurs
mesures
de nature à renforcer la
cohérence entre les contrats de plan et les programmes
communautaires :
- La circulaire du Premier ministre du 31 juillet 1998 précise que
"
les contrats de plan Etat-Région et les documents uniques de
programmation (DOCUP) communautaires devront, en pleine cohérence, mais
sans confusion, être les instruments d'une
stratégie
unique
" ;
- les deux procédures des contrats de plan Etat-Région et des
programmes communautaires couvrent désormais la même
période 2000-2006. Selon le ministère de l'Intérieur,
"
la concordance des
calendriers
d'élaboration des
zonages européens avec les négociations des contrats de plan a
permis de dégager plus facilement des priorités et de disposer
d'une meilleure vision financière
..." ;
- " ..
.Par ailleurs, d'une manière générale,
l'Etat a
veillé
à ce que les crédits
contractualisés servent davantage de contrepartie aux fonds
structurels
" ;
- en outre, selon le ministère de l'Emploi et de la Solidarité,
"
les crédits inscrits dans le cadre des contrats de plan
Etat-Région sont l'occasion pour l'Etat de
compenser
les
modifications d'éligibilité affectant, en tout ou partie,
certaines régions françaises
" ;
- de plus, les contrats de plan Etat-Région, comme les programmes
communautaires, feront l'objet d'une
évaluation
à
mi-parcours pour procéder aux ajustements nécessaires ;
- enfin, l'organisation du dispositif d'assistance technique sera
concertée avec les Régions et les outils informatiques de
suivi
seront mis en commun.
• Les Régions soulignent toutefois qu'une meilleure articulation
des contrats de plan avec les procédures communautaires n'est utile que
sous deux conditions :
- le pilotage des programmes communautaires doit être réellement
simplifié
, sinon l'imbrication des procédures ne fera
qu'ajouter de la complexité à la complexité ;
- enfin, l'Etat ne doit plus utiliser les crédits communautaires en
substitution
de ses propres engagements vis-à-vis des
Régions, comme ce fut trop souvent le cas lors de l'exécution des
troisièmes contrats de plan.
• Plus généralement, certaines Régions indiquent
"
qu'il n'y aura véritablement articulation des
procédures que lorsque les fonds européens ne seront plus
gérés
exclusivement par
l'Etat
133(
*
)
134(
*
)
", c'est à dire lorsque les Régions
seront "
associées à la
négociation
des
programmes et à leur signature avec l'Etat devant la Commission
européenne
" et lorsqu'elles disposeront "
d'une plus
grande marge de manoeuvre [pour l'exécution de ces programmes], tout
particulièrement sur leurs compétences propres : la
formation, l'insertion professionnelle des jeunes... autant de
compétences qui entrent dans le champ d'action du fonds social
européen
".
Selon certains ministères, la
cogestion
des programmes
européens par les Régions entraînerait toutefois une
tutelle
de fait des Régions sur les autres collectivités,
et soulèverait des difficultés institutionnelles d'organisation
de
responsabilité
juridique et financière : en effet,
lorsque des projets ont été sélectionnés de
manière non conforme, c'est à l'Etat seul que la Commission
adresse des " notes de débit ".
Le gouvernement n'a donc annoncé en septembre 1999 que de modestes
avancées
:
- les comités de programmation des fonds structurels seront
désormais "
coprésidés
" par le
Préfet et le Président du Conseil régional, mais le
Préfet aura le dernier mot en cas de désaccord ;
- la gestion des programmes
Interreg
et
Leader
sera
déléguée
aux collectivités locales qui en
sont les maîtres d'oeuvres, afin de raccourcir les délais
d'affectation des crédits.
VIII. LES CONTRATS DE PLAN FAVORISENT LA PRÉVISIBILITÉ, MAIS AUSSI L'OPACITÉ DES DÉPENSES PUBLIQUES
A. UNE INFLUENCE LIMITÉE SUR LE " TEMPS " DE LA DÉCISION PUBLIQUE
Votre
rapporteur a demandé aux Régions, au ministère de
l'Intérieur, à la DATAR et au Commissariat général
du Plan "
dans quelle mesure la procédure de contrat de plan
Etat-Région peut-elle accélérer ou retarder la prise de
décision publique ? La durée et le calendrier des contrats
de plan sont-ils satisfaisants ? Serait-il opportun de prévoir des
contrats de plan Etat-Région glissants
? ".
• Il résulte en premier lieu de leurs réponses, quasi
unanimes sur ce point, que la procédure de contrat de plan n'a pas une
influence significative sur le
temps
de la décision publique.
Certes, comme l'indiquent des Régions,
" le fait d'inscrire une
opération dans le contrat de plan peut accélérer la
maturation
de certains projets, dans la mesure où les
crédits sont garantis sur le long terme
" et
" la
proximité de la conclusion des contrats est de nature à
accélérer le processus de décision
". En
particulier "
la procédure de contrat de plan peut
accélérer la décision publique en ce qui concerne les
grands équipements
".
Plus généralement, selon la DATAR "
la procédure
de contrat de plan peut
[accélérer ou retarder la
décision publique]
parce que le calendrier interministériel et
partenarial s'impose à tous et peut être
décalé
par rapport aux besoins projet par
projet
".
Néanmoins, comme le souligne une Région, "
la prise de
décision publique relève d'une alchimie propre qui ne peut avoir
pour horizon la conclusion d'un contrat de plan. Certaines opérations,
notamment dans le domaine des infrastructures de communication,
nécessitent un temps de maturation très long qui ne peut pas
être borné par le contrat de plan... [D'ailleurs], de nombreux
exemples relevant du contrat 1994-1998 démontrent que des projets
n'ayant pas suivi l'ensemble du processus de décision se
réalisent rarement
".
En d'autres termes, on ne peut pas " forcer " le mûrissement de
certains projets.
En outre, "
si la procédure de contrat de plan peut
accélérer la décision publique en matière de grands
équipements... la mise en place différée des
crédits peut ensuite
retarder
leur
concrétisation
".
Enfin, certaines Régions soulignent que le retard de la
signature
des contrats de plan, qui n'intervient que trois à six mois après
leur date de commencement théorique, peut
différer
des
projets, d'autant plus que la première année du contrat s'en
trouve de ce fait budgétairement " gelée ".
Au total, selon le Commissariat général du Plan, "
la
procédure de contrat de plan contribue davantage à
solenniser
qu'à accélérer la décision
publique
".
A la limite, selon une Région, dès lors que la planification des
projets et la programmation budgétaire sont très
poussées et mettent en place "
des procédures applicables
quelle que soit la durée de la procédure de contrat de
plan
", la contractualisation n'a pas d'influence sur le calendrier de
la décision publique.
• S'agissant par ailleurs du
calendrier
et de la
durée
des contrats de plan, de nombreuses Régions estiment
"
qu'il serait sans doute préférable d'avoir des contrats
de plan calés sur les
échéances
électorales
régionales, c'est à dire sur 6
ans
", comme ce fut
de facto
le cas des troisièmes
contrats de plan (1994-1998-1999), "
de manière à
asseoir les contrats de plan sur la durée des mandatures
régionales
".
Pour sa part, la DATAR indique que "
le Gouvernement s'est posé
la question à laquelle il n'y a pas de réponse sûre. Il
s'est efforcé de trouver un compromis entre la vision à long
terme et la rapidité d'évolution des besoins en décidant
de contractualiser sur
sept ans
avec un rendez-vous à mi-parcours
pour faire un premier bilan et réajuster les programmations
".
De même, le Commissariat général du Plan souligne que
"
le calendrier et la durée des contrats de plan sont toujours
source de
débats
:
Le calendrier apporte rarement satisfaction. La longueur de la
préparation de la procédure est telle qu'elle conduit à
engager leur élaboration en même temps que celle de la
démarche stratégique. Or le contrat de plan n'est pas une
stratégie, mais seulement un
outil
de sa mise en oeuvre.
S'agissant de la durée... la durée de cinq ans [prévue
pour les précédentes générations de contrats]
permettait de tenir compte de la période de mise au point
opérationnelle des projets (souvent complexes) avec les
différents partenaires et de disposer du temps nécessaire pour
les réaliser. Pour ce qui est de la quatrième
génération de contrats de plan Etat-Région (2000-2006),
couvrant donc une période de sept ans, elle présente le double
avantage d'harmoniser les exercices communautaires et national et
d'entreprendre leur
évaluation
à mi-parcours permettant de
réorienter, en tant que de besoin, les politiques initialement
définies ".
Certaines Régions estiment d'ailleurs que cette "
clause de
rendez-vous en 2003 répond à certaines attentes
"
ou
" permettra d'explorer de nouvelles voies
".
Cependant, pour la plupart des Régions, l'enjeu principal est de trouver
une durée favorisant le bon
achèvement
des contrats, d'une
part, le renforcement de sa dimension qualitative par rapport à la
logique de programmation financière, d'autre part.
• L'idée parfois avancée consistant à
prévoir des contrats de plan " glissants " soulève des
réactions plus vives.
La plupart des Régions qui ont pris position sur ce point se sont
déclarées
opposées
au principe de contrats de plan
glissants, en raison de la lourdeur de la procédure, de
l'intérêt d'une démarche globale et unitaire s'appuyant sur
une stratégie et des études prospectives préalables, enfin
du risque que la portée des contrats soit affaiblie et que les
délais de réalisation de certaines opérations soient
rallongés.
Ainsi, selon une Région, "
les contrats glissants pourraient
entraîner à plus ou moins long terme la perte de la dimension
globale de la politique d'aménagement du territoire et s'orienter vers
des contrats d'objectifs
".
Certaines Régions s'interrogent toutefois sur l'opportunité d'un
"
éclatement de la procédure
" en autant
d'instruments plus simples et plus adaptés à la
temporalité des projets concernés.
Quoi qu'il en soit, certaines Régions observent que
" faute de
tranches annuelles, on assiste à d'importants reports d'un contrat de
plan sur l'autre, ce qui conduit à une programmation glissante, pour les
opérations routières notamment
".
La DATAR reconnaît d'ailleurs que "
cela [les contrats de plan
glissants]
est déjà
d'une certaine manière
le
cas
, [même s'il] paraît préférable de se fixer
des délais à tenir
".
En outre, le Commissariat général du Plan indique que
"
le concept de contrat de plan Etat-Région
" glissant ", sous réserve d'en préciser la
définition, trouve déjà dans le dispositif mis en place
pour la quatrième génération [de contrat de plan] un
début de
mise en oeuvre
. En effet, les règlements
communautaires, comme la circulaire du Premier ministre du 31 juillet
1998 rendent obligatoire la démarche d'évaluation et notamment
celle prévue à mi-parcours. Le contrat de plan
" glissant " ou " adapté " pourrait ainsi trouver
une forme de concrétisation, sous réserve de faire effectivement
prendre en compte les recommandations et les réorientations
formulées dans les travaux d'évaluation
".
• Enfin, votre rapporteur avait demandé aux Régions et aux
administrations centrales dans quelle mesure la procédure de contrat de
plan était compatible avec des
projets
pour lesquels de longues
études préalables sont nécessaires ou dont la
réalisation est étalée sur une
longue
période
.
Leurs réponses sont
divergentes
.
Selon la DATAR, "
les études doivent être
réalisées avant l'inscription des projets. Lorsque la
durée de réalisation dépasse trop sensiblement celle d'un
contrat de plan, elle n'est généralement pas retenue et conduite
en dehors du cadre du contrat de plan. C'est le cas de la plupart des grands
travaux
" ; de même, selon certaines Régions,
"
la procédure de contrat de plan n'est pas compatible avec des
projets qui nécessitent des financements très
importants
".
En revanche, d'autres Régions soulignent que certains projets sont
déjà
de facto
étalés sur plusieurs contrats,
et que "
cet étalement ne pose pas de problèmes
particuliers sous réserve de le prévoir dès la
première inscription
".
B. LES CONTRATS DE PLAN FAVORISENT LA PRÉVISIBILITÉ DES DÉPENSES PUBLIQUES
•
La procédure de contrat de plan est source d'une certaine
rigidité
et d'une certaine
stabilité
de la
dépense publique.
Il en résulte pour les Régions "
une meilleure
visibilité
sur les équipements structurants, surtout si
l'Etat est maître d'ouvrage
".
Plus généralement, les politiques d'investissements et de
subventions de l'Etat, comme des Régions, sont ainsi davantage
prévisibles.
Cela facilite les choix
d'investissement
des
entreprises, et surtout des autres collectivités locales.
De même, la procédure constitue pour certaines associations
d'animation locale une relative
garantie
contre les aléas de
l'annualité budgétaire et contre les " régulations
budgétaires " infra-annuelles. Comme le souligne le
ministère de la Jeunesse et des Sports, la contractualisation donne
ainsi une meilleure "
visibilité
budgétaire
aux associations, ce qui leur permet d'inscrire leurs projets dans la
durée
".
Au total, cette visibilité supplémentaire permet aux
associations, comme aux entreprises,
d'embaucher
plus facilement,
d'offrir des perspectives plus stables à leurs personnels et d'engager
des programmes de formation. A moyen terme, la contractualisation favorise
ainsi la structuration et la professionnalisation de l'offre.
• Cela n'est toutefois vrai qu'à
moyen terme
. A plus court
terme, la complexité induite par le cofinancement de certains projets,
et plus particulièrement par la procédure des fonds de concours,
est source d'à coups dans le mandatement des crédits, souvent
effectué avec retard.
En outre, la
première année
des contrats de plan est
parfois caractérisée par un certain
flottement
, du fait de
leur signature tardive (plusieurs mois après leur entrée en
vigueur théorique), puis des délais de négociation des
conventions d'application de certaines dispositions du contrat.
Par ailleurs, la
rigidité
de la dépense publique n'est pas
toujours gage
d'efficacité
: les ministères qui
contractualisent une trop large part de leurs interventions ne disposent
ensuite d'aucune marge de manoeuvre pour engager de nouvelles politiques.
Il conviendrait ainsi que les préfets disposent de réelles
capacités de
redéploiement
des crédits et d'un
fonds de réserve déconcentré leur permettant d'engager des
dépenses supplémentaires pour des programmes s'avérant
particulièrement efficients et insuffisamment dotés.
Enfin, si la procédure de contrat de plan Etat-Région est sans
doute facteur de prévisibilité, elle est aussi source
d'opacité
.
C. LES CONTRATS DE PLAN FAVORISENT L'OPACITÉ DES DÉPENSES PUBLIQUES
A
priori
, les procédures contractuelles devraient favoriser la
lisibilité
et la
transparence
des politiques publiques et
des dépenses publiques, puisqu'elles prévoient des financements
précis pendant une période donnée sur des
opérations préalablement définies.
• C'est d'ailleurs la conclusion de la
DATAR
:
"
Les dépenses sont totalement
transparentes
. Elles
figurent dans le
texte
de chaque contrat de plan. Les montants
délégués par les ministères aux préfets sont
présentés par la DATAR au Parlement chaque année dans le
cadre des questionnaires relatifs au projet de loi de finances. Les
préfets et les conseils régionaux élaborent à la
fin du premier semestre de chaque année un
bilan
conjoint des
sommes engagées au cours de l'année précédente.
[Néanmoins ?],
les résultats des conseils
régionaux sont souvent recueillis par les préfets sur la base de
leurs déclarations
".
De même, le ministère de l'Equipement indique que "
les
dépenses de l'Etat sont soumises au contrôle financier central,
aux contrôles financiers déconcentrés (pour les
dépenses déconcentrées), à celui de la Cour des
Comptes et votées par le Parlement. Il n'y a donc
pas
d'opacité
de la dépense publique. Les contrats de plan
favorisent toutefois une collaboration sur le processus de décision et
de réalisation des investissements publics, entre l'Etat et les
collectivités territoriales notamment. En ce sens, ils favorisent la
transparence des choix faits par la puissance publique
".
• Certains ministères sont plus
nuancés
.
Ainsi, selon le ministère de la Jeunesse et des Sports, "
les
contrats de plan Etat-Région favorisent une meilleure lisibilité
des dépenses du ministère, fléchées sur un certain
nombre d'opérations jugées prioritaires. Cependant, localement,
les opérations réalisées au titre des contrats de plan
Etat-Régions souffrent de façon générale d'un
déficit de communication
sur les partenaires financiers et leurs
contributions respectives
".
Pour sa part, le ministère de l'Agriculture précise qu'il
"
est certain que le contrat de plan favorise la transparence des
dépenses dès lors que les actions à soutenir ont
été fixées d'un commun accord avec les
collectivités territoriales qui ont la possibilité de
vérifier si l'Etat a respecté ses engagements et
réciproquement. Une parfaite transparence
nécessite
néanmoins une bonne coordination lors de la mise en place des
financements de chaque cocontractant ainsi que l'établissement d'un
bilan
financier régulier et
fiable
".
Enfin, si le ministère du Tourisme indique en réponse à
votre rapporteur que "
les crédits contractualisés du
tourisme sont rassemblés dans deux chapitres budgétaires
spécifiques (chapitres 44.01.33 et 66.01.10), ce qui permet une parfaite
transparence des crédits d'intervention affectés aux
opérations d'intérêt régional et local
",
une note interne du ministère, jointe aux réponses au
questionnaire, expose cependant qu'il "
faut se garder d'isoler, de
façon trop artificielle, les seuls crédits du ministère
chargé du tourisme, alors que ceux-ci interviennent en complément
des financements qui portent sur des masses significatives (financement de
l'Etat et de l'Europe, mais également des collectivités
territoriales et en particulier des départements). C'est ce qui rend
l'analyse des mesures tourisme et de leur impact complexe ; les
crédits tourisme sont la partie visible d'un ensemble plus vaste
où s'agrègent plusieurs sources de financement et dont les effets
ne peuvent être valablement appréciés isolément. Le
caractère transversal du tourisme rend sans doute difficilement
évitable cet inconvénient, il reste que le
manque de
lisibilité
de ce dispositif, dont les résultats sont
évalués de façon lacunaire, nuit à sa
crédibilité
".
• Les Régions sont encore plus sceptiques.
Elles distinguent en général entre les " acteurs
locaux " et le grand public.
S'agissant des
citoyens
, le Commissariat général du Plan
souligne que "
la période de préparation des contrats de
plan Etat-Région correspond à un moment fort et intense de la vie
régionale. Dans le cadre des travaux stratégiques
préalables au contrat de plan, les Régions ont pris des
initiatives pour
informer
leurs administrés des politiques
publiques et pour les consulter sur les travaux qu'elles ont engagés.
Nombreuses sont celles qui organisent des réunions publiques dans les
différentes parties du territoire régional, des consultations par
sondage et/ou questionnaire, des assises et des états
généraux du développement.
Ces manifestations visent à mobiliser la population pour la faire
participer à la création de l'avenir de sa région, dont la
traduction se trouvera, pour l'essentiel, dans le contrat de plan. La
contractualisation contribue à apporter une certaine
transparence
des dépenses de l'Etat puisque les engagements de tous les partenaires
sont clairement identifiés et désignés dans le contrat
rendu public
".
De même, les Régions ont souvent veillé à informer
le grand public sur les participations financières de l'ensemble des
partenaires du contrat de plan.
S'agissant des opérations routières, cet objectif
d'information
figure par exemple parmi les conditions d'application du
contrat de plan pour l'Alsace, qui stipule que "
le maître
d'ouvrage et le maître d'oeuvre feront état, après
consultation et accord des financeurs, des financements obtenus et de leurs
auteurs. Les mentions seront explicitées et facilement identifiables sur
tous documents diffusés ou informations sur le lieu des
opérations
".
Malgré leurs efforts, la plupart des Régions indiquent cependant
que "
le contrat de plan demeure essentiellement un contrat conclu
entre collectivités publiques. Sa
diffusion
dans le public est
faible
"...
" Le contrat de plan n'est pas une
procédure très connue du grand public
"...
" La
procédure des contrats de plan est encore difficilement comprise par
l'ensemble des citoyens et reste
illisible
".
La DATAR reconnaît également que "
la procédure de
contrat de plan n'est
pas
encore suffisamment
connue
des
citoyens
".
Cela provient notamment, selon les Régions, de ce que "
la
procédure de contractualisation était à l'origine
essentiellement un exercice de planification de nature technique, qui a permis
de favoriser le dialogue entre acteurs, mais dont la vocation initiale
n'était pas de favoriser l'information du citoyen
", et de ce
que "
le contrat de plan [demeure] un document à la fois
bipartite et
technocratique
"
.
En outre, le document de contrat de plan " ne cible pas vraiment les
actions phares ", en mettant au même plan des dépenses et des
projets de portée vraiment différente.
Par ailleurs, le contrat de plan ne donne qu'une
vision tronquée
des dépenses de l'Etat et des Régions, dans la mesure où
l'essentiel de leurs politiques est hors contrat de plan.
Les documents de contrat de plan sont donc peu parlants, pour les citoyens,
voire pour les élus. La démarche contractuelle ne favorise
guère la " démocratie procédurale ".
La lecture des contrats de plan est ainsi réservée aux
initiés
.
Pourtant, même les initiés ont du mal à s'y retrouver.
• S'agissant des acteurs locaux et des partenaires associés
à la procédure (collectivités locales, organismes
socio-professionnels), qui sont sollicités pour l'élaboration des
contrats et qui bénéficient de sa mise en oeuvre, la plupart des
Régions estiment certes, dans l'ensemble, que
" la connaissance
de la procédure s'est accrue d'un contrat à l'autre
" et
que "
la procédure semble bien comprise... au regard des
nombreuses contributions reçues
".
Les Départements, les Villes et les organismes consulaires ont
d'ailleurs accumulé une
expertise
croissante en matière de
contrats de plan : l'expérience aidant, ils connaissent mieux
l'intérêt et les limites de l'exercice.
De plus, les services des Régions font
" un réel effort
de vulgarisation à leur endroit en animant des séances de
présentation, d'information et d'animation
". De même,
certaines Régions, comme la Lorraine, ont "
adressé le
contrat de plan à l'ensemble des partenaires qui avaient
contribué à son élaboration (environ 1000 personnes). En
outre, une lettre spéciale sur le contrat de plan a été
éditée et adressée aux partenaires de la Région et
aux décideurs locaux
".
Néanmoins, les acteurs locaux se heurtent aux difficultés
déjà relevées par votre rapporteur : le
flou
de
certains objectifs ou de certaines actions, d'une part ; les
incertitudes
sur la portée des contrats et sur le sens des
engagements des partenaires de l'Etat et de la Région, d'autre part.
En outre, le caractère " global " de la procédure et le
fait qu'une large part des contrats est parfois négociée en
tête à tête entre le SGAR et le Directeur
général des services de la Région, ou bien entre
fonctionnaires de la préfecture et de la Région, rendent la
procédure et le document de contrat de plan difficiles à lire
pour les élus locaux.
Par surcroît, le rapport CHÉRÈQUE précisait que
"
l'insuffisance de règles sur le champ contractualisé...
a brouillé la
frontière
entre les domaines contractuels et
non contractuels, ôtant aux contrats une partie de leur
lisibilité
".
Par ailleurs, les Régions soulignent que "
la transparence des
dépenses de l'Etat implique un suivi fiable et performant qui permette
de mesurer le niveau réel des dépenses contractualisées de
l'Etat par rapport aux crédits ordinaires, ainsi que leur non
substitution par des fonds structurels européens
". Or les
carences du
suivi
détaillées au chapitre III ne permettent
pas une réelle transparence. En fait, la publication de montants
financiers précis ne fait que masquer le flou des concepts et des
définitions sous-jacentes, ainsi que la méconnaissance de
l'avancement des projets comme de l'efficience des politiques entreprises.
En particulier, contrairement à ce qu'indique la DATAR, les
données annuellement transmises au
Parlement
ne lui permettent
qu'une appréhension très vague de l'exécution des contrats
de plan.
Comme le concluent des Régions "
la procédure des
contrats de plan ne favorise [donc] pas la transparence des dépenses de
l'Etat
" et "
la transparence est beaucoup plus
évidente dans les documents budgétaires
", dont
l'actualité a pourtant montré les limites.
Qui plus est, "
c'est moins le contrat de plan en tant que
procédure qui est connu par les acteurs locaux que les actions qu'il
contient et qui ont un impact direct sur " le terrain ". Cela peut
d'ailleurs soulever un problème
d'identification
des financeurs a
fortiori lorsqu'est mis en place un système de financement alternatif
(Etat/Région/Fonds structurels) au titre des aides économiques
par exemple
".
Plus généralement, certaines Régions indiquent
que "
la complexité de la démarche,
l'éloignement relatif des acteurs, les délais de prise de
décision rendent la lisibilité du processus sûrement
peu
claire
", voire que la procédure est en fait
"
très
mal comprise
: il y a un
mythe
du
contrat de plan qui serait une grosse tirelire qui s'ouvre tous les cinq ans et
dans laquelle il faut absolument être. C'est malheureusement vrai dans
certains cas, mais loin d'être général. Il y a une vie
publique en dehors du contrat de plan
".
• Par ailleurs, la quasi totalité des Régions estiment que
la procédure de contrat de plan ne favorise pas
l'identification
de l'action publique, au contraire.
Cela résulte surtout de la tendance des contrats de plan
Etat-Région à multiplier les
chevauchements de
compétences
et les "
financements croisés
",
c'est à dire les cofinancements mutuels sur les compétences des
uns et des autres.
En effet, "
l'augmentation des financements croisés, du nombre
d'échelons d'intervention pour une même action
contractualisée entraînent un manque de lisibilité de
l'action publique
"... "
Dans certains domaines, le
contrat de plan conduit [même] à une
illisibilité
de
l'action publique, par exemple lorsque les projets financés à
l'issue des commissions mixtes sont répartis par financeur sans aucun
critère objectif
".
Au total, selon une Région "
le contrat de plan a pour effet
d'opacifier
les procédures de financement. En quoi, le fait que
les collectivités financent des bâtiments de l'enseignement
supérieur est-il facteur de transparence des dépenses de l'Etat
ou des collectivités ? En quoi le fait que des opérations de
moins de x milliers de francs soient financées à la fois par
l'Etat, l'Union européenne, la Région et souvent d'autres
cofinanceurs est-il facteur de transparence ?
".
• Les
observateurs
sont d'ailleurs extrêmement
sévères à l'encontre des financements croisés.
Ainsi, selon Michèle CASCALÈS, alors Chargée de mission au
Commissariat général du Plan, "
les contrats de plan
devraient être un outil stratégique, réservés
à un nombre limité d'objectifs, concentrés sur quelques
compétences, plutôt que d'être, comme aujourd'hui, un
immense
fourre-tout
dans lequel personne ne voit clair. Le
système des financements croisés conduit à
l'opacité
et à
l'irresponsabilité
, d'autant
plus que personne n'est capable de dire, aujourd'hui, où en est la
consommation de crédits
"
135(
*
)
.
De même, La Cour des Comptes indique
136(
*
)
que "
les contrats de plan
Etat-Région ont contribué à multiplier le nombre des
secteurs dans lesquels existent des financements provenant de diverses sources
pour une même catégorie d'investissements :
équipements universitaires, routiers, culturels, politique de la ville,
pour l'essentiel... [Les contrats de plan ont ainsi] contribué à
institutionnaliser les financements croisés qui sont source
d'opacité et de déresponsabilisation
".
• En conclusion, rappelons que la contractualisation ne saurait
être une fin en soi. La contractualisation n'a de sens que si elle
conduit à renforcer l'efficacité et l'efficience de l'action
publique, ce qui suppose un contrôle, et ce contrôle
nécessite un minimum de
transparence
.
Or, même si la contractualisation Etat-Région favorise
l'information et la consultation des citoyens, il n'est pas sûr qu'elle
permette une plus grande
clarté
de la dépense publique. La
procédure est en effet devenue de plus en plus
technocratique
avec l'augmentation du champ de la contractualisation.
En outre, la multiplication des financements croisés tend à
brouiller le " qui fait quoi " : les
électeurs-contribuables ignorent qui décide et finance certains
projets, et certains élus ont parfois du mal à s'y retrouver.
A l'opacité induite par les financements croisés, s'ajoute
d'ailleurs celle résultant des
transferts fiscaux
entre
collectivités publiques.
En particulier, l'affichage sur un panneau de chantier routier d'une
participation de l'Etat de 27,5 % du coût du projet n'a aucune
signification économique dès lors que l'Etat
récupère directement - et quasiment sans délais - la
TVA
afférente, soit près de 20 % du coût hors
taxes des travaux ou plus de 16 % de leur coût TTC : sa
participation nette réelle s'établit donc en fait à
11 % du coût du projet.
Au total, la contractualisation Etat-Région tend ainsi à
complexifier, sinon à
opacifier
les liens entre les
dépenses publiques, les budgets adoptés par les
collectivités publiques et enfin l'impôt (national ou local), ce
qui ne peut que brouiller le débat démocratique. La transparence
et la lisibilité des dépenses publiques sont en effet l'un des
fondements de la
démocratie
.
L'article 14 de la
Déclaration des droits de l'Homme et du
Citoyen
de 1789 prévoit ainsi que "
tous les Citoyens
ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs
Représentants, la nécessité de la contribution publique,
de la consentir librement,
d'en suivre l'emploi
, et d'en
déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la
durée
".
• Il est donc indispensable de
simplifier
et de clarifier la
procédure de contrat de plan, afin que celle ci concoure effectivement
à une meilleure connaissance de l'utilisation des deniers publics, et
qu'elle ne soit pas seulement une pratique
technocratique
intéressant un nombre restreint d'élus et de fonctionnaires.
Cette préoccupation n'est hélas pas nouvelle : elle avait
déjà été énoncée lors du CIAT d'avril
1987, qui tirait les leçons de l'exécution des premiers contrats
de plan.
Les principales
solutions
sont d'ailleurs bien connues :
-
resserrer
la contractualisation sur un nombre limité
d'objectifs clairs ;
- limiter les financements croisés, en particulier pour les petits
dossiers et désigner pour chaque action un "
chef de
file
", voire un financeur unique, en fonction des compétences
propres de chaque partenaire ;
- améliorer le
suivi
financier et le suivi réel des
actions contractualisées.
IX. LA CONTRACTUALISATION ETAT-RÉGION : CLARIFICATION DES COMPÉTENCES OU DILUTION DES RESPONSABILITÉS ?
A. L'ÉLABORATION DES CONTRATS DE PLAN POURRAIT DESSINER PEU À PEU UNE RÉPARTITION DES RESPONSABILITÉS ET DES COMPÉTENCES ENTRE COLLECTIVITÉS PUBLIQUES
•
Les développements précédents ont montré que la
procédure de contrat de plan Etat-Région ne contribuait
guère à la lisibilité des
dépenses
publiques.
Qu'en est-il des
compétences
respectives des collectivités
publiques ?
Sur ce point,
deux thèses
s'affrontent.
Les
ministères
estiment que la procédure de contrat de
plan Etat-Région constitue une occasion de réflexion sur les
compétences respectives des collectivités publiques, que les lois
de décentralisation n'ont pas toujours clairement partagées, et,
de facto
, un outil de
répartition
évolutive de ces
compétences.
A l'inverse, la majorité des
Régions
considèrent
que la procédure des contrats de plan Etat-Région contribue
plutôt à brouiller et à
diluer
les
responsabilités
, d'une part, ; à empêcher un
véritable débat de fond sur la décentralisation, d'autre
part.
• Selon la plupart des ministères concernés par la
contractualisation, les contrats de plan Etat-Région contribuent
à
clarifier
les compétences respectives des
différentes collectivités publiques et à
organiser
leur
complémentarité
137(
*
)
.
Ainsi, selon le ministère de l'Intérieur,
" pour
établir le document de base, une concertation, étalée sur
plusieurs mois, a été prévue. Elle est l'occasion de
clarifier
le rôle et les compétences de chacun. Par
ailleurs, le contrat de plan n'est pas seulement un document recensant des
actions à engager, c'est aussi le support par lequel chaque
collectivité publique s'engage financièrement sur un certain
nombre d'actions. La mise en oeuvre d'actions conjointes suppose que chaque
partenaire ait une vision très claire de chacune de ses
prérogatives
".
De même, le ministère de la Défense indique que
"
la contractualisation oblige, avant de déterminer les futurs
partenaires et contributeurs d'une action donnée du contrat de plan,
à se poser plusieurs types de
questions
: qui a reçu
attribution pour conduire cette action ? qui siège à telle
instance chargée de gérer le secteur, de piloter telle
opération ? Qui supporte la charge de telle activité ?
Qui répond éventuellement de ses
conséquences ?
".
Le ministère de l'Environnement estime ainsi que
" la
contractualisation permet une bonne identification des engagements
environnementaux partagés par la Région et le ministère de
l'Aménagement du territoire et de l'Environnement
".
En outre, le Commissariat général du Plan souligne que la
signature
des contrats de plan favorise l'identification et la
responsabilisation de l'action publique : "
les relations entre
les partenaires et les engagements qu'ils prennent pour conduire ensemble les
politiques et les programmes de développement régional sont
officialisés
solennellement
par la signature du contrat de plan
Etat-Région qu'apposent le Préfet de région, au nom de
l'Etat, et le Président du Conseil régional, au nom de son
assemblée. Par ailleurs, des conventions ou des contrats particuliers
concernant des actions ou des programmes sont établis pour consigner les
engagements et les obligations des partenaires publics et privés
concernés. Les promoteurs de l'action publique sont
précisément
identifiés
dans l'acte officiel qu'est
le contrat de plan Etat-Région
".
Par ailleurs, selon le ministère de l'Equipement, le financement des
compétences de l'Etat par les collectivités locales n'est pas
facteur d'opacité, puisque si "
la politique du cofinancement
inhérente aux contrats de plan entraîne une
coresponsabilité sur la programmation des investissements ; par
contre, les compétences juridiques liées à la
maîtrise d'ouvrage des opérations ne prêtent pas à
ambiguïté
".
Au total, même si le secrétariat d'Etat à l'industrie
estime que "
la procédure de contrat de plan ne paraît
avoir aucun rôle dans l'identification et la clarification des
compétences entre collectivités publiques
", le
ministère de l'Agriculture conclut, pour sa part, que "
sans que
l'on puisse en assurer précisément l'effet, il est clair que la
discussion entre l'Etat et la Région, d'une part, entre la Région
et les autres collectivités locales, d'autre part, permet
périodiquement de
redéfinir
les limites parfois floues
entre leurs
compétences
respectives dans le champ d'intervention
du ministère
".
De même, après avoir rappelé que "
les lois de
décentralisation ont peu concerné le domaine culturel
",
le ministère de la Culture indique : "
en conséquence,
les contrats de plan Etat-Région
organisent et dessinent
peu
à peu une
répartition des responsabilités
entre
chaque niveau de collectivités territoriales
" et
"
toutes les procédures contractuelles et plus
particulièrement celles du contrat de plan apportent de la
cohérence
dans les modalités de financements
croisés qui caractérisent spécifiquement le domaine
culturel
".
En particulier, la procédure de contrat de plan concourrait à la
construction d'un champ de compétence régional en
matière
culturelle
: "
la politique culturelle des
Conseils régionaux s'est élaborée depuis peu, dans un
contexte juridique où la Région n'a pas de compétence
propre. Par conséquent, les Conseils régionaux étaient
enclins, il y a une quinzaine d'années à privilégier les
projets d'image ou les grands événements régionaux, au
détriment de projets structurants, fussent-ils régionaux ou
émanant des territoires ou des autres collectivités
territoriales. Aujourd'hui, il s'avère que la majorité des
Conseils régionaux met en oeuvre une politique culturelle qui prend en
considération les projets, les territoires et le fonctionnement des
structures, confortant ainsi et
à travers
le contrat de
plan
, leur rôle de
chef de file
dans un certain nombre de
domaines participant à l'aménagement du territoire : la mise
en valeur touristique du patrimoine monumental, la mise en réseau des
équipements par le moyen des nouvelles technologies de l'information et
de la communication, les enseignements et les formations à rayonnement
régional, les cultures et les langues régionales...
".
Dans certains cas, la procédure de contrat de plan Etat-Région
pourrait ainsi favoriser une redéfinition concertée des
responsabilités et des compétences.
• Cette configuration assez idyllique suppose toutefois que la
négociation
soit équilibrée, sinon certains
partenaires pourraient être contraints d'intervenir en dehors de leurs
compétences. Or les éléments rassemblés au chapitre
II montrent que les négociations sont particulièrement
déséquilibrées et que l'Etat profite de ce
déséquilibre pour faire financer certaines de ses
compétences par les Régions.
Certains ministères, comme le ministère du Tourisme,
préfèrent d'ailleurs souligner que les contrats de plan ne sont
source de cohérence et de clarté que parce qu'ils permettent
à l'Etat d'exercer son " rôle de
régulation
", c'est à dire
d'imposer
ses
priorités.
En effet, selon le ministère du Tourisme, "
le principal
mérite de la contractualisation dans le domaine du tourisme est de
permettre une mise en cohérence des interventions publiques, sachant que
l'ensemble des collectivités locales sont conduites à agir dans
ce secteur. L'ouverture d'une concertation régionale et
infrarégionale (Départements et Communes) permet de s'accorder
sur de grandes orientations et les priorités communes à
poursuivre, fondées sur une approche économique, faisant ainsi
coïncider les logiques des collectivités locales entre elles.
L'Etat peut ainsi faire prendre en compte les priorités de la politique
nationale du tourisme et assurer son rôle de régulation des aides
publiques au tourisme
".
Cette " posture régulatrice ", vigoureusement
dénoncée par les collectivités locales, contraste
toutefois avec le
manque de moyens
de l'Etat.
En effet, comme le soulignait le rapport CHÉRÈQUE, les SGAR sont
dépourvus des moyens humains, tant quantitatifs que qualitatifs, qui
seraient nécessaires à leur mission. En outre, votre rapporteur a
montré au chapitre III que les moyens budgétaires alloués
par l'Etat à la contractualisation représentaient une part
décroissante et désormais minoritaire des montants financiers
mobilisés par les contrats de plan. Enfin, les services
déconcentrés de l'Etat sont enserrés par des
procédures budgétaires très centralisées :
contrairement aux préconisations du Conseil économique et
social
138(
*
)
, comme du rapport
CHÉRÈQUE
139(
*
)
, les
préfets n'ont pas à leur disposition une enveloppe leur
permettant une décision rapide pour les petits projets.
Ainsi, comme le concluait M. Christian PONCELET, Président du
Sénat, dans une lettre ouverte au Premier ministre à l'occasion
du 69
ème
congrès de l'Assemblée des
Départements de France
140(
*
)
,
"
moins l'Etat a de moyens financiers, plus il réglemente, plus
il encadre l'action des collectivités locales, et plus il tend la main
en continuant à vouloir tout
régenter
".
La volonté de régulation de l'Etat se heurte d'ailleurs à
une résistance croissante de la part de collectivités
territoriales qui détiennent parfois des moyens d'expertise et des
capacités d'intervention financière bien supérieurs, et
qui ne voient dans la posture régulatrice des administrations d'Etat
qu'une tentative de conserver leur ancien
pouvoir
.
Dans certains secteurs, comme le Tourisme, où les moyens de l'Etat sont
faibles par rapport à ceux des autres collectivités, les services
de l'Etat parviennent ainsi de moins en moins à faire prévaloir
leurs choix : les politiques des collectivités locales se
superposent, sinon s'imposent, sur celles de l'Etat.
Cela ne participe guère d'une identification des compétences et
des responsabilités.
Plus généralement, la plupart des Régions, comme des
observateurs extérieurs, sont d'ailleurs pour le moins sceptiques quant
au rôle des contrats de plan en matière de clarification des
compétences respectives des collectivités publiques.
B. MAIS LES FINANCEMENTS CROISÉS DILUENT LA RESPONSABILITÉ DE L'ACTION PUBLIQUE
Selon la
Direction du Budget, "
l'objet
même des contrats de plan
est de permettre à l'Etat et aux collectivités locales de
financer conjointement des politiques publiques, en
transcendant
[sic]
la distribution des compétences opérée par
les lois de décentralisation. Sous réserve de la pratique du
financement alternatif, auquel beaucoup de Conseils régionaux restent
hostiles car ils ne permettent pas d'afficher une participation de la
collectivité à la totalité des actions
contractualisées, les financements croisés sont le
principe
des contrats
".
De même, le ministère de la Jeunesse et des Sports indique que
"
la procédure de contrats de plan favorise le
croisement
des différentes politiques publiques préparées, conduites
et évaluées régionalement dans un champ de
compétence partagé
".
Comme votre rapporteur l'a montré précédemment, ces
financements croisés entravent toutefois la
traçabilité
des financements contractualisés, et
par là même, l'identification des responsabilités et des
compétences.
La Cour des Comptes
141(
*
)
affirme ainsi :
"
alors que les lois de décentralisation avaient pour objectif
de répartir clairement entre l'Etat et les collectivités
territoriales des champs de compétences, les contrats de plan
Etat-Région ont largement contrevenu à ce principe. Bien plus,
ils ont contribué à institutionnaliser les financements
croisés, qui sont source d'opacité et
d'irresponsabilité
".
Dans ses réponses à la Cour
142(
*
)
, le ministre de
l'Intérieur
conteste
cette observation : "
en réalité, ces risques
[d'opacité et de déresponsabilisation] sont moins liés aux
financements croisés qu'à une définition insuffisamment
précise du contenu des contrats. En effet, le principe d'un
cofinancement des actions contractualisées est aussi le gage d'une
implication
réelle et concomitante des différents
partenaires en faveur d'un même projet. A ce titre, il constitue un moyen
de garantir la cohérence de l'action de l'Etat et des
collectivités locales
".
Ce surprenant plaidoyer du ministre de l'Intérieur en faveur des
financements croisés est réfuté quelques pages plus loin
dans la réponse de la ministre de l'Aménagement du
territoire et de l'Environnement : " ...
l'action de l'Etat et des
collectivités s'en trouve plus étroitement liée, mais les
avantages en termes d'harmonisation des interventions sont compensés par
une certaine
dilution
des
responsabilités
. Il est certain
que la contractualisation a pour but la mise en cohérence des
interventions des pouvoirs publics et non le partage de toutes les
compétences
".
Les Régions confirment d'ailleurs que ces financements croisés
" ne favorisent pas l'identification des
responsabilités
" et
" diluent les
responsabilités
".
Comme le résumait plus généralement M. Valéry
GISCARD D'ESTAING, Président de la Région Auvergne, ancien
Président de la République, lors des Etats généraux
locaux du 12 mai 2000, dans notre organisation territoriale "
il y a
trop de structures et pas assez de responsabilités
".
En conséquence, les
citoyens
, et souvent leurs élus, n'ont
pas de réponse claire à la question " qui fait
quoi ? ".
De plus, selon le rapport CHÉRÈQUE, la dilution des
responsabilités favorise une certaine
démagogie
dans
l'affichage
des engagements contractualisés.
Plus généralement, il semble peu probable que cette dilution des
responsabilités soit particulièrement propice à
l'efficience
des choix publics.
• Votre rapporteur doit d'ailleurs rappeler que les financements
croisés ne sont aucunement
inhérents
à la mise en
cohérence des politiques publiques de différentes
collectivités.
Contrairement à l'assertion de la Direction du Budget reproduite supra,
la procédure de contrat de plan Etat-Région n'avait d'ailleurs
pas en principe pour "
objet
" de développer des
financements croisés : le CIAT de Mende, puis la circulaire du
ministre de l'Intérieur et de l'Aménagement du territoire en date
du 28 juillet 1993 et son annexe intitulée
" Recommandations de
portée générale
" avaient ainsi fixé aux
préfets de région un objectif de
diminution
des
financements croisés.
Comme le souligne une Région : "
Il vaudrait mieux chercher
à articuler des compétences assumées, plutôt que de
chercher à les croiser
".
La multiplication des financements croisés constitue donc bien un
dévoiement
de la procédure de contrat de plan
Etat-Région, et votre rapporteur ne peut que regretter que la
DATAR
n'ait exercé en la matière aucun pouvoir de
coordination pour faire respecter les directives qu'elle avait
rédigées.
• Néanmoins, au delà même de l'opacité
résultant des financements croisés, les contrats de plan
Etat-région ont pu apparaître comme "
un avatar du
consensus
", qui "
participe à la diffusion d'un
certain désordre dans les responsabilités et les
compétences
"
143(
*
)
.
En effet, la contractualisation n'est pas sans interférer avec le
pouvoir réglementaire de l'Etat et avec les modalités du
contrôle de légalité exercé par les préfets.
Par ailleurs, dans le cadre des troisièmes contrats de plan, l'Etat a pu
pousser les Régions à intervenir sur des domaines de
compétence des Départements (ainsi pour la rénovation des
maisons de retraite) ou des Villes (notamment en matière de politique de
la ville).
Enfin, comme le souligne une Région, à la complexité de la
répartition des compétences issue des lois de
décentralisation, la procédure de contrat de plan ajoute la
complexité des procédures.
• Au total, la plupart des Régions estiment que la
procédure de contrat de plan Etat-Région favorise "
la
confusion
des compétences
" ou est
" source de
flottement
et d'irresponsabilité dans le partage des
compétences
".
Certaines Régions estiment même que la contractualisation est en
fait un moyen "
d'éviter de poser clairement la question du
partage des compétences et d'identifier des responsabilités
claires
", ce qui "
permet de maintenir un statut quo au lieu
d'avancer plus avant dans la
décentralisation
".
En effet, l'extension continue du champ de la contractualisation n'est pas sans
soulever deux questions complémentaires :
- ne contractualise-t-on pas des champs de compétences qu'il serait plus
efficient de décentraliser ?
- inversement, pourquoi contractualiser des actions qui relèvent des
strictes compétences régaliennes de l'Etat, comme le service
public de la Justice ?
CHAPITRE VI :
LES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN
ETAT-RÉGIONS ET LA DÉPENSE PUBLIQUE
I. LA PROCÉDURE DES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGION POURRAIT MODIFIER LE NIVEAU, LA NATURE ET L'ALLOCATION DES DÉPENSES PUBLIQUES
A. LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN ETAT-RÉGION POURRAIT ACCROÎTRE LE NIVEAU DES DÉPENSES PUBLIQUES
1. La procédure de négociation des contrats de plan pourrait exercer un " effet inflationniste " sur la dépense publique
Toutes
choses égales par ailleurs, la procédure de contrat de plan
modifie-t-elle le
niveau
de l'ensemble des
dépenses
publiques
?
• Il s'agit là d'une question difficile. En effet, comme le
soulignent plusieurs Régions, "
beaucoup des dépenses
contractualisées auraient été effectuées quoi qu'il
advienne
".
En outre, les dépenses contractualisées - de l'ordre d'une
quinzaine de milliards de francs par an -, demeurent relativement
marginales
dans le budget de l'Etat, comme dans les budgets des
collectivités locales.
L'impact
de la procédure de contrat de plan Etat-Région
sur le niveau des dépenses publiques est donc nécessairement
limité
.
Certaines Régions estiment ainsi que "
la procédure de
contrat de plan n'a pas modifié de manière significative ou
inattendue le niveau des dépenses publiques
", et a seulement
permis "
une
optimisation
des dépenses
",
d'autant plus que les Régions s'efforçaient de stabiliser leurs
propres dépenses, c'est à dire négociaient à
" budget fermé ".
D'autres Régions indiquent aussi que la procédure pourrait avoir
diminué
les dépenses des Régions lorsque l'Etat a
ralenti les projets contractualisés, faute d'une enveloppe
financière suffisante pour honorer ses engagements : les efforts de
maîtrise des finances de l'Etat auraient ainsi mécaniquement
freiné les dépenses des collectivités locales.
Cependant, certaines Régions, ainsi que la quasi totalité des
administrations centrales, estiment que les procédures
d'élaboration et d'exécution des contrats de plan tendraient,
toutes choses égales par ailleurs, à
accroître
le
niveau des dépenses publiques.
• En effet, selon la DATAR, "
la procédure de
négociation
a des
effets inflationnistes
sur la
dépense publique
".
Certes, la procédure d'élaboration des contrats de plan peut
favoriser la cohérence et l'efficience des dépenses publiques
contractualisées, donc rationaliser et limiter la dépense
publique.
Néanmoins, la procédure de négociation est en
elle-même coûteuse : comme l'indique la DATAR, "
le
temps
consacré à l'élaboration des contrats par les
agents
des différents pouvoirs publics est très
important
".
Par ailleurs chaque cocontractant doit accroître ses engagements pour
emporter l'accord de ses partenaires : selon le ministère de
l'Agriculture,
" le contrat de plan peut modifier le niveau des
dépenses de l'Etat et des autres collectivités territoriales dans
la mesure où chacun fait valoir ses priorités et où, pour
conclure les négociations des
efforts
financiers
supplémentaires
sont parfois nécessaires de la part de
l'un ou l'autre des cocontractants
".
Plus précisément, le ministère de l'Equipement, des
Transports et du Logement indique que "
la volonté de l'Etat de
contractualiser dans des domaines non prioritaires pour certaines
Régions (les politiques urbaines notamment) conduisent celles-ci
à investir plus que souhaité au départ
".
Symétriquement "
les attentes fortes de certaines Régions
pour certaines catégories d'investissement (les routes notamment),
conduit l'Etat à un effort financier dans ces domaines qui peut
être supérieur aux prévisions initiales
".
Le processus de négociation des contrats de plan Etat-Région
tendrait donc intrinsèquement à
accroître
les
dépenses
de l'ensemble des cocontractants.
De plus, pour modifier la distribution des " enveloppes "
régionales, sans pour autant réduire les dotations par habitant
dans un nombre important de régions,
l'Etat
est conduit à
augmenter ses engagements
d'une génération de contrats de
plan à l'autre.
A mesure que les Régions auront de moins en moins besoin de la
légitimité conférée par la signature des contrats
de plan, cet effet pourrait d'ailleurs s'accélérer, l'Etat
obtenant l'accord de ses partenaires en rajoutant des
engagements
complémentaires
hors contrat de plan, à l'instar de ce qui
fut observé lors de la négociation des contrats de plan
2000-2006.
2. La multiplication des financements croisés pourrait inciter à la hausse des dépenses publiques
•
En second lieu, la multiplication des
financements
croisés
pourrait inciter les partenaires du contrat de plan à augmenter leur
participation à certaines actions pour
"
bénéficier d'un
effet
d'entraînement
" ou pour "
faire jouer
l'effet de
levier
", c'est à dire pour obtenir des cofinancements
supplémentaires.
En effet, comme l'indique le Commissariat général du Plan,
"
la procédure des contrats de plan Etat-Région reste
fondée sur une logique de moyens budgétaires...[elle permet
à] chaque partenaire de mesurer le niveau de mobilisation
financière que sa propre contribution suscite, c'est à dire
l'effet de levier qu'elle favorise
".
Par exemple, selon le ministère de l'Emploi et de la Solidarité,
"
dans les domaines où les compétences sont proches ou
partagées (secteur médico-social par exemple), il est certain que
les Régions (et, avec elles, les Départements) portent davantage
de projets dans la mesure où elles bénéficient d'un
cofinancement de l'Etat
. "
De même, le ministère du
Tourisme
indique que "
la
contractualisation dans le domaine du tourisme a un effet direct sur le niveau
d'intervention des collectivités locales dans le domaine du tourisme.
Les collectivités interviennent peu de façon spontanée en
matière d'aides immatérielles en dehors des dépenses de
promotion touristique. De même, elles tendent à négliger
les micro-projets, se concentrant plus sur les grands investissements
d'infrastructures. Par ailleurs, l'expérience montre que dans la
période du troisième contrat de plan, la seule Région
n'ayant pas contractualisé dans ce domaine n'y a pas consacré des
moyens comparables aux autres Régions.
"
Or la notion d'effet de levier est parfois
mal comprise
.
Le Commissariat général du Plan rappelle ainsi que
"
l'effet de levier prend sa pleine et juste dimension lorsque les
engagements de dépenses publiques permettent de mobiliser des
moyens
financiers
privés
. Cette situation se rencontre dans le cadre
d'opérations ou de programmes faisant intervenir des partenaires
privés du secteur entrepreunerial, des organisations
socio-professionnelles ou du secteur associatif privé
".
En revanche, si les contrats de plan ne permettent pas de mobiliser un
surcroît de financements privés, cet "
d'effet de
levier
est
virtuel
et n'est source
d'aucun effet d'entraînement
" : il n'a alors aucun autre sens
que celui de "
répartition
de la prise en charge de la
dépense entre partenaires publics
".
Cela signifie que si tous les partenaires du contrat de plan recherchent
simultanément à attirer des
cofinancements
publics, ou
bien les dépenses publiques totales sont accrues, ou bien ces
dépenses sont globalement stables, et seule change la répartition
de ces dépenses entre les partenaires.
En d'autres termes, sauf à supposer que la procédure de contrat
de plan s'accompagne effectivement d'une sélectivité accrue des
politiques publiques, les assertions de certains ministères et de
certaines Régions selon lesquelles les contrats de plan
"
accélèrent certains projets, en concentrant les
financements
" ou "
confortent les moyens alloués
à leur secteur ministériel
" suggèrent que les
moyens publics mobilisés sont
in fine
plus
élevés : il n'est pas possible d'accélérer
l'ensemble des projets contractualisés sans dépenser plus dans un
laps de temps donné, ou sans réduire les moyens alloués
aux autres politiques publiques.
La recherche systématique d'un effet de levier ou d'un effet
d'entraînement pourrait donc ne
pas être neutre
au niveau
macro-économique.
Une Région indique ainsi : "
il peut arriver que la
procédure des contrats de plan entraîne une augmentation des
dépenses publiques des deux partenaires, chacun se retrouvant sur des
champs de compétence qui ne lui sont pas naturellement
attribués
".
Par surcroît, la procédure des
financements croisés
pourrait renchérir le coût de mise en oeuvre des politiques
contractualisées, notamment en favorisant la prolifération de
comités de suivi pléthoriques, qui consomment beaucoup de
ressources humaines.
Au total, selon une autre Région, "
les procédures
contractuelles, du fait de leur nature même et de la
confusion
des
responsabilités qu'elles pérennisent, sont[donc] facteur
d'augmentation
des dépenses publiques
".
3. Les modalités d'exécution des contrats de plan ne favorisent guère la maîtrise des dépenses publiques
•
Les modalités
d'exécution
des contrats de plan peuvent
conduire à une hausse des dépenses publiques :
- l'affichage des crédits contractualisés crée des
attentes
de la part des acteurs locaux, d'autant plus que ceux-ci
surestiment souvent l'ampleur de la "
manne
" que constituent
les dotations contractualisées ;
- symétriquement, la procédure de contrat de plan crée des
enveloppes
à forte valeur symbolique qu'il
faut
consommer
;
- en particulier, l'exécution des contrats de plan peut favoriser des
logiques de guichet
en fixant des objectifs de consommation de
crédits sur des objectifs vaguement définis ;
- plus généralement,
l'opacité
du circuit
impôt-décision-dépense n'est pas de nature à
modérer la dépense publique ;
- enfin, la "
protection
" accordée aux crédits
contractualisés par la Direction du Budget n'est pas sans
effets
pervers
: les ministères dépensiers sont incités
à contractualiser le plus possible, et à contractualiser en
priorité les dispositifs jugés les moins utiles par le
ministère des Finances. Par la suite, ils n'ont plus de marges de
manoeuvre pour engager les nouvelles politiques hors contrat de plan qui
seraient indispensables, et se voient alors contraints de demander des
" rallonges budgétaires ".
• En conclusion, il semble bien que la procédure de contrat de
plan tende toutes choses égales par ailleurs à
accroître
les dépenses publiques.
Cet effet n'est pas nécessairement dommageable, si la procédure
de contrat de plan induit un surcroît de dépenses d'avenir
efficientes, en particulier
d'investissements
dont la rentabilité
socio-économique est élevée.
Néanmoins, compte tenu du biais de la négociation, et de la
tendance de l'Etat à défausser ses responsabilités, ce
mécanisme joue pour l'essentiel au
détriment
des
collectivités locales
, en particulier des Régions.
En effet, comme le souligne une Région, "
le contrat de plan
amène la Région [beaucoup plus que l'Etat] à s'engager sur
des compétences qui ne sont pas les siennes, donc il modifie son niveau
d'intervention
".
En d'autres termes, ou bien les Régions sacrifient leurs propres
politiques hors contrat de plan en faveur des Lycées, de la Formation
professionnelle, de l'Aménagement du territoire, etc. ; ou bien
elles accroissent leurs propres dépenses.
B. LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN POURRAIT STIMULER LES DÉPENSES PUBLIQUES D'INVESTISSEMENT
1. Les troisièmes contrats de plan Etat-Région ont privilégié les crédits d'investissement
•
Certes, la DATAR indique que "
le contrat de plan ne modifie que
très marginalement la nature des dépenses de l'Etat
",
et qu'on "
ne peut dire que la procédure favorise la
contractualisation sur le titre VI
".
Certes, le ministère de l'Equipement, des Transports et du logement
affirme que "
dans les domaines du ministère, la
procédure des contrats de plan ne modifie pas la nature des
dépenses de l'Etat. Il en est de même des collectivités
territoriales qui participaient déjà aux investissements de
l'Etat, avant l'instauration des contrats de plan
".
Néanmoins, le ministère de l'Equipement, des Transports et du
Logement, ne contractualise que des dépenses d'investissement. Or ce
ministère estime que "
ces contrats conduisent à
intensifier l'effort des partenaires dans les domaines
concernés
". La procédure de contrat de plan tendrait
donc à stimuler les dépenses d'investissement dans ce secteur,
qui représentait 44 % des engagements des troisièmes contrats de
plan Etat-Régions.
La plupart des autres partenaires de la contractualisation estiment d'ailleurs
que les troisièmes contrats de plan Etat-Régions ont, dans
l'ensemble,
favorisé
les dépenses
d'investissement
.
• En effet, la
procédure
de contrat de plan pourrait par
elle-même favoriser les dépenses
d'investissement
.
Cela pourrait résulter, selon le ministère de l'Equipement, des
Transports et du logement, de ce que "
les contrats de plan ne
portent
[dans son domaine]
par
nature
que sur des actions
d'investissement
". De même, le secrétariat d'Etat
à l'industrie n'intervient qu'en matière d'investissement.
Dès lors que la procédure de contrat de plan favorise les
dépenses publiques dans ces secteurs, elle favorise donc des
dépenses d'investissement.
La DATAR rappelle aussi que "
les contrats de plan portent toujours en
eux l'héritage des
plans
, la planification s'inscrivant elle
même dans la lignée de la reconstruction
d'après-guerre
. "
Le ministère de l'Emploi et de la Solidarité indique ainsi que
"
la procédure de contrat de plan favorise encore, en
matière d'emploi et de solidarité, les dépenses
d'investissement au détriment des dépenses de fonctionnement.
C'est d'ailleurs largement dans la
logique du contrat
:
infrastructures, équipement, opérations d'investissement qui
concourent plus immédiatement - et plus visiblement - à
l'aménagement du territoire...
Il reste que ce travers est d'autant plus important que les
indicateurs
d'activité et de résultats encore insuffisamment
développés au niveau national, le sont encore moins au niveau
régional, ce qui joue en défaveur des crédits de
fonctionnement. A titre d'exemple, il est relativement aisé de concevoir
qu'un établissement pour handicapés dans une région
dépourvue de ce type de structure participe de l'aménagement et
du rééquilibrage du territoire. Cela devient plus difficile
s'agissant de crédits relatifs aux observatoires régionaux de la
santé ou à l'économie sociale
".
• La plupart des ministères estiment que la part
prépondérante accordée aux investissements dans les
contrats de plan reflète également les
préférences
des
collectivités locales
.
Par exemple, le ministère de la Culture indique que "
la
procédure de contrat de plan permet manifestement de maintenir un niveau
élevé des dépenses d'investissement correspondant aux
volontés locales
d'aménagement du territoire en
matière d'équipements artistiques et culturels
" (les
dépenses d'investissement représentaient ainsi 75 % des
engagements des troisièmes contrats de plan dans le secteur culturel).
Pour sa part, le ministère du Tourisme indique que "
les
collectivités territoriales sont plus volontiers conduites à
intervenir en investissements matériels et en dépenses
d'investissement
".
De même, selon le ministère de l'Emploi et de la
Solidarité, "
la présentation des mandats de
négociation par les préfets de région a montré la
part prépondérante que les élus entendaient accorder au
financement des grandes infrastructures (routes, ports, aéroports), au
détriment d'autres secteurs, notamment du secteur
Santé-Solidarité
".
Ce diagnostic est corroboré par celui de la Direction du Budget, selon
laquelle "
les demandes des collectivités locales portent, en
effet, essentiellement sur des programmes d'investissement, qu'il s'agisse, par
exemple, des routes ou des constructions universitaires...
Dans ces conditions, la procédure de contrat de plan Etat-Région
favorise les dépenses en capital
".
Au total, selon la DATAR, "
du fait de la volonté des
élus, ..., la négociation entraîne
l'Etat
à
majorer
ses dépenses
d'investissement
".
2. Le tropisme des troisièmes contrats de plan en faveur des dépenses d'investissement fut parfois critiqué
Ce
tropisme des troisièmes contrats de plan Etat-Régions en faveur
des crédits d'investissement a connu un feu nourri de
critiques
.
Certains observateurs ont ainsi regretté que les collectivités
locales aient privilégié les dépenses de
primo-équipement au détriment des dépenses d'entretien des
équipements installés, ou bien les investissement les plus
"
visibles
", comme les routes ou les musées, au
détriment des investissements diffus ou immatériels.
Par exemple, dans son Avis des 27 et 28 octobre 1998, relatif au
"
Développement local et
[aux]
politiques
d'aménagement du territoire
", le Conseil économique et
social indiquait
144(
*
)
que "
l'analyse
des priorités figurant dans les
contrats de plan montre une
vision
, à peu d'exceptions près, sectorielle et
équipementière
... Or soutenir l'investissement
immatériel, la formation des hommes, l'amélioration de
l'environnement est souvent plus décisif à terme que des
investissements lourds plus prestigieux, mais rarement porteurs d'initiatives
locales par eux-mêmes... Le Conseil économique et social
recommande en conséquence que les pouvoirs publics, qui ont pris
conscience de cette nouvelle donne, accordent un soutien plus important au
développement de l'immatériel et au renforcement des
réseaux implantés sur le terrain
".
De même, le rapport CHÉRÈQUE
145(
*
)
concluait : "
il importe de cibler
davantage des domaines créateurs d'emplois en revenant de façon
progressive sur la logique du tout équipement qui a prévalu lors
des premières générations de contrats
".
3. Les collectivités locales assument leur préférence pour les dépenses d'investissement
•
Les
Régions
conviennent généralement de ce que les
contrats de plan favorisent plutôt les dépenses d'investissement,
tout "
en favorisant la
pérennité de certaines
structures
".
Mais elles
récusent
le plus souvent les critiques
précédentes, en indiquant que "
cette politique
d'infrastructures n'est aucunement menée au détriment de projets
immatériels
" ou "
qu'il existe un équilibre
relatif entre les investissements en infrastructures et les projets
immatériels
".
Plus généralement, la plupart des Régions
assument
le
choix
consistant à privilégier les dépenses
d'investissement dans les contrats de plan.
Plusieurs Régions indiquent ainsi "
qu'il s'agit d'une
volonté politique très forte de la Région de
privilégier les dépenses d'investissement au détriment des
dépenses de fonctionnement. Le contrat de plan respecte et même
favorise ce choix, d'autant que ce sont des grands projets d'investissement qui
font l'objet de la contractualisation
".
En effet, pour la plupart des Régions, la contractualisation ne prend
tout son sens que pour les grands projets d'infrastructures. Plusieurs
Régions regrettent même "
que le contrat de plan ne soit
pas plus sélectif et ne cherche pas à cibler ces seules
opérations
".
Par ailleurs, les collectivités locales sont "
très
réticentes à s'engager dans le fonctionnement de structures de
compétence Etat, ce qui serait une remise en question des
lois de
décentralisation
".
En d'autres termes, lorsqu'elles interviennent en dehors de leurs
compétences, les collectivités locales préfèrent
fort logiquement participer de manière ponctuelle à la
construction d'une infrastructure, plutôt que de s'engager de
manière pérenne sur son
fonctionnement
.
Par exemple, les Régions préféreront cofinancer la
réalisation d'un bâtiment universitaire plutôt que de
rémunérer des personnels enseignants.
Par surcroît, le caractère très
flou
de certains
projets d'animation proposés depuis Paris par les ministères
" sociaux " n'incite certainement guère les Régions
à s'y engager, d'autant plus que ces programmes relèvent des
compétences, tant juridiques qu'humaines, des autres
collectivités locales, et que la contractualisation de ce type d'action
favorise des logiques de guichet.
Enfin, le souhait des collectivités locales d'inscrire en
priorité des projets d'investissement structurants dans les contrats de
plan s'explique aussi par le
désengagement
graduel de
l'Etat
, qui table peut-être sur les financements des
collectivités locales.
Selon certaines Régions, le "
principal
intérêt
" du contrat de plan serait d'ailleurs de freiner
ce désengagement, sinon de le compenser, "
en maximisant les
financements publics sur des projets essentiels à la
région
".
• D'un point de vue
macro-économique
, le soutien
apporté entre 1994 et 1999 aux dépenses publiques
d'investissement par la procédure des troisièmes contrats de
plan, n'est d'ailleurs pas forcément une mauvaise chose en soi, dans un
contexte où les efforts de maîtrise des dépenses de l'Etat
ont davantage porté sur les dépenses d'investissement que sur les
dépenses de fonctionnement.
Rappelons à cet égard qu'en 1998 les dépenses
d'investissement civil telles que retracées par la comptabilité
nationale
146(
*
)
ne représentaient que
2,2 %
des dépenses totales de l'Etat
, contre plus de
20% des dépenses des administrations publiques locales. En d'autres
termes, les dépenses d'investissements civils de l'Etat
équivalaient en 1998 à seulement 0,5 % du PIB, contre
0,7 % en 1994, et à un quart seulement de l'effort d'investissement
des collectivités locales
147(
*
)
.
Dès lors, selon le ministère de l'Emploi et de la
Solidarité, si "
le contrat de plan permet, sans aucun doute, de
freiner la baisse des investissements civils de l'Etat enregistrée
depuis plus d'une décennie. Les projets à long terme,
structurants
, y gagnent donc indubitablement
. "
Au total, au lieu de déplorer la part des investissements dans les
troisièmes contrats de plan, peut-être conviendrait-il de
resserrer
le champ de la contractualisation sur des projets
d'investissement clairement définis et librement consentis, ainsi que
sur des projets émanant des territoires, plutôt que sur des
politiques " horizontales " indifférenciées d'une
région à l'autre et imposées par l'Etat.
4. Vers une inflexion de la nature des dépenses contractualisées ?
Quoi
qu'il en soit, la part des investissements dans les engagements
contractualisés tendrait à se
restreindre
.
Par exemple, selon le ministère de la Jeunesse et des Sports, les
dépenses d'investissements ne représenteraient plus, selon des
estimations provisoires, qu'environ 50 % des engagements de l'Etat dans les
quatrièmes contrats de plan, contre 69 % pour les troisièmes
contrats de plan.
De même, la part des crédits de fonctionnement passerait entre
les troisièmes et les quatrièmes contrats de plan de 7% à
21 % dans l'enveloppe du ministère de l'Emploi et de la
Solidarité, et de 12 % à 25 % dans celle du ministère de
l'Environnement.
Cette inflexion résulte notamment des préconisations du
Gouvernement
pour la quatrième génération de
contrats de plan (2000-2006).
Cette inflexion résulte aussi de l'amélioration du niveau des
équipements et des infrastructures en région.
Ainsi, selon le ministère de la
Culture
"
la
génération 2000-2006 devrait rééquilibrer cette
dépense au profit des dépenses de fonctionnement dans la mesure
où, en dehors de certaines zones rurales ou quartiers urbains, on peut
considérer que la France est convenablement
équipée
en structures artistiques et culturelles
".
Enfin, cette inflexion s'explique également par l'évolution des
choix
locaux
sur longue période.
Par exemple, selon le ministère de la Jeunesse et des Sports,
"
on constate dès la troisième génération
de contrats de plan Etat-Régions une évolution lente, mais
certaine, des responsables locaux à élargir le champ de la
contractualisation, en passant d'une logique d'équipement en
infrastructures à une réflexion plus globale en terme de
problématique régionale (cohésion sociale,
développement...). Cette nouvelle approche a
bénéficié en grande partie au ministère de la
Jeunesse et des Sports, dont l'action se situe pour une part essentielle dans
l'animation
et le développement local. Par exemple, une
opération comme le développement du réseau information
jeunesse a pu être inscrite et financée dans le cadre des contrats
de plan Etat-Régions 1994-1999. Cette tendance à
l'élargissement du champ de la contractualisation devrait se voir
confirmée dès les futurs contrats, qui intégreront
notamment les actions relevant de l'emploi et de la formation...
".
C. LA PROCÉDURE DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN POURRAIT AVOIR INFLÉCHI L'ALLOCATION DES DÉPENSES PUBLIQUES, AU PROFIT NOTAMMENT DES INFRASTRUCTURES ROUTIÈRES
1. La procédure de contrat de plan pourrait infléchir l'allocation des dépenses publiques
Dans
quelle mesure la procédure de contrat de plan tend-elle à
infléchir
l'affectation
des dépenses de chacun des
partenaires ?
La réponse à cette question est
a priori
évidente : la procédure d'élaboration et de
négociation devrait infléchir significativement l'allocation des
ressources publiques.
En effet, comme l'indique une Région, les contrats de plan devraient
d'une manière générale "
permettre aux
cocontractants de concentrer leurs efforts, et donc leurs moyens financiers sur
un certain nombre de priorités et notamment sur plusieurs projets
structurants
", la procédure "
se caractérisant
par une concentration de crédits et par une
réallocation
stratégique
des engagements financiers des partenaires
".
Néanmoins, comme le montrent les développements rassemblés
dans les chapitres II à IV, cet objectif de réallocation
stratégique n'a pas toujours été atteint en pratique, et
les partenaires de la contractualisation n'ont d'ailleurs pas transmis
à votre rapporteur d'exemples de politiques qui ont été
abandonnées ou dont les crédits ont été
réduits à la suite de l'élaboration des contrats de plan.
• S'agissant de leur propres dépenses, les Régions
fournissent d'ailleurs des
réponses
contrastées
à la question précédente.
Une Région indique ainsi : "
le contrat de plan, en soi,
ne doit pas modifier beaucoup l'allocation des ressources. S'il n'existait pas,
d'autres formes permettraient de répondre aux besoins (exemple : U
2000 s'est bien mis en place hors contrat). Le cas de dépenses qui
seraient exclusivement liées au contrat paraît
marginal
".
De même, selon une autre Région, le montant des dépenses
résultant de la procédure de contrat de plan "
n'est pas
très significatif
", et concerne surtout l'accueil des
personnes âgées.
En revanche, plusieurs Régions soulignent que la procédure
de contrat de plan
" amène la Région à s'engager
sur des compétences qui ne sont pas les siennes
", et que
"
ces dépenses supplémentaires importantes grèvent
ainsi leurs marges de manoeuvre financière
".
• En raison du déséquilibre de la négociation,
l'impact des contrats de plan sur l'allocation des dépenses publiques
est sans doute encore plus limité pour l'Etat.
Par exemple, selon le ministère de l'Agriculture, "
le contrat
de plan modifie
à la marge
la nature des dépenses de
l'Etat. En effet, les actions qui n'auraient pas été
financées hors contrat de plan sont spécifiques à
certaines régions. C'est particulièrement le cas pour les
opérations dans les départements d'outre mer et en Corse. On peut
également mentionner les actions interrégionales dont le
financement hors contrat de plan serait difficile
".
Cet effet est d'ailleurs d'autant plus limité que, comme le souligne la
Cour des Comptes
148(
*
)
, l'Etat utilise
"
abusivement
", la règle de l'annualité
budgétaire pour remettre en cause ses décisions et ses
engagements antérieurs.
Néanmoins, selon la DATAR, "
dans le cadre des contrats de plan
1994-1999, l'Etat a du s'engager davantage pour les secteurs de l'emploi et de
la formation professionnelle, des routes, de l'environnement, du commerce et de
l'artisanat
", même si "
ces secteurs étaient
déjà pourvus
".
En particulier, la procédure des troisièmes contrats de plan
pourrait avoir favorisé les dépenses routières
2. La procédure des troisièmes contrats de plan a favorisé les dépenses d'infrastructures routières
Selon la
Direction du Budget, "
les contrats de plan Etat-Région ont
probablement pour conséquence de donner une place plus importante aux
dépenses routières
de l'Etat
".
Plus précisément, selon la DATAR, "
lors de
l'élaboration des troisièmes contrats de plan Etat-Région,
l'Etat avait été par exemple contraint de contractualiser plus de
crédits routiers qu'il ne l'envisageait à l'origine. Pour obtenir
la signature des Conseils régionaux, le Premier ministre avait du
accorder une enveloppe de
3,6 milliards de francs
de crédits
routiers supplémentaires
149(
*
)
".
Ce diagnostic est d'ailleurs confirmé par les Régions, selon
lesquelles "
l'effort de l'Etat en faveur des infrastructures
routières ne serait pas aussi important en l'absence de contrat de
plan
".
Cet effort supplémentaire de l'Etat est complété dans des
proportions croissantes par les contributions des collectivités locales.
Au total, il semble donc bien que les dépenses publiques totales en
faveur des grandes infrastructures auraient été moindres en
l'absence des troisièmes contrats de plan.
Néanmoins, selon la Cour des Comptes
150(
*
)
, "
le volume de ces engagements n'a pas
été sans effet sur les difficultés d'exécution
rencontrées par la suite
".
3. La procédure de contrat de plan ne favoriserait pas toujours des dépenses correspondant aux préférences des acteurs locaux
Toutes
choses égales par ailleurs, la procédure de contrat de plan
favorise-t-elle l'allocation des ressources publiques vers des projets
correspondant aux préférences des acteurs locaux ?
En d'autres termes, la procédure de contrat de plan
rapproche
-t-elle les choix publics des attentes et des besoins
locaux ?
Les réponses des ministères et des Régions à cette
question sont
nuancées
.
• En effet, la procédure d'élaboration des contrats de
plan est "
l'occasion de faire le point sur les besoins des
professionnels ou des institutionnels locaux
", et la
négociation des contrats de plan permet aux collectivités locales
de "
faire valoir certaines de leurs
priorités
".
Néanmoins, la possibilité des collectivités locales de
faire valoir leurs propres priorités fut relativement
limitée : de l'ordre de 10 à 20 % des opérations
structurantes proposées par l'Etat.
Par ailleurs, les troisièmes contrats de plan se sont trop souvent
incarnés dans
des procédures nationales
de
développement économique ou territorial, dont les
caractéristiques n'étaient pas toujours adaptées aux
particularités ou aux souhaits locaux.
Certes, comme le souligne le secrétariat d'Etat au Commerce
extérieur, les Régions avaient parfois la faculté de
refuser certains dispositifs nationaux, la moitié des Régions
ayant par exemple "
refusé l'aide à l'implantation
industrielle
".
Néanmoins, ces procédures " à prendre ou à
laisser " ont parfois conduit d
e facto
à des logiques de
guichet, c'est à dire qu'elles ont favorisé la satisfaction de
besoins qui n'avaient pas été exprimés
antérieurement, et qui avaient été artificiellement
suscités par les dispositifs d'intervention mis en place, au
détriment des préférences émanant réellement
des territoires.
Enfin, le déséquilibre de la
négociation
, et
l'invitation pressante qui était faite aux collectivités locales
pour cofinancer des programmes impulsés par l'Etat sur ses propres
compétences, ont réduit d'autant leurs marges de manoeuvre pour
mettre en oeuvre dans leurs champs de compétence propre des politiques
répondant à des préoccupations locales.
• Cependant, les contrats de plan ont parfois "
cherché
à s'articuler avec les politiques mises en oeuvre au niveau
infra-régional
", notamment avec les politiques en faveur de
l'intercommunalité.
Les troisièmes contrats de plan ont ainsi pu soutenir des politiques
exerçant un
effet d'entraînement
sur la coopération
locale, et favorisant l'expression de choix locaux, sans que l'on puisse
apprécier dans quelle mesure ces politiques auraient été
mises en place en l'absence de la procédure de contrat de plan.
II. LA PROCÉDURE DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGIONS A ENTRAINÉ DES TRANSFERTS DE CHARGES DE L'ETAT VERS LES COLLECTIVITÉS LOCALES
A. DANS LE CADRE DES CONTRATS DE PLAN, LES COLLECTIVITÉS LOCALES SONT INCITÉES, VOIRE CONTRAINTES, À INTERVENIR DE MANIÈRE CROISSANTE EN DEHORS DE LEURS COMPÉTENCES
1. La notion de transferts de charges
Contrairement aux assertions de certaines administrations
centrales,
la notion de transferts de charges est relativement claire, même si elle
peut recouvrir des situations différentes :
- il y a transfert de charges, au sens
juridique
, si une
collectivité publique est conduite à financer des politiques qui
sortent de ses
compétences
telles que délimitées
par le législateur, sans qu'elle bénéficie pour ce faire
de transferts de ressources en provenance de la collectivité publique
à laquelle ces dépenses incombent normalement.
Ce type de transfert de charges contrevient à l'esprit, sinon au texte,
des dispositions législatives relatives aux compétences
respectives des pouvoirs publics.
Ce type de transfert de charges est préjudiciable au débat
démocratique en brouillant le circuit
impôt-décision-dépense publique.
- il y aussi transfert de charge, au sens
politique
du terme, si une
collectivité publique est
de facto
contrainte
par une
autre de financer une politique donnée, sans bénéficier
pour ce faire d'un transfert de ressources.
Ce type de transfert de charges, plus difficile à mettre en
évidence, contrevient au principe constitutionnel
d'autonomie des
collectivités locales
.
Ce type de transfert de charges est également source d'opacité
pour le débat démocratique, et,
in fine
,
d'irresponsabilité
, en dissociant la collectivité qui paie
de celle qui décide.
Ces deux acceptions des transferts de charges ne se
recoupent
pas.
En effet, des collectivités peuvent volontairement financer des actions
en dehors de leurs compétences. Par ailleurs, des collectivités
peuvent être contraintes par une autre d'engager certaines actions dans
leur propre champ de compétence.
Ces deux acceptions des transferts de charges peuvent toutefois se combiner et
se
cumuler
.
C'est le cas dans le cadre des contrats de plan Etat-Région : non
seulement l'Etat appelle, sinon contraint, les collectivités locales
à cofinancer des actions relevant de sa seule compétence, mais
aussi l'Etat entend largement "
canaliser
" les
dépenses de ses partenaires.
2. L'Etat finance une part minoritaire et décroissante des Contrats de plan Etat-Région, qui relèvent pourtant en majorité de ses compétences
On peut
rassembler ici les
constats
établis précédemment
par votre rapporteur :
- la part des collectivités locales dans les
engagements
inscrits
dans les contrats de plan augmente d'une génération de contrat
à l'autre. Cette part s'établissait ainsi à
53 %
des engagements cumulés des troisièmes contrats de plan ;
- compte tenu de la défaillance de l'Etat, la part des
collectivités locales dans
l'exécution
des contrats de
plan est très vraisemblablement supérieure ;
- d'autant plus que l'Etat, gestionnaire des programmes européens, a
parfois utilisé des
fonds communautaires
en substitution à
ses propres crédits ;
- en outre, l'Etat est
mauvais payeur
, c'est à dire qu'il
délègue ou mandate souvent ses crédits avec
retard
par rapport à ses partenaires. Or les engagements des contrats de plan
ne sont pas actualisés en fonction de l'évolution des prix. Ces
retards permettent donc à l'Etat de rogner un peu la valeur relative de
sa participation financière aux contrats de plan ;
- plus spécifiquement, dans le cas de la procédure
budgétaire " des
fonds de concours
" (cf.
encadré ci-après), les collectivités locales versent leurs
contributions (près de 39 milliards de francs sur la période
1994-1999) à l'Etat avant que celui-ci ne mette en place ses propres
crédits et ne paie les dépenses afférentes.
Durant ce délai, de l'ordre de plusieurs mois, voire dans certains cas
de plusieurs années, les collectivités locales concernées
financent la
trésorerie
de l'Etat. Compte tenu du niveau des taux
d'intérêt à court terme sur la période 1994-1999 -
en moyenne près de 4 ½ % - cet avantage de
trésorerie
n'est nullement négligeable : chaque mois d'avance équivaut
à un prélèvement de
150 millions de francs
sur les
collectivités locales au profit de l'Etat ;
LES FONDS DE CONCOURS ET LES CONTRATS DE PLAN
ETAT-RÉGION
Les
fonds de concours sont des fonds versés par des personnes morales ou
physiques pour concourir avec ceux de l'Etat à des dépenses
d'intérêt public.
Cette procédure constitue l'une des exceptions au principe
d'universalité budgétaire, puisque ces concours sont
affectés
par avance à des dépenses précises.
Dans le cadre des contrats de plan, cette procédure est ainsi
utilisée pour rassembler les cofinancements destinés à des
opérations d'investissement sous maîtrise d'ouvrage d'Etat.
Selon la Direction du Budget "
au titre des contrats de plan 1994-1999,
les fonds de concours des collectivités locales rattachés au
budget de l'Etat s'appliquent essentiellement à deux types de
dépenses
- les investissements routiers, pour plus de 38 milliards de francs ;
- l'aménagement du bassin parisien, pour 660 millions de
francs.
"
Au total, la procédure des fonds de concours s'appliquerait à
plus de 39 milliards de francs, soit près de
44 % des engagements
financiers des
collectivités locales
.
En fait, la procédure des fonds de concours fut aussi utilisée
pour d'autres opérations, notamment pour les investissements
contractualisés en matière d'enseignement supérieur ou de
recherche, dont 30 % à 60 % furent financés par les
collectivités locales, pour partie en maîtrise d'ouvrage, pour
partie sous la forme de fonds de concours.
Par exemple, en Poitou-Charentes, les domaines des troisièmes contrats
de plan concernés par des fonds de concours en provenance des
collectivités locales furent, selon la Région, les
suivants :
- routes nationales : 1 179 millions de francs ;
- enseignement supérieur : 385 millions de francs ;
- équipement de laboratoires : 148 millions de francs ;
- infrastructures ferroviaires : 136,5 millions de francs ;
- modernisation des installations du CREPS : 1,5 millions de francs.
Total : 1821,5 millions de francs, soit 60,2 % des engagements financiers
des collectivités locales.
Or la procédure de fonds de concours présente cette
particularité que les concours des partenaires de l'Etat sont
appelés avant ceux de l'Etat, et les tentatives entreprises dans
certaines régions pour limiter ce décalage et pour
accélérer la procédure n'ont guère
été concluantes.
Cette procédure constitue donc un facteur de
retard
pour la
réalisation concrète des projets contractualisés, mais
aussi une source de facilités de trésorerie pour l'Etat.
- par ailleurs l'Etat maître d'ouvrage a récupéré la
TVA
sur les grandes infrastructures de communication construites dans le
cadre des contrats de plan, pour un montant total de près d'une
dizaine de milliards de
francs
;
- plus généralement, compte tenu de la structure et du niveau des
ressources respectives de l'Etat et des collectivités locales,
l'effet de retour fiscal
des dépenses contractualisées est
proportionnellement bien plus élevé pour l'Etat que pour les
collectivités locales : 1 F de dépenses
contractualisées supplémentaires se traduit par un surcroît
de recettes plus important pour l'Etat que pour ces dernières.
Au total la part des collectivités locales dans les
dépenses
publiques
nettes
effectuées au titre des
troisièmes contrats de plan dépasse très largement le
niveau initial et officiel de 53 %.
Pourtant, les actions inscrites dans les troisièmes contrats de plan
relevaient très majoritairement des
compétences
strictes
de
l'Etat
: les engagements en faveur des grandes infrastructures,
de l'enseignement supérieur et de la recherche représentaient
à eux seuls près des deux tiers des engagements cumulés de
l'Etat et de la Région.
Il en découle à l'évidence que, dans le cadre des contrats
de plan, les collectivités locales ont globalement financé
l'exercice de ses compétences par l'Etat.
Dans certains cas paroxystiques, les collectivités locales ont
même
intégralement
pris en charge certaines
compétences de l'Etat.
En particulier, compte tenu des divers biais énoncés supra, les
opérations de réhabilitation du réseau routier national en
milieu urbain, qui relèvent de la stricte compétence de l'Etat,
mais que celui-ci ne finance qu'à hauteur de 27,5 %, ne lui
coûtent quasiment rien
ex ante
, et sont sans doute
financièrement avantageuses
ex post
, après effet de retour
fiscal. L'Etat a donc pu " gagner de l'argent " en exerçant
certaines de ses compétences.
Il s'agit bien là d'un
transfert de charges
au sens juridique du
terme, de nature à
biaiser
les décisions de l'Etat :
toutes choses égales par ailleurs, l'Etat devrait logiquement
préférer engager des opérations d'investissement qui ne
lui coûtent rien, plutôt que de soutenir des actions d'animation
des territoires.
Les administrations centrales contestent pourtant que les troisièmes
contrats de plan aient donné lieu à des
transferts de
charges
de l'Etat vers les collectivités territoriales.
3. La plupart des ministères récusent néanmoins l'existence, voire même le concept, de transferts de charges dans le cadre des contrats de plan
Votre
rapporteur a demandé à l'ensemble des
ministères
concernés par la contractualisation Etat-Région :
" la procédure de contrats de plan se traduit-elle, ... [dans
votre domaine ministériel], par des transferts de charges entre
collectivités publiques ? Si oui, lesquelles, et de quelle
ampleur ? selon quels mécanismes ?
".
Avec un bel ensemble, les ministères répondent par la
négative, en contestant
l'existence
, voire même le
concept
de transferts de charges.
Ainsi, selon le ministère de
l'Agriculture
et de la Pêche,
" la procédure de contrat de plan ne semble pas se traduire en
matière d'agriculture et de pêche par des transferts de charge
entre collectivités publiques
".
De même, selon le secrétariat d'Etat à
l'Industrie
,
"
on ne peut pas dire qu'il y a eu transfert de charges puisque le
secrétariat d'Etat à l'industrie a maintenu son effort
".
Pour sa part, le ministère du
Tourisme
indique que
" pour
identifier d'éventuels transferts de charges entre collectivités
publiques, en raison des contrats de plan, il faudrait que les financements
contractualisés aient eu un effet de substitution à des
procédures antérieurement mises en oeuvre par celles-ci. Tel
n'est pas le cas. En effet, les lignes contractualisées ne se sont
substituées à aucune autre
".
La réponse du ministère de
l'Equipement
, des Transports et
du Logement, est plus alambiquée :
"
La question du transfert de charges entre collectivités
publiques peut avoir
deux interprétations
différentes :
- si l'on s'en tient strictement à la répartition des
compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales,
chaque collectivité devrait financer seule à 100 % les
infrastructures dont elle est maître d'ouvrage ; dans cette
interprétation, les contrats de plan peuvent [
sic
] effectivement
conduire à des transferts de charges ;
- dans l'interprétation du ministère de l'Equipement, des
Transports et du Logement, le financement des infrastructures doit
résulter de l'intérêt (national, régional ou local)
que chacune des collectivités publiques peut en retirer, quel que soit
le maître d'ouvrage ; c'est ainsi qu'en matière de routes ont
été admises [
sic
] les clés de financement
suivantes : pour la sécurité, la requalification et
l'aménagement des routes nationales en milieu urbain, 27,5 % Etat /
27,5 % Région / 45 % autres collectivités ; pour la
sécurité, la requalification et l'aménagement du
réseau routier national interurbain, 50 % Etat / 50 %
Région
151(
*
)
.
Cette répartition du financement vaut également pour les
infrastructures ferroviaires, fluviales et portuaires, et a été
étendue aux grandes infrastructures interrégionales, telles que
les TGV et les autoroutes concédées (pour la partie non prise en
charge par le gestionnaire). De ce point de vue, il n'y a pas de transfert de
charges, mais seulement partage des charges, pour des investissements qui
offrent des fonctionnalités multiples. "
Plus directement, pour le ministère de
l'Emploi
et de la
Solidarité
, "
il semble difficile de parler de transferts
de charges en matière de contrat de plan, puisque la logique même
de ces contrats est d'organiser des cofinancements sur des projets globaux dont
l'intérêt
est manifeste pour chacun des
financeurs
".
Au total, ces ministères " ne voient pas le problème ".
Selon eux, certes, les collectivités locales financent parfois des
dépenses en dehors de leurs compétences, mais elles agissent par
choix
et par
intérêt
.
La DATAR conclut ainsi "
on constate le
désir
des
Conseils régionaux d'être présents sur certains champs de
la compétence de l'Etat tels que les routes. De manière
générale, le caractère global du contrat de plan explique
peut-être la
volonté
des Conseils régionaux de venir
sur les domaines de compétence de l'Etat. Il est difficile de mesurer ce
phénomène dès lors que la loi est imprécise et
donne aux Conseils régionaux des compétences
générales en plus de leur domaine d'intervention
spécifique
".
4. Mais la procédure de contrat de plan incite les collectivités locales à cofinancer des actions en dehors de leurs compétences
•
L'analyse des
Régions
est singulièrement différente.
Elles estiment de manière
unanime
que les contrats de plan se
traduisent par des transferts de charge à sens unique, des
collectivités locales vers l'Etat.
Elles distinguent pour ce faire trois secteurs d'intervention.
S'agissant en premier lieu des compétences clairement confiées
aux Régions par les lois de décentralisation, certaines
Régions indiquent quelles n'ont souhaité ni intervention, ni
cofinancements de la part de l'Etat.
En fait, pour ce qui est des financements, les Régions n'avaient
guère le choix : l'Etat s'est largement
refusé
à apporter son concours financier à des politiques conduites par
la Région sur son champ de compétence.
S'agissant en second lieu des domaines où les compétences de
l'Etat et des Régions se superposent ou ne sont pas clairement
définies, comme en matière d'Environnement, de Culture ou de
Tourisme, et, dans une moindre mesure, de politique de la Ville,
d'Interventions économiques et de Formation professionnelle, certaines
Régions ont effectivement
souhaité
s'y investir davantage.
S'agissant enfin du volet social de la politique de la ville et des actions en
faveur des personnes âgées, qui sortent des compétences des
Régions, ou des grandes infrastructures de Transport, de l'Enseignement
supérieur, de la Défense et de la Justice, qui relèvent
des compétences strictes de l'Etat, il est là encore exact que
les Régions ont parfois exprimé le souhait que ces secteurs
soient davantage pris en compte dans les contrats de plan, et se sont
résolues pour ce faire à cofinancer les dépenses de l'Etat.
Néanmoins, certaines Régions soulignent qu'elles ont
été "
fortement
sollicitées
", notamment pour le volet social de la
politique de la ville, la rénovation des maisons de retraite ou les
universités.
• De nombreuses Régions soulignent aussi qu'elles ont
été fortement
incitées
à s'engager en dehors
de leurs compétences par le double
désengagement
de
l'Etat :
- certaines Régions ont observé sur longue période un
désengagement relatif de l'Etat des domaines peu ou pas
contractualisés. Il s'agit là d'une
incitation
forte pour
les Régions à accepter l'inscription de certaines actions dans
les contrats de plan, même si l'Etat en demande le cofinancement ;
- malgré cela, l'Etat se désengage aussi du financement de
certaines
actions structurantes
, comptant sans doute parfois sur les
collectivités locales pour
pallier
et pour masquer la faiblesse
de ses capacités d'investissement.
Il s'agit là d'un
cercle vicieux
. En effet, comme l'observe une
Région, plus les collectivités s'engagent, plus l'Etat peut
limiter ses apports. Les clefs de financement se déforment ainsi d'un
contrat à l'autre au détriment des collectivités locales.
• Ce cercle vicieux peut-il être
imputé
pour partie
à la
procédure
de contrat de plan elle-même ?
Plusieurs Régions répondent par l'affirmative, dans la mesure
où "
la procédure
permet
à l'Etat d'appeler
des participations des collectivités locales sur des
opérations qui relèvent de sa compétence
", voire
"
consiste
principalement à faire abonder les
politiques de l'Etat par les autres collectivités
".
De même, le Commissariat général du Plan, seule
administration centrale à véritablement reconnaître et
à regretter les transferts de charges, explique que ceux-ci peuvent
résulter de la logique budgétaire des contrats de plan :
" ...
seule la contractualisation fondée sur une logique
d'objectif permet d'être en cohérence avec les principes de la
décentralisation. Or, les exercices contractuels se sont, depuis
l'origine, appuyés sur une logique de moyens budgétaires. Cette
pratique a donc vraisemblablement pu entraîner des transferts de charges
entre les collectivités et essentiellement de l'Etat vers les
collectivités locales. Le principe de cofinancement ou les
" financements croisés " s'appuyant sur des clefs de
financement ou sur le principe de la parité sont les mécanismes
les plus fréquemment utilisés
".
Plus précisément, une Région indique que la
procédure de contrat de plan favorise des transferts de charges à
travers deux
mécanismes
: "
d'une part, les
négociations ne portent pas sur les objectifs de développement
ou
d'aménagement du territoire ou les grandes orientations, ce
qui permettrait de définir le niveau exact des besoins de chaque
région ; d'autre part, l'Etat détermine
unilatéralement le cadre financier des négociations. Cette
technique amène nécessairement les collectivités à
intervenir financièrement dans les champs de compétence de
l'Etat, puisque par définition, les moyens financiers de ce dernier ne
suffisent pas à répondre aux moyens exprimés
".
En d'autres termes, la procédure de contrat de plan pourrait permettre
à l'Etat de mettre en lumière, voire
d'organiser
, son
incapacité
financière à exercer ses propres
compétences sans soutien de la part des collectivités locales.
• Les transferts de charges induits par la procédure de contrat
de plan sont-ils
normaux
?
Selon la Direction du Budget,
oui
: "
la procédure
de contrat de plan
permet
de
faire primer
, sur les attributions
de compétences opérées par la
loi
entre les divers
niveaux d'administration, une démarche de partenariat dans laquelle
l'Etat et les collectivités locales choisissent de financer
conjointement des politiques publiques. Cela se traduit nécessairement
par une contribution des secondes à l'exercice de compétences qui
appartiennent au premier et réciproquement
".
Il s'agit là d'une appréciation inexacte et stupéfiante.
Il s'agit d'une appréciation
inexacte
puisque contrairement
à l'assertion du ministère du Budget, il n'y pas de
réciprocité : l'Etat se refuse largement à contribuer
financièrement à l'exercice de leurs compétences par les
collectivités locales. Comme le remarque le Commissariat
général du Plan, il ne dispose d'ailleurs plus que des moyens
budgétaires lui permettant d'exercer ses propres compétences.
Il s'agit surtout d'une appréciation
stupéfiante
.
La démarche des contrats de plan Etat-Régions telle que
décrite par la Direction du Budget constitue en effet un
dévoiement
de la démarche contractuelle, qui consiste
à articuler et à mettre en cohérence des
compétences assumées, plutôt qu'à multiplier les
cofinancements sur des compétences floues.
Comme le soulignent certaines Régions, la démarche de
contractualisation ainsi exposée, qui ne repose que sur des circulaires,
porte également
atteinte
aux principes et aux lois de
décentralisation
. Curieuse conception de
l'Etat de droit
que celle faisant "
primer
" des circulaires sur la loi !
Cette atteinte aux lois de décentralisation n'est pas sans
conséquences
. En effet, elle fausse le débat
démocratique en diluant et en cachant les responsabilités. Par
ailleurs, les lois de décentralisation avaient entendu organiser la
répartition des compétences entre les pouvoirs publics en les
dotant des moyens financiers leur permettant de les exercer : si les
contrats de plan transfèrent des charges vers les collectivités
locales, celles-ci ne disposent plus, à prélèvements
fiscaux inchangés, des ressources nécessaires pour exercer leurs
propres compétences.
Enfin, contrairement aux assertions de la Direction du Budget, le financement
de l'Etat par les collectivités locales ne résulte ni d'une
démarche " partenariale ", ni d'un choix librement consenti de
celles-ci.
L'Etat ne saurait donc s'en prévaloir pour déroger à la
loi. On peut d'ailleurs rappeler que, de manière générale,
lorsque des contrats lient des parties en situation d'inégalité
de fait, ils ne peuvent déroger à la loi que s'ils accordent des
conditions plus avantageuses à la partie la faible, ce qui n'est
manifestement pas le cas des contrats de plan Etat-Régions.
5. La procédure de contrat de plan contraint parfois les collectivités locales à financer des actions en dehors de leurs compétences
De
facto
, l'invitation pressante faite aux collectivités locales de
financer certaines actions ressortant de la compétence de l'Etat, se
transforme souvent en
contrainte
.
Cela résulte notamment des multiples biais de la
négociation
déjà détaillés par votre
rapporteur.
Cela résulte plus particulièrement des "
clefs de
financement
" fixés par voie de circulaire par le
ministère de l'Equipement, des Transports et du Logement pour la plupart
des actions relevant de sa compétence.
En effet, au travers de ces clefs de financement, l'Etat
impose
aux
collectivités locales de prendre en charge une partie du coût des
grandes infrastructures.
S'agissant des infrastructures routières nationales, la quote part des
collectivités locales est même
majoritaire
, puisque leurs
contributions représentaient au total 60 % des engagements des
troisièmes contrats de plan en matière routière.
Les contrats de plan s'accompagnent donc à l'évidence de
transferts de charges au sens juridique du terme.
Par surcroît, la procédure de contrat de plan favorise des
transferts de charges au sens politique du terme, c'est à dire qu'elle
permet plus généralement à l'Etat d'imposer certaines
politiques aux collectivités locales.
B. L'ETAT SE SERT DE LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN POUR " CANALISER " LES DÉPENSES DES COLLECTIVITÉS LOCALES
1. L'Etat se sert des contrats de plan pour faire financer ses propres projets par les collectivités locales
Les
dispositions des contrats de plan reflètent davantage les
choix
de l'Etat que ceux des collectivités locales
• Les collectivités locales ne
choisissent
pas toujours
les opérations routières inscrites dans les contrats de plan. En
fait, la marge de choix des collectivités locales en matière
d'infrastructures porte sur 10 % à 20 % du cumul des engagements
contractualisés.
Le ministère de l'Equipement, des Transports et du Logement le
reconnaît d'ailleurs lorsqu'il indique que, dans ses domaines de
compétence, "
on peut considérer
qu'environ 20 %
du volume des crédits engagés par l'Etat correspondent à
des actions demandées par les Régions que le ministère
n'aurait pas placé en première priorité s'il en avait
décidé seul, notamment en matière d'investissements
routiers
".
Or, toutes les actions contractualisées en matière
d'infrastructures de transport sont cofinancées proportionnellement par
les collectivités locales. L'assertion du ministère signifie donc
que seulement 20 % des crédits engagés par les Régions en
matière de routes correspondaient à leurs priorités
propres, les 80 % restants finançant les opérations
jugées prioritaires, non pas par l'Etat déconcentré ou
même l'Etat dans son ensemble, mais, selon la Cour des Comptes
152(
*
)
, par la seule
Direction des routes
du
ministère des Transports.
• Plus généralement, les dispositions des contrats de
plan, y compris celles qui concernent les compétences propres des
Régions, reflètent généralement davantage les choix
de l'Etat que ceux des collectivités locales qui en sont pourtant les
principaux financeurs.
En effet, si les Régions où la préparation des contrats de
plan a permis l'émergence d'un consensus sur les priorités des
contrats de plan, retrouvent évidemment leurs propres
préoccupations dans les dispositions des contrats, cela n'est pas le cas
des autres Régions.
Certaines Régions soulignent ainsi que la très grande
majorité des actions des contrats de plan sont conduites par l'Etat, que
"
les actions du Contrat de plan ne reflètent pas les
priorités de la Région en matière de politiques publiques,
puisqu'elles concernent des politiques de l'Etat pour la plupart
",
que "
le contrat de plan est prioritairement un outil de
l'Etat
" ou bien que "
les montants relatifs aux actions
contractualisées correspondent plus aux priorités de l'Etat
qu'à celles de la Région
".
Ce diagnostic est d'ailleurs indirectement confirmé par certains
ministères. Par exemple, selon le ministère de l'Industrie
"
la quasi totalité des dispositions des contrats de plan
s'inscrivent dans le cadre des orientations nationales
". De
même, selon le ministère de l'Emploi et de la Solidarité,
"
il n'existe pas de disposition des contrats de plan
Etat-Régions qui n'entrent pas dans les choix du
ministère
".
Au total, certaines Régions estiment que la procédure de
contrat de plan permet à l'Etat "
de faire son marché
dans [leur] budget
".
2. L'Etat se sert des contrats de plan Etat-Régions pour imposer certaines politiques aux collectivités locales
Plus
généralement, la procédure de contrat de plan permet
à l'Etat d'intervenir dans l'exercice par les collectivités
locales de leurs propres compétences, selon deux mécanismes.
D'un côté, certaines Régions soulignent que les transferts
de charges exposés précédemment "
privent
les collectivités de moyens pour exercer leurs propres
compétences
".
De l'autre, l'Etat-régulateur prétend souvent
" contrôler "
de facto
les choix des Régions dans
des domaines de compétence partagée, bien au delà de ce
que nécessiterait la seule mise en cohérence des interventions
publiques.
Ainsi, le ministère de l'Emploi et de la Solidarité indique que
"
la procédure de contrat de plan articule les
préférences des acteurs locaux autour des priorités
arrêtées par le ministre
".
De même, pour le ministère de l'Agriculture et de la Pêche,
"
la vision transversale de l'Etat lui permet de
maîtriser
les demandes parfois dispersées des collectivités
territoriales
".
Plus précisément, le secrétariat d'Etat au Commerce
extérieur regrette qu'en "
conséquence du
désengagement de l'Etat par des annulations budgétaires
successives, ..., les aides [de son département ministériel] ne
permettent plus de
canaliser
l'action des collectivités
locales
. "
La
Cour des Comptes
concluait ainsi le chapitre de son Rapport public
pour 1998 consacré aux contrats de plan Etat-Région :
"
..
.les troisièmes contrats de plan ont, pour une large
part, été utilisés par l'Etat comme un moyen de faire
contribuer financièrement les collectivités territoriales
à ses propres projets
".
En d'autres termes, l'Etat décide plus qu'il ne paie, et les
collectivités locales financent des politiques qu'elles n'ont pas
décidées.
Les contrats de plan s'accompagnent donc de transferts de charges au sens
politique du terme.
Certains ministères semblent estimer que cela résulte logiquement
du rôle régulateur de l'Etat, qui ne saurait être mis au
même rang que les collectivités territoriales.
Néanmoins, comme le soulignait récemment
153(
*
)
M. Christian PONCELET, Président du
Sénat, ce type de dérive, qui place
de facto
les
collectivités locales sous la
tutelle
de l'Etat, est à
l'opposé du principe de responsabilité des gestionnaires locaux,
comme du principe constitutionnel d'autonomie des collectivités locales.
Par surcroît, ces transferts de charges
dénaturent
la
démocratie
locale, en conduisant les élus locaux à
voter des dépenses qu'ils n'ont pas réellement choisies.
Votre rapporteur ne peut donc que réaffirmer la nécessité
de
rééquilibrer
la
négociation
des contrats
de plan Etat-Régions.
III. LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN ETAT-RÉGIONS EXERCE DES EFFETS REDISTRIBUTIFS
A. UNE REDISTRIBUTION AVEUGLE ENTRE LES RÉGIONS ?
1. Une volonté initiale de péréquation
•
Les deux premières générations de contrats de plan
(1984-1988 et 1989-1993), s'étaient caractérisés par une
règle implicite selon laquelle l'Etat fixait sa propre contribution
proportionnellement
à ce que les Régions proposaient de
consacrer à chaque contrat de plan.
Comme le souligne la Cour des Comptes
154(
*
)
,
l'Etat favorisait de ce fait les régions qui faisaient un effort
financier, plutôt que celles qui avaient le plus de
besoins
.
En particulier, cette règle constituait un
handicap
considérable pour certaines régions, qui faute de moyens
financiers, n'avaient pas toujours la possibilité de mettre en place des
actions nouvelles au sein des contrats de plan
155(
*
)
.
Au total, selon le rapport CHÉRÈQUE, "
l'Etat avait alors
paru entériner les disparités régionales
".
Cette règle dite de "
parité
", n'était
donc pas satisfaisante.
La plupart des Régions manifestaient d'ailleurs de très fortes
attentes
en matière de péréquation, comme l'avaient
relevé en en 1991 le rapport du "
Groupe [du Commissariat
général du Plan] d'évaluation des procédures
contractuelles en faveur du développement régional
", et
en 1992 le rapport de notre collègue Georges MOULY sur les
deuxièmes contrats de plan Etat-Régions.
• Lors des CIAT du 23 juillet 1992, du 10 février 1993 et du
12 juillet 1993, il fut donc décidé d'inscrire les
troisièmes contrats de plan Etat-Régions dans une vision
nationale de développement équilibré du territoire :
les contrats de plan devaient devenir un instrument de
redistribution
entre régions.
L'apport financier de l'Etat devait donc être
modulé
en
fonction du potentiel fiscal et de la situation de l'emploi de chaque
région.
Pour ce faire, le CIAT du 12 juillet 1993 avait classé les
régions métropolitaines en trois groupes, selon trois
critères
: le potentiel fiscal par habitant en 1992 ;
la moyenne du taux de chômage sur la période 1990-1992 ; la
variation de l'emploi entre 1984 et 1991.
Le premier groupe (Auvergne, Bretagne, Limousin, Lorraine, Nord-Pas-de-Calais,
Poitou-Charentes), correspondait aux régions nécessitant un
effort prioritaire de l'Etat : l'enveloppe consacrée par l'Etat aux
troisièmes contrats de plan devait être accrue de 23,5 % en francs
courants par rapport aux deuxièmes contrats de plan.
Un second groupe de régions (Aquitaine, bourgogne, Champagne-Ardenne,
Languedoc-Roussillon, Basse-Normandie, Haute-Normandie, Pays de la Loire et
Picardie) devaient voir leurs enveloppes augmentées de 14,1 % en
francs courants.
Pour un troisième groupe de Régions (Alsace, Centre, Corse,
Franche-Comté, Midi-Pyrénées, PACA et Rhône-Alpes)
les enveloppes allouées par l'Etat aux contrats de plan devaient
être accrues de 9,4 % en francs courants, c'est à dire
qu'elles devaient être stables en francs constants.
Enfin, l'enveloppe allouée à l'Ile-de-France devait être
réduite de 10 % en francs courants.
A l'exception notable de l'Ile-de-France, qui était
particulièrement pénalisée, la plupart des Régions
ont accueilli favorablement cette décision de principe, d'ailleurs
saluée en 1997 comme une "
avancée
" par le
rapport de M. Jean BILLET pour le Conseil économique et
social
156(
*
)
.
L'effet péréquateur de ce classement était toutefois
doublement
limité
:
- par le choix de partir des enveloppes des deuxièmes contrats de plan,
dont on a vu qu'elles ne répondaient pas nécessairement à
la situation particulière des régions concernées ;
- par la faible différenciation des régions, à l'exception
de l'Ile-de-France.
Au total, comme le soulignent certaines Régions, "
le poids
historique des premiers contrats est resté très
fort
", et la répartition des dotations de l'Etat
préservait les "
avantages
territoriaux
acquis
".
Par ailleurs, selon le rapport CHÉRÈQUE, "
le principe de
la libre ventilation d'enveloppes globales différenciées s'est
traduit par des distorsions sectorielles d'un contrat à l'autre, qui
correspondaient à des choix stratégiques régionaux, mais
qui n'avaient aucune cohérence sectorielle
".
Quoi qu'il en soit, la décision du CIAT
n'a pas été
respectée
.
2. La modulation annoncée n'a pas été respectée
Dans son Rapport public pour 1998, la Cour des Comptes établit que la modulation décidée lors du CIAT du 12 juillet 1993 n'a pas été respectée : " le tableau ci-dessous montre qu'à deux exceptions près (Picardie et Nord-Pas-de-Calais), les régions ont obtenu une majoration supérieure à celle qui avait été annoncée ; que la dotation de l'Ile-de-France a été elle aussi augmentée ; que chacun des trois groupes s'est vu attribuer en moyenne à peu près la même augmentation (42 % pour le premier, 38 % pour chacun des deux autres) et, surtout, que le classement relatif des régions a été complètement bouleversé ".
LA
RÉPARTITION EFFECTIVE DES ENVELOPPES DE L'ETAT
POUR LES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN
(en millions de francs)
|
Régions |
1989-1993 |
1994-1998 |
Variation (en %) |
|
Groupe 1 (+ 23,5 %) |
|
|
|
|
Auvergne |
1 356,00 |
2 455,00 |
+ 81,05 |
|
Bretagne |
3 637,80 |
5 199,39 |
+ 42,92 |
|
Limousin |
1 129,29 |
1 541,45 |
+ 36,51 |
|
Lorraine |
3 254,85 |
4 388,70 |
+ 34,83 |
|
Nord-Pas-de-Calais |
6 832,60 |
8 271,24 |
+ 21,05 |
|
Poitou-Charentes |
1 829,16 |
2 529,48 |
+ 38,29 |
|
Groupe 2 (+ 14,1 %) |
|
|
|
|
Aquitaine |
2 151,72 |
3 047,61 |
+ 41,65 |
|
Bourgogne |
1 550,12 |
2 069,44 |
+ 33,50 |
|
Champagne-Ardenne |
1 333,00 |
1 799,63 |
+ 35,00 |
|
Languedoc-Roussillon |
2 606,67 |
3 690,18 |
+ 41,56 |
|
Basse-Normandie |
1 654,53 |
2 223,39 |
+ 34,39 |
|
Haute-Normandie |
1 453,90 |
2 275,42 |
+ 56,57 |
|
Pays de Loire |
1 995,87 |
2 978,07 |
+ 49,20 |
|
Picardie |
2 131,97 |
2 493,42 |
+ 11,54 |
|
Groupe 3 (+ 9,4 %) |
|
|
|
|
Alsace |
1 688,69 |
2 253,67 |
+ 33,45 |
|
Centre |
1 578,55 |
2 398,68 |
+ 51,97 |
|
Corse |
502,00 |
695,01 |
+ 38,45 |
|
Franche-Comté |
1 357,80 |
1 810,53 |
+ 33,34 |
|
Midi-Pyrénées |
3 355,00 |
4 219,41 |
+ 25,73 |
|
Provence-Alpes-Côte d'Azur |
2 859,76 |
4 359,55 |
+ 52,44 |
|
Rhône-Alpes |
3 807,10 |
5 149,90 |
+ 35,27 |
|
Hors groupe |
|
|
|
|
Ile-de-France |
8 522,00 |
11 159,44 |
+ 30,95 |
|
Bassin Parisien |
|
333,00 |
|
|
|
|
|
|
Source : Cour des Comptes.
Selon la Cour des Comptes, cette situation résulte de deux
phénomènes :
- "
l'enveloppe de départ de chaque région a
été calculée à partir de celle du contrat de plan
1989-1993, à laquelle ont été ajoutés les autres
engagements contractuels pris par l'Etat [
notamment les
conventions
culturelles et la partie exécutée du programme université
2000
], déduction étant par ailleurs faite de la partie
exécutée des contrats relatifs à la politique de la
ville
.
C'est à ce total qu'à été
appliqué le coefficient correcteur décidé par le CIAT.
Mais au résultat obtenu est venue s'ajouter ensuite la part de l'Etat
dans les contrats de ville signés pour la période qui s'ouvrait.
Cette insertion dans les contrats de plan Etat-Régions
d'autres
contrats
, qui répondaient à une logique et à des
partenariats tout à fait différents, a renforcé
l'opacité du mode de calcul des enveloppes régionales et
fortement contribué à rendre vaine leur
hiérarchisation
;
-
à la suite de la publication des enveloppes régionales et
des réactions qu'elle a entraînées, des
rallonges
ont été accordées ça et là au gré des
demandes, principalement dans le domaine routier pour 3,6 milliards de francs
supplémentaires (programmes dits d'accélération).
Cette façon de procéder rend aujourd'hui difficiles les
comparaisons d'un contrat de plan à l'autre, ainsi qu'entre les
régions. elle a surtout pour conséquence de
vider de son
sens
la réforme, solennellement annoncée, de la
répartition des moyens de l'Etat
. "
Par surcroît, selon le rapport CHÉRÈQUE, certaines
administrations centrales, qui portaient un jugement défavorable sur la
répartition de leurs moyens entre les régions, "
ont
compensé
par l'utilisation de crédits non
contractualisés les répartitions opérées par les
préfets
".
En réponse à votre rapporteur, le ministère de
l'Equipement, des Transports et du Logement, précise d'ailleurs qu'il
"
s'est efforcé de répartir les enveloppes sectorielles
du contrat de plan (transport, politiques urbaines, tourisme...) en fonction
d'une appréciation équitable des besoins à satisfaire dans
chaque région et compte tenu des opérations à
réaliser hors contrat de plan
" : il y a donc bien eu
compensation entre les opérations contractualisées et les
opérations non contractualisées.
Enfin, s'agissant plus particulièrement des grandes infrastructures de
transport, l'effet péréquateur des contrats de plan était
nécessairement limité, dans la mesure où les
clefs de
financement
imposées par l'Etat n'étaient pas modulées
en fonction de la situation relative des régions.
Au total, la modulation des enveloppes régionales a fait long feu.
3. Des effets redistributifs incertains ?
Les
contrats de plan exercent-ils pour autant des effets redistributifs entre les
régions ?
Certains ministères estiment que oui, pour leur domaine d'action tout du
moins.
Ainsi, selon le secrétariat d'Etat au
Commerce extérieur
,
"
la répartition des crédits commerce extérieur
des contrats de plan Etat-Régions permet de procéder à
certaines compensations budgétaires entre régions, selon leur
plus ou moins grande aptitude à favoriser les stratégies
d'internationalisation de leurs entreprises, et donc d'atténuer certains
déséquilibres interrégionaux
". De même, le
secrétariat d'Etat à
l'Industrie
estime que "
plus
de moyens ont été accordés aux régions
touchées par les conversions industrielles
". Enfin, le
ministère de la
Culture
indique qu'il "
s'efforce de
redéployer les crédits en faveur des régions peu
favorisées en matière culturelle. Les contrats de plan
constituent ainsi l'un des outils privilégiés en matière
d'aménagement du territoire
".
Ces secteurs ne représentent toutefois qu'une très faible part
des engagements contractualisés.
Dans l'ensemble, selon la DATAR, "
l'effet redistributeur des contrats
de plan ne peut véritablement être mesuré
".
C'est d'ailleurs ce que suggère le tableau récapitulatif
ci-dessous, qui récapitule les enveloppes allouées à
chaque région par l'Etat dans le cadre des troisièmes contrats de
plan, ainsi que quelques données socio-économiques extraites de
l'édition 1993 de la publication de l'INSEE "
La France et ses
régions
", qui correspondait aux dernières
données connues au moment de l'élaboration des contrats de plan
1994-1999.
Les
engagements contractualisés de l'Etat
rapportés à
quelques indicateurs socio-économiques tels que connus en
1993
|
Régions |
Enveloppe en francs par habitant (1) |
PIB par
habitant en 1989
|
Taux de
chômage BIT en 1991
|
|
Groupe 1 |
|
|
|
|
Limousin |
2 134 |
83,4 |
8,4 |
|
Nord-Pas-de-Calais |
2 086 |
87,3 |
12,6 |
|
Lorraine |
1 903 |
92,2 |
8,7 |
|
Bretagne |
1 860 |
87,2 |
9,9 |
|
Auvergne |
1 858 |
87,5 |
9,9 |
|
Poitou-Charentes |
1 585 |
86,9 |
10,6 |
|
Groupe 2 |
|
|
|
|
Languedoc-Roussillon |
1 745 |
84,4 |
14,0 |
|
Basse-Normandie |
1 598 |
90,1 |
9,4 |
|
Picardie |
1 377 |
91,2 |
10,0 |
|
Champagne-Ardenne |
1 335 |
103,1 |
9,8 |
|
Haute-Normandie |
1 305 |
107,4 |
11,4 |
|
Bourgogne |
1 286 |
96,0 |
8,6 |
|
Aquitaine |
1 091 |
96,3 |
10,6 |
|
Pays de Loire |
973 |
94,0 |
10,2 |
|
Groupe 3 |
|
|
|
|
Corse |
2 780 |
75,5 |
10,6 |
|
Midi-Pyrénées |
1 736 |
87,3 |
9,4 |
|
Franche-Comté |
1 649 |
98,5 |
7,8 |
|
Alsace |
1 387 |
111,7 |
5,2 |
|
Provence-Alpes-Côte d'Azur |
1 024 |
99,8 |
11,8 |
|
Centre |
1 012 |
99,6 |
8,5 |
|
Rhône-Alpes |
962 |
107,8 |
8,2 |
|
Groupe 4 |
|
|
|
|
Ile-de-France |
1 047 |
166,0 |
7,9 |
|
Moyenne Métropole |
1 366 |
|
9,5 |
1.
Recensement de 1990.
Source : La France et ses Régions, éditions 1993,
INSEE.
Quoi qu'il en soit, les effets (re)distributifs exercés par les
dépenses inscrites dans les contrats de plan sont probablement
très
faibles
:
- les contrats de plan représentent en effet moins de
1 % des
dépenses
de
l'Etat
. Par exemple, la redistribution
opérée entre les régions par les actions
contractualisées est sans doute moitié moindre que celle qui
résulte des dépenses de l'Etat au titre du revenu minimum
d'insertion (RMI) ;
- en outre, comme le souligne la DATAR, "
il est difficile de parler
d'effet redistributeur dès lors que cet effet peut être
diminué ou relativisé par des interventions
hors contrat de
plan
". A titre d'exemple, une étude réalisée
par le ministère de l'Agriculture et de la Pêche montre que les
dotations des contrats de plan exercent dans l'ensemble des effets
redistributifs de sens inverse, mais d'amplitude bien moindre, que les
crédits versés par le ministère dans le cadre de sa
politique générale et dans le cadre du FEOGA (cf. encadré
ci-dessous).
LES EFFETS REDISTRIBUTIFS INTERRÉGIONAUX DES CRÉDITS CONTRACTUALISÉS : L'EXEMPLE DE L'AGRICULTURE.
Selon le
ministère de l'Agriculture et de la Pêche, le ratio enveloppe
Agriculture des troisièmes contrats de plan / unités de travail
agricole (UTA) connut de très grand écarts entre
régions : de 33 051 francs pour la Corse à 2 408 francs
pour Champagne-Ardennes, autour d'une moyenne nationale de 6 777 francs
par UTA.
Outre la Corse, cinq régions dépassaient ainsi 10 000 francs par
UTA, soit, par ordre décroissant, Languedoc-Roussillon,
Midi-Pyrénées, Limousin, Lorraine et Nord-Pas-de-Calais.
A l'inverse, outre Champagne-Ardenne, cinq régions ont
bénéficié de moins de 3 500 francs par UTA :
Centre, Ile-de-France, Pays de la Loire, Picardie et Poitou-Charentes.
Dans l'ensemble, ces écarts compensaient partiellement les écarts
observés en matière de subventions dans le cadre du FEOGA et des
politiques générales du ministère.
Néanmoins, les concours publics à l'agriculture dans le cadre des
contrats de plan ne représentent que quelques pour cents de l'ensemble
des subventions agricoles.
La capacité des contrats de plan à constituer un outil de
redistribution, au profit notamment des exploitations ou des régions
d'agriculture moins intensive, est donc très limitée.
Au total, il semble difficile de croire que la
procédure
des
troisièmes contrats de plan ait pu favoriser une meilleure
péréquation régionale des interventions de l'Etat.
La procédure des troisièmes contrats de plan n'a donc pas atteint
l'objectif
qui lui avait été fixé par les CIAT de
1992 et 1993.
Cet objectif était toutefois particulièrement délicat
à atteindre, puisque les écarts de développement entre les
régions ne font pas l'objet d'une analyse partagée.
4. Le problème des critères de péréquation
La
répartition régionale des dotations de l'Etat pour les
troisièmes contrats de plan Etat-Régions aura donc essuyé
un feu nourri de
critiques
.
Pouvait-il en être autrement ?
Comme le souligne une Région, les marges de manoeuvre de l'Etat
étaient relativement réduites : à dépenses
publiques constantes, cette répartition est en effet un jeu à
somme nulle. Dès lors, il était relativement difficile de
remettre en cause les avantages acquis, puisqu'il aurait fallu baisser les
enveloppes d'un trop grand nombre de régions.
Par ailleurs, il existe a priori
trois critères possibles
pour
répartir les montants contractualisées :
- en fonction des "
besoins
", notamment tels
qu'appréhendés à partir d'indicateurs d'équipement
ou d'accès à certains services publics ;
- à partir de la
rentabilité
socio-économique des
projets ;
- à partir des écarts de
développement
.
Malheureusement, ces critères sont souvent
divergents
. Par
exemple, la rentabilité socio-économique des investissements qui
seraient nécessaires à la satisfaction de besoins dans des zones
d'habitat dispersé et au relief difficile, sera souvent peu
élevée.
De même, selon la Cour des Comptes, la modulation financière des
dotations contractualisées en fonction du niveau de développement
"
a eu aussi
des effets pervers dans le domaine routier. Les
orientations nationales à quinze ans définies par le
ministère de l'Equipement n'ont pu être respectées, car ce
ne sont pas les régions qui avaient le plus de retard à combler
qui ont reçu le plus de moyens
". En d'autres termes, il n'y a
pas toujours de corrélation entre le niveau de développement et
les besoins.
La DATAR souligne en outre qu'il "
s'est avéré impossible
de définir une approche méthodologique consensuelle
"
pour mesurer les écarts de développement entre les
régions. La notion de
développement
est en effet par
essence une notion multidimensionnelle et qualitative, qui ne saurait se
laisser enfermer dans des indicateurs chiffrés. Dans leurs
réponses à votre rapporteur, certaines régions expriment
ainsi le souhait que soient prises en compte, pour la répartition des
enveloppes contractualisées, leur position géographique
excentrée ou frontalière, la fragilité particulière
de leur tissu économique, leur situation particulière en
matière d'environnement, etc.
Enfin, faut-il prendre en compte le niveau ou la tendance des critères
considérés ?
Faut-il privilégier des critères globaux ou bien rechercher des
critères pour chacun des grands domaines contractualisés, par
exemple des critères relatifs à la situation du marché du
travail pour les crédits emploi-formation ?
Ces questions suggèrent qu'il n'existe sans doute pas de critères
incontestables pour la répartition des enveloppes de l'Etat.
Ce constat lucide n'invite aucunement à renoncer à l'idée
d'une péréquation entre les régions.
Mais les critères retenus doivent être transparents, effectivement
appliqués, et étendus à d'autres modalités
d'intervention de l'Etat (par exemple la présence de services publics),
afin que la redistribution opérée par les contrats de plan ne
soit pas subrepticement compensée par ailleurs.
Ces critères devraient surtout faire l'objet d'un large
débat
préalable, notamment dans le cadre du Parlement.
B. UNE MEILLEURE REDISTRIBUTION INFRARÉGIONALE ?
La
procédure de contrat de plan Etat-Région favorise-t-elle une
meilleure
redistribution infrarégionale
, entre
départements, entre pays, entre bassins d'emplois ou entre
agglomérations ?
Là encore, il n'est pas possible de répondre objectivement
à cette question.
Cela résulte notamment de ce que la DATAR s'est efforcée de
prévenir la réalisation d'indicateurs de dépenses par
département, afin d'éviter que les contrats ne soient
"
départementalisés
".
Cependant, les préfets et les services déconcentrés de
l'Etat avaient reçu des
instructions
pour que les contrats de
plan favorisent un rééquilibrage régional, et, selon la
DATAR, "
l'effet de redistribution entre départements, bassins
d'emploi, agglomérations et communes à l'intérieur des
régions est
réel
. En effet, les documents
préparatoires permettant de définir une stratégie
pluriannuelle mettent en général l'accent sur les
sites en
difficulté
. Par ailleurs, les Régions ont tendance à
rechercher une complémentarité avec les aides européennes
dont bénéficient principalement des zones en retard de
développement
".
Plus précisément, selon le secrétariat d'Etat au Tourisme,
"
une estimation réalisée en 1996 a permis de montrer que
la part la plus importante [des actions contractualisées] était
consacrée à la montagne (40%), à l'espace rural (37%) et
dans une moindre mesure au littoral (18%), où se consacre pourtant une
grande part des fréquentations touristiques, et aux zones urbaines (5%).
Au regard d'une carte des fréquentations touristiques très
contrastée, on constate que les interventions des crédits
contractualisés dans le domaine du tourisme obéissent à
une
vision
plus équilibrée et
redistributive
du
territoire, permettant de favoriser le démarrage d'activités
touristiques dans des zones traditionnellement peu ou moyennement attractives.
C'est sans doute ce caractère parfois excessivement redistributif qui
peut conduire à une
insuffisante concentration des aides sur des
zones apparaissant au plan de leur potentiel touristique à
développer
".
Au total, la procédure de contrat de plan pourrait exercer des effets
redistributifs à l'échelle infrarégionale :
- en allégeant les
charges de centralité
supportées
par certaines villes ou agglomérations, dont les infrastructures
seraient davantage financées par le contribuable régional ou
national
157(
*
)
;
- en
concentrant
les dépenses publiques sur les sites en
difficulté.
Aucun indicateur global ne permet toutefois d'étayer ces idées.
Par ailleurs, ces effets redistributifs sont nécessairement
limités :
- par l'insuffisance du
volet territorial
;
- par l'importance des
interventions
économiques
horizontales
, peu ou pas modulées, de sorte qu'elles tendent
inévitablement à se concentrer sur les bassins d'emploi ou les
zones d'activité les plus dynamiques. Par exemple, nombre d'aides
à l'agriculture bénéficient surtout aux exploitations les
plus grandes et les plus performantes ;
- parce que les
clefs de financement
pour les grandes infrastructures ne
prennent pas en compte la situation des Départements ou des Villes qui
sont appelés à les cofinancer.
Enfin, les contrats de plan ne deviendront pleinement un outil
d'aménagement du territoire que lorsqu'ils s'appuieront sur un volet
territorial étendu, et sur une meilleure connaissance statistique des
territoires et des équipements existants, ce qui suppose notamment le
développement de services d'information géographique dans les
SGAR et dans les Régions.
Votre rapporteur se félicite d'ailleurs des inflexions en ce sens
observées lors de l'élaboration des quatrièmes contrats de
plan.
IV. L'ETAT NE S'EST JAMAIS DONNÉ LES MOYENS D'UNE ÉVALUATION GLOBALE DES DÉPENSES PUBLIQUES CONTRACTUALISÉES
A. LES GRANDS OBJECTIFS ASSIGNÉS PAR L'ETAT AUX DÉPENSES CONTRACTUALISÉES : L'EMPLOI, LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE, L'AMÉNAGEMENT ÉQUILIBRÉ DU TERRITOIRE ET UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE DE L'ENVIRONNEMENT
A ce
stade de la réflexion, l'étude de la procédure de contrat
de plan invite à formuler deux
questions
corrélées : les dépenses exécutées dans
le cadre des troisièmes contrats de plan Etat-Régions ont-elles
été efficaces ? La procédure de contrat de plan
favorise-t-elle des dépenses publiques plus efficaces ?
Pour évaluer l'efficacité d'une politique publique, il faut
rechercher si les
objectifs
fixés ont été atteints.
En l'espèce, le CIAT du 23 juillet 1992 avait retenu
quatre
objectifs
prioritaires pour les actions contractualisées :
-
l'emploi
;
- le
développement économique
régional ;
- une meilleure prise en compte de
l'environnement
;
-
l'aménagement
équilibré du
territoire
.
Ce dernier objectif fut réaffirmé avec force lors du CIAT de
Mende du 12 juillet 1993, qui définit les contrats de plan
comme un outil privilégié d'aménagement du
territoire
158(
*
)
.
De même, ces objectifs furent repris sous une forme voisine dans les
mandats de négociation adressés aux préfets, qui les
invitaient à faire des contrats de plan l'occasion de renforcer le lien
entre la compétitivité économique et la cohésion
sociale, d'une part, de soutenir un équipement équilibré
du territoire national, d'autre part.
Ces objectifs prioritaires énoncés par l'Etat ont
été largement
repris
dans les grands objectifs
assignés à chaque contrat de plan.
Par exemple, l'objectif de soutien de l'emploi est énoncé, sous
des formes différentes, dans la plupart des contrats de plan :
"
favoriser l'emploi, l'investissement des entreprises et
l'innovation
" en Aquitaine, "
soutenir l'emploi, moderniser
l'appareil productif
" en Haute-Normandie ", "
Mobiliser
pour l'emploi et contre l'exclusion
" en Bretagne, etc.
Si l'objectif d'aménagement équilibré du territoire est
multidimensionnel et difficile à apprécier, il n'en est pas
toujours de même de l'emploi, de la prise en compte de l'environnement et
du développement économique.
Or, malgré un
discours
public
mobilisateur
sur la
rationalisation et sur l'évaluation de l'action publique, l'Etat ne
s'est jamais vraiment donné les moyens d'une appréciation globale
des politiques contractualisées, ni à l'échelle nationale,
ni au niveau des régions.
B. L'ETAT N'A ENTREPRIS AUCUNE ETUDE DE L'EFFICACITÉ GLOBALE DES CONTRATS DE PLAN
•
Comme le précise le Commissariat général du Plan,
"
l'évaluation de la
procédure
de contrat de plan
Etat-Région n'a, à ce stade, jamais été entreprise
et aucun crédit n'a d'ailleurs été affecté pour
conduire cet exercice
".
Certaines Régions soulignent aussi "
qu'il n'existe aucune
évaluation sérieuse sur le montant des
dotations
pour
les contrats de plan Etat-Régions
".
Par ailleurs, aussi bien à l'échelle nationale que dans les
régions, il n'y a eu
aucune étude d'impact
préalable
du contenu en emploi des contrats de plan, ou de leurs
effets attendus sur le développement économique, l'environnement
ou l'aménagement du territoire. Les administrations centrales n'avaient
d'ailleurs établi aucun guide méthodologique pour ce faire, et
elles n'ont mis en place aucun
indicateur
susceptible de favoriser une
appréhension globale de l'efficacité des contrats de plan.
De même, l'Etat central et les préfectures de région n'ont
tenté
aucune évaluation
concomitante ou
ex post
de
l'efficacité globale des dépenses inscrites dans les contrats de
plan pour atteindre leurs objectifs.
En outre, aucun ministère n'a produit à votre rapporteur des
éléments d'évaluation globale de ses crédits ou de
ses politiques contractualisés.
Enfin, les évaluations de certaines actions contractualisées
conduites dans le cadre de la procédure proposée par le
Commissariat général du Plan, n'ont pas toujours examiné
leur efficacité au regard des quatre grands objectifs
énoncés lors du CIAT du 23 juillet 1992. Par exemple, les
évaluations des aides aux entreprises se sont rarement
interrogées quant à leur impact sur l'environnement ou sur
l'aménagement du territoire.
Au total, il est
impossible
de déterminer dans quelle mesure la
procédure de contrat de plan favorise, ou non, une allocation des
ressources et des politiques publiques plus efficaces.
De même, il est impossible de savoir dans quelle mesure les politiques
publiques contractualisées ont globalement concouru à la
création d'emploi, au développement économique, à
une meilleure prise en compte de l'environnement et à
l'aménagement équilibré du territoire.
• Dans ce contexte, votre rapporteur ne peut que
s'interroger
sur
les conditions dans lesquelles les préfets ont respecté les
termes de la
circulaire
du ministre de l'Aménagement du
Territoire et de l'Environnement en date du 1
er
juillet 1998, qui
leur prescrivait : "
dans tous les domaines, vous devrez
procéder à une évaluation des programmes actuels... un
réexamen systématique des opérations au regard de leur
efficacité économique et sociale, ainsi que de leur contribution
à l'amélioration et à la préservation de la
qualité des milieux et des éléments naturels
".
Pour que la démarche préconisée par cette circulaire ait
quelque
réalité
, il conviendrait de développer en
amont des
indicateurs
appropriés, de mettre en place
systématiquement des dispositifs d'évaluation
légère du contenu global des contrats de plan Etat-Région,
et de doter enfin le Commissariat général du Plan et les SGAR de
moyens humains appropriés.
Selon les informations transmises à votre rapporteur, cette
démarche devrait être pour partie retenue dans la circulaire
relative à l'évaluation des quatrièmes contrats de plan
Etat-Régions (2000-2006), qui devrait notamment préconiser des
études d'impact
préalables pour les programmes
contractualisés.
Malheureusement, alors que la plupart des contrats de plan sont à ce
jour déjà signés, cette circulaire n'est pas encore
parue
, ce qui rend la réalisation des études d'impact
préalables qu'elle préconise quelque peu difficile...
Par ailleurs, selon le secrétariat d'Etat au Tourisme,
" un
travail d'évaluation d'ensemble... de l'adéquation des actions
mises en oeuvre dans les contrats de plan aux objectifs et aux priorités
qui ont conduit à [leur] rédaction... sera engagé au plan
central dans le cadre d'un dispositif propre au ministère de
l'Equipement, des Transports et du Logement
". Votre rapporteur se
félicite de cette démarche quant à ses finalités,
mais ne peut que regretter qu'elle ne soit conduite ni dans un cadre
interministériel
, ni de manière
partenariale
avec
les Régions.
C. LE SENTIMENT DES PARTENAIRES DES CONTRATS DE PLAN QUANT À L'EFFICIENCE DES DÉPENSES CONTRACTUALISÉES EST MITIGÉ
Compte
tenu de l'absence d'indicateurs et de travaux d'évaluation, il est
impossible de déterminer
objectivement
si la procédure de
contrat de plan favorise des dépenses publiques plus efficaces, c'est
à dire des dépenses qui concourent davantage à la
création d'emplois, au développement économique, à
une meilleure prise en compte de l'environnement et à
l'aménagement équilibré du territoire.
Votre rapporteur a toutefois recueilli sur ce point le
sentiment
des
ministères et des Régions.
• De manière générale, la procédure de
contrat de plan favorise-t-elle, toutes choses égales par ailleurs, des
politiques publiques plus efficaces au sens exposé ci-dessus ?
La réponse de la DATAR et de la plupart des ministères est, sans
surprise,
positive
.
En effet, selon la DATAR, "
la procédure de contractualisation
sur le long terme concrétisée par un document global écrit
est
responsabilisante
. A ce titre, elle est favorable aux
préoccupations de long terme, telles que l'environnement, l'emploi et
l'aménagement du territoire. La procédure de contrat de plan a
été crée pour éviter un développement par
à coups et dépenses ponctuelles qui ne puisse avoir que des
effets à très court terme. Elle est adaptée à des
programmations de moyenne durée telles que les trois secteurs
sus-cités en nécessitent
".
Par ailleurs, "
le contrat de plan représente le seul instrument
d'envergure dans le temps et dans l'espace permettant une
synergie
véritable des politiques publiques
".
De même, selon le ministère de la Culture, "
le
discernement de priorités régionales, la mise en cohérence
des politiques de chaque partenaire et l'émergence d'un meilleur
ordonnancement des responsabilités, sinon des compétences tend
à une efficacité accrue de la dépense publique
".
Le ministère de l'Emploi et de la Solidarité précise et
complète ces arguments :
- "
l'instruction des mêmes demandes par l'Etat, par les
collectivités locales, par l'Europe et par les autres financeurs,
inscrite dans la logique des contrats de plan, assure une
sélection
convergente des projets
... ;
-
les cofinancements... permettent une mobilisation de moyens
conséquents sur des investissements pour lesquels une
taille
critique
est souvent exigée... ;
- pour la partie qui ne renvoie pas aux blocages de crédits par le
ministère des Finances, la sous-exécution des contrats de plan
correspond essentiellement à un
ajustement
des dépenses de
l'Etat aux besoins locaux, dont il est légitime de penser qu'ils
puissent évoluer et ne pas être tous fixés une fois pour
toutes sur une durée de sept ans...
Au total, le
rapprochement
des politiques nationales territoriales et
communautaires, sur des projets globaux, sert l'efficacité des unes et
des autres
".
La procédure des contrats de plan améliorerait donc
l'efficacité des politiques publiques en en renforçant la
cohérence
Votre rapporteur a toutefois montré que la procédure des contrats
de plan ne favorisait qu'une
cohérence limitée
pour les
politiques publiques.
Les Régions sont d'ailleurs plus
prudentes
quant à
l'efficience des dépenses contractualisées.
Ainsi, selon une Région : "
la mise en commun des moyens
financiers permet dans certains cas d'intervenir de manière plus
efficace. Au vu du bilan qualitatif, cette question est toutefois à
nuancer. Il s'avère en effet que certaines mesures inscrites dans les
contrats de plan, auraient pu être réalisées aussi bien,
voire mieux sans contrat de plan (exemples relevés dans les secteurs de
l'enseignement, de la formation professionnelle, de l'aménagement du
territoire...). Compte tenu de la
lourdeur
des procédures, il
semble opportun de ne pas disperser les crédits contrats de plan, pour
cibler plutôt des secteurs stratégiques et des infrastructures
lourdes
. "
Par ailleurs, plusieurs Régions soulignent que "
le contrat de
plan ne favorise une meilleure prise en compte de l'emploi, de l'environnement
et de l'aménagement équilibré du territoire
qu'en
fonction
du degré de coordination existant entre les
partenaires
", ou "
de la qualité du
partenariat
mis en oeuvre, donc de la volonté d'agir ensemble
".
En outre, l'apparence d'abondance budgétaire artificiellement
créée par la procédure de contrat de plan et la
rigidité
des
enveloppes
ministérielles
contractualisées ne sont pas nécessairement facteurs
d'efficacité pour les dépenses publiques.
Enfin, aux dires de certains participants, les ultimes réunions
interministérielles relatives aux contrats de plan voient parfois
plusieurs centaines de millions de francs changer en quelques instants de
destination, sectorielle ou géographique, en fonction de la situation
politique régionale ou des rapports de force entre ministères,
sans que ces
arbitrages
soient toujours source de rationalité
économique.
Au total
, la procédure de contrat de plan ne favoriserait donc
des politiques publiques plus efficaces que dans la mesure où les gains
d'efficacité résultant de mise en cohérence des objectifs
et de la dimension partenariale de certaines politiques, sont supérieurs
aux pertes d'efficacité résultant de la complexité et des
logiques de guichet induites par la procédure.
• La procédure de contrat de plan favorise-t-elle plus
spécifiquement la création
d'emplois
?
Cette question doit être précisée. Il est en effet
évident que la plupart, sinon la totalité des actions
contractualisées, concourent directement ou indirectement à la
création d'emplois. Cependant, on peut s'interroger si la
procédure de contrat de plan favorise les dépenses dont le
contenu en emplois
est le plus élevé.
La plupart des ministères affirment que
oui
, mais aucun d'entre
eux ne se fonde sur des études ou des travaux d'évaluation. En
outre, les ministères n'avancent guère d'arguments convaincants,
à l'exception sans doute de la DATAR, qui rappelle que le
caractère pluriannuel du contrat de plan permet une continuité
des programmes, ce qui facilite l'embauche par les bénéficiaires
ou par les partenaires des contrats.
A contrario
, la quasi totalité des ministères soulignent
qu'ils s'inscriront
à l'avenir
, pour les quatrièmes
contrats de plan, dans le cadre des orientations établies par la
circulaire de la ministre de l'Aménagement du Territoire et de
l'Environnement du 1
er
juillet 1998, qui confortait
"
l'amélioration de la situation de l'emploi
" parmi
les grands objectifs des contrats de plan.
Par exemple, le secrétariat d'Etat au tourisme indique qu'il
"
s'attachera à ce que cette priorité soit bien retenue
dans le cadre de la rédaction des mesures et règlements d'aide
" tourisme " dans le cadre des prochains contrats de plan
".
De même, pour le ministère de la Jeunesse et des Sports,
"
la mise en place de la quatrième génération des
contrats de plan voit inscrire le domaine emploi-formation comme
prioritaire
". Pour sa part, le ministère de la Culture
précise de manière analogue que "
les projets culturels,
tant en investissement qu'en fonctionnement sont toujours créateurs
d'emplois. Cette réalité sera renforcée par une prise en
considération dans le contrat de plan 2000-2006 des projets de
développement local dans leur dimension tant culturelle
qu'économique
".
Ces divers éléments suggèrent que le contenu en emplois de
la dépense publique n'a pas toujours été pleinement pris
en considération au cours de la génération de contrats de
plan 1994-1999.
Certains Conseils économiques et sociaux régionaux avaient
d'ailleurs regretté, dans leurs avis relatifs aux troisièmes
contrats de plan, que l'emploi ne fût pas davantage pris en compte, et
que la plupart des dispositifs d'intervention économique inscrits dans
les contrats de plan ne prévoient ni une forme de
conditionnalité-emploi des aides attribuées, ni un réel
suivi des créations d'emplois induites.
De même, le rapport CHÉRÈQUE avait conclu
159(
*
)
: "
l'emploi, priorité du
gouvernement et de l'action publique, doit être davantage pris en compte
dans les contrats Etat-Régions. Il ne s'agit pas de la politique de
l'emploi en tant que telle, mais d'identifier les secteurs les plus
créateurs d'activité et de promouvoir leur développement
à l'intérieur du contrat... c'est ainsi qu'il conviendrait
d'encourager la prise en considération, très insuffisante, de la
très petite Entreprise (TPE), pourtant à l'origine de la
création de la majorité des nouveaux emplois
".
• Enfin, dans quelle mesure la procédure de contrat de plan
favorise-t-elle un aménagement équilibré du
territoire ?
Compte tenu des modalités de péréquation entre
régions analysées supra, cela ne semble guère le cas
à l'échelle nationale.
En revanche, la très large majorité des partenaires des contrats
de plan estiment que cela peut être le cas à l'échelle
régionale, en raison :
- des effets
redistributifs
induits par les contrats de plan à
l'intérieur des régions ;
- de ce que la procédure de contrat de plan pourrait favoriser
l'élaboration de
diagnostics partagés
sur les besoins,
notamment à l'aide de systèmes d'information géographiques
et de schémas directeurs ;
- de ce que la procédure de contrat de plan pourrait parfois exercer un
effet d'entraînement sur la
coopération locale
;
- enfin, de ce que "
l'exercice de négociation des contrats de
plan oblige à de nombreux
compromis
qui permettent de promouvoir
une vision plus équilibrée du territoire
".
CHAPITRE VII :
LES TROISIÈMES CONTRAT DE PLAN
ETAT-RÉGIONS ET L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES
I. LA PROCÉDURE DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGION ENCOURAGEAIT ET ORGANISAIT L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES
A. LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN ETAT-RÉGION FACILITE L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES
•
A priori
, la procédure de contrat de plan devrait
favoriser
, selon diverses modalités,
l'évaluation
des politiques publiques contractualisées.
En premier lieu,
l'élaboration
des contrats de plan
représente pour l'Etat et les collectivités locales un cadre
privilégié pour confronter leurs diagnostics et leurs
stratégies, et pour s'interroger sur la pertinence de leurs politiques,
notamment en matière d'aménagement du territoire.
De plus, le calendrier d'élaboration des contrats de plan peut
constituer un
horizon
mobilisateur pour la réalisation
d'études d'impact.
Au total, la procédure des contrats de plan pourrait favoriser
l'évaluation
ex ante
des politiques publiques.
Les études d'impact et les évaluations
ex ante
des
politiques publiques contractualisées, qui n'étaient pas rendues
obligatoires par la procédure, furent toutefois très rares lors
de l'élaboration des troisièmes contrats de plan.
Cela s'explique sans doute par les
difficultés
particulières de ce type d'exercice, comme par le manque de
ressources humaines
disponibles, les personnes compétentes
étant par ailleurs mobilisées par la préparation, la
négociation et la rédaction des contrats.
L'ÉVALUATION ET LES CONTRATS DE PLAN
ETAT-RÉGION : DÉFINITIONS
160(
*
)
1) Qu'est-ce que l'évaluation ?
La circulaire du Premier ministre du 28 décembre 1998 propose pour
l'évaluation des politiques publiques la
définition
suivante :
"
L'évaluation d'une politique publique consiste à
comparer ses résultats aux moyens qu'elle met en oeuvre (juridiques,
administratifs ou financiers) et aux objectifs initialement fixés. Elle
se distingue du
contrôle
et du travail d'inspection en ce qu'elle
doit aboutir à un jugement partagé sur l'efficacité de
cette politique et non à la simple vérification du respect de
normes administratives ou techniques
".
2) Quels peuvent être les objectifs de l'évaluation ?
D'une manière générale, l'évaluation répond
à un besoin de rationalité et de cohérence des choix
publics. L'évaluation cherche ainsi à apprécier dans
quelle mesure la politique évaluée présente les
qualités d'une bonne politique :
-
Cohérence
dans la conception et la mise en oeuvre : les
différents objectifs sont-ils cohérents entre eux ? Les
moyens mis en place sont-ils adaptés à ces objectifs ?
-
Effectivité de la mise en oeuvre
: la politique
annoncée a-t-elle effectivement mise en oeuvre ?
-
Atteinte des objectifs
: dans quelle mesure les évolutions
constatées sont-elles conformes aux objectifs de la politique
poursuivie ?
-
Efficacité
: dans quelle mesure la politique
étudiée a produit les effets escomptés ?
L'efficacité doit être distinguée de l'atteinte des
objectifs. En effet, certains des objectifs peuvent être atteint
grâce à des évolutions indépendantes des politiques
mises en oeuvre, et sans que ces politiques soient efficaces ou utiles.
-
Efficience
: les ressources financières mobilisées
par la politique mise en oeuvre ont-elles été bien
mobilisées ? La politique mise en oeuvre constitue-t-elle le moyen
le moins coûteux pour atteindre les objectifs fixés ? Notons
qu'une politique peut-être efficace sans être efficiente, c'est
à dire produire les effets escomptés au prix d'un gâchis de
ressources.
-
Impact socio-économique
: quels sont l'ensemble des effets
socio-économiques de la politique mise en oeuvre ?
-
Pertinence
: les objectifs explicites de la politique mise en
oeuvre sont-ils adaptés à la nature des problèmes que
cette politique est censée résoudre ou prendre en charge ?
3) Quels sont les différents niveaux d'évaluation possibles
pour les contrats de plan ?
Il convient de
distinguer
l'évaluation de la procédure de
contrat de plan Etat-Région de l'évaluation d'ensemble du contenu
des contrats de plan, comme de l'évaluation des politiques
contractualisées.
- Evaluer la
procédure
de contrat de plan, c'est se demander dans
quelle mesure cette procédure a permis des politiques publiques plus
efficaces, plus efficientes, plus transparentes et davantage en
adéquation avec les souhaits de nos concitoyens. C'est la
démarche adoptée dans l'ensemble de ce
rapport
.
- Evaluer
l'ensemble du contenu
des contrats de plan, c'est se demander
si les politiques contractualisées sont globalement efficaces, c'est
à dire notamment si les grands objectifs assignées aux contrats
de plan ont été atteints.
Le ministère de l'Equipement indique à cet égard que
"
les contrats de plan font l'objet de deux types
d'évaluation : une évaluation au niveau régional
conduite par le préfet qui porte sur l'adéquation de chaque
contrats à la stratégie de l'Etat en région ; des
évaluations conduites par les l'administration centrale qui portent sur
l'adéquation de l'ensemble des contrats aux politiques globales
conduites au niveau nationales
".
Ces évaluations sont toutefois très
formelles
. Elles
consistent pour l'essentiel à vérifier que les actions
contractualisées sont bien conformes aux critères
d'éligibilité établis à Paris. Ces exercices sont
en outre conduit dans un cadre sectoriel.
En fait, comme votre rapporteur l'a souligné au chapitre
précédent, l'Etat avait expressément
écarté
toute évaluation d'ensemble du contenu des
troisièmes contrats de plan Etat-Région.
- Enfin, il est également possible d'essayer d'évaluer les effets
isolés de
certaines
des
politiques
publiques
contractualisées, sans chercher à porter une appréciation
globale sur les disposition du contrat de plan. C'est ce type
d'évaluation, plus modeste, qui avait été
préconisée par le Commissariat général du Plan.
4) A quel moment peut intervenir l'évaluation ?
Les évaluations des politiques publiques contractualisées peuvent
intervenir aux différents stades des contrats de plan : lors
l'élaboration
des contrats (études d'impact,
évaluations
ex ante
), pendant l'exécution des contrats
(évaluations concomitantes ou au fil de l'eau), ou bien après
l'achèvement des contrats (évaluations
ex post
).
5) Quelles sont les différentes méthodes
d'évaluation ?
Le terme " d'évaluation " peut recouvrir des
pratiques
très différenciées, depuis des évaluations lourdes,
longues, coûteuses, à la méthodologie
élaborée, et à visée " scientifique ",
jusqu'à des audits plus ponctuels ou plus " politiques ",
toutes ces pratiques ayant leur champ de pertinence propre.
6) Quels sont les critères d'une " bonne "
évaluation ?
Le Conseil scientifique de l'évaluation a retenu
cinq
critères
de qualité d'une évaluation :
-
utilité-pertinence
: c'est le fait que l'évaluation
produise de l'information compréhensible et utile ;
-
fiabilité
: l'évaluation doit être digne de
confiance, en particulier éviter les biais résultant des
techniques de collecte et de traitement des informations ;
-
objectivité
: le fait que les résultats de
l'évaluation n'ont pas été influencés par les
préférences personnelles ou les positions institutionnelles des
responsables de l'évaluation, ou du moins que ces
préférences ont été suffisamment explicitées
ou contrôlées pour que l'on puisse supposer qu'une autre
évaluation répondant aux mêmes questions et utilisant les
mêmes méthodes conduirait aux mêmes conclusions ;
- possibilité de
généralisation
: dans quelle
mesure les conclusions peuvent-elles être étendues à
d'autres situations, d'autres contextes, voire à des politiques
différentes ;
-
transparence
: l'évaluation doit expliciter ses
méthodes, son mode d'emploi et ses limites.
On peut certes considérer, avec le ministère de la
Défense, que la "
contractualisation participe [en principe]
implicitement d'une évaluation
[légère]
",
dès lors que "
pour contractualiser certaines propositions et
les rendre attrayantes, il convient d'avoir au préalable
défini le projet et, au minimum, l'avoir évalué
sommairement, non pas seulement en termes de coûts mais également
par référence à ses effets sur l'activité, l'emploi
et plus généralement les critères du développement
durable
".
Néanmoins, comme le reconnaît le ministère de la
Défense, "
la négociation peut faire varier sensiblement
l'assiette de l'opération envisagée et les
priorités
de chaque partenaire se révèlent dans les
faits aussi importantes que l'optimalisation intrinsèque du
projet
".
En d'autres termes, au moment de l'élaboration des contrats de plan, les
impératifs de la négociation l'emportent sur ceux de
l'évaluation.
En outre, la Direction du Budget souligne que "
la procédure de
contrat de plan ne permet pas toujours d'allouer des crédits à
des projets parfaitement identifiés, dont la pertinence aurait pu
être appréciée au fond par les services
compétents... la logique qui prévaut est parfois celle de
l'allocation
d'enveloppes
dont l'affectation précise est
déterminée ultérieurement
".
• La procédure des contrats de plan
facilite
toutefois
l'évaluation concomitante ou
ex post
des politiques publiques
contractualisées.
En effet, la procédure contractuelle invite à affecter des moyens
bien délimités à des objectifs clairs, dans un cadre
formalisé, pluriannuel et transparent. Le CIAT du 23 juillet 1992 avait
d'ailleurs insisté sur la définition
d'objectifs
précis
, exprimés en termes
d'effets
attendus
.
Cette démarche facilite évidemment l'évaluation des
politiques publiques.
Par ailleurs, la contractualisation Etat-Régions favorise
a
priori
le décloisonnement de l'Etat, les échanges
d'information entre administrations, l'émergence de
référentiels communs à l'Etat et aux collectivités
locales (comme des schémas directeurs), ainsi que la constitution de
bases de données
partagées (indicateurs
socio-économiques, indicateurs budgétaires et financiers, etc.),
qui constituent souvent des préalables à la mise en oeuvre d'une
évaluation réussie.
Les contrats de plan Etat-Régions pourraient ainsi avoir favorisé
le développement des observatoires régionaux de l'emploi et de la
formation (OREF), comme des
réseaux d'information économique
et sociale
, placés sous l'égide des Conseils
économiques et sociaux régionaux et animés par des
chargés de mission de l'INSEE, avec pour missions de mettre en
réseau les services de l'Etat et de la Région, ainsi que de
réaliser et de diffuser des informations socio-économiques
locales (par exemple des atlas des zonages).
Enfin, certains ministères ont diffusés des
guides
méthodologiques
pour l'évaluation des politiques publiques
dans leur domaine. En particulier, un "
dossier-ressources pour
l'évaluation des contrats de ville
" et un "
guide
méthodologique des tableaux de bord socio-démographiques des
quartiers
" ont été produits à l'initiative de la
Délégation interministérielle à la Ville, pour
aider à la mise en oeuvre de l'évaluation des contrats de ville.
Par ailleurs, les troisièmes contrats de plan
prévoyaient
l'évaluation d'un certain nombre de politiques publiques
contractualisées.
B. LES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGION INTÉGRAIENT UN DISPOSITIF D'ÉVALUATION DE QUELQUES POLITIQUES PUBLIQUES CONTRACTUALISÉES
1. Le dispositif national établi par la circulaire interministérielle du 9 décembre 1993
La
circulaire du Premier ministre du 31 mars 1992 et la circulaire
interministérielle (Commissariat général du Plan, DATAR,
Délégation interministérielle à la Ville) du 9
décembre 1993 avaient prévu, puis rendu
obligatoire
,
l'inscription dans les contrats de plan Etat-Régions d'un dispositif
d'évaluation des politiques contractualisées.
Il s'agissait là d'une
innovation
, puisqu'avant cette date, seuls
des bilans de suivi financier étaient réalisés.
Pour cela, la circulaire du 9 décembre 1993 prévoyait que l'Etat
affecterait à l'évaluation les 6/10 000èmes de sa
participation financière à chaque contrat de plan, soit au total
47 millions de francs
, inscrits sur le budget du Commissariat
général du Plan, en charge de l'évaluation des contrats de
plan Etat-Région. Cela représentait en moyenne 2,1 millions de
francs pour chaque région métropolitaine, les
Régions
étant par ailleurs appelées à
cofinancer ces travaux d'évaluation à parité avec l'Etat.
Enfin, la circulaire du 9 décembre 1993, prévoyait la mise en
place dans chaque région d'une instance régionale
d'évaluation paritaire Etat-Région, ainsi que d'une
instance
nationale
d'évaluation des contrats de plan, dont
la présidence a été confiée au Commissaire au Plan.
Cette instance nationale d'évaluation, animée par les services du
Commissariat général du Plan, et composée de
représentants des administrations centrales, devait donner un
avis
technique
sur les projets d'évaluation proposés par les
instances régionales d'évaluation.
En cas d'avis favorable, le Commissariat général du Plan devait
déléguer aux préfets les crédits afférents,
accompagnés le cas échéant de
recommandations
de
méthode. Les évaluations réalisées en région
devaient ensuite faire l'objet de
bilans
sous l'égide du
Commissariat général du Plan.
2. Les dispositifs régionaux d'évaluation
•
S'agissant des
instances régionales
d'évaluation, la
circulaire du 9 décembre 1993 avait posé quelques principes
fondateurs : partenariat entre l'Etat et la Région,
définition d'objectifs limités, montage d'un dispositif
d'évaluation régional associant des
experts
indépendants
.
Ces principes ont été déclinés dans les contrats de
plan selon des modalités différenciées. A titre d'exemple,
l'encadré ci-après détaille le dispositif retenu en
région Pays de la Loire.
LE DISPOSITIF D'ÉVALUATION DE LA RÉGION PAYS DE LA LOIRE
Le protocole d'accord Etat-Région relatif au dispositif régional
d'évaluation en Pays de la Loire précisait tout d'abord les
objectifs
de ce dispositif :
- "
offrir aux acteurs publics territoriaux (Etat, collectivités
locales, représentants des établissements et entreprises publics
nationaux) un instrument d'échanges et d'analyse commun leur permettant
de développer et de coordonner, à leur demande, les études
d'évaluation conduites localement ;
- fournir une aide à la connaissance et à la compréhension
des politiques publiques et de leurs incidences, ainsi qu'à la
décision pour ceux qui les financent et les mettent en oeuvre
".
Ce protocole proposait ensuite une
définition
de
l'évaluation : "
l'évaluation consiste à
mesurer les effets engendrés par les politiques publiques et à
chercher si les moyens juridiques, administratifs et financiers mis en oeuvre
produisent les effets attendus au regard des objectifs fixés
".
Ce protocole prévoyait enfin la création d'un Comité
régional d'évaluation, d'une Commission scientifique et de
groupes de projets et de suivi.
Le Comité régional d'évaluation
Il était composé à titre permanent de
cinq
membres
: le Préfet de région, le Président du
Conseil régional, le Président du Conseil économique et
social régional, le Trésorier payeur général de
région, ainsi qu'une personnalité qualifiée, choisie d'un
commun accord par le Préfet de région et le Président du
Conseil régional, pour assurer la présidence du Comité
régional d'évaluation.
Le secrétariat du Comité régional d'évaluation
était assuré conjointement par les services de l'Etat et de la
Région.
Le Comité régional d'évaluation avait pour
missions
:
- de
décider
de
l'engagement
d'actions d'évaluation
au titre du contrat de plan, éventuellement à la demande d'autres
collectivités ou d'établissements publics pour des actions qu'ils
mettent en oeuvre ou cofinancent ;
- de déterminer la publicité éventuelle à donner
aux rapports d'évaluation ;
- d'examiner les conséquences de l'évaluation sur les politiques
évaluées ;
- de régler les problèmes liés à l'organisation et
au financement du programme d'évaluation et aux actions de formation et
d'information relatives à l'évaluation ;
- enfin, de
nommer
les membres de la Commission scientifique, qui
l'informent ensuite de leurs activités.
La Commission scientifique.
Elle regroupait des
personnalités qualifiées
,
désignées à titre personnel par le Comité
régional d'évaluation, et "
choisies notamment parmi des
universitaires de diverses disciplines, des personnalités des milieux
socio-économiques, des magistrats [notamment de Chambres
Régionales des Comptes], des agents de diverses fonctions publiques
ainsi que de personnalités qualifiées
".
Elle désignait en son sein son Président, qui était
associé aux travaux du Comité régional d'évaluation.
La Commission scientifique avait pour
missions
:
- de garantir le
caractère scientifique
des travaux
conduits ;
- de donner son
avis
sur les demandes d'évaluation ;
- d'arrêter, après consultation des personnes publiques
concernées par la politique à évaluer, la composition des
équipes des chargés d'évaluation et de se prononcer sur la
méthodologie de chaque action d'évaluation ;
- d'assister et de conseiller les équipes de chargés
d'évaluation ;
- de
délibérer
sur les études de
faisabilité, les cahiers des charges et les rapports
d'évaluation ;
- de participer à la définition d'actions de formation et
d'information dans le domaine de l'évaluation ;
- de
constituer
, pour chaque évaluation,
un groupe de projet
et de suivi
.
Les groupes de projet et de suivi.
Ils étaient constitués pour chaque politique à
évaluer.
Ils
associaient
les partenaires intéressés à la
politique évaluée, c'est à dire ceux qui la financent ou
la mettent en oeuvre, ainsi que des personnalités qualifiées,
membres ou non de la Commission scientifique.
Ils étaient chargés de préparer l'étude de
faisabilité
et le
cahier des charges
de
l'évaluation, soumis à la Commission scientifique.
Ils étaient les interlocuteurs ordinaires des chargés
d'évaluation et devaient notamment leur faciliter l'accès
à l'information et leur en garantir la fiabilité.
Enfin, ils préparaient tous les travaux qui pouvaient leur être
commandés par la Commission scientifique.
Les chargés d'évaluation
Chaque évaluation était confiée à des
chargés d'évaluation, comme des cabinets de consultants ou des
universitaires, " choisis pour leur indépendance et leur
compétence " pour assurer le travail quantitatif et qualitatif
d'évaluation.
Source : contrat de plan pour la Région Pays de la Loire
De manière générale, les dispositifs régionaux
d'évaluation s'articulaient autour d'une instance décisionnelle,
le
Comité régional
d'évaluation
, ainsi que
d'un
comité scientifique
ou de comités de suivi
pluridisciplinaires, composés d'une dizaine d'experts
désignés d'un commun accord par le Préfet de Région
et le Président du Conseil régional, et le plus souvent
bénévoles, avec pour missions de préparer les
évaluations (études de faisabilité, rédaction des
cahiers des charges et des appels d'offres), de les piloter d'un point de vue
méthodologique, puis de les apprécier d'un point de vue
scientifique. La réalisation concrète des évaluations
était ensuite le plus souvent confiée à des
organismes
extérieurs
(instituts de recherche parapublics, laboratoires
universitaires, consultants privés, etc.).
Le Président du
Conseil économique et social
régional
était souvent, mais pas toujours, membre du
Comité régional d'évaluation. De même, le
Président de la Chambre régionale des Comptes, le
Trésorier payeur général de la région, le Directeur
régional de la Banque de France et le Directeur régional de
l'INSEE étaient souvent associés aux travaux du Comité
régional d'évaluation, avec une voix délibérative
ou consultative selon les régions.
Les autres
collectivités locales
étaient dans l'ensemble
peu associées
aux dispositifs régionaux
d'évaluation des contrats de plan. Certes, elles avaient la
faculté de solliciter l'évaluation des actions qu'elles
cofinançaient ou qu'elles mettaient en oeuvre. Néanmoins,
à l'exception notable des Départements alsaciens, les
Départements et les Villes étaient rarement
représentés avec voix délibérative dans les
instances régionales d'évaluation.
Par ailleurs, les comités régionaux d'évaluation
étaient en principe informés des évaluations des
politiques publiques conduites hors contrat de plan, en particulier des
évaluations concernant les
programmes européens
. Certains
contrats de plan, comme celui pour la Lorraine, prévoyaient même
que, "
dans la mesure du possible, les programmes prévus au
présent contrat qui seront cofinancés par les fonds structurels
européens feront l'objet du même dispositif
d'évaluation
".
En outre, plusieurs contrats de plan avaient entendu organiser la
complémentarité entre l'évaluation des politiques
publiques et
l'information
économique et sociale qui lui est
nécessaire.
Par exemple, l'évaluation des politiques publiques et le financement du
Réseau d'information économique et sociale étaient
symboliquement inscrits dans le même article du contrat de plan en
Bourgogne.
Plus précisément, le contrat de plan pour le Languedoc-Roussillon
prévoyait d'une part que "
l'instance régionale
d'évaluation des politiques publiques sera associée au dispositif
de mesure et de contrôle de l'exécution du
contrat
" ; d'autre part, que "
les
bénéficiaires des aides devront communiquer à l'Etat et
à la Région les informations, notamment d'ordre physique et
financier, que ces derniers jugeront utiles, afin de justifier de l'emploi des
fonds publics alloués pour l'exécution des actions du
contrat
", ce qui est évidemment de nature à faciliter
l'évaluation.
Pour sa part, le contrat de plan pour la région Poitou-Charentes
regroupait dans une même structure, l'Institut Atlantique
d'Aménagement des Territoires, cofinancée à hauteur de
11,75 millions de francs par l'Etat et de 17,5 millions de francs par la
Région, plusieurs missions concourantes : la politique
régionale de prospective, la coordination des politiques
régionales d'évaluation et la coordination de l'information
régionale sous l'égide d'un observatoire fédérant
l'ensemble des
observatoires
régionaux (observatoire
régional de l'emploi et de la formation, observatoire régional
des transports, observatoire régional du BTP, observatoire
régional de l'environnement, observatoire régional des
pêches maritimes et des cultures marines).
Enfin, nombre de contrats de plan Etat-Région comportaient des
dispositions particulières
relatives à
l'évaluation. En particulier, conformément aux directives de la
circulaire du 9 décembre 1993, certains contrats de plan, comme ceux
pour la Franche-Comté et pour la Picardie, précisaient ainsi que
"
l'évaluation ne saurait être exhaustive
", ce
qui écartait toute évaluation globale des contrats de plan.
3. Les évaluations conduites en région
•
Selon le Commissariat général du Plan,
trois
périodes
semblent s'être dessinées pour
l'évaluation des troisièmes contrats de plan Etat-Région
(1994-1999) :
- "
la première période correspond au démarrage
des opérations. Elle n'est donc pas propice au lancement de projets
d'évaluation. Ainsi, en 1994, aucun projet n'a pu être
présenté à l'instance nationale d'évaluation des
contrats de plan Etat-Région, et quelques projets seulement l'ont
été en 1995 ;
- la deuxième période enregistre la forte montée en
puissance de la réalisation des opérations
contractualisées. Elle entraîne donc le dépôt d'un
grand nombre de projets d'évaluation et par conséquent une
très forte demande de crédits d'évaluation quelquefois
satisfaite avec
retard
, par manque de crédits disponibles ;
- la troisième période correspond non seulement à
l'achèvement progressif de cette génération en cours de
réalisation, mais surtout à l'élaboration et à la
négociation de la nouvelle génération des contrats de plan
Etat-Région, ainsi que celle des programmes communautaires. Ce contexte
justifie une diminution du nombre de dossiers d'évaluation
présentées en 1998 et en 1999, dont une bonne partie concerne
l'achèvement d'opérations déjà
engagées
".
Au total, l'instance nationale d'évaluation a examiné plus d'une
centaine de dossiers
, la plupart concernant la politique de la ville,
les aides au développement économique et à l'agriculture,
enfin les procédures d'appui à la recherche et au transferts de
technologie.
Selon le Commissariat général du Plan, "
les
crédits affectés à ces opérations
d'évaluation se sont globalement révélés
suffisants
, en volume, pour assurer les engagements pris par l'Etat dans
ce domaine
".
Selon certaines Régions, l'évaluation est ainsi
"
rentrée dans les moeurs
".
• D'autres Régions soulignent toutefois que l'évaluation
des politiques publiques en région, et même l'évaluation
des politiques contractualisées, ne s'est pas limitée au cadre
institutionnel rigide établi par la circulaire
du 9 décembre 1993. Dans certaines régions, comme
en Bretagne, le développement de l'évaluation est d'ailleurs bien
antérieur
aux troisièmes contrats de plan.
En outre, la Région Bretagne avait mis en place un dispositif
d'évaluation légère
du contrat de plan, à
partir d'un jeu de plus de 600 indicateurs élaborés en
concertation étroite entre les services de l'Etat et ceux de la
Région, avec pour objectif "
d'offrir une vue plus qualitative
de l'exécution de l'ensemble du contrat de plan
".
Par ailleurs, si la Région Lorraine n'a réalisé que
quatre évaluations dans le cadre des contrats de plan, elle en a conduit
près d'une vingtaine dans le cadre de la mise en oeuvre du Plan
régional ou des programmes communautaires, au travers notamment de
l'Institut Lorrain d'Etudes et d'Evaluation des politiques publiques (cf.
encadré ci-après).
Enfin, certains
ministères
ont mis en oeuvre leurs propres
évaluations de leurs politiques contractualisées,
indépendamment des Régions et sans référence au
dispositif national établi par le Commissariat général du
Plan.
Ainsi, selon le secrétariat d'Etat à l'Industrie, "
la
procédure des contrats de plan Etat-Région n'a
rien
changé
aux procédures d'évaluation de la politique en
faveur des petites et moyennes industries qui comportaient déjà
les mesures suivantes : suivi des décisions, bilan des
opérations à la clôture des conventions avec les
bénéficiaires, visite un an après la clôture d'un
échantillon de bénéficiaires pour évaluer les
suites données au projet soutenu ; évaluation des
procédures par un intervenant extérieur dans plusieurs
régions ; évaluation nationale des procédures par un
intervenant extérieur
".
L'INSTITUT LORRAIN D'ETUDES ET D'EVALUATION
DES POLITIQUES
PUBLIQUES (IL2E)
Le
dispositif régional d'évaluation des politiques publiques
était relativement original en Lorraine.
Comme dans les autres régions, ce dispositif s'articulait autour de deux
types d'instances paritaires Etat-Région :
- un
Comité de pilotage
Etat-Région dont la composition
était resserrée, par souci d'efficacité, au Préfet
de région et au Président du Conseil régional, ainsi
qu'à quatre experts désignés pour moitié par chacun
des deux partenaires du contrat Etat-Région. Ce comité de
pilotage devait notamment choisir les programmes soumis à
évaluation ;
- quatre
comités techniques
spécifiques, correspondant
aux grands objectifs du contrat, et composés de quatre experts
désignés par l'Etat, de quatre experts désignés par
la Région, auxquels pouvaient s'adjoindre, autant que de besoin, des
spécialistes ou experts choisis d'un commun accord. Ces comités
devaient rédiger les pré-cahiers des charges, puis piloter les
évaluations. En outre, les experts membres de ces comités
devaient former in fine un "
club scientifique de
l'évaluation
".
Par ailleurs, il était prévu que l'ensemble des propositions et
dossiers relevant de l'évaluation soient soumis pour avis, par la
Région :
- à une
Conférence régionale d'évaluation
,
composée des présidents respectifs du Conseil régional, du
Conseil économique et social régional, des quatre Conseils
généraux et de la Commission du Plan et de l'Aménagement
du Territoire du Conseil régional, ainsi qu'aux Maires des quatre Villes
chefs-lieux de département ;
- à la Commission du Plan et de l'Aménagement du Territoire du
Conseil régional.
Enfin, ce dispositif devait s'appuyer sur les services du SGAR et sur le Centre
d'Evaluation et de prospectives, pour l'Etat ; sur
l'Institut Lorrain
d'Etudes et d'Evaluation
des politiques publiques (IL2E), structure
permanente d'une dizaine de personnes, pour la Région.
C'est ainsi l'IL2E qui a rédigé les pré-cahiers des
charges pour les appels d'offres, et qui a assuré le
suivi
des
évaluations des politiques contractualisées. En outre, en raison
de la réunion tardive du Comité de pilotage du contrat de plan
(octobre 1997), il a été proposé d'utiliser le Conseil
d'administration de l'IL2E comme lieu de
concertation
sur
l'évaluation.
Par ailleurs, l'IL2E avait engagé près d'une quinzaine
d'évaluations de programmes hors contrat de plan, en particulier de
programmes inscrits dans le Plan lorrain ou de programmes communautaires.
L'IL2E s'était également vu confier pour missions de diffuser une
culture de l'évaluation en région et de constituer les bases de
données nécessaires à des évaluations, notamment en
matière de tourisme, de formation professionnelle et d'apprentissage.
Or le Conseil d'administration de l'IL2E est composé, en sus de
représentants de la Région, non majoritaires, de
représentants du Conseil économique et social régional,
des quatre Départements lorrains, des quatre Villes chefs-lieux de
département et de la Communauté urbaine du Grand Nancy. En outre,
sont associés d'autres partenaires tels que des services de l'Etat
(direction régionale du tourisme, direction régionale de
l'agriculture et de la forêt), le Comité régional du
tourisme, l'INSEE ou l'Etablissement public de la Métropole lorraine.
L'évaluation a donc été largement confiée à
un organisme permanent, extérieur à la Région et associant
les autres collectivités locales, et non pas seulement à des
comités réunis ad-hoc par l'Etat et la Région.
Source : Région Lorraine, Rapports d'activité de
l'IL2E
.
II. LA MISE EN OEUVRE DE L'ÉVALUATION DANS LE CADRE DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN : UN BILAN MITIGÉ
A. DES RÉSULTATS PARFOIS DECEVANTS
1. Une mobilisation inégale
Certes,
selon la DATAR, certaines régions avaient épuisé les
dotations prévues pour l'évaluation deux ans avant
l'échéance des contrats, ce qui témoigne d'un engouement
manifeste pour la démarche.
Néanmoins, la
mobilisation
induite par la procédure
d'évaluation des troisièmes contrats de plan fut pour le moins
inégale
.
Ainsi, certaines Régions ne se sont pas engagées à
financer ces actions d'évaluation à parité avec l'Etat,
comme les y invitait la circulaire du 9 décembre 1993. En outre, les
crédits réservés par l'Etat à l'évaluation
n'atteignaient pas toujours le seuil des 6/10 000émes - soit 0,06 % - de
ses financements prévu par cette circulaire
161(
*
)
.
De plus, les instances régionales d'évaluation furent souvent
mises en place avec retard, et le rythme de
consommation
des
crédits
d'évaluation fut relativement lent : selon
une note du Commissariat général du Plan transmise à votre
rapporteur, le taux de consommation des crédits s'étageait dans
les régions métropolitaines à la fin de 1998, soit un an
avant l'échéance des contrats de plan, entre 10% et 108 %, avec
une moyenne nationale de
42 %
, sept régions se situant en
deçà de 30 %.
Enfin, l'association des
Conseils économiques et sociaux
régionaux
et des autres collectivités locales à ces
travaux d'évaluation fut, dans l'ensemble, relativement réduite.
Ainsi, les Conseils économiques et sociaux régionaux n'ont pas
toujours été destinataires des rapports d'évaluation.
En outre, les services des autres collectivités locales n'ont pas
toujours été consultés par les chargés
d'évaluation, alors même que ces services concouraient à la
mise en oeuvre des politiques évaluées.
2. Des évaluations de portée souvent limitée
La
portée
des évaluations de politiques publiques entreprises
dans le cadre des troisièmes contrats de plan Etat-Région fut
souvent
limitée
:
-
l'impact socio-économique
des actions étudiées a
été rarement abordé de front. Les évaluations
entreprises ne se sont parfois guère préoccupées de la
pertinence économique des programmes contractualisés, mais
seulement des améliorations qui pourraient leur être
apportées;
- en particulier, ces évaluations n'ont guère
étudié les conséquences des actions
contractualisées sur
l'aménagement du territoire
, qui
constituait pourtant l'un des grands objectifs assignés aux contrats de
plan, tant au niveau national que dans la plupart des régions ;
- de même, les évaluations effectuées dans le cadre des
contrats de plan Etat-Région n'ont pas toujours pris en compte l'impact
des dispositifs étudiés sur les autres
collectivités
locales
ou la cohérence de ces dispositifs avec les interventions
des autres collectivités ;
- par ailleurs, ces évaluations ont rarement porté sur
l'adéquation des
ressources
humaines
affectées
à la mise en oeuvre de certaines politiques. En outre, ces
évaluations ont souvent omis le coût de ces ressources humaines,
par exemple le coût d'instruction administrative d'un dossier d'aide. De
la sorte, l'évaluation des troisièmes contrats de plan
Etat-Région n'a guère pu constituer un instrument de
modernisation des pratiques administratives ou de redéploiement de
certains
services publics
;
- ces évaluations n'ont guère cherché à comparer
l'efficacité des actions contractualisées avec
l'efficacité potentielle de mesures alternatives, notamment des mesures
mises en oeuvre dans d'autres régions ;
- plus généralement, il y eut fort peu d'évaluations
pluri-régionales, alors même que la procédure de contrat de
plan invite utilement à se demander si des politiques différant
d'une région à l'autre y ont entraîné des effets
différents.
Au total, selon une Région, l'évaluation des politiques publiques
entreprise dans le cadre des troisièmes contrats de plan
Etat-Région est demeurée "
embryonnaire
".
3. Des travaux de qualité variable
La
qualité
et la pertinence scientifiques des évaluations
furent également très
hétérogènes
.
Ainsi, selon une Région, "
certains travaux se contentent
souvent de procéder à un simple
bilan
statistique
".
De même, nombre d'évaluations de dispositifs d'intervention
économique se sont surtout interrogées, par voie de sondage, sur
la
perception
des aides par les bénéficiaires,
plutôt que sur leur efficacité réelle.
Certaines Régions soulignent aussi les confusions existant entre les
études, les évaluations, les propositions, la prospective, le
contrôle et le contrôle de gestion.
Plus précisément, une étude
162(
*
)
réalisée sous l'égide du
service de l'évaluation et de la modernisation de l'Etat du Commissariat
général du Plan, à partir d'un échantillon de 25
évaluations conduites dans le cadre des troisièmes contrats de
plan Etat-Région, suggère que de nombreuses évaluations
ont connu des
biais
ou des
lacunes
méthodologiques
:
- en confondant
l'effectivité
des mesures (leur mise en oeuvre),
leur efficacité (le fait d'atteindre les objectifs assignés) et
leur efficience (le fait d'atteindre ces objectifs au moindre coût) ;
- en distinguant mal les impacts
déclarés
par les
bénéficiaires de certains dispositifs, d'une part, les
effets
réels
de ces dispositifs, d'autre part ;
- en n'explicitant pas assez les méthodes
d'échantillonnage
;
- en ne combinant pas assez des techniques quantitatives et des
appréciations qualitatives ;
- on omettant d'interroger sur leurs
attentes
les publics visés
par certaines mesures ;
- en omettant d'interroger les non-bénéficiaires des dispositifs
étudiés, par exemple les entreprises qui n'avaient pas pu, pas su
ou pas souhaité s'inscrire dans un dispositif d'intervention
économique ;
- enfin, en n'associant pas assez, voire en n'interrogeant pas les
services
de l'Etat et des collectivités locales chargés de
la mise en oeuvre des programmes évalués.
Ces défauts ne sont pas sans
conséquences
.
En effet, la
crédibilité
des évaluations s'en
trouvait obérée. En outre, les services de l'Etat ou des
collectivités locales étaient parfois peu enthousiastes à
l'idée de mettre en oeuvre des recommandations qui ne s'appuyaient pas
assez sur leur expérience quotidienne, et qui leur apparaissaient
parfois peu réalistes.
Au total, ces évaluations ne pouvaient guère infléchir les
dispositifs étudiés.
Plus généralement, l'inégale qualité des
évaluations réalisées portait parfois atteinte à la
légitimité
de la démarche elle-même.
4. Des résultats peu diffusés et peu utilisés
•
Les évaluations conduites dans le cadre des troisièmes contrats
de plan Etat-Région furent également relativement peu
diffusées
et peu utilisées.
Certes, le Commissariat général du Plan s'est efficacement
employé à promouvoir la culture de l'évaluation chez les
décideurs publics, ainsi qu'à diffuser des éléments
méthodologiques auprès de l'ensemble des SGAR et des
Régions.
Le Commissariat général du Plan a ainsi organisé les
journées d'INFOPLAN, qui réunissaient en moyenne huit fois par an
des représentants des préfectures et des Régions pour des
échanges expériences sur la mise en oeuvre des politiques
publiques.
Plus spécifiquement, le Commissariat général du Plan a mis
en place en province trois
séminaires de formation
destinés aux responsables de l'évaluation des services de l'Etat
ou des collectivités locales.
Néanmoins, les
moyens humains
du Commissariat
général du Plan pour suivre le dispositif d'évaluation des
contrats de plan Etat-Région sont extrêmement
limités : malgré un récent renforcement, ces moyens
correspondent à
1,5 équivalent temps-plein
.
En outre, les instances régionales n'ont parfois transmis leurs rapports
d'évaluation au Commissariat général du Plan qu'avec
retard. L'information générale du Commissariat
général du Plan sur les évaluations conduites en
région fut ainsi incomplète.
Plus généralement, la
publicité
des travaux
d'évaluation et les confrontations d'expériences entre
régions demeurent limitées.
Au total, les méthodologies et les principaux enseignements des
évaluations régionales sont relativement peu
diffusés
d'une région à l'autre.
Votre rapporteur regrette aussi que le
Parlement
ne soit pas
destinataire de bilans de ces évaluations, au moins pour les politiques
publiques qui concernent des compétences de l'Etat.
• Enfin, comme le reconnaît le Commissariat général
du Plan, "
les
conclusions
de ces rapports d'évaluation
ont été, pour l'instant,
peu
intégrées
dans la préparation de la
nouvelle
génération
des contrats Etat-Région
".
De même, certaines Régions admettent que les conclusions des
évaluations réalisées "
n'ont pas toujours conduit
à la réorientation des actions conduites
". En
particulier, ces conclusions n'ont guère contribué au
réexamen des programmes contractualisés.
Il est vrai que les résultats des évaluations engagées
n'étaient souvent
pas connus
au moment de la préparation
des nouveaux contrats de plan (2000-2006).
En effet, la plupart des évaluations avaient été
lancées à partir de 1997. Or, la
durée
de la
procédure, a priori de l'ordre d'un an à un an et demi, a pu
parfois atteindre deux ou trois ans.
Il ne s'agit d'ailleurs pas là d'un défaut propre aux
évaluations des contrats de plan Etat-Région : les DOCUP
sont ainsi parfois adressés à la DATAR avant que ne soient
diffusées, sinon réalisées, les études d'impact
afférentes.
S'agissant de l'Etat, la circulaire du 28 décembre 1998 relative
à l'évaluation des politiques publiques relevait aussi que
"
l'un des dysfonctionnements manifestes du dispositif antérieur
a été la durée excessive des travaux d'évaluation.
L'accumulation des retards aux diverses étapes de la procédure a
abouti à un délai moyen de trois ans et demi entre la
préparation du cahier des charges de l'évaluation et la
publication des résultats
".
A cette aune, les évaluations conduites dans le cadre des contrats de
plan demeurent ainsi légères et rapides.
Néanmoins, le dispositif d'évaluation des contrats de plan
Etat-Région est
inefficace
si elle ne permet pas la
réorientation ou la remise en cause des politiques
évaluées.
• Les évaluations conduites dans le cadre des troisièmes
contrats de plan Etat-Région étaient pourtant
coûteuses
, aussi bien en crédits budgétaires qu'en
ressources humaines.
En effet, compte tenu du prix de journée d'un consultant, le coût
des évaluations facturées par des cabinets extérieurs
atteignait rapidement plusieurs centaines de milliers de francs, pour deux ou
trois mois de travail effectif.
A ce coût apparent, il convient d'ajouter le coût
" invisible " résultant du temps passé par les experts
extérieurs mobilisés, ainsi que par les services de l'Etat, des
Régions et des institutions associées, pour débattre des
actions " évaluables ", pour conduire les études de
faisabilité, pour rédiger les cahiers des charges et les appels
d'offre, puis pour piloter les travaux en cours. Rappelons à cet
égard que le coût en personnel pour les pouvoirs publics de deux
réunions de deux heures pour dix personnes est au minimum d'une dizaine
de milliers de francs
163(
*
)
.
Le bilan de la procédure d'évaluation des troisièmes
contrats de plan Etat-Région semble donc un peu
décevant
.
Ce bilan s'explique cependant par un contexte très difficile.
B. UN CONTEXTE DIFFICILE POUR LA RÉUSSITE DES ÉVALUATIONS
1. Le manque d'objectifs précis pour les contrats de plan
L'évaluation des politiques publiques suppose au
départ des
objectifs
clairs
, précis et
mesurés.
Cependant, comme votre rapporteur l'a déjà souligné, les
objectifs assignés aux actions contractualisées n'étaient
pas toujours clairement explicités. En outre, les objectifs
affichés étaient souvent relativement vagues ou très
ambitieux au regard des moyens mis en oeuvre (par exemple "
lutter
contre l'exclusion
"). Dans certains cas, le flou de
l'énoncé des objectifs recouvrait d'ailleurs des divergences
entre les partenaires quant aux objectifs prioritaires d'un programme.
Or, l'évaluation ne peut par elle même donner du sens et de
l'unité à un ensemble confus.
Au contraire, comme le soulignait M. Hervé de CHARETTE
164(
*
)
"
lorsque les objectifs s'effritent,
l'évaluation s'effondre
".
2. Une démarche quasi-expérimentale
Par
ailleurs, l'évaluation des politiques publiques est un exercice
particulièrement
difficile
, dont la réussite suppose une
expérience et une expertise suffisantes.
Or, comme l'indique le Commissariat général du Plan,
l'évaluation des troisièmes contrats de plan Etat-Région
constituait à bien des égards une
première
administrative
, un "
exercice prototype
" , avec
comme conséquences, notamment "
l'inégale implication
des régions dans cet exercice et l'inégale qualité des
travaux réalisés
". La circulaire du 9 décembre
1993 soulignait d'ailleurs "
le caractère quasi
expérimental
de la mise en oeuvre de la démarche
d'évaluation
".
L'évaluation des politiques publiques contractualisées
présentait par surcroît des
difficultés
spécifiques
, dès lors que la plupart des actions inscrites
dans les contrats de plan avaient vocation à s'articuler les unes avec
les autres et/ou à s'insérer dans des dispositifs nationaux.
Par exemple, le secrétariat d'Etat au Commerce extérieur rappelle
que "
les aides du volet commerce extérieur des contrats de plan
Etat-Région constituent le premier volet du dispositif de soutien au
commerce extérieur. Ces aides régionales constituent une
première étape, essentielle dans le développement de
l'entreprise... en ce sens, elles se situent en amont du dispositif de soutien
public, et leur efficacité ne peut donc être
appréciée que dans la
durée
... ".
Il était donc souvent aussi difficile et qu'inopportun de chercher
à isoler les effets spécifiques d'une action
contractualisée.
Une Région conclut ainsi "
qu'au premier regard, la
procédure
de contrat de plan Etat-Région
ne favorise
pas
l'évaluation
des politiques publiques, bien au contraire,
car de nombreux obstacles rendent ce type d'évaluation relativement
problématique : la diversité des actions
contractualisées et des partenaires qui y sont associés ; la
pluralité des stratégies, souvent divergentes, qui y sont
représentées ; l'articulation des contrats de plan
Etat-Région avec d'autres contrats infrarégionaux et avec les
fonds structurels européens
".
3. Un calendrier très serré
•
Par surcroît, le
calendrier
des contrats de plan ne permettait pas
toujours le
recul
nécessaire à l'évaluation, et ne
favorisait guère la mise en oeuvre d'une démarche du type :
décision publique mise en oeuvre évaluation nouvelle
décision.
En effet, pour que les résultats des évaluations soient pris en
compte dans la préparation des nouveaux contrats de plan 2000-2006, il
fallait que ces résultats soient disponibles au début de 1999, ce
qui supposait que les évaluations aient été
engagées en 1997 et mises en oeuvre en 1998.
Or, il était quasiment impossible d'évaluer en 1997 ou en 1998,
à partir de données statistiques s'arrêtant souvent en
1996, l'impact socio-économique de programmes inscrits dans les contrats
de plan signés en 1994, et mis en oeuvre à partie de 1995.
Ces considérations expliquent largement que les évaluations
entreprises dans le cadre des troisièmes contrats de plan aient peu
contribué à la définition des quatrièmes contrats
de plan.
4. Une procédure complexe au regard de l'expertise disponible
•
Du fait de la nouveauté de la démarche, les instances
régionales d'évaluation ont également connu des
difficultés à
piloter la procédure
.
En effet, la
procédure
préconisée par le
Commissariat général du Plan pour favoriser l'indépendance
et la scientificité des évaluations était
particulièrement
lourde
et complexe (cf. encadré
ci-dessous).
|
|
||||||||||
|
|
Instance nationale d'évaluation animée par le Commissariat Général du Plan |
|
Instance
régionale d'évaluation
|
|
nomme
|
|
Commission ou Comité scientifique régional |
|
||
|
(avis) |
|
Décide |
|
Projet d'évaluation |
|
|
||||
|
|
||||||||||
|
(avis éventuel) |
|
Décide |
|
Pré-études |
|
Réalise |
||||
|
|
||||||||||
|
(avis,
|
|
Décide |
|
Cahier des charges |
|
Rédige |
||||
|
|
||||||||||
|
(avis éventuel) |
|
Décide |
|
Choix des chargés d'évaluation |
|
Avis |
||||
|
|
||||||||||
|
Délègue les crédits |
|
Paie |
|
Réalisation de l'évaluation par les charges d'évaluation |
|
Pilote |
||||
|
|
||||||||||
|
|
|
|
|
Contre rapport méthodologique |
|
Réalise |
||||
|
|
||||||||||
|
Reçoit l'évaluation |
|
Reçoit l'évaluation. Décide de la
publicité
|
|
Evaluation finale |
|
|
||||
Par
exemple, la séparation fonctionnelle entre les ordonnateurs et les
destinataires de l'évaluation (le Préfet et le Président
de la Région), les comités scientifiques chargés de la
rédaction des cahiers des charges et du suivi des évaluations,
enfin les experts " indépendants " choisis pour conduire les
travaux d'évaluation, qui favorise le caractère
scientifique
des travaux, fut parfois lourde à gérer. Dans
certains cas, les ressources humaines effectivement consacrées à
la gestion de la procédure furent plusieurs fois supérieures aux
ressources mobilisées pour les évaluations elles-mêmes. De
même, les multiples allers et retour entre les différents niveaux
des instances régionales d'évaluation, d'une part, le
Commissariat général du Plan, saisi pour avis et
délégataire des crédits d'évaluation de l'Etat,
d'autre part, étaient inévitablement source de délais.
En outre, les procédures budgétaires de
délégation
de
crédit
étaient trop
lentes et trop lourdes. Les Régions estiment ainsi que "
les
crédits d'évaluation étaient difficilement
mobilisables
", ce qui a pu brider leurs ambitions en la
matière.
Enfin, la
multiplicité des commanditaires
a pu rendre la
procédure plus complexe encore, tandis que
l'hétérogénéité
des dispositifs
régionaux n'a guère facilité la diffusion
d'expériences.
• Au total, la complexité des procédures
d'évaluation a pu freiner, sinon dissiper l'enthousiasme initial pour la
démarche, d'autant plus que la complexité des procédures
contrastait singulièrement avec le manque de ressources humaines
chargées de leur mise en oeuvre.
En effet les moyens d'expertise des SGAR étaient souvent très
limités, et les services des Régions manquaient parfois
d'expérience.
De plus, le Commissariat général du Plan ne disposait des moyens
nécessaires ni pour diffuser des
guides méthodologiques
ou
des cahiers des charges type, ni pour instruire au fond les études de
faisabilité.
La réalisation des études de faisabilité, la
rédaction des cahiers des charges et l'organisation des appels d'offres
a donc pu soulever des difficultés. En particulier, certains
cahiers
des charges
étaient trop peu précis.
5. Des problèmes d'offre d'expertise
En
raison de la nouveauté de la démarche, les instances
régionales d'évaluation ont également rencontré des
problèmes d'offre
d'expertise dans certaines régions.
En effet, les centres de recherche
universitaires
se sont relativement
peu mobilisés.
En outre, les
cabinets de consultants
disposant d'une réelle
expérience, sinon d'une réelle expertise en la matière,
étaient relativement peu nombreux et souvent peu au fait des
procédures de gestion et de décision publique.
Certaines Régions regrettent ainsi que les intervenants
extérieurs aient éprouvé des difficultés à
s'approprier la culture administrative des différents partenaires du
contrat de plan.
6. Des données lacunaires
L'évaluation des politiques publiques
contractualisées
s'est également heurtée au manque de
données
relatives à la mise en oeuvre des actions contractualisées, comme
à l'évolution de l'environnement socio-économique
régional.
• En premier lieu, l'évaluation des actions
contractualisées est impossible sans des indicateurs
détaillés de
suivi
physique
et
financier
.
Or ces indicateurs font largement défaut ou sont imprécis.
Votre rapporteur regrette d'ailleurs que la parution tardive de la circulaire
relative à l'évaluation des troisièmes contrats de plan,
quelques semaines avant leur date de commencement théorique, puis les
retards de mise en place des instances régionales d'évaluation,
n'aient pas toujours permis de sensibiliser les services concernés
à la nécessité d'un
suivi
qualitatif et quantitatif
précis.
Les carences du suivi des troisièmes contrats de plan expliquent ainsi
que certains travaux d'évaluation consistent pour l'essentiel à
établir un
bilan
des actions entreprises. Comme l'indique une
Région, "
on demande parfois à l'évaluation de
jouer le même rôle qu'un Commissaire aux comptes
".
Le manque de données peut aussi résulter de la nature des
dispositifs contractualisés. Par exemple, le secrétariat d'Etat
au Commerce extérieur indique que, "
contrairement à
d'autres aides publiques à l'exportation, les aides inscrites dans les
contrats de plan Etat-Région sont des subventions
non
conditionnelles
; aucune clause de remboursement n'est
prévue, que la démarche soit un succès ou un échec
commercial. Cette procédure ne permet donc pas d'évaluation au
sens strict du terme
".
• En second lieu, l'évaluation des politiques publiques
nécessite des données socio-économiques
générales.
Or, le
système statistique
français est parfois peu
adapté à l'évaluation des politiques publiques
contractualisées : il existe peu d'indicateurs à
l'échelle infrarégionale
, et les données
disponibles sont souvent peu homogènes ou inscrites sur des supports
informatiques non compatibles.
Selon certaines Régions, les indicateurs disponibles, et notamment les
indicateurs diffusés par les observatoires régionaux de l'emploi
et de la formation, demeurent en outre trop macroéconomiques.
Plus particulièrement, le ministère de la Ville indique que "
le niveau géographique infracommunal, qui est celui des sites relevant
de la politique de la ville, n'est accessible que par
l'intermédiaire des données du recensement général
de la population mené tous les 8 à 9 ans. Le système
statistique français n'est donc pas adapté au suivi précis
des sites relevant de la politique de la ville
".
Enfin, malgré de réels progrès,
l'accès
aux
données de l'INSEE ou de l'ANPE reste parfois difficile pour les
chargés d'évaluation.
Au total, selon le Commissariat général du Plan, la
reconstitution des données relatives à la mise en oeuvre des
actions évaluées représenterait entre 25 % et
45 % du coût moyen des évaluations, sans que les
données recueillies ne soient pour autant exhaustives.
7. Des réticences culturelles
Enfin,
les partenaires du contrat de plan Etat-Région n'ont pas toujours su
"
apprivoiser
" l'évaluation.
En effet, alors que la culture anglo-saxonne, plus pragmatique, est
traditionnellement sceptique quant aux capacités décisionnelles
des autorités publiques, la culture politique et administrative
française reste très imprégnée par l'idée de
l'omniscience des pouvoirs publics.
Dans le monde anglo-saxon, l'échec d'une politique publique peut
être ainsi imputé au manque de données pertinentes dont
disposaient les autorités publiques au moment de leur décision,
ou bien plus simplement à un changement de circonstances. En revanche,
en France, si une politique ne donne pas les résultats escomptés,
c'est qu'elle avait été mal conçue ou qu'elle est mal mise
en oeuvre.
Dès lors, l'évaluation est encore perçue en France moins
comme un outil de gestion que comme une forme de
contrôle
,
appelant
in fine
des admonestations, voire des
sanctions
,
à l'instar des "
inspections
" réalisées
par les corps d'inspection de l'Etat.
Les préfets et les élus, comme leurs services respectifs,
étaient donc au départ souvent
méfiants
vis
à vis de l'évaluation, voire " angoissés " par
l'idée d'être ainsi " jugés ". Les élus
contestaient d'ailleurs parfois la légitimité de ce jugement, au
regard de la légitimité conférée par les
élections.
Dans ces conditions, les décideurs publics pouvaient estimer avoir en
fait
peu intérêt
à l'évaluation des
politiques publiques.
Dans le cadre des contrats de plan Etat-Région, ce risque était
d'ailleurs accru par les modalités de la négociation. En effet,
la signature des contrats de plan s'accompagne d'un discours d'autosatisfaction
peu propice à l'évaluation. En particulier, les partenaires des
contrats de plan étaient peu enclins à évaluer les
programmes qu'ils avaient " arraché " en fin de
négociation à leurs cocontractants.
Certaines Régions soulignent ainsi que, dans le cadre des instances
régionales d'évaluation, les préfets ou les SGAR ont
chercher davantage à évaluer les politiques impulsées par
les Régions dans leur champ de compétence que les dispositifs
inscrits dans le noyau dur imposé par l'Etat
165(
*
)
.
Au total, ces éléments de contexte expliquent très
largement les résultats parfois décevants des évaluations
entreprises à titre expérimental dans le cadre des
troisièmes contrats de plan Etat-Région.
C. UNE DÉMARCHE À CONSOLIDER
1. Le dispositif introduit dans les troisièmes contrats de plan Etat-Région a favorisé la diffusion d'une culture partagée de l'évaluation
•
L
'impact immédiat
de la procédure d'évaluation des
politiques publiques introduite dans le cadre des troisièmes contrats de
plan Etat-Région peut donc apparaître décevant. En effet,
la mobilisation des partenaires du contrat de plan fut inégale. En
outre, les résultats des évaluations réalisées
furent de qualité très variable. Enfin, ces évaluations
n'ont guère conduit à la réorientation des politiques
publiques examinées.
Néanmoins, ces premiers résultats
s'expliquent
très
largement par la nouveauté de la démarche, la rédaction
floue des documents de contrat de plan, les carences du suivi de
l'exécution de ces contrats, l'insuffisance de l'offre
d'évaluation, l'inégale expertise des SGAR et des Régions
en la matière, enfin, un contexte culturel national encore peu propice
à l'évaluation.
Les
effets différés
de la procédure
d'évaluation engagée dans le cadre des troisièmes contrats
de plan Etat-Région ne sont d'ailleurs pas négligeables.
• En effet, cette novation a favorisé la
diffusion
d'une
culture
partagée de l'évaluation dans les services
déconcentrés de l'Etat et les collectivités locales.
Les Régions et les administrations centrales saluent ainsi unanimement
l'intérêt
de la démarche, qui a permis de
"
catalyser
", puis de "
généraliser une
culture d'évaluation
", notamment en "
conduisant les
collectivités territoriales à développer des
méthodologies en la matière
"
En particulier, cette procédure a incité les
collectivités territoriales à se doter d'une expertise propre en
matière d'évaluation, et elle a
catalysé
des
initiatives innovantes, comme la création en 1994 de l'Institut Lorrain
d'Etudes et d'Evaluation des politiques publiques décrit supra.
Plus généralement, la démarche d'évaluation des
politiques publiques engagée dans le cadre des troisièmes
contrats de plan a contribué à démystifier
l'évaluation des politiques publiques, et à dissiper les
réticences culturelles à sa mise en oeuvre, même si ce
processus prend parfois du temps.
Les responsables locaux considèrent ainsi de plus en plus
l'évaluation comme un
instrument
de
pilotage
des
politiques publiques : l'évaluation permet de faire le point, et de
réajuster les modalités de l'intervention publique en fonction
des données nouvelles portées à la connaissance des
autorités publiques, de même que le pilote d'un navire
réajuste régulièrement son cap.
Nombre de Régions se sont ainsi résolument inscrites dans une
démarche d'évaluation.
Au total, le dispositif d'évaluation des politiques publiques introduit
à titre expérimental dans les troisièmes contrats de plan
a contribué à l'émergence de la
demande
d'évaluation des politiques publiques.
Ce dispositif a parallèlement soutenu le développement et la
structuration de
l'offre
.
Enfin, les difficultés de l'évaluation des troisièmes
contrats de plan Etat-Région ont incité les partenaires des
contrats à en améliorer le suivi, ainsi qu'à renforcer la
production et la diffusion de l'information socio-économique locale
nécessaire à l'évaluation.
Les résultats parfois décevants de l'évaluation des
troisièmes contrats de plan Etat-Région ne remettent donc pas en
cause la démarche elle-même.
Au contraire, le dispositif d'évaluation des politiques publiques
contractualisées doit donc être
consolidé
.
L'extension du champ de la contractualisation, la complexité croissante
des politiques contractualisées, la nécessité de mieux
évaluer certains aspects des actions des contrats de plan, comme leur
impact sur le développement durable, invitent d'ailleurs à
l'approfondissement
de la démarche d'évaluation des
contrats de plan.
Le renforcement de l'évaluation des contrats de plan pourrait aussi
favoriser la généralisation du
triptyque
expérimentation-évaluation-généralisation
, dont
les contrats de plan devraient devenir le cadre privilégié.
2. Préconisations
•
Pour ce faire, l'expérience des troisièmes contrats de plan
Etat-Région a permis d'identifier quatre
conditions
préalables de succès :
- la mobilisation de tous autour d'une
démarche
partenariale
et " banalisée " :
l'évaluation ne doit pas être conçue comme une menace pour
les décideurs ou les services, mais comme un instrument normal de
pilotage des politiques publiques. L'ensemble des élus concernés
doivent donc être associés au choix des évaluations, et les
services doivent au moins être systématiquement entendus et
pouvoir formuler leurs observations, au mieux associés à
l'élaboration des évaluations et des préconisations qu'ils
devront mettre en oeuvre par la suite ;
- la prise en compte les impératifs de l'évaluation dès
la
préparation
et la rédaction des contrats. En
particulier, le libellé des objectifs des contrats de plan doit
être plus précis. Comme le soulignait M. Michel
DELEBARRE
166(
*
)
, ancien ministre d'Etat,
Président de la Région Nord-Pas-de-Calais, "
il faut revenir
à une contractualisation par objectifs limités et
réellement évaluables
". Les partenaires du contrat
pourraient aussi s'entendre au préalable sur l'évaluation de
certaines actions, auxquelles seraient associés des indicateurs
prédéfinis et des objectifs exprimés en termes
quantitatifs, et qui feraient l'objet d'un suivi particulier. Votre rapporteur
regrette d'ailleurs à cet égard que les Régions n'aient
guère été associées à l'élaboration
de la
circulaire
relative à l'évaluation des
nouveaux contrats de plan (2000-2006), et que la parution de cette circulaire
soit une fois encore postérieure à la signature des contrats de
plan
167(
*
)
;
- le développement du
suivi
physique
des programmes
contractualisés, la création de " pistes d'audit " et
l'amélioration du suivi des aides publiques, par ailleurs indispensable
au respect des plafonds d'aide édictés par l'Union
européenne. Le dispositif de suivi-évaluation du contrat de plan
mis en place par la Région Bretagne à partir de 600 indicateurs
prédéfinis semble à cet égard
particulièrement utile ;
- enfin, la rédaction de
cahiers des charges
précis, avec
des calendriers serrés, pour les évaluations confiées
à des organismes extérieurs.
• Par ailleurs, pour favoriser la diffusion d'une culture de
l'évaluation en région, et pour approfondir et améliorer
l'évaluation des politiques publiques contractualisées, il
conviendrait aussi :
- de renforcer
l'organisation statistique
autour des contrats de plan
Etat-Région, et de mieux adapter l'échelle et la
périodicité des statistiques régionales
réalisées par l'INSEE au calendrier de décision et
d'évaluation des contrats de plan
168(
*
)
;
- de renforcer les
moyens
d'expertise des
SGAR
en matière
d'évaluation des politiques publiques ;
- d'organiser la complémentarité entre l'évaluation des
fonds structurels
communautaires
et l'évaluation des
contrats de plan ;
- de promouvoir des accords entre l'Etat, les Régions, les
universités et les grandes institutions publiques de recherche pour
mieux mobiliser les capacités
d'expertise universitaires
et
scientifiques ;
- d'améliorer la
diffusion
aux collectivités locales des
travaux préparatoires et des évaluations réalisées
en interne par l'Etat, et relatives à des politiques publiques
contractualisées. Il n'est notamment pas concevable que les
Régions ne soient pas systématiquement destinataires d'au moins
une synthèse des évaluations interrégionales
commanditées par certains ministères ;
- de développer l'élaboration des
guides
méthodologiques
relatifs à certaines politiques
contractualisées, comme ceux réalisés en matière
d'environnement, et de généraliser leur diffusion au Parlement,
aux collectivités locales concernées, et, pour avis critique, aux
centres d'expertise indépendants ;
- plus généralement, d'accroître la publicité des
évaluations réalisées dans le cadre des contrats de plan,
de développer la
mise en réseau
des commanditaires
d'évaluations, comme de l'offre publique et privée
d'évaluation. Votre rapporteur se félicite d'ailleurs à
cet égard de la création récente d'une
"
Société française de
l'évaluation
" ;
- de faire de l'Institut des Hautes Etudes de Développement et
d'Aménagement du Territoire (IHEDAT) installé le 23 mars 2000 par
Mme VOYNET, ministre de l'Aménagement du Territoire et de
l'Environnement, et financé par la DATAR, un lieu de réflexion et
de sensibilisation à l'évaluation de l'impact territorial des
politiques publiques ;
- de renforcer le rôle, la légitimité et les moyens du
Commissariat
général du Plan
en matière
d'évaluation des politiques publiques contractualisées. En
particulier, les ressources humaines dont dispose le Commissariat
général du Plan pour sa mission de coordination de
l'évaluation des politiques publiques devraient être
décuplées
, de manière à créer une
cellule permanente d'une dizaine de personnes, en mesure de rédiger des
guides d'appui pour la rédaction des cahiers des charges et des appels
d'offre ; de conseiller les pouvoirs publics et les chargés
d'évaluation ; de comparer et d'analyser les résultats des
évaluations conduites en région ; d'en diffuser
régulièrement des bilans ; enfin d'exploiter un centre de
ressources pour l'évaluation, à la disposition de tous les
pouvoirs publics et les experts concernés, qui recenserait par grand
thème l'ensemble des résultats et des méthodologies des
évaluations conduites en France, comme à l'étranger. Par
ailleurs, le Commissariat général du Plan devrait être
systématiquement destinataire des évaluations
réalisées en région ;
- parallèlement, de
simplifier
la procédure
d'évaluation des politiques publiques contractualisées, notamment
pour accélérer la délégation des crédits
afférents ;
- de promouvoir des évaluations
interrégionales
;
- enfin, parallèlement aux évaluations scientifiques de
certaines politiques contractualisées, de réaliser des
évaluations légères
moins parcellaires
des contrats
de plan : il est en effet souhaitable de développer
l'évaluation de la cohérence des différents programmes
contractualisés.
• Par ailleurs, sans doute convient-il de ne pas
"
sacraliser
" l'évaluation des politiques publiques.
En effet, si les résultats de certaines évaluations ont pu
apparaître décevants, cela résulte parfois de ce que l'on
en attendait trop : l'évaluation n'est pas par elle même une
méthode de décision publique, mais seulement l'un des instruments
à la disposition des décideurs publics.
De même, il semble souhaitable de mettre en oeuvre et de
combiner
l'ensemble des techniques et des niveaux d'évaluation, depuis des
dispositifs légers d'auto-évaluation, jusqu'au dispositif
particulièrement ambitieux proposé par le Commissariat
général du Plan. En effet, l'évaluation est au moins
autant une
culture
qu'une méthode.
• Le renforcement de l'évaluation des politiques
contractualisées pourrait ainsi emprunter plusieurs
modalités
:
- le développement d'une démarche permanente de
suivi-évaluation
par les services de l'Etat et des
collectivités locales ;
- la création de fonctions de "
fou du roi
",
dévolues soit à une personne, soit à un conseil
scientifique choisis d'un commun accord par le SGAR et le Directeur
général des services de la Région, avec pour mission de
porter un regard critique sur les actions contractualisées ;
- le développement de
cellules
ou de structures
d'évaluation
décentralisées
permanentes
,
cofinancées par l'Etat et les principales collectivités
régionales, relativement autonomes, et susceptibles de réaliser
ou de piloter des évaluations pour le compte de l'ensemble des pouvoirs
publics, à l'instar de l'institut Lorrain d'Etudes et d'Evaluation des
politiques publiques. En effet, ces structures peuvent disposer à la
fois d'une plus grande indépendance que des organismes privés
rémunérés à la tâche, et d'une plus grande
familiarité avec les procédures et les cultures
administratives ;
- la création de
pôles d'expertise interrégionaux
,
voire d'une
mission
nationale
placée sous l'égide
du Commissariat général du Plan, en mesure de participer à
des travaux d'évaluation à la demande des instances
régionales d'évaluation, dans le strict respect du principe
constitutionnel
d'autonomie
des
collectivités locales
.
• En
conclusion
, le dispositif d'évaluation des politiques
publiques introduit dans les troisièmes contrats de plan a
enclenché une réelle dynamique, dont la consolidation suppose des
moyens humains accrus, notamment au Commissariat général du Plan.
Cette démarche ne doit d'ailleurs pas restée confinée
aux politiques et aux moyens inscrits dans les contrats de plan
Etat-Région, qui ne représentent que
0,2 à 0,3 %
des dépenses publiques
.
En particulier, votre rapporteur souhaite que les procédures
d'évaluation des politiques publiques au
niveau national
trouvent
un second souffle dans la dynamique enclenchée par la procédure
d'évaluation des contrats de plan Etat-Région
CHAPITRE VIII
LA PROCÉDURE DES QUATRIÈMES CONTRATS DE PLAN
ETAT-RÉGIONS (2000-2006) CORRIGE TROP PEU LES DÉFAUTS DES
CONTRATS DE PLAN PRÉCÉDENTS
I. DES AMBITIONS RÉFORMATRICES
A. DE FORTES ATTENTES
•
En conclusion de ses observations sur la troisième
génération de contrats de plan Etat-Régions, la
Cour
des Comptes
estimait nécessaire de
réformer
en
profondeur les procédures d'élaboration et de mise en oeuvre des
contrats de plan
169(
*
)
:
"
À la suite de ces constatations, la Cour estime
nécessaire que, pour l'élaboration des nouveaux contrats de plan,
l'Etat affirme rapidement et clairement ses volontés, et ses directives,
en tirant des
leçons
du passé les conclusions qui
s'imposent : éviter que l'action ne soit détournée de
ses objectifs par les pesanteurs et les résistances habituelles ;
définir des critères efficaces d'intervention et ne pas en
dévier ; s'assurer des moyens de
respecter
ses
engagements
, quitte à en prendre moins ; veiller aux
conditions d'un meilleur suivi et d'une évaluation correcte de
l'exécution des contrats.
Alors que les troisièmes contrats de plan ont, pour une large part,
été utilisés par l'Etat comme un moyen de faire contribuer
financièrement les collectivités territoriales à ses
propres projets, il est permis de penser que c'est seulement au prix de
sérieux
efforts
que les prochains contrats pourraient être
les instruments d'une politique à la fois plus déterminée,
plus
cohérente
et plus transparente
. "
De même, le rapport réalisé en 1998 à la demande de
Mme VOYNET, ministre de l'Aménagement du Territoire et de
l'Environnement, par M. CHÉRÈQUE, ancien ministre,
soulignait successivement les attentes et les frustrations des
collectivités locales en matière de contractualisation, puis
l'attente
forte des
citoyens
et des contribuables d'une
cohérence accrue de l'action publique en région
170(
*
)
.
Ces observations ont été entendues.
B. UNE PROCÉDURE RENOUVELÉE
•
La
circulaire
du Premier ministre du 31 juillet 1998, relative à
la préparation des prochains contrats de plan Etat-Régions
indiquait qu'en réponse à ces attentes, la procédure de
contrat de plan, qualifiée "
d'opération
de mise
en cohérence des politiques publiques
", devait
"
être aujourd'hui approfondie et renouvelée ".
Cette circulaire précisait notamment
: " Il nous faut
à la fois mieux d'Etat et plus de participation ; plus de rigueur
dans la contractualisation et les choix stratégiques de la part de
l'Etat ; plus de participation et d'implication de tous les acteurs dans
la région, publics, privés et associatifs
. "
Le Gouvernement a donc annoncé une
réforme
d'ensemble des
procédures d'élaboration et de négociation des contrats de
plan Etat-Régions, au travers de la circulaire du Premier ministre du 31
juillet 1998 et de la circulaire de la ministre de l'Aménagement du
Territoire et de l'Environnement du 1
er
juillet 1998, puis des
décisions du CIADT d'Arles du 23 juillet 1999.
• La circulaire du 31 juillet 1998 précisait tout d'abord que le
contenu
des contrats devait refléter les priorités
à moyen terme données à l'action gouvernementale, c'est
à dire "
un autre type de développement, inscrit dans la
durée, qui s'attache à la fois à la création
d'emplois ou d'activités nouvelles et à leur caractère
durable, c'est à dire compatible avec l'efficacité
économique, la justice sociale et la préservation de notre
environnement
".
A l'exception du nouvel objectif "
d'intégration des
populations
", les
objectifs
assignés aux nouveaux
contrats de plan Etat-Régions demeurent cependant proches de ceux
fixés pour les troisièmes contrats de plan (l'emploi, le
développement économique, une meilleure prise en compte de
l'environnement et l'aménagement équilibré du territoire),
même si ces objectifs ont été précisés et
reformulés par la circulaire de la ministre de l'Aménagement du
Territoire et de l'Environnement du 1
er
juillet 1998, selon laquelle
:
- "
les contrats de plan participeront en priorité à
l'amélioration de la situation de
l'emploi
par le renforcement
des dynamiques et systèmes productifs régionaux et locaux, le
soutien aux initiatives de développement local et de création
d'activité et la prise en compte de l'effet en termes d'emploi des
investissements ;
- les contrats Etat-Région doivent permettre la mise en oeuvre d'un
développement à caractère durable, respectueux des acteurs
et des habitants, fondé sur une utilisation pérenne des
ressources naturelles, la recherche de la
qualité
environnementale
(eau, air, sol, biodiversité, ...) et la prise en
compte de l'impact des politiques envisagées sur le
territoire
;
- les contrats Etat-Région doivent contribuer à la
cohésion territoriale et à l'intégration des populations,
porter une attention particulière à la réduction des
inégalités sociales dans leur traduction spatiale et exprimer la
solidarité au profit des populations et territoires qui sont les plus
fragiles ou qui se trouvent confrontés à des mutations
profondes ".
Cependant, l'Etat s'est efforcé de limiter la place accordée aux
grandes infrastructures et aux grands équipements, d'une part ; de
réduire la part des routes au sein de ces investissements lourds,
d'autre part. Selon M. Jean-Louis GUIGOU, délégué à
la DATAR, ces inflexions devraient concourir au "
développement
durable
"
171(
*
)
.
• Les rôles respectifs des administrations centrales et des
services déconcentrés de l'Etat dans la procédure
d'élaboration des contrats de plan ont par ailleurs été
modifiés.
En effet, selon les réponses de la DATAR à votre rapporteur,
"
le Gouvernement a souhaité rééquilibrer les
rôles respectifs des administrations centrales et des préfets de
région dans le cadre de l'élaboration des contrats de plan
Etat-Région 2000-2006.
Le principe de la
déconcentration
désormais largement
entré dans les pratiques administratives a été
maintenu : les préfets ont été chargés par la
ministre de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement
d'élaborer une proposition de stratégie de l'Etat dans leur
région.
Ces propositions étaient élaborées par les
préfets
sur la base des orientations de la circulaire du 31
juillet 1998, avant que les ministres aient pu faire connaître leurs
propositions d'orientations pour les prochain contrats de plan
Etat-Région. Ainsi, le rôle de proposition qui avait
été confié aux préfets de région lors de la
précédente élaboration en 1993 a-t-il été
conservé.
Mais le Gouvernement a souhaité davantage
d'échanges
entre
les échelons déconcentrés et centraux : des
périodes consacrées aux échanges bilatéraux entre
les ministères et les SGAR ont été prévues et assez
bien utilisées par les parties. De nombreuses réunions
interservices et interministérielles mettant en présence les deux
échelons ont été organisées.
Le rôle de la DATAR a été de favoriser ce dialogue entre
les services centraux et les services déconcentrés qui seul
garantit la cohérence des décisions sur l'ensemble du territoire
national.
Les SGAR conservent le monopole des relations avec les
Régions
".
Comme le résume le ministère de l'Intérieur
172(
*
)
, la définition de la stratégie unique
de l'Etat en région devait donc faire l'objet, préalablement
à l'ouverture de la concertation avec les élus locaux, d'un
examen au niveau central, et les projets élaborés au niveau
déconcentré devaient être confrontés avec ceux des
administrations centrales avec lesquels ils devaient être
"
harmonisés
".
Au total, le pouvoir
d'initiative
des administrations
déconcentrées était donc en principe plus
réduit
dans le cadre de la nouvelle procédure que lors de
la troisième génération de contrats.
Néanmoins, cette novation a sans doute beaucoup moins infléchi
les pratiques, qu'elle n'en a rapproché les textes : en effet, dans
le cadre des troisièmes contrats de plan, la plupart des
ministères avaient fixé des directives contraignantes, à
l'exception notable du ministère de l'Agriculture et de la Pêche,
l'un des seuls ministères à avoir complètement joué
le jeu d'une élaboration déconcentrée.
C. UNE DÉMARCHE EN PRINCIPE PLUS RATIONNELLE ET PLUS COHÉRENTE
•
La procédure d'élaboration de la stratégie de l'Etat, et,
au delà, des quatrièmes contrats de plan eux mêmes, devait
être plus
rationnelle
, car fondée :
- sur "
la prise en compte des
équipements
existants
"
173(
*
)
et sur
"
la
recherche systématique
des
coopérations d'acteurs et de connexions entre secteurs, modes ou moyens,
[
et
] de la réduction des consommations de
ressources
" ;
- en matière d'équipements structurants, sur "
les
grandes lignes
" des
schémas de services collectifs
,
dont les "
contrats de plan traduiront les orientations sous forme de
projets
" ;
- sur "
un
diagnostic ciblé
sur les enjeux nationaux et
européens auxquels la région aura à faire
face
" ;
- sur "
l'évaluation
dans tous les domaines des
programmes actuels
" et sur "
le
réexamen
systématique des opérations au regard de leur efficacité
économique et sociale ainsi que de leur contribution à
l'amélioration et à la préservation de la qualité
des milieux et des éléments naturels
" ;
- plus généralement, sur "
le bilan des réussites
et des échecs
" des troisièmes contrats de plan.
Cette démarche suppose évidemment des moyens accrus : la
DATAR a ainsi indiqué en réponse à votre rapporteur que
"
pour améliorer les moyens d'information et d'expertise dont
disposent les SGAR, le Gouvernement a entrepris de réformer les
services d'études
des
SGAR
et de mettre en place
progressivement des Missions Interministérielles et
Interrégionales d'Aménagement du territoire (MIIAT)
".
• En outre, les quatrièmes contrats de plan Etat-Régions
devaient être plus
simples
et constituer la source d'une
cohérence
accrue de l'action publique :
- les préfets étaient invités "
à
rechercher les simplifications administratives et une meilleure
lisibilité
dans les thèmes de
contractualisation
" ;
- les contrats de plan Etat-Région et les DOCUP communautaires devaient
"
en pleine cohérence, mais sans confusion, être les
instruments d'une
stratégie unique
". Pour ce faire, le
Gouvernement a décidé que les nouveaux contrats de plan
couvriront la même période 2000-2006 que les DOCUP, et
comporteront, de la même façon, "
une mise à
jour
" en 2003 ;
- les contrats de plan Etat-Région devront servir de
"
cadre
" aux
contrats de pays
, aux contrats
d'agglomération et aux contrats de ville, qui pourront être
signés jusqu'en 2003. En particulier, les nouveaux "
contrats de
pays
" prévus par la loi d'orientation et d'aménagement
durable du territoire du 25 juin 1999 (dite " loi
VOYNET "), seront articulés avec les contrats
d'agglomération, et tous ces contrats seront intégrés dans
les contrats de plan Etat-Région
174(
*
)
.
Les contrats de plan Etat-Régions seront donc le lieu de la mise en
cohérence de toutes les démarches contractuelles ;
D. L'ANNONCE D'UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE DES CHOIX LOCAUX
•
Les quatrièmes contrats de plan devaient davantage partir des
besoins
locaux
et permettre aux citoyens de "
participer à la
définition collective des meilleures conditions de vie en
commun
"
175(
*
)
. En effet, le CIADT du
15 décembre 1997 avait décidé que la démarche
contractuelle favoriserait "
le développement de la
démocratie participative
".
Pour ce faire, les quatrièmes contrats de plan devaient comporter
deux volets
: un volet régional et un volet territorial.
Le
volet régional
regroupe les projets qui concourent au
"
développement de l'espace régional dans son
ensemble
", qu'il s'agisse d'équipements structurants ou
d'actions exprimant une stratégie régionale.
Le
volet territorial
correspond aux actions qui concourent au
"
développement local et à une meilleure organisation du
territoire
, [notamment]
les investissements de proximité et
des
opérations d'animations déterminantes pour la
création d'activités nouvelles et l'émergence de nouveaux
emplois
et la prise en compte de l'environnement
".
Ce deuxième volet devait notamment constituer le cadre des engagements
de l'Etat et des Régions pour les futurs contrats d'agglomération
et de pays, et bénéficier à ce titre de financements
spécifiques. Par ailleurs, les "
directives d'utilisation
précisées par ministère
" devaient être
"
conçues de manière à favoriser les projets
émanant des territoires
".
• Par ailleurs, la
négociation
des quatrièmes
contrats de plan devait être
moins
déséquilibrée
.
En réponse aux observations de la Cour des Comptes, la ministre de
l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement avait ainsi
indiqué
176(
*
)
que
"
l'élaboration croisée des orientations nationales [des
contrats de plan], à travers des
schémas de services
collectifs, ou régionales, dans le cadre des schémas
régionaux, en concertation avec les collectivités territoriales
et les acteurs régionaux, au sein des conférences
régionales d'aménagement et de développement du
territoire, devrait constituer une avancée concrète importante de
la
décentralisation
et éviter le constat d'une
négociation
déséquilibrée
fait pour
les contrats en cours
".
En réponse à votre rapporteur, la DATAR ajoute par ailleurs que
l'Etat avait aussi pris "
trois dispositions de nature à
augmenter les marges de
négociation
des Régions... [qui
devaient] donner à la négociation un caractère
véritablement
partenarial
" :
- du 23 juillet 1999 (date du CIADT d'Arles) au 15 octobre 1999, les
préfets ont ainsi eu "
la possibilité de
modifier
plus ou moins 10 % de leurs enveloppes ministérielles à
l'exception de celles des routes et du Plan Université du
troisième millénaire
". Compte tenu de ce que les routes
et les universités représentaient au total 39 % des
premières enveloppes, les préfets avaient donc la latitude de
modifier la répartition interministérielle de 6 % du
contrat ;
- selon la DATAR, "
les enveloppes ministérielles de chaque
région n'ont pas été
réparties
entre les
différentes mesures contractualisées
", les
préfets proposant donc une répartition négociée
avec la Région ;
- enfin, le Gouvernement n'avait initialement réparti entre les
régions et entre les ministères que 95 des 105 milliards de
francs qu'il avait prévu de contractualiser : il avait
annoncé lors du CIADT d'Arles qu'il utiliserait les 10 milliards de
francs restants pour adapter l'enveloppe de l'Etat aux priorités que les
Régions feraient valoir. Cette enveloppe supplémentaire a
d'ailleurs été abondée de 15 milliards de francs lors du
CIADT du 23 novembre 1999. Les engagements de l'Etat pour les quatrièmes
contrats de plan se sont donc établis à 120 milliards de francs,
dont 25 milliards de francs d'enveloppes supplémentaires
reflétant en principe les priorités des Régions.
Au total, la DATAR estime que cette procédure a augmenté le
temps
initialement dévolu à la négociation (5
mois), et surtout qu'elle a augmenté aussi bien les marges de manoeuvre
des préfets que la
liberté
de choix des
Régions
.
E. LA VOLONTÉ D'AMÉLIORER LE SUIVI, L'ÉVALUATION ET L'EXÉCUTION DES CONTRATS DE PLAN
•
Aux termes de la circulaire du Premier ministre,
"
l'amélioration du
suivi
et de
l'évaluation
des contrats de plan figure parmi les principales
mesures à mettre en oeuvre
" pour la quatrième
génération de contrats. Pour ce faire :
- l'obligation de
suivi
des contrats de plan est désormais
inscrite dans les documents contractuels ;
- "
les crédits réservés à la
contractualisation bénéficieront d'une
identification
spécifique
et d'un caractère prioritaire au sein de chaque
article budgétaire
" ;
- "
l'évaluation
des opérations financées
au titre de chaque contrat de plan Etat-Région par l'Etat, la
Région et chaque financeur, feront partie des clauses du
contrat
". La mention des autres financeurs, notamment les
Départements et les Villes, constitue à cet égard une
novation ;
- dans le cadre de la stratégie de l'Etat en région, les
préfets étaient invités à affecter à chacune
des politiques correspondant aux priorités de l'intervention de l'Etat
en région "
un objectif spécifique, exprimé, si
possible, en termes de
résultats
recherchés
" ;
- à l'instar des DOCUP, les contrats de plan feront l'objet d'une
évaluation à mi-parcours
permettant de réorienter,
le cas échéant, les politiques et/ou les programmes
engagés ;
- "
une
synthèse
du suivi et des évaluations sera
réalisée à l'issue des quatre premières
années du contrat puis à la fin de la période
contractuelle au niveau régional par les préfets de région
et au niveau national par le Commissariat général du Plan, la
DATAR et le secrétariat d'Etat à l'Outre-mer pour ce qui le
concerne
" ;
- "
cette synthèse fera l'objet d'un
rapport
du
Gouvernement au
Parlement
".
• Enfin, le Gouvernement s'est efforcé de donner une plus grande
stabilité aux
engagements
financiers des contrats :
- pour ce faire, selon la DATAR, "
le Gouvernement a
déclaré qu'il
limiterait
les montants des prochains
contrats de plan afin d'être certain de ne
prendre que des
engagements tenables
". Lors du CIADT d'Arles, le Premier ministre a
ainsi indiqué avoir "
banni les promesses
inconsidérées ou irréalistes
"
177(
*
)
;
- la circulaire du 1
er
juillet 1998 invitait ainsi les
préfets à "
plus de
rigueur dans la
contractualisation et les choix stratégiques de l'Etat
" , et
notamment à choisir des objectifs "
jugés essentiels,
donc limités en nombre
". Selon le ministre de
l'Intérieur
178(
*
)
, "
le
Gouvernement a [
donc
] mis l'accent sur la nécessité d'une
plus grande sélectivité dans le choix des actions à
retenir pour la prochaine génération des contrats
" ;
- par ailleurs, "
les quatre premières années du contrat
feront l'objet d'une
programmation ferme
, sur la base de projets
étudiés, prêts à être mis en oeuvre et dont
les financements seront précisés. A cet égard, les
préfets pourront s'appuyer sur l'analyse économique et
financière du trésorier payeur général et
solliciter le concours de la mission d'expertise économique et
financière pour les projets d'investissement les plus
lourds
" ;
- enfin, "
un
bilan
d'exécution à
mi-parcours
permettra les ajustements nécessaires pour les trois
dernières années du contrat. [Mais] ces ajustements ne remettront
pas en cause le montant total de l'engagement pour sept ans des
signataires
. "
Au total, la
procédure
d'élaboration et de mise en oeuvre
des quatrièmes contrats de plan apparaît ainsi profondément
renouvelée
.
II. L'AUTOSATISFACTION DES MINISTÈRES
A la fin
du questionnaire adressé à l'ensemble des ministères
concernés par les contrats de plan Etat-Région, votre rapporteur
leur demandait "
dans quelle mesure la procédure
d'élaboration de la quatrième génération de
contrats de plan Etat-Régions répond-elle aux observations
précédentes sur la troisième génération de
contrats de plan Etat-Régions ?
"
A cette question, la plupart des ministères ont apporté des
réponses très
optimistes
. Le plus souvent, ces
réponses soulignent ainsi les
améliorations
apportées à la procédure. Elles dessinent d'ailleurs
en
creux
les défauts des troisièmes contrats de plan, au point
de contredire parfois les assertions lénifiantes avancées en
réponse aux questions précédentes.
Les extraits les plus significatifs de ces réponses sont reproduits
ci-après, par ordre d'importance des enveloppes
ministérielles
179(
*
)
concernées :
• Selon le ministère de
l'Equipement
, des
Transports
et du
Logement
(46 % des engagements de l'Etat lors
des contrats de plan 1994-1999, 36 % de la première enveloppe Etat des
contrats 2000-2006), "
par rapport aux dispositions de la
troisième génération de contrats de plan, la
procédure en cours pour la quatrième génération se
traduit par les
améliorations
suivantes :
- un affichage des politiques de l'Etat plus global et plus
cohérent
, qu'il s'agisse de la politique mutimodale de transport
ou des politiques urbaines ;
- une méthode d'élaboration mieux
déconcentrée
, avec l'établissement par les
directions régionales de l'équipement des rapports d'orientations
multimodaux et la démarche des diagnostics et des projets
d'agglomération ;
- une répartition des enveloppes entre les régions plus proche de
l'appréciation des
besoins
réels restant à
satisfaire ;
- la mise en place de procédures de
suivi
des contrats dès
l'origine des plans.
"
• L'encadré ci-après reproduit les réponses du
ministère de
l'Education nationale
et de la
Recherche
(17
% des engagements de l'Etat lors des contrats de plan 1994-1999, 18 % de la
première enveloppe Etat des contrats 2000-2006) :
LES RÉPONSES DU MINISTÈRE DE L'EDUCATION NATIONALE ET DE LA RECHERCHE AU QUESTIONNAIRE DU SÉNAT.
En
dépit de relances répétées, le ministère de
l'Education nationale et de la Recherche s'est
refusé
de
répondre au questionnaire de votre rapporteur.
Il s'agit là du seul ministère de plein exercice qui se soit
refusé à cet exercice d'information du Parlement, en violation
des dispositions expresses de la loi du 29 janvier 1982 portant réforme
de la planification.
Il est vrai que le ministère de l'Education nationale et de la Recherche
n'a pas non plus respecté les règles du jeu de la
procédure des contrats de plan, notamment en ayant souvent
refusé
toute véritable
négociation
pour les
quatrièmes contrats de plan.
• Pour sa part, le ministère de
l'Agriculture et de la
Pêche
(9 % des engagements de l'Etat lors des contrats de plan
1994-1999, 9 % de la première enveloppe Etat des contrats 2000-2006),
indique :
"
Pour la période 2000-2006, le ministère
a défini une
stratégie claire
dès le
départ, qui a constitué une référence pour tous les
partenaires au cours de l'exercice qui aura au total une durée de
près de deux ans.
L'élaboration de cette stratégie a permis notamment de recentrer
la contractualisation sur une
logique de projet
par rapport aux
précédentes générations.
La déclinaison de cette stratégie a été suivie de
façon fine par des
échanges
réguliers entre le
niveau central, les services déconcentrés et les SGAR.
Il n'a pas eu à ce jour de véritable exercice
d'évaluation
des actions conduites dans les contrats de plan
successifs. Le ministère souhaite améliorer cette situation et
prévoit un dispositif spécifique en cours d'élaboration et
qui sera mis en cohérence si besoin avec la procédure
prévue par le Commissariat général du Plan
. "
En réponse à d'autres questions de votre rapporteur, le
ministère de l'Agriculture et de la Pêche avait également
évoqué d'autres avancées de la procédure
d'élaboration des quatrièmes contrats de plan Etat-Région.
Ainsi, "
pour la période 2000-2006, une
simulation
objective
, préalable aux discussions, a été
menée afin de tenter d'estimer le niveau des enveloppes
régionales ; des critères tels que le nombre relatif
d'exploitations agricoles ou d'entreprises de transformation, le revenu moyen,
le montant des aides versées au travers de la PAC, le nombre d'hectares
boisés ont été utilisés. La négociation qui
s'est déroulée ultérieurement a fait évoluer cette
répartition initiale, mais un certain
rééquilibrage
a été obtenu entre régions ; Pays de la Loire,
Poitou-Charentes, Basse-Normandie ont ainsi vu leurs dotations augmenter comme
cela en avait été l'objectif pour le ministère
".
Par ailleurs, pour éviter "
l'écueil
" d'une
logique de guichet et pour "
recentrer la contractualisation sur des
objectifs et des projets communs à l'Etat et à la
Région..., le nombre de
chapitres
budgétaires soumis
à la contractualisation a été
réduit
".
Enfin, "
pour ce qui concerne le ministère de l'Agriculture et
de la Pêche, les contrats de plan sont construits autour de deux
axes
prioritaires
: développement des activités et des
emplois, gestion durable des milieux. Des indications précises ont
été fournies aux préfets et aux services
déconcentrés quant au contenu de ces deux axes. Ainsi, les
actions développées autour de la valorisation qualitative des
produits, via les offices agricoles, ont été redéfinies de
façon à ce qu'elles soient mieux adaptées aux changements
importants donnés à la politique agricole (Contrats territoriaux
d'exploitation, notamment), d'une part, aux spécificités
régionales, d'autre part
. "
• S'agissant de la politique de la ville (4 % des engagements de l'Etat
lors des contrats de plan 1994-1999, 9 % de la première enveloppe
Etat des contrats 2000-2006), le ministère de la
Ville
a fait
part des intentions suivantes :
"
Grâce à l'effort fait depuis vingt ans par tous les
acteurs de la politique de la ville, les ambitions de cette politique sont
aujourd'hui largement partagées et les pratiques se sont
enrichies ; il convient cependant d'approfondir les principes de
globalité et de transversalité qui sont au coeur de cette
politique. Dans cette perspective, le Comité interministériel
à la ville (CIV) du 30 juin 1998 a décidé le lancement
anticipé de contrats dans seize agglomérations
sites
pilotes
afin d'expérimenter de nouvelles méthodes
partenariales d'élaboration et de management des projets avant la
définition et la mise en oeuvre des contrats de ville 2000-2006. Afin de
renouveler les méthodes de travail dans un souci de plus grande
efficacité, les sites pilotes privilégient les approches
suivantes :
- prendre en compte l'ensemble des enjeux de la crise urbaine, quelle que soit
leur échelle territoriale ; si la politique de la ville intervient
toujours fortement dans les quartiers difficiles, en faveur des personnes qui
en ont le plus besoin, il s'agira également de penser le
développement de la ville dans sa
globalité
pour enrayer
la dynamique de ségrégation urbaine
;
- placer au coeur de cette politique les
acteurs de terrain
; la
démarche privilégiera donc le projet élaboré
à l'échelon local ;
-
impliquer
les
habitants
, ...[qui]
doivent pouvoir
intervenir à tous les niveaux d'élaboration et de mise en oeuvre
du projet et suivre son évolution ;
- mieux
mobiliser
les services déconcentrés de
l'Etat... ;
- approfondir les
liens
entre les Départements, les
Régions et la politique de la ville.
Les démarches conduits à ce jour établissent
...
[notamment]
la nécessité de passer à une logique plus
ambitieuse s'attaquant aux mécanismes mêmes de
ségrégation, ... à l'échelle de
l'agglomération
.
Et les travaux conduits au plan local, ... mettent l'accent sur l'importance de
la question de la
mixité de l'habitat
. Ils permettent aussi de
repérer des enjeux qui n'avaient pas fait l'objet d'une prise en compte
suffisante dans les
précédents contrats
: la
santé, les transports, la prévention de la délinquance des
mineurs, la gestion urbaine de proximité ; ils soulignent la
nécessité d'appréhender de manière mieux
coordonnée et mieux adaptée les questions de l'accès
à l'emploi, du projet éducatif local, de l'intégration des
populations d'origine étrangère
".
• Selon le ministère de
l'Emploi et de la
Solidarité
(8 % des engagements de l'Etat lors des contrats de
plan 1994-1999, dont 3 % pour le secteur santé-social, et 8 % de la
première enveloppe Etat des contrats 2000-2006, dont 3 % pour le
secteur santé-social), "
la procédure
d'élaboration des contrats de plan Etat-Région de
quatrième génération apporte des
améliorations
manifestes
par rapport à celle des contrats de plan
Etat-Régions de troisième génération, même si
une réserve générale doit être faite eu égard
à une mémoire insuffisamment conservée sur la
procédure qui s'est déroulée il a entre 7 et 9 ans :
- une meilleure adaptation aux
besoins locaux
;
- une meilleure articulation avec les programmes communautaires ;
- une plus grande
transversalité
des actions ;
- des projets plus
cohérents
et
viables
globalement parce
que recherchant une complémentarité des financements, entre
investissement et fonctionnement ;
- la mise en place d'un
suivi
et d'une évaluation plus
précis et plus fins
".
Par ailleurs, le ministère de l'Emploi et de la Solidarité
souligne l'inflexion de ses actions au profit des
investissements
immatériels
et de
l'animation
des territoires :
"
les programmes régionaux de la santé, les observatoires
régionaux de la santé, les actions contractualisées au
titre des droits des femmes et l'approche globale en matière
d'égalité des chances entre les hommes et les femmes, les
investissements hospitaliers dans les DOM, les investissements dans la
formation des travailleurs sociaux, l'accroissement des capacités
d'accueil des structures médico-sociales particulièrement dans
les régions qui accusent un retard nuisant à
l'attractivité des territoires sont autant d'exemples forts d'une
animation des territoires, d'une prise en compte globale des problèmes
sanitaires et sociaux et de projets s'inscrivant largement dans une approche
territoriale et immatérielle
".
• Le secrétariat d'Etat à
l'Industrie
(5 % des
engagements de l'Etat lors des contrats de plan 1994-1999, 5 % de la
première enveloppe Etat des contrats 2000-2006) est plus laconique,
puisqu'il indique seulement avoir "
conservé la même
politique consistant à laisser une très large marge d'initiative
aux partenaires locaux
".
• De même, le ministère de
l'Environnement
(1,55 % des engagements de l'Etat lors des contrats de plan
1994-1999 ; 2,9 % de la première enveloppe Etat des contrats
2000-2006), indique seulement que la procédure d'élaboration des
quatrièmes contrats de plan Etat-Région répond aux
observations précédentes sur la troisième
génération de contrats de plan "
dans la mesure où
la part relative du ministère est plus forte
".
• Le ministère de la
Culture
(1,75 % des
engagements de l'Etat lors des contrats de plan 1994-1999 ; 2,2 % de
la première enveloppe Etat des contrats 2000-2006), est également
sybillin s'agissant des nouveaux contrats de plan : "
la
quatrième génération des contrats de plan a justement pour
objectif d'affiner le maillage des territoires tandis que notre pays a
pratiquement achevé son équipement culturel et artistique en
terme d'investissements. Cela implique également qu'un partage des
responsabilités puisse concernant le financement des activités
puisse s'engager, en particulier dans le prochain contrat de plan
".
• En revanche, le ministère de la
Jeunesse
et des
Sports
(0,18 % des engagements de l'Etat lors des contrats de
plan 1994-1999 ; 0,72 % de la première enveloppe Etat des
contrats 2000-2006) souligne l'amélioration de la
concertation
: "
la procédure mise en place pour la
quatrième génération a laissé une place beaucoup
plus importante à la concertation. Dès le début 1998, les
services régionaux ont participé aux groupes de travail mis en
place par les préfets de région. La définition des
priorités ministérielles s'est appuyée notamment sur les
besoins exprimés par les Régions...
".
• Enfin, le secrétariat d'Etat au
Tourisme
(0,34 % des engagements de l'Etat lors des contrats de plan
1994-1999 ; 0,57 % de la première enveloppe Etat des contrats
2000-2006) insiste sur l'amélioration du pilotage de la
procédure par l'administration centrale :
"
La préparation de la troisième génération
de contrats de plan avait principalement souffert d'une insuffisance
d'implication de l'administration centrale du tourisme, qui n'avait pas
considéré cet instrument de planification de la politique de
l'Etat comme un enjeu majeur. Il en a résulté un niveau
d'intervention global en retrait par rapport au poids réel du secteur du
tourisme dans l'économie nationale et dans l'emploi, et une dispersion
des interventions excessive où n'apparaissaient pas de grandes lignes
directrices cadrant l'ensemble des dispositifs élaborés et mis en
oeuvre au plan régional. Des thèmes aussi stratégiques
que, par exemple l'observation économique du tourisme, avaient
été négligés
.
Le secrétariat d'Etat au Tourisme a souhaité, contrairement
à la génération précédente, s'engager dans
une
démarche volontariste
pour la préparation de la
quatrième génération des contrats de plan, en prenant
appui sur la connaissance et l'expérience irremplaçable des
services déconcentrés, ..., en valorisant ce savoir, pour
réaliser un bilan critique des contrats de plan en cours
d'exécution, évaluer la pertinence du maintien d'une
contractualisation dans le secteur du tourisme et élaborer ainsi des
orientations cohérentes intégrant des éléments de
la politique nationale du tourisme aussi essentiels que la création
d'emplois, le droit aux vacances pour tous et le développement
durable... Cette démarche a été conçue non comme
une procédure fermée mais au contraire a été
accompagnée d'une méthode de travail faite d'écoute et de
concertation
avec l'ensemble des partenaires et composantes de ce
secteur, principalement au plan régional...
".
• Au total, la plupart des ministères sont donc
satisfaits
des conditions de préparation et d'élaboration des
quatrièmes contrats de plan dans leurs domaines respectifs, et ils
estiment que la procédure des contrats de plan 2000-2006 s'est
effectivement
caractérisée par :
- des
priorités
resserrées
, plus claires et
davantage tournées vers la création d'emploi et le
développement durable ;
- des
échanges
accrus entre les administrations centrales et les
services déconcentrés ;
- une démarche plus
cohérente
et plus rationnelle ;
- une
concertation
améliorée
et une meilleure prise
en compte des besoins, de sorte que la contractualisation recouvrirait
davantage une démarche de projet ;
- enfin, la mise en place d'un
suivi
plus précis et d'une
évaluation plus rationnelle.
Ainsi, selon le Commissariat général du Plan, [il]
"
serait excessif de considérer que la procédure
d'élaboration de la quatrième génération des
contrats Etat-Régions a totalement répondu aux observations
portées sur celle de la troisième génération.
Néanmoins, des
améliorations substantielles
ont
été apportées
".
• En particulier, le ministère de l'Intérieur estime que
"
le Gouvernement a pris en compte... les principales
observations
formulés par Monsieur
CHÉRÈQUE
sur l'élaboration de la troisième génération de
contrats de plan,[qui] portaient sur l'ouverture insuffisante de l'Etat aux
demandes des
Régions, sur le non respect des engagements de
l'Etat et sur la place trop importante donnée aux grands
équipements au détriment du développement local ".
En effet, selon le ministère de l'Intérieur et la DATAR :
- comme annoncé, les préfets ont eu la possibilité de
modifier plus ou moins 10 % des enveloppes ministérielles hors routes et
universités, et le contenu des enveloppes ministérielles a
été effectivement défini par les préfets
après négociation avec le Conseil régional. Selon le
ministère de l'intérieur, "
pour la période
2000-2006, la latitude des préfets a [donc] été encore
plus importante
"
.
Par ailleurs, les crédits de la
seconde enveloppe ont bien été principalement
réservés aux priorités que les Régions ont fait
prévaloir. La répartition et l'affectation des engagements de
l'Etat ont donc été davantage
négociés
et
reflètent plus les
choix régionaux
;
- pour prévenir les "
difficultés rencontrées par
l'Etat pour tenir ses
engagements
", les préfets
ont veillé à faire porter la négociation sur des projets
effectivement susceptibles d'être mis en oeuvre sur l'exercice du
contrat, et le suivi a été renforcé ;
- enfin, le "
Gouvernement s'est attaché à encourager le
développement local en proposant la mise en place du volet
territorial
".
La satisfaction des ministères contraste cependant avec la relative
déception
des
Régions
.
III. LA DÉCEPTION DES RÉGIONS
A. UNE APPRÉCIATION PARFOIS NUANCÉE
•
Votre rapporteur a posé à l'ensemble des Régions
métropolitaines la même
question
qu'aux ministères
concernés par la contractualisation Etat-Régions :
"
dans quelle mesure la procédure d'élaboration de la
quatrième génération des contrats de plan
Etat-Régions répond-elle aux observations
précédentes sur la troisième génération de
contrats de plan ?
"
Les
réponses
des Régions se sont échelonnées
entre octobre 1999 et mai 2000. Pour la plupart, les Régions ont donc
fait part de leur ressenti peu avant ou peu après la signature des
nouveaux contrats de plan. Les développements qui suivent en
reproduisent de larges extraits.
Certaines Régions portent une appréciation nuancée sur la
procédure d'élaboration des contrats de plan Etat-Régions
2000-2006, et confirment sur certains points les éléments de
satisfaction avancés par les ministères.
• Ainsi, selon une première Région, cette procédure
"
a
répondu
en
partie
aux observations
tirées de la période précédente :
- le principe du noyau dur n'a pas été reconduit ;
- la
durée
des Contrats de plan Etat-Région a
été alignée sur celle des DOCUP européens,
- la logistique de grands projets a été
privilégiée, notamment dans leur dimension
interrégionale
;
-
la
marge de manoeuvre
du Préfet de région et des
services déconcentrés a encore progressé.
En revanche,
- l'articulation entre la procédure de négociation des contrats
de plan et les prescriptions de la loi VOYNET s'est avérée
illusoire, compte tenu des délais fixés au niveau national ;
- le principe des inégalités d'avantage n'a pas
été repris
".
• De même, selon une autre Région, "
dans les
grands traits, la procédure d'élaboration de la quatrième
génération n'est
guère différente
des
précédentes. Cependant, les points suivants méritent
d'être soulignés :
- la prééminence du rôle de
l'Etat
. La
quatrième génération de contrat de plan maintient le
rôle prééminent de l'Etat qui, par ses arbitrages
financiers, reste l'acteur principal de la procédure. Le point central
des négociations reste les différentes allocations de ressources
décidées par le Gouvernement lors des CIADT ;
-
un
calendrier
d'élaboration
problématique
.
Dans la logique des circulaires des 1
er
juillet 1998 et 31 juillet
1998, la procédure contractuelle devait être une étape dans
un dispositif d'ensemble, comprenant, outre les documents de stratégie
de l'Etat et les orientations régionales, le Schéma
Régional d'Aménagement et de Développement du Territoire
(SRADT), les schémas de services. Ce processus, qui inscrivait le
contrat de plan en aval d'une série de documents prospectifs, n'a
guère été respecté ;
- la prééminence de
l'aménagement du territoire
. En
liant plus étroitement contrat de plan et aménagement du
territoire, la procédure a retrouvé une certaine unité
conceptuelle. Le contrat de plan reste un document de programmation
financière, mais cette dernière se rattache à des
objectifs mieux identifiés et plus resserrés... Les
préoccupations d'aménagement du territoire ont également
été renforcées par l'intégration des contrats de
pays et d'agglomération dans les contrat de plan. Cette extension, du
fait de l'attention qu'elle suscitée de la part des différents
territoires, a contribué à la diffusion de la
problématique contrat de plan auprès des acteurs locaux
;
- la
consolidation
des
partenariats
[entre les
différentes collectivités]... ;
- le contrat de plan, une
procédure mûre
. La conjugaison de
la vocation des contrats de plan et des expériences antérieures a
conduit à des arbitrages plus serrés entre les projets. Dans le
domaine des routes, notamment, seuls les projets dont la réalisation
paraît certaine ont été inscrits au contrat de plan. Le
contrat de plan devient un véritable document de programmation
financière
".
B. MAIS DES RÉGIONS LE PLUS SOUVENT DEÇUES PAR LES MODALITÉS D'ÉLABORATION DES NOUVEAUX CONTRATS DE PLAN 2000-2006
La
plupart des Régions ont fait part de leur triple
déception
, indépendamment d'ailleurs des opinions
politiques de leurs exécutifs.
• En premier lieu, les Régions regrettent que "
les
crédits de l'Etat, prévus au contrat de plan 1994-1999, mais non
engagés, notamment pour les routes, ne viennent pas abonder l'enveloppe
des crédits d'Etat pour le prochain contrat de plan 2000-2006,
malgré les demandes répétées de l'ensemble des
collectivités concernées et des financeurs
".
Certaines Régions déplorent en outre que les nouveaux contrats de
plan ne viennent souvent que "
boucher les trous du
précédents
", c'est à dire que les engagements de
l'Etat pour la période 2000-2006 ne soient souvent que la reconduction
des engagements pour la période 1994-1999 qui n'avaient pas
été respectés.
Ce phénomène est d'ailleurs quantitativement aggravé par
le faible taux d'exécution estimé pour l'année 1999 :
de l'ordre d'un huitième du montant total des engagements de l'Etat pour
les troisièmes contrats de plan, c'est-à-dire environ 60 % de
l'effort annuel de l'Etat initialement prévu lors de la
négociation des contrats de plan précédents. Contrairement
aux instructions de la circulaire du Premier ministre du 1998, l'Etat n'a donc
guère donné " un coup de collier " pour achever
dans de bonnes conditions l'exécution des troisièmes contrats de
plan.
• En second lieu, les Régions dénoncent souvent le
déséquilibre
persistant des
négociations
de
contrats de plan.
Comme pour les troisièmes contrats de plan, ce
déséquilibre trouve notamment son origine dans l'attitude de
certains ministères. Ainsi, une Région indique que
"
l'Etat n'a pas imposé de noyau dur dans le mandat de
négociation du quatrième contrat de plan, mais n'a laissé
aucune marge de manoeuvre sur les enveloppes réservées aux
routes, au plan Université du troisième millénaire et
à la culture. Dans les négociations, le
caractère
directif
des administrations centrales s'est aussi clairement
affirmé
". De même, une autre Région
déplore que "
la procédure reste très
étatique et l'échelon central très
décisionnaire
". Une troisième Région indique que
"
la marge des manoeuvre des services de l'Etat et du préfet de
région vis à vis des ministères semble relativement
faible... [et que] certains ministères exigent de voir inscrits un
certain nombre de dispositifs ou d'opérations dans le contrat de
plan
".
Pour les quatrièmes contrats de plan, le déséquilibre de
la négociation résulte aussi d'un
calendrier
perturbé.
En effet, selon une Région "
le vote tardif de la loi VOYNET et
le calendrier très serré de l'Etat empêchent toute
négociation sereine
".
De même, pour une autre Région, "
la procédure
d'élaboration du contrat de plan Etat-région 2000-2006 est
marquée par un calendrier particulièrement bousculé.
L'Etat affichant ses priorités dans une loi publiée en 1999, dans
des schémas de services collectifs non encore publiés, s'appuyant
sur des procédures en cours ou à venir, n'a pas, à
l'instar des programmations précédentes, précisé
ses stratégies et ses objectifs de façon anticipée. De
plus, au 15 novembre 1999, la totalité de l'enveloppe accordée
aux régions n'était pas encore connue. Enfin, les zonages pour
l'objectif 2 comme pour la prime à l'aménagement du territoire
(PAT) n'étaient pas encore arrêtés
... ".
Par surcroît, une Région souligne que "
la plupart des
opérations proposées au contrat de plan relèvent de la
compétence
de l'Etat. A priori, la négociation est donc
déjà quelque peu
biaisée
".
• Enfin, certaines Régions contestent les modalités de
répartition des enveloppes et s'interrogent sur les critères qui
ont présidé à cette répartition.
En particulier, certaines Régions estiment que "
la
modulation
financière semble renforcer les
inégalités, notamment au profit de l'Ile de France
".
• Plus généralement, plusieurs Régions ont
suggéré de manière lapidaire que la procédure des
nouveaux contrats de plan ne corrigeait guère les défauts de la
procédure des troisièmes contrats de plan, en répondant
que "
la procédure du contrat de plan 2000-2006 est
très proche
du contrat de plan 1994-1999
", ou que
"
la procédure apporte peu de réponses aux observations
portées sur le troisième contrat de plan, elle apporte plus de
complexité
", voire que "
les mêmes
mécanismes se mettent en place de la même
façon
".
IV. LES MÊMES ECUEILS ?
A. DES AVANCÉES
Il est
évidemment trop tôt pour porter une appréciation
détaillée sur la procédure des quatrièmes contrats
de plan Etat-Région : à ce jour, les contrats de plan pour
les régions métropolitaines ne sont pas tous signés, et
aucun recensement fiable du contenu des contrat n'a été
établi. On ne pourra d'ailleurs porter une appréciation
exhaustive sur ces contrats qu'au vu de leur mise en oeuvre.
Il est toutefois d'ores et déjà possible de souligner certains
progrès
enregistrés dans la procédure
d'élaboration des contrats de plan.
Tout d'abord, l'efficacité et la lisibilité de l'action publique
ont sans doute été accrus par les efforts de mise en
cohérence
des contrats de plan et des fonds structurels
européens.
Par ailleurs, votre rapporteur se félicite du développement des
contrats
interrégionaux
: les grands programmes
interrégionaux bénéficieront en effet d'une enveloppe de
5,4 milliards de francs (contre 0,9 milliard de francs dans le cadre des
contrats de plan 1994-1999), dont 3 milliards de francs pour les conventions de
massif pour la politique de la montagne.
Au delà de ces aménagements techniques, il semble aussi que les
Départements, les Communes et les structures intercommunales aient mieux
préparé la contractualisation, et surtout qu'elles y aient
été davantage
associées
, tant par l'Etat que par
les Régions. En particulier, le rôle plus actif exercé par
les Départements et les Villes pourrait témoigner d'une certaine
maturité de la décentralisation.
De même, l'ensemble des élus et des services régionaux
semblent avoir accumulé l'expérience et l'expertise
nécessaires pour appréhender précisément la
portée et les limites de l'exercice des contrats de plan, pour porter
une appréciation critique sur tous les programmes proposés
à la contractualisation, y compris lorsque ces programmes s'inscrivent
dans les compétences de l'Etat (enseignement supérieur,
recherche, etc.), enfin pour ne présenter que des projets politiquement
mûrs et techniquement prêts.
Ces deux dernières observations expliquent que les collectivités
locales attendaient que l'Etat renouvelle profondément sa conception et
ses méthodes de contractualisation. En particulier, les
collectivités locales attendaient de l'Etat qu'il respecte enfin les
grands principes de la décentralisation.
La procédure de négociation des quatrièmes contrats de
plan Etat-Région a comporté des
avancées
en ce sens.
Il semble en effet que les facultés de modulation accordées aux
préfets, ainsi que le système des enveloppes prévues pour
les priorités régionales, aient parfois un peu accru les marges
de manoeuvres des préfets et laissé une plus grande place aux
choix des acteurs locaux.
Néanmoins, ces avancées sont modestes, sinon
insuffisantes
, au regard notamment des attentes et de l'expertise
croissantes des collectivités locales, ce qui explique qu'elles aient
été le plus souvent déçues. D'une certaine
manière, les efforts accomplis par l'Etat ont ainsi une
génération de contrats de plan de retard : " s'il est
au quart plein, le verre est donc aux trois quarts vide ".
B. MAIS UNE PROCÉDURE BOUSCULEE
Comme
lors des précédentes générations de contrats de
plan, l'Etat avait établi et imposé le
calendrier
d'élaboration des contrats de plan, sans concertation avec les
collectivités locales.
Avec le recul ce calendrier apparaît
irréaliste
.
• En effet, l'élaboration des contrats de plan devait s'appuyer
sur les grandes lignes des
schémas de services
collectifs
prévus par la nouvelle loi d'orientation sur l'aménagement et le
développement du territoire. Selon la ministre de l'Aménagement
du territoire et de l'Environnement, cette méthode rationnelle devait
notamment "
constituer une avancée concrète importante de
la décentralisation et éviter le constat d'une négociation
déséquilibrée fait pour les [
troisièmes
contrats de plan
]
"
180(
*
)
.
Or cette avancée concrète n'a
pas eu lieu
.
Au contraire, le Gouvernement a annoncé
181(
*
)
lors du CIADT du 18 mai 2000 que les
décrets des schémas de services collectifs ne seraient
adoptés qu'en juin 2001, après une consultation ouverte le 31
juillet 2000 au plan national et au plan régional, c'est à dire
après la signature des contrats de plan, ce qui est tout, sauf logique.
On doit donc en conclure que "
le constat d'une négociation
déséquilibrée
" fait pour les
troisièmes contrats de plan n'a pu "
être
évité
".
• Plus généralement, le calendrier de préparation
et de négociation des contrats de plan proprement dits a pris du
retard
.
A l'origine, la circulaire du 1
er
juillet 1998 prévoyait
ainsi que les ministères détermineraient leurs propositions
techniques et financières entre le 15 février et le 15 mars 1999,
c'est à dire dans un délai d'un mois seulement après que
la DATAR leur eût adressé la synthèse des
"
conclusions de la consultation dans les régions
",
puis qu'un CIADT fixerait au 15 avril 1999 les mandats de négociation
des préfets, les stratégies de l'Etat en région et les
cadrages financiers par ministère et par région.
En fait, les premiers cadrages financiers, n'auront été
communiqués qu'au CIADT d'Arles du 23 juillet 1999, plus de trois mois
après la date prévue, et les Régions devront attendre le
CIADT du 23 novembre 1999 pour connaître le montant final de la
" seconde enveloppe ".
Au total, alors que les négociations devaient initialement
s'étager entre mai et décembre 1999, elles n'auront eu lieu pour
l'essentiel qu'au premier semestre de l'année 2000.
Ce
retard
est évidemment préjudiciable à
l'élaboration des contrats de pays, des contrats d'agglomération
et des contrats de ville, censés s'emboîter dans les contrats de
plan Etat-Région.
Ce retard est surtout préjudiciable à la mise en place des
actions contractualisées. En effet, pour l'année 2000, les
crédits de l'Etat ont été pré-arrêtés,
votés par le Parlement et notifiés aux services
déconcentrés avant la signature des contrats de plan : il
existe donc des différences entre les dispositions des contrats et les
délégations de crédits, sans que des redéploiements
soient toujours possibles. En particulier, sauf si les collectivités
locales les prennent intégralement en charge, l'année 2000 sera
une année blanche pour nombre d'actions
d'animation des
territoires
en principe cofinancées par l'Etat, mais pour lesquelles
les crédits nécessaires n'ont pas prévus dans le cadre de
la loi de finances pour 2000.
Dans ces conditions, votre rapporteur ne peut que s'interroger sur la notion
de "
programmation ferme
" pour la période
2000-2003 énoncée par la circulaire du Premier ministre du
31 juillet 1998.
• Enfin, votre rapporteur déplore que la circulaire
interministérielle relative au suivi et à
l'évaluation
des contrats de plan Etat-Régions n'ait
toujours pas été publiée, ce qui a évidemment
limité la prise en compte précoce des impératifs de
l'évaluation.
Au total, le calendrier d'élaboration des quatrièmes contrats de
plan ne marque guère d'avancées par rapport à celui de la
troisième génération de contrats de plan.
C. LE MANQUE DE RÈGLES DU JEU
•
Votre rapporteur s'interroge sur les
critères
qui ont
présidé à la répartition des engagements de l'Etat
entre les régions.
La circulaire du Premier ministre du 31 juillet 1998 indiquait à ce
sujet : "
le cadrage financier des prochains contrats de plan sera dans
un premier temps fonction de la situation générale des
indicateurs établis par l'INSEE, ainsi que des inégalités
de satisfaction des besoins, notamment en termes de services rendus aux
populations. Dans un second temps, il prendra en compte l'état et le
contenu des projets de pays et d'agglomération et le degré
d'engagement de la Région en faveur des priorités de l'Etat,
notamment exprimées par les schémas de services
collectifs
".
Pour sa part, la circulaire de la ministre de l'Aménagement du
Territoire et de l'Environnement en date du 1
er
juillet 1998
précisait que "
les enveloppes financières seront l'objet
d'un arbitrage ultérieur au vu de la richesse de la région, de
son niveau de chômage, de l'importance de ses problèmes
d'exclusion et des difficultés particulières que présente
son territoire du point de vue de l'environnement. Cet arbitrage s'appuiera et
accompagnera, en second lieu, les démarches et les dynamiques de
développement ou de conversion engagées par la Région, ses
agglomérations
et ses pays, en prenant en considération
l'effort prévu ou engagé par les acteurs locaux
".
Ces critères de répartition n'étaient
pas
identiques
d'une circulaire à l'autre. Par exemple, seule la
circulaire de la ministre de l'Aménagement du territoire et de
l'Environnement évoquait les
" difficultés
particulières du territoire du point de vue de
l'environnement
" parmi les critères de répartition.
Inversement, la circulaire du Premier ministre était la seule à
retenir "
le degré d'engagement de la Région en faveur
des priorités de l'Etat
".
Cette
ambiguïté
n'a pas été dissipée
par la suite, de sorte que l'on ne peut entièrement s'expliquer la
répartition des crédits de l'Etat finalement annoncée par
le CIADT du 23 novembre 1999 (cf. tableau ci-après) et notamment
caractérisée par un rééquilibrage au profit des
régions les plus riches : l'enveloppe annuelle par habitant
allouée aux dix Régions les plus riches en termes de PIB par
habitant augmente en moyenne de 20 %, tandis que celle allouée aux
dix régions les plus pauvres, hors Corse, n'augmente que de 1 %
seulement.
LA
RÉPARTITION RÉGIONALE DES ENVELOPPES DE L'ETAT
POUR LES QUATRIÈMES CONTRATS DE PLAN (2000-2006)
|
|
Rang de la région pour le PIB par habitant (1) |
Groupe
pour les contrats de plan
|
Montant en francs par habitant et par an
pour
|
Montant en francs par habitant et par an
pour
|
Evolution
|
|
Languedoc-Roussillon |
22 |
2 |
280,5 |
282 |
+ 0,7 |
|
Corse |
21 |
3 |
615 |
910 |
+ 48,0 |
|
Limousin |
20 |
1 |
406,5 |
432 |
+ 6,4 |
|
Poitou-Charentes |
19 |
1 |
267 |
280 |
+ 4,8 |
|
Auvergne |
18 |
1 |
313 |
292 |
- 6,8 |
|
Picardie |
17 |
2 |
227 |
231 |
+ 2,3 |
|
Bretagne |
16 |
1 |
298,5 |
293 |
- 1,9 |
|
Nord-Pas-de-Calais |
15 |
1 |
350 |
360 |
+ 2,8 |
|
Midi-Pyrénées |
14 |
3 |
295,5 |
314 |
+ 6,2 |
|
Lorraine |
13 |
1 |
328 |
332 |
+ 1,1 |
|
Bourgogne |
12 |
2 |
227,5 |
219 |
- 3,7 |
|
Basse-Normandie |
11 |
2 |
343 |
356 |
+ 3,7 |
|
Aquitaine |
10 |
2 |
182 |
233 |
+ 28,2 |
|
Pays de la Loire |
9 |
2 |
158 |
202 |
+ 27,9 |
|
Franche-Comté |
8 |
3 |
270,5 |
282 |
+ 4,3 |
|
Centre |
7 |
3 |
166 |
211 |
+ 27 |
|
Provence-Alpes
|
6 |
3 |
162 |
233 |
+ 43,6 |
|
Champagne-Ardenne |
5 |
2 |
237 |
257 |
+ 8,2 |
|
Rhône-Alpes |
4 |
3 |
161 |
211 |
+ 31 |
|
Haute-Normandie |
3 |
2 |
216 |
262 |
+ 21,4 |
|
Alsace |
2 |
3 |
245,5 |
246 |
+ 0,2 |
|
Ile-de-France |
1 |
4 |
173 |
198 |
+ 14 |
|
Métropole (3) |
|
|
229 |
256 |
+ 11,8 |
1.
Chiffres disponibles à l'été 1998 : INSEE
Première n° 602, août 1998, PIB de 1994.
2. Sur six ans, y compris les programmes d'accélération
complémentaires.
3. Hors programmes interrégionaux.
Source : DATAR, INSEE, Les Echos.
Les attentes des Régions en matière de
transparence
n'ont
donc pas été satisfaites.
Au contraire, la répartition établie lors du CIADT a
été largement vidée de son sens par l'annonce concomitante
du cofinancement par l'Etat de plusieurs grands projets d'infrastructure, hors
contrats de plan, pour un montant total d'une vingtaine de milliards de francs,
et au bénéfice notamment de l'Ile-de-France.
• Par ailleurs, la procédure est de plus en plus
éloignée de son support législatif : les circulaires
relatives aux quatrièmes contrats de plan ne font quasiment plus
référence aux dispositions de la
loi du 29 janvier 1982
sur les contrats de plan Etat-Régions. Pourtant, cette loi n'a
été ni abrogée, ni réformée.
Plus généralement, il n'y a eu ni discussion au Parlement, ni
débat public, ni précisions de la part du Gouvernement sur la
nature des contrats de plan Etat-Régions et notamment sur la
portée des engagements inscrits dans les contrats de plan.
Compte tenu de l'expérience des troisièmes contrats de plan, dont
les engagements n'ont pas été tenus, certaines Régions
s'interrogent ainsi sur la signification des contrats qu'elles ont
été conduites à co-signer et plus particulièrement
sur les obligations réciproques des parties
182(
*
)
.
Au total, un peu plus d'un an après la publication de son rapport
à la ministre de l'Aménagement du Territoire et de
l'Environnement, M. Jacques CHEREQUE soulignait son inquiétude
devant l'absence de
règles du jeu
183(
*
)
.
D. UNE LOGIQUE CENTRALISATRICE ET BUDGÉTAIRE
La
procédure des quatrièmes contrats de plan Etat-Régions
reste dans une double logique centralisatrice et budgétaire,
c'est-à-dire que les contrats de plan Etat-Régions demeurent
avant tout un moyen pour l'Etat d'opérer des transferts de charges.
• En premier lieu, la procédure des contrats de plan 2000-2006
s'inscrit toujours davantage dans une
logique budgétaire
que dans
une logique de gestion partenariale des compétences partagées.
Cela résulte notamment :
- du rôle prééminent accordé par la procédure
à
l'allocation
par l'Etat "
d'enveloppes
" pour
chaque ministère et pour chaque région ;
- de l'extension de champ de la contractualisation. En effet, l'appel de la
Cour des Comptes à une plus grande concentration des contrats n'a pas
été respecté. Au contraire, l'Etat a souhaité
étendre la contractualisation, par exemple à la Justice ;
- de la prise en compte encore insuffisante des projets émanant des
territoires. En effet, si la part du " volet territorial " pourrait
avoir augmenté d'environ 10 % dans les troisièmes contrats
de plan à peut-être 20-25 % dans les quatrièmes
contrats de plan, cela résulte largement de ce que nombre de mesures ont
été assez artificiellement rattachées à ce volet
territorial ;
- de ce que, contrairement aux préconisations du rapport de
M. CHEREQUE, l'Etat n'a pas mis en place une véritable
enveloppe
déconcentrée de
crédits fongibles
à la disposition des préfets pour l'exécution des contrats
de plan.
• En second lieu, la logique des quatrièmes contrats de plan est
toujours très
centralisatrice
. En d'autres termes, même si
les services déconcentrés sont sans doute davantage à
l'écoute des préoccupations et des experts locaux, les
administrations centrales cherchent toujours
in fine
à imposer
leurs propres choix, et s'appuient pour cela sur le déséquilibre
de la négociation.
Selon les Régions, cela serait notamment le cas du ministère de
l'Equipement, et surtout du ministère de l'
Education nationale et de
la Recherche
, ce dernier n'ayant aucunement joué le jeu de la
négociation.
Lors de son audition du 19 janvier par la Délégation du
Sénat à l'Aménagement et au Développement durable
du Territoire, M. JOSSELIN de ROHAN, Président de la Région
Bretagne, indiquait ainsi que "
pour beaucoup de ministères, les
directives nationales sur le contenu des projets contractualisés ont
été très centralisatrices. Nous avons reçu dans le
domaine de la vie étudiante pour l'enseignement supérieur des
directives coïncidant assez mal avec nos souhaits. S'agissant de
l'enseignement supérieur et de la recherche, les présidents
d'université, les maires, les représentants des
collectivités - je vais rester très modéré - ont
été frappés par la volonté très
centralisatrice du ministre. Ce dernier souhaite plus nous
imposer ses
vues qu'échanger avec nous... Nous n'avons pas le sentiment que nous
pouvons vraiment débattre... Nous avons le sentiment que dans certains
domaines, nous nous sommes heurtés à un mur, comme pour
l'environnement, l'aménagement du territoire, l'enseignement
supérieur et la recherche
".
En réponse à votre rapporteur, certains ministères
assument d'ailleurs leur volonté d'une élaboration
(re)centralisée. Par exemple, le ministère de l'Agriculture et de
la Pêche indique, en réponse à votre rapporteur, que
contrairement aux troisièmes contrats de plan, "
pour 2000-2006,
le champ de la contractualisation est directement issu de la stratégie
du ministère ; il n'a été modifié qu'à
la marge au cours de l'exercice pour prendre en compte les démarches
d'un certain nombre de Régions en matière de prévention
des risques phytosanitaires
".
• Ces logiques budgétaire et centralisatrice se sont
particulièrement combinées dans le cadre des actions qui
relèvent de la stricte compétence de l'Etat. En effet :
- d'un côté, l'Etat a recherché, et parfois imposé
la contractualisation d'un nombre croissant de ses compétences. Par
exemple, l'Etat a souhaité étendre le champ de la
contractualisation à la Justice, compétence régalienne par
excellence
184(
*
)
.
In fine
, les projets
inscrits dans les quatrièmes contrats de plan relèvent
majoritairement de la compétence de l'Etat ;
- de l'autre, l'Etat estime, s'agissant de ses propres compétences,
qu'il lui revient entièrement de choisir les projets
contractualisés.
Au total, comme le résument respectivement M. Valéry GISCARD
D'ESTAING, ancien Président de la République, Président de
la Région Auvergne, et M. Michel DELEBARRE, ancien ministre,
Président de la région Nord-Pas-de-Calais, "
L'Etat veut
choisir les opérations, mais ne veut pas les financer
" et la
contractualisation, telle qu'elle est conduite, permet à l'Etat de
"
faire son marché
" dans le budget des
collectivités locales.
Ces
transferts de charges
ne sont pas sans conséquences.
Présentant le contrat de plan 2000-2006, M. Michel VAUZELLE,
Président de la Région Provence-Alpes-Côte d'Azur, estimait
ainsi "
au minimum paradoxal qu'au moment où le Gouvernement
annonce un important mouvement de baisse de la fiscalité, [la
Région] soit contrainte de procéder à une hausse [de la
fiscalité]... pour assurer le financement de projets relevant de la
compétence de l'Etat ".
Comme votre rapporteur l'a montré précédemment, ces
transferts de charges
ne sont pas nouveaux, et il est difficile
d'apprécier si ils ont pris plus d'ampleur dans les nouveaux contrats de
plan.
Néanmoins, ces transferts de charges interviennent après que
plusieurs rapports aient appelé à ce que les Régions
puissent davantage participer à la définition des projets
contractualisés, après que le Gouvernement ait annoncé que
l'élaboration des quatrièmes contrats de plan serait plus
participative, et après que les collectivités locales aient
accumulé une expérience et une expertise croissantes.
Le
hiatus
entre les discours de l'Etat et les attentes légitimes
des collectivités locales, d'un côté, les modalités
réelles d'élaboration des contrats de plan, de l'autre, semble
donc s'être creusé, au point que certains Présidents de
Région dénoncent aujourd'hui un processus de
"
recentralisation
" ou un "
recul historique
de la décentralisation
".
E. DES ENGAGEMENTS EN REPLI
Selon le
CIADT du 23 novembre 1999, les engagements de l'Etat pour les troisièmes
contrats de plan s'élèvent à 120 milliards de francs sur
la période 2000-2006, dont
110,2 milliards de francs
pour les
régions métropolitaines, auquel il serait possible d'ajouter un
halo d'engagements complémentaires dont la portée est assez floue.
Il n'est pas aisé de
comparer
ce montant à celui des
engagements de l'Etat pour les troisièmes contrats de plan (1994-1999),
qui s'élevaient à
77,3 milliards de francs.
Il convient tout d'abord
d'actualiser
ces montants : compte tenu de
l'inflation constatée entre 1994 et 1999 (+8,4 %), le niveau des
engagements de l'Etat pour les quatrièmes contrats de plan correspond
environ à 101,6 milliards de francs 1993.
Il convient ensuite de rapporter ces engagements au prorata de la
durée
du contrat :
- pour les troisièmes contrats de plan les engagements initiaux de
l'Etat s'élevaient à 77,3 milliards de francs sur cinq ans,
soit 15,5 milliards de francs par an ;
- pour les quatrièmes contrats de plan, les engagements initiaux de
l'Etat s'élèveraient donc à 101,6 milliards de francs
valeur 1993 sur sept ans, soit à 14,5 milliards de francs 1993 par
an.
Cette première approximation suggère que les
engagements
initiaux de
l'Etat
se sont
repliés en volume de 6,1 %
d'une génération de contrats de plan à l'autre.
En fait, la baisse des engagements de l'Etat est sans doute supérieure,
puisque le champ de la contractualisation a été dilaté. Si
l'on estime que le champ de la contractualisation s'est accru de 5 à 10
%,
les engagements
initiaux de l'Etat ressortent
en baisse de
10 à 15
% dans les nouveaux contrats de plan par rapport
à la génération précédente
185(
*
)
.
Il est vrai que second calcul, à
périmètre
constant,
n'a toutefois qu'une signification relative, puisque la
contractualisation a précisément pour vocation de favoriser des
réallocations de ressources entre les différents secteurs
d'intervention publique.
Néanmoins, quel que soit le mode de calcul,
l'effort
financier de
l'Etat
pour les troisièmes contrats de plan s'inscrit en
repli
dans les contrats 2000-2006.
F. DES ENGAGEMENTS RÉALISTES ?
•
Lors du CIADT d'Arles du 23 juillet 1999, le Premier ministre avait
indiqué que la méthode d'élaboration des nouveaux contrats
de plan Etat-Régions avait "
banni les promesses
inconsidérées ou irréalistes
". De même, la
ministre de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement avait
souligné à cette occasion sa volonté de "
ne pas
émettre de la fausse monnaie
"
186(
*
)
.
A priori, ces assertions sont confirmées par les observations
précédentes, selon lesquelles les engagements de l'Etat
s'inscrivent en repli par rapport aux engagements initiaux des
troisièmes contrats de plan : à cette aune, les engagements
de l'Etat pour les quatrièmes contrats de plan apparaissent
particulièrement
raisonnables
.
• Votre rapporteur s'interroge toutefois sur le niveau des
engagements
de
l'Etat
pour les quatrièmes contrats de plan
Etat-Régions.
En effet, sauf à imaginer que le Gouvernement ait
prémédité d'octroyer aux régions plus que ce qu'il
avait annoncé, au risque de brouiller la négociation, force est
de constater que les engagements de l'Etat s'établissent à un
niveau plus élevé que celui initialement escompté, la
" seconde enveloppe " étant finalement passée de 10
à 25 milliards de francs.
Par ailleurs, le niveau des engagements de l'Etat pour les quatrièmes
contrats de plan doit être rapporté à l'effort financier
effectivement consenti par l'Etat pour les troisièmes contrats de plan.
Votre rapporteur a montré que l'effort annuel de l'Etat sur la
période 1994-1999 représentait en moyenne 75 % de ses engagements
initiaux, soit l'équivalent de 11,5 milliards de francs 1993 par an.
Pour respecter ses engagements sur la période 2000-2006, qui
correspondent à 14,5 milliards de francs 1993 par an, l'Etat devrait
donc
accroître
au total de 26 % ses dépenses
contractualisées
.
Si l'on tient compte de l'extension du champ de la contractualisation, on peu
estimer que
l'effort financier
de l'Etat en faveur des contrats de plan
devra
augmenter d'environ 15 à 20 %
en volume.
• Cette hausse est-elle
réaliste
?
Deux faisceau d'arguments s'opposent.
Une première thèse,
optimiste
, souligne que cette hausse
doit être rapportée à l'augmentation du PIB en volume
observée sur la période 1994-1999, soit + 14 %, ou à
l'accroissement du PIB que l'on peut raisonnablement escompter sur la
période 2000-2006, soit + 15 % sur la base d'un taux de croissance
potentielle de 2 % par an : les dépenses contractualisées ne
représenteraient donc pas une part croissante du PIB.
Il existe toutefois plusieurs indicateurs
inquiétants
:
- l'étude des données transmises par la DATAR suggère que
taux d'exécution des troisièmes contrats de plan
Etat-Régions pour l'année 1999 pourrait être
particulièrement faible : de l'ordre de 12 à 13 % des
engagements initiaux des contrats 1994-1999, soit moins de 10 milliards de
francs valeur 1993. En d'autres termes, pour respecter ses engagements pour les
quatrièmes contrats de plan, l'Etat devrait
accroître de 45 %
en volume son effort
financier en faveur des dépenses
contractualisées par rapport à celui consenti en 1999 ;
- or l'analyse du
budget pour l'an 2000
ne fait pas ressortir que cette
inflexion ait été pleinement engagée, ce qui est
d'ailleurs logique compte tenu du retard de la signature des contrats de plan.
Pour que l'Etat respecte ses engagements, il devra donc encore plus augmenter
ses dépenses contractualisées par la suite ;
- cependant, aux termes du programme pluriannuel de maîtrise des finances
publiques transmis en début d'année 2000 à la Commission
européenne, les
dépenses de l'Etat
ne devraient augmenter
que de
1 % par an
en volume sur la période 2001-2003.
Le respect par l'Etat de ses engagements contractuels pourrait donc être
difficile, d'autant plus que les marges de manoeuvre budgétaires sont
très largement contraintes par le dynamisme des
rémunérations.
Cette analyse est également corroborée par l'évolution
récente des crédits d'investissements de l'Etat.
En effet, les dépenses civiles en capital de l'Etat pourraient
s'établir en l'an 2000 à un niveau inférieur en valeur
à celui de 1994 (- 10 % en loi de finances initiale par exemple),
ce qui témoigne d'une sévère contraction en volume. Or les
crédits contractualisés sont toujours, pour l'essentiel, des
crédits d'investissement, et le ratio engagements de l'Etat au titre des
contrats de plans/ dépenses civiles en capital en LFI s'est accru
de 17, 2 % en 1994, au moment où s'engageait
l'exécution des troisièmes contrats de plan, à 19,8 % en
l'an 2000, au moment où s'engage l'exécution des
quatrièmes contrats de plan.
Les crédits contractualisées pourraient donc représenter
une part croissante des marges de manoeuvre de l'Etat en matière
d'investissement.
Au total, sauf si la conjoncture économique actuelle se maintient tout
au long de l'exécution des quatrièmes contrats de plan, il existe
un risque non négligeable que l'Etat ne soit de nouveau pas en mesure
d'honorer ses engagements, et que la clause de rendez-vous de
2003
ne
serve en fait à
renégocier à la baisse
le contenu
des contrats.
• Cette analyse est implicitement
confirmée
par la
Direction du
Budget
.
En effet, la Direction du Budget avait estimé en réponse à
votre rapporteur que les engagements initialement souscrits par l'Etat dans le
cadre des troisièmes contrats de plan, n'étaient
"
pas
soutenables
" dans un certain nombre de
secteurs.
Or, en réponse à l'avant dernière question de votre
rapporteur, qui demandait "
dans quelle mesure la
procédure d'élaboration de la quatrième
génération des contrats de plan Etat-Régions
répond-elle aux observations précédentes sur la
troisième génération des contrats de plan
Etat-Régions
" , le secrétariat d'Etat au budget
indique que "
l'élaboration des quatrièmes contrats de
plan Etat-Région s'est déroulée d'une façon qui
n'est
pas
substantiellement différente
, du point de vue de
la Direction du Budget, de celle de la précédente
génération
"
.
Le rapprochement de ces diagnostics suggère ainsi que la Direction du
Budget
doute
du réalisme du cadrage financier des nouveaux
contrats de plan.
• En
conclusion
de ce chapitre, il semble donc que la
procédure d'élaboration des quatrièmes contrats de plan
Etat-Régions se soit heurtée aux
mêmes
écueils
que celle des contrats de plan précédents.
CONCLUSION
I. LE SENTIMENT D'ENSEMBLE DES MINISTÈRES ET DES RÉGIONS SUR LES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS
A. UN PLUS INDÉNIABLE POUR L'ÉTAT
1. Un plus pour l'action administrative de l'Etat
En
conclusion du questionnaire adressé à l'ensemble des
ministères concernés par la contractualisation, votre rapporteur
leur a demandé si la procédure de contrat de plan
Etat-Régions était pour eux "
un plus ou une
contrainte
".
En réponse, les ministères sont unanimes à souligner
l'intérêt de la procédure.
Ils estiment tout d'abord, à l'instar du ministère de l'Emploi et
de la Solidarité, que la procédure
" représente un
plus en termes de qualité de l'action administrative de
l'Etat
".
Par exemple, selon le ministère de
l'Equipement
, des Transports
et du Logement, "
malgré certaines lourdeurs ou
complexités de la procédure, les contrats de plan constituent une
valeur ajoutée
forte dans l'élaboration et la mise en
oeuvre des politiques d'équipement en apportant :
- une exigence accrue de
cohérence
, d'efficacité et de
transparence dans la formalisation des politiques de l'Etat ;
- des opportunités de travail déconcentré approfondi et de
dialogue
avec les collectivités locales autour de projets
exprimant une même volonté
".
De manière similaire, le ministère de l'Agriculture et de la
Pêche considère la procédure de contrat de plan comme
"
un outil d'intervention très intéressant dès
lors qu'il permet à l'Etat et aux collectivités territoriales de
mettre leurs actions en
synergie
autour d'objectifs communs. Cet
intérêt est d'autant plus grand au moment où le
ministère réoriente la politique agricole nationale vers une
prise en compte accrue des préoccupations d'aménagement du
territoire
".
Pour sa part, le ministère de la Culture souligne l'intérêt
de la procédure pour
l'aménagement du territoire
et
pour la clarification des compétences respectives des différents
pouvoirs publics : "
la procédure des contrats de plan
Etat-Régions, qui a pu représenter pour le ministère de la
Culture et de la Communication un exercice qui, en l'absence de
compétences spécifiques des Régions, convoquaient toutes
les disciplines ministérielles, peut devenir aujourd'hui un
véritable outil d'aménagement culturel du territoire et de
partage des responsabilités des acteurs publics
".
Par ailleurs, le secrétariat d'Etat à l'Industrie estime que les
contrats de plan Etat-Régions "
sont un bon outil pour la
clarté, la
stabilité
et la cohérence des politiques
en faveur des petites et moyennes industries, tous facteurs d'une action plus
efficace
", tandis que le secrétariat d'Etat au Commerce
extérieur souligne que les contrats de plan favorisent les
"
aides de
proximité
".
Enfin, certains ministères, comme celui de l'Emploi et de la
Solidarité et celui du Tourisme, mettent l'accent sur la
mobilisation
, tant interne, qu'externe, induite par la procédure
de contractualisation Etat-Régions.
Au total, la procédure de contrat de plan Etat-Région constitue
bien un instrument de
décloisonnement
et de
modernisation
de
l'Etat
, ainsi qu'une source de
cohérence
pour l'action
publique.
2. Un avantage financier certain pour l'Etat
Au-delà de ces aspects qualitatifs, dont les
développements précédents ont d'ailleurs largement
souligné les limites, les ministères mettent en exergue
l'intérêt financier
de la procédure de contrats de
plan pour leurs propres politiques.
Pour certains ministères, l'atout principal de la procédure de
contrats de plan serait ainsi de les favoriser lors des arbitrages
interministériels, ou, comme l'indique le ministère de la
Jeunesse et des Sports "
de
garantir
de façon
pluriannuelle l'évolution d'une partie des
dotations
budgétaires du ministère, qui figure automatiquement dans le
socle des crédits reconduits annuellement
".
Surtout, les cofinancements apportés par les collectivités
locales consolident les moyens d'intervention de l'Etat.
Par exemple, le ministère de
l'Equipement
, des Transports et du
Logement, dont la quasi totalité des actions contractualisées
relèvent normalement des compétences strictes de l'Etat, conclut
par un euphémisme, selon lequel la procédure apporte "
un
volume de moyens financiers pour les projets cofinancés permettant une
réalisation plus satisfaisante tant en terme de délais que de
qualité des réponses apportées aux besoins
".
De même, le souhait du ministère de la Justice de s'insérer
dans les quatrièmes contrats de plan Etat-Région, malgré
le bilan mitigé des opérations expérimentales qu'il avait
conduites dans le cadre des troisièmes contrats de plan, et
malgré les fortes réticences des collectivités locales,
s'explique largement par la volonté de rechercher des ressources
financières supplémentaires.
De manière générale, votre rapporteur craint d'ailleurs
que la recherche de cofinancements par les ministères ait largement pris
le pas sur leur souci de décloisonnement, de cohérence et
d'efficacité.
Ce phénomène explique que le sentiment des Régions sur la
procédure de contrat de plan Etat-Région soit plus
nuancé.
B. LES RÉGIONS SOULIGNENT EN CONCLUSION L'INTÉRÊT DE PRINCIPE DE LA DÉMARCHE, MAIS EN CRITIQUENT LES MODALITÉS.
1. Les Régions soulignent l'intérêt de la démarche contractuelle
En
conclusion du questionnaire adressé aux Régions, votre rapporteur
leur a également demandé si la procédure de contrat
de plan Etat-Régions était au total "
un plus ou une
contrainte
pour la Région
".
Les réponses des Régions, dont les paragraphes ci-après
reproduisent de larges extraits, sont plus nuancées et plus
contrastées que celles des ministères.
D'une manière générale, les Régions soulignent
l'intérêt de principe
de la démarche de contrat de
plan Etat-Région.
Certaines Régions rappellent tout d'abord que "
la
procédure de contrat de plan demeure la seule procédure de
rencontre institutionnelle
, au cours de laquelle l'ensemble des
opérations de développement et d'aménagement d'une
région, l'essentiel des politiques publiques, donnent lieu à un
échange entre l'Etat et les collectivités
territoriales
".
La procédure de contrat de plan Etat-Régions est donc un moyen
privilégié "
d'apprentissage mutuel
du
travail en commun entre les collectivités et les élus, d'une
part, les services de l'Etat, d'autre part
".
Dans un pays "
où la définition des champs de
compétence nécessiterait un important effort de clarification,
les contrats de plan Etat-Régions permettent [ainsi] aux
collectivités publiques... d'entraîner un vaste mouvement de
concertation et de renforcer la
cohérence
des objectifs entre les
politiques européenne, nationale, régionale et
infrarégionale
".
La procédure de contrat de plan présente ainsi l'avantage, selon
certaines Régions, de "
susciter un effort de
prospective
pour tous les acteurs
", "
d'imposer des choix
prospectifs
", "
d'obliger les collectivités locales
à avoir, sous l'égide de la Région, une vision à
long terme de l'aménagement du territoire
", et
in fine
" de
" développer une logique de
projet
ainsi que
l'évaluation
".
Par ailleurs, la procédure favorise "
la mise en place de
règles communes d'instruction, de mise en oeuvre et de suivi des projets
par l'Etat et les Régions
".
Plus généralement, la procédure de contrat de plan
constitue un instrument de
stabilisation
des relations, notamment
financières, entre l'Etat et les collectivités locales, en
particulier en apportant une garantie relative à certains projets
pluriannuels, et en permettant de programmer certains financements.
Enfin, la procédure de contrat de plan constitue a priori un outil de
péréquation
entre les territoires.
La plupart des Régions sont donc attachées à la
poursuite
de la démarche contractuelle.
2. Mais les Régions critiquent aussi les modalités de la procédure de contrat de plan Etat-Région
•
Dans leurs conclusions, les Régions stigmatisent cependant
l'inégalité
entre les partenaires, le
déséquilibre de la négociation, "
la
gestion
trop
sectorielle
imposée par les
ministères
", et "
la prolifération des
financements croisés
", qui "
ne permettent pas
d'améliorer la
lisibilité
des politiques publiques, mises
en oeuvre dans un contexte d'enchevêtrement des compétences entre
les différents niveaux de responsabilité des pouvoirs
publics
".
Les Régions regrettent aussi que la contractualisation porte surtout et
de plus en plus sur les
compétences de l'Etat
: cette
extension du champ de la contractualisation, qui s'effectue sans que l'Etat ne
consacre aux contrats de plan des crédits supplémentaires, se
traduit en effet
in fine
par une contrainte financière pour les
Régions.
Les Régions s'estiment d'ailleurs parfois
contraintes
de
participer à la procédure : "
les Régions,
responsables du développement économique et de
l'aménagement de leur territoire, sont doublement contraintes à
la négociation dans les conditions imposées par l'Etat. D'une
part, parce qu'une part notable des investissements publics découlera du
résultat de la négociation ; d'autre part, parce que ces
mêmes investissements ne se réaliseraient pas sans leur
participation financière, alors même qu'ils relèvent des
compétences de l'Etat
".
• Les Régions déplorent aussi les modalités
d'exécution du "
partenariat imposé
par les
contrats de plan
". En effet, selon une Région, ce partenariat
se traduit "
le plus souvent par des contraintes supplémentaires
en termes d'instruction des dossiers et de présentation des dossiers
dans divers comités de pilotage, sans que ces contraintes
améliorent pour autant l'efficacité des politiques
publiques
".
Par ailleurs, selon les Régions, la contractualisation favoriserait
"
la
défausse
de l'Etat sur ses partenaires
(reports de crédits, délégations à des
collectivités infrarégionales qui n'ont pas été
consultées, retards d'exécution)
".
Enfin, une Région souligne que "
l'un des principaux
défauts des contrats de plan est que la
signature
de
l'Etat
recouvre plusieurs réalités : les
procédures financières, l'interprétation de certaines
actions relevant de préfectures de départements qui ne sont pas
toujours en phase avec le SGAR ou avec les directions régionales [des
services déconcentrés de l'Etat]
".
Au total, la procédure de contrat de plan Etat-Région serait
ainsi "
source de
flottement
et
d'irresponsabilité
".
• Ces
critiques
expliquent que les jugements d'ensemble des
Régions sur la procédure de contrat de plan soient
contrastés, indépendamment même des difficultés
d'exécution des troisièmes contrats de plan.
3. Des jugements d'ensemble contrastés sur la procédure de contrats de plan
•
Au total, certaines Régions portent un jugement
favorable
sur la
procédure de contrat de plan Etat-Région,
"
considérée comme un atout et comme un
outil
précieux
au service du développement et de
l'aménagement du territoire
".
• Néanmoins, le sentiment de la majorité des Régions
est
mitigé
.
Une Région conclut ainsi que "
l'organisation de cette
négociation, même déséquilibrée est
essentielle, car elle permet aux Régions de faire reconnaître
leurs attentes par l'Etat
", tandis qu'une autre Région estime
que la procédure
" pourrait être une synergie, pendant
plusieurs années, mais il importe que l'Etat considère la
Région comme un véritable partenaire
".
Mais dans l'ensemble, de nombreuses Régions suggèrent que
" l'on ne peut répondre de manière tranchée
à la question de savoir si la procédure est un plus ou une
contrainte pour la Région. Au contraire, on ne peut que dresser un bilan
contrasté de la contractualisation
".
• Enfin, certaines Régions sont très
critiques
.
Par exemple, une Région estime que "
la procédure du
contrat de plan est une
contrainte
, limitée par le fait qu'elle
ne concerne que 20 % du budget annuel
".
De même, pour une autre Région, en conclusion "
le contrat
de plan permet à l'Etat de faire face à ses obligations tout en
faisant peser sur les Régions une contrainte financière
élevée qui grève leurs marges de manoeuvre
financières au détriment des domaines qui relèvent
strictement de leurs compétences
".
Enfin, une Région conclut que la procédure de contrat de plan
représente "
beaucoup d'énergie, qui pourrait être
utilisée différemment et plus efficacement
".
C. UNE PROCÉDURE À RÉFORMER
En
conclusion, la contractualisation Etat-Régions semble une
démarche
a
priori
utile
, notamment pour favoriser
la rencontre des pouvoirs publics et pour accélérer la lente
réforme de l'Etat
.
Cependant, malgré les légers progrès observés d'une
génération de contrat de plan à l'autre, la
procédure est toujours affligée des
défauts
soulignés en creux par le titre volontariste du rapport
réalisé en 1998 par M. Jacques CHÉRÈQUE,
"
Plus de Région, mieux d'Etat
" : l'Etat est un
cocontractant très exigeant vis à vis des autres
collectivités, mais qui utilise une inégalité de
situations pour imposer ses propres priorités, qui ne coordonne
guère les choix de ses différents ministères, et qui ne se
dote pas toujours des moyens financiers et de l'organisation
déconcentrée nécessaires à une contractualisation
confiante et réussie.
Au lieu de servir à la mise en cohérence, à l'efficience
et à la transparence de l'action publique, les contrats de plan
Etat-Région se réduisent ainsi trop souvent à un moyen
pour l'Etat de masquer l'affaiblissement de ses capacités
d'intervention, en
contraignant
les collectivités locales
à financer ses propres politiques.
A mesure que les élus et les services des collectivités locales
maîtrisent de mieux en mieux la procédure, ces
procédés
dévoient
ainsi les contrats de plan en une
succession "
marchandages
"
187(
*
)
inégaux, qui n'améliorent guère
l'utilisation des deniers publics, sont source de frustrations pour les
collectivités locales et brouillent le débat démocratique.
Il convient donc de
réformer
la procédure, et votre
rapporteur
regrette
à cet égard que l'élaboration
des quatrièmes contrats de plan n'ait permis ni de resserrer la
contractualisation sur des grands projets et sur les projets émanant des
territoires, ni d'endiguer la multiplication des cofinancements croisés,
de sorte que la démarche ne s'est pas rapprochée de son fondement
initial : mettre en cohérence les politiques publiques mises en
oeuvre par des collectivités autonomes dans leurs champs de
compétence partagés ou complémentaires.
II. LA CONTRACTUALISATION : COROLLAIRE OU ÉTAPE DE LA DÉCENTRALISATION ?
A. LA CONTRACTUALISATION, COROLLAIRE DE LA DÉCENTRALISATION
La
contractualisation constitue à bien des regards la
conséquence
de la décentralisation.
En effet, comme le rappelle la DATAR, les contrats de plan Etat-Régions
"
supposent [à l'évidence] l'existence des
Régions
".
Inversement, la dynamique initiée par les lois de
décentralisation rend nécessaire le développement
d'outils, de lieux ou de procédures de gestion des
interdépendances
entre les collectivités locales et
l'Etat, d'une part, entre les collectivités locales elles-mêmes,
d'autre part.
Or la procédure de contrat de plan Etat-régions constitue bien un
moyen privilégié pour gérer ces interdépendances
entre collectivités autonomes.
En France, la création des contrats de plan est d'ailleurs concomitante
des lois de décentralisation. De même, l'expérience des
pays européens suggère une forte
corrélation
entre
le renforcement de l'autonomie des collectivités locales et le
développement de relations contractuelles entre autorités
publiques.
Au total, certains observateurs estiment que la contractualisation est
" l'enfant de la décentralisation ".
Mais il pourrait s'agir d'un
enfant parricide
.
B. MAIS LA CONTRACTUALISATION ÉTAT-RÉGIONS PEUT AUSSI APPARAÎTRE COMME UN FREIN À LA DÉCENTRALISATION
Votre
rapporteur a demandé aux Régions et à la DATAR
"
dans quelle mesure la procédure de contrat de plan
renforce-t-elle la décentralisation ?
".
• En réponse, la DATAR indique que la contractualisation
"
s'inscrit dans le cadre des lois de
décentralisation
", puis souligne que la procédure
"
donne un poids important à la Région
", et
qu'il
" est généralement considéré que la
décentralisation se trouve renforcée par le développement
de la déconcentration. [Or] le rôle des préfets de
région a été très important lors de
l'élaboration des troisièmes et quatrièmes contrats de
plan Etat-Région. Les marges de manoeuvre des préfets ont
été autant d'ouvertures aux demandes des Conseils
régionaux
".
La procédure de contrat de plan favoriserait dès lors
conjointement la
déconcentration
et la décentralisation.
De même, certaines Régions estiment que la procédure de
contrat de plan Etat-Régions renforce par certains côtés la
décentralisation, "
notamment en
identifiant la
Région
(se concertant avec les autres collectivités) comme
interlocuteur de l'Etat, et aussi en associant ces collectivités
à certaines décisions sur les compétences de l'Etat. C'est
la contrepartie (il en faut bien...) du caractère dissymétrique
du contrat
".
• Néanmoins, la quasi totalité des Régions estiment
que la procédure de contrat de plan "
ne renforce pas la
décentralisation
", "
renforce plus le rôle
de l'Etat que celui de la décentralisation
",
"
affaiblit la décentralisation
" ou
"
constitue une
atteinte
aux lois de
décentralisation
".
Selon ces Régions, cela résulte notamment :
- de ce que l'Etat est "
maître du
calendrier
"
et "
dispensateur des
fonds
" ;
- de ce que "
l'Etat continue à agir de manière trop
centralisée
,... les services déconcentrés ayant des
marges de manoeuvres restreintes "
;
- de ce que la procédure de contrat de plan Etat-Régions
" contribue à faire financer des compétences de l'Etat par
les régions,... au mépris de la logique des blocs de
compétence transférées en 1982-1983
" ;
- de sorte que "
la procédure de contrat de plan... consiste
pour près de 50 % à abonder la politique de l'Etat, donc à
pallier
les
insuffisances
de ressources de l'Etat et à
engager les collectivités en dehors de leurs
compétences
" ;
- et que cette "
multiplication de cofinancements dans des domaines
relevant de l'Etat tend à renforcer la
confusion
des
compétences, alors que la décentralisation pourrait être
renforcée par une clarification des rôles
" ;
- au total, de ce que "
la contractualisation pose des problèmes
d'identification
et de responsabilisation de l'action publique,
notamment par les financements croisés, d'inégalités entre
les partenaires (cf. décision unilatérale de l'Etat de rallonger
la durée du contrat de plan 1994-1999 d'un an), ce qui va à
l'encontre du processus de décentralisation
".
En conclusion, certaines Régions estiment que le jeu des financements
croisés induits par la procédure de contrats de plan
Etat-Région, "
au lieu de poser clairement la question des
compétences et d'identifier des responsabilités claires, permet
de maintenir le
statu quo
au lieu d'avancer plus avant dans la
décentralisation
".
En d'autres termes, la procédure de contrat de plan
freinerait
l'approfondissement et l'amélioration de la décentralisation, en
éludant le
débat
public sur le partage des
compétences entre collectivités.
A l'extrême, certaines Régions voient dans la posture
régulatrice des services de l'Etat une manifestation de leur
volonté de conserver leurs prérogatives, voire, pour certains
services déconcentrés dépourvus de moyens, une tentative
de justifier leur existence.
La
rigidité
de l'Etat dans la négociation serait ainsi la
conséquence de son impuissance financière, d'une part, le signe
et le moyen du refus de la décentralisation par certaines
administrations, d'autre part.
Au total, la contractualisation contribuerait aujourd'hui
de facto
à renforcer le rôle des administrations centrales et à
restreindre les marges de manoeuvre des collectivités locales : la
procédure de contrats de plan Etat-Régions
freinerait
la
décentralisation. Les contrats de plan seraient donc " l'enfant
parricide " de la décentralisation.
Cette conclusion soulève la question de
l'avenir
des contrats de
plan Etat-Régions.
C. LES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGIONS, ÉTAPE DE LA DÉCENTRALISATION ?
•
Votre rapporteur a montré comment la contractualisation a
participé à la maturation de la décentralisation,
notamment, selon une Région, "
dans la mesure où cette
procédure a donné l'occasion aux collectivités de
réaliser des travaux prospectifs et d'avoir une vision sur le long
terme ; où elle a permis aux collectivités de
développer la concertation avec les autres collectivités, les
services de l'Etat et l'ensemble des acteurs économiques, sociaux et
culturels
".
En particulier, les contrats de plan Etat-Régions ont pu soutenir le
processus de
décentralisation régionale
, en donnant
l'occasion aux Régions de se constituer une expertise et des
référentiels propres, en asseyant leur légitimité
vis-à-vis des autres collectivités, enfin en catalysant des
travaux de prospective et d'évaluation.
Ce processus est aujourd'hui largement engagé : Les Régions
disposent désormais d'une expertise, d'une légitimité et
de moyens financiers reconnus.
Dans ces conditions, la contractualisation est-elle encore
nécessaire
?
• A première vue, cette question paraît iconoclaste.
Néanmoins, la contractualisation est un processus de décision
publique
coûteux
en temps et en énergie, et peu transparent
pour les citoyens-électeurs. La contractualisation ne constitue donc pas
une fin en soi.
Le développement des procédures contractuelles pour
l'intervention publique n'est d'ailleurs
pas
un phénomène
irréversible
. Par exemple
188(
*
)
,
le développement aux Etat-Unis, à partir du début des
années 1980, des " Regulatory Negociations ", c'est à
dire des démarches contractuelles entre des autorités publiques
et des intérêts publics ou privés, selon des
modalités formalisées par le
Negociating Rulemaking Act
du
23 janvier 1990, semble avoir achoppé sur l'attachement des
américains à des règles générales et
impersonnelles, sur des normes sociales valorisant la conflictualité
politique et judiciaire, enfin sur la capacité des tiers à
contester ces procédures contractuelles devant les tribunaux
189(
*
)
.
• Or l'Etat ne
joue pas le jeu
, et ne se donne guère les
moyens d'une contractualisation réussie.
En premier lieu, l'Etat n'a pas toujours réservé les
ressources
financières
nécessaires à une
contractualisation confiante et réussie. Certaines Régions
s'interrogent ainsi sur la pertinence de la contractualisation dans des
secteurs où l'Etat, appauvri, n'a plus les moyens de ses ambitions, et
n'a plus grand chose à apporter aux collectivités locales.
En second lieu, l'Etat ne s'est toujours pas doté de
l'organisation
déconcentrée
indispensable à
la conduite d'une démarche partenariale : la plupart des arbitrages
sont encore rendus dans le secret des administrations centrales ; les
préfets ne sont pas assez les " patrons " des services
déconcentrés de l'Etat et ne sont pas toujours des vrais
maîtres d'ouvrage dotés de mandats clairs ; enfin, les
préfets ne disposent guère de moyens de redéploiement
budgétaire. Au total, les Régions n'ont pas toujours des
véritables
partenaires
identifiés du côté de
l'Etat. Par ailleurs, l'Etat coordonne mal l'action de ses différents
ministères et n'a pas toujours de vision prospective : l'Etat dans
son ensemble n'est donc pas non plus un véritable partenaire
cohérent.
Enfin, l'Etat impose des
règles du jeu floues
et ne les
respecte
pas
. La Cour des Comptes
190(
*
)
résumait d'ailleurs ainsi la procédure
des troisièmes contrats de plan : "
l'Etat, qui utilise la
contractualisation pour faire financer une partie de ses investissements, en
tire un avantage certain. Toutefois, chargé d'en établir les
règles, il a posé des principes qu'il n'a pas respectés.
Il n'a pas tenu non plus tous les engagements qu'il avait pris. Il ne suit que
très imparfaitement l'exécution des contrats en cours
".
L'Etat se
défausse
ainsi sur ses partenaires. A l'extrême,
certaines collectivités locales ont parfois le sentiment que l'Etat
essaie de transformer le contrat de plan en un "
contrat
d'allégeance
", alors même que sa position de force face
aux collectivités locales s'effrite.
Dans ces conditions, pour certaines Régions, la procédure de
contrat de plan Etat-Région, sous sa forme actuelle, pourrait
n'être qu'une
étape
de la décentralisation.
III. PRÉCONISATIONS
Il
n'appartient pas à votre rapporteur de formuler, dans le cadre de ce
rapport d'information sur la troisième génération de
contrat de plan Etat-Région, des préconisations
détaillées relatives à la procédure de contrat de
plan, et ce d'autant plus que l'élaboration des nouveaux contrats de
plan vient à peine de s'achever, de sorte que ces préconisations
n'auraient pas d'emploi immédiat.
Au terme de cette étude, il se dégage néanmoins
quatre
recommandations
.
• En premier lieu, les premières générations de
contrats de plan Etat-Régions ont démontré le
caractère indispensable de la
déconcentration
des
responsabilités au sein de l'Etat.
Les collectivités locales ont besoin de
partenaires
identifiés, capables d'engager de manière crédible la
parole de l'Etat et d'en garantir ensuite le respect.
Cela suppose notamment que les préfectures de région soient
dotés de moyens adéquats, tant en terme d'expertise, qu'en
matière de décisions budgétaires. Votre rapporteur ne peut
donc que regretter l'absence d'enveloppes budgétaires
déconcentrées fongibles pour l'exécution des
quatrièmes contrats de plan.
• En second lieu, les conditions de négociation et
d'exécution des troisièmes contrats de plan ont
ébranlé la
confiance
des partenaires de l'Etat, qui
constitue pourtant un ingrédient indispensable à la
réussite d'une démarche aussi complexe.
Or, il n'est pas sûr que les modalités d'élaboration des
nouveaux contrats de plan aient permis de
restaurer
cette confiance.
En effet, le Gouvernement n'a guère mis en oeuvre les
propositions
formulées à sa demande en 1998 par M.
CHÉRÈQUE en vue de resserrer et de clarifier la
contractualisation, d'une part, de rééquilibrer la
négociation des contrats, d'autre part : la place accordée
à la négociation contractuelle et les marges de
négociation des préfets (cf. propositions n°3 et n°28
du rapport CHÉRÈQUE) n'ont guère été
accrus ; l'Etat n'a pas mieux pris en charge les infrastructures (cf.
proposition n°14), afin, notamment, de limiter les financements
croisés (cf. proposition n°17) ; les
priorités de la contractualisation et le nombre de lignes
budgétaires concernées n'ont guère été
réduites pour "
contractualiser mieux
" (cf.
propositions n°18 et n°22) ; l'année 1999 n'a pas
vraiment vu "
un effort de l'Etat pour terminer au mieux les contrats
en cours
" (cf. proposition n°26) ; enfin, le
rôle interministériel de la DATAR pour mieux coordonner l'action
des ministères ne semble pas s'être significativement accru (cf.
proposition n°28).
Au contraire, les contrats de plan Etat-Régions apparaissent de plus en
plus perçus comme un moyen pour l'Etat de brider la
décentralisation
, d'une part, d'imposer aux collectivités
locales le financement de ses propres projets, d'autre part.
Il en résulte une triple
confusion
des compétences, des
responsabilités et des budgets, qui est préjudiciable à
l'expression éclairée des suffrages de nos concitoyens.
Pour que la contractualisation Etat-Régions redevienne un temps de
dialogue constructif, et s'affirme pleinement comme un instrument de
modernisation de l'Etat, de gestion des interdépendances entre
collectivités publiques, de mise en cohérence des politiques
publiques et de stabilisation des relations entre les pouvoirs publics, il
semble donc indispensable de préciser les
règles du jeu
contractuel, en ajustant les lois avec les pratiques, et/ou
réciproquement.
• Enfin, pour que la contractualisation Etat-Régions s'inscrive
réellement dans une dynamique de progrès et de modernisation de
l'action publique, les contrats de plan Etat-Régions doivent à
tous les niveaux devenir le cadre privilégié de mise en oeuvre du
triptyque expérimentation - évaluation -
généralisation, aussi bien pour les politiques publiques, que
pour les modalités d'organisation des pouvoirs publics.
En d'autres termes, les contrats de plan doivent faciliter, améliorer
et pacifier la décentralisation, et non l'inverse.
• Au total, votre rapporteur appelle de ses voeux un
débat
parlementaire
approfondi sur la nature, la portée et les
modalités de la contractualisation entre collectivités publiques,
ainsi qu'une réforme des
dispositions obsolètes
de la loi
du 29 juillet 1982 sur les contrats de plan.
A cet égard, l'heure apparaît particulièrement
propice : d'une part, l'achèvement de l'élaboration des
nouveaux contrats de plan permettrait d'organiser un débat à
froid, sans arrière-pensées ; d'autre part, la
réforme des procédures contractuelles pourrait s'articuler avec
les réflexions en cours sur la
décentralisation
.
RÉSUMÉ
Aux
termes de l'article 11 de la loi du 29 juillet 1982, "
le contrat de
plan conclu entre l'Etat et la Région définit les actions que
l'Etat et la Région s'engagent à mener conjointement par voie
contractuelle pendant la durée du plan
".
Les contrats de plan Etat-région constituent ainsi le cadre dans lequel
se dessinent de nombreux projets qui agissent directement sur la qualité
de vie de nos concitoyens. La négociation des contrats de plan est donc
devenue un événement essentiel de la vie administrative et
politique locale.
Cependant, la procédure de contrat de plan Etat-Région est
complexe, instable et relativement méconnue. En outre, les
troisièmes contrats de plan Etat-Régions demeureront
inachevés, de sorte que la procédure de contrat de plan a
essuyé un feu nourri de critiques.
C'est dans ce contexte que la Délégation du Sénat à
la Planification a décidé la réalisation du présent
rapport d'information sur les contrats de plan Etat-Régions 1994-1999.
Ce travail part d'une double interrogation : quelles sont aujourd'hui les
appréciations et les aspirations des principaux partenaires de la
contractualisation ? Par ailleurs, dès lors que la plupart des
dépenses contractualisées auraient été
effectuées quoi qu'il advienne, qu'est ce que la procédure de
contrat de plan Etat-région change pour la décision et la
dépense publiques ?
Pour y répondre, des questionnaires détaillés ont
été adressés à l'ensemble des ministères
concernés par la contractualisation, aux Régions
métropolitaines, ainsi qu'à la DATAR et au Commissariat
général du Plan.
Dix-sept Régions métropolitaines sur vingt-deux y ont
répondu, ainsi que tous les ministres interrogés, sauf le
ministre de l'Education nationale et de la Recherche et la secrétaire
d'Etat aux PME, au Commerce et à l'Artisanat. Ces réponses
constituent un matériau original d'une ampleur inédite - plus de
600 pages - dont les principaux extraits sont reproduits au fil du rapport.
Les quatre premiers chapitres du rapport analysent successivement les
modalités de préparation et de négociation des
troisièmes contrats de plan, puis leur contenu, enfin leur suivi et leur
exécution.
CHAPITRE I :
LA PRÉPARATION DES
TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGIONS
La
procédure des troisièmes contrats de plan fut très
éloignée des dispositions de la loi du 29 juillet 1982, rendue de
fait obsolète.
Fixées unilatéralement par l'Etat par voie de circulaires, les
modalités de préparation des troisièmes contrats de plan
devaient être à la fois déconcentrées et
partenariales, et s'inscrivaient dans le cadre d'un discours mobilisateur sur
l'Etat-Stratège.
En fait, si la concertation approfondie et l'élaboration d'une
"
stratégie de l'Etat en région
" ont
constitué de réels progrès, la préparation des
contrats de plan par l'Etat s'est heurtée au cloisonnement des
administrations et à l'insuffisance de la déconcentration.
En revanche, même si elles se sont concertées de manière
parfois trop formelle avec les autres collectivités locales et avec les
Conseils économiques et sociaux régionaux, les Régions ont
engagé une véritable réflexion stratégique et
prospective, ce qui explique qu'elles s'attendaient à ce que leurs
propositions soient convenablement prises en compte dans les contrats de plan.
CHAPITRE II :
LA NÉGOCIATION DES
TROISIÈMES
CONTRATS DE PLAN
Mais la
négociation des troisièmes contrats de plan fut
précipitée et inégale : les Régions se sont
heurtées au principe du noyau dur retenu par l'Etat, aux clefs de
financement fixées par le ministère de l'Equipement, à la
volonté des administrations centrales d'imposer leurs propres
procédures, au refus de l'Etat de contractualiser des politiques
expérimentales ou des actions qui relevaient des compétences des
Régions, voire à "
la mise aux enchères de ses
crédits
" par l'Etat.
Les ministères estiment dans l'ensemble que ce
déséquilibre de la négociation est légitime :
garant de l'intérêt général, de l'unité de la
Nation et de l'équilibre du territoire, l'Etat disposerait d'une
rationalité supérieure et devrait jouer un rôle
régulateur.
Pour leur part, les Régions voient donc ces négociations
biaisées, qui les conduisent à financer des politiques qu'elles
n'ont pas choisies, une atteinte aux principes de la décentralisation.
Il en résulte des conflits et des frustrations, nourris par le flou
législatif qui entoure la procédure, ainsi que par l'ambivalence
des contrats de plan : à la fois technique budgétaire et
acte politique, à la fois précis et très larges, les
contrats de plan français apparaissent d'ailleurs singuliers par rapport
aux démarches contractuelles mises en oeuvre dans les autres pays
européens.
CHAPITRE III :
LE CONTENU DES TROISIÈMES
CONTRATS
DE PLAN
L'analyse comparative de la rédaction des
troisièmes
contrats de plan montre ainsi que toutes les Régions n'y attachaient pas
la même signification, certaines y voyant plutôt un documentation
politique, d'autres plutôt un acte juridique.
Ces contrats de plan agrégeaient en outre des dispositions
hétéroclites, au risque d'un saupoudrage de crédits et
d'un affaiblissement de la notion de projet, et au point que les engagements
financiers inscrits dans les contrats étaient parfois flous.
Ces engagements financiers (164 milliards de francs au total),
caractérisés par la part croissante et désormais
prépondérante des collectivités locales, ne rendaient
d'ailleurs pas bien compte de la mobilisation des collectivités
infrarégionales, notamment des Départements et des Villes.
Néanmoins, ces engagements financiers ne doivent pas être
surestimés. Ils représentaient en effet moins de 1 % des
dépenses annuelles de l'Etat et moins de 20 % de celles des
Régions.
Certaines Régions estimeraient d'ailleurs pertinente l'extension du
champ de la contractualisation, sur la base du volontariat, à l'ensemble
des infrastructures de transports ou à certains services publics, pour
autant que cette mesure ne conduise pas à de nouveaux transferts de
charges au détriment des collectivités locales.
CHAPITRE IV :
LE SUIVI ET L'EXÉCUTION DES
TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN
Alors
même que de nombreux rapports antérieurs avaient jugé
indispensable l'amélioration du suivi des contrats de plan, les
troisièmes contrats de plan se sont encore caractérisés
par un suivi physique très inégal, et par un suivi financier
très approximatif, de sorte que les conditions d'exécution des
contrats ne seront jamais connues avec précision.
Il est néanmoins établi que l'Etat fut un partenaire doublement
défaillant : mauvais payeur, l'Etat a souvent mis en place ses
crédits avec retard ; en outre, malgré un allongement
unilatéral d'un an de la durée d'exécution des contrats
(1994-1999, au lieu de 1994-1998), l'Etat n'aura pas respecté l'ensemble
de ses engagements.
Au total, le rapport montre que l'Etat n'aura accompli qu'environ 75 % de
l'effort annuel auquel il s'était librement engagé. Cette
défaillance sans précédent de l'Etat, qui s'explique pour
l'essentiel par une conjoncture budgétaire dégradée et par
des engagements financiers jugés "
peu soutenables
"
par la Direction du Budget, soulève la question de la portée
juridique des contrats de plan, à laquelle l'analyse
détaillée du droit positif n'apporte pas de réponse
claire : les contrats de plan apparaissent comme une notion " en
manque de droit ".
Les trois chapitres suivants examinent successivement l'impact de la
procédure de contrat de plan sur la décision publique, sur la
dépense publique et sur l'évaluation des politiques publiques.
CHAPITRE V :
LES CONTRATS DE PLAN TRANSFORMENT LA
DÉCISION PUBLIQUE
La
procédure de contrat de plan a accompagné le développement
des Régions, en stimulant leur expertise, en asseyant leur
légitimité et en développant l'identité du
territoire régional.
Par ailleurs, les contrats de plan Etat-Régions constituent
a
priori
un symbole, une vitrine et un levier pour la lente modernisation de
l'Etat. Cependant, même si la procédure des troisièmes
contrats de plan a indéniablement accru la concertation entre les
services de l'Etat et même si elle a favorisé le
décloisonnement de l'Etat vis-à-vis des acteurs locaux, la
coordination interministérielle des contrats de plan demeure
insuffisante, et la procédure n'a guère d'effet
d'entraînement sur la déconcentration.
Par ailleurs insuffisamment articulés avec les fonds structurels
européens, les troisièmes contrats de plan Etat-Régions
n'ont donc favorisé qu'une cohérence limitée de l'action
publique.
Enfin, même si la procédure est source de
prévisibilité pour les dépenses publiques, et pourrait,
selon si, elle pourrait dessiner peu à peu une répartition
nouvelle des responsabilités dans certains champs de compétence
entre l'Etat et les collectivités locales, les contrats de plan
favorisent aussi l'opacité des dépenses publiques. En
particulier, la multiplication des " financements croisés "
induits par les contrats de plan pourrait diluer les responsabilités
publiques.
CHAPITRE VI :
LES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN
ET
LA DÉPENSE PUBLIQUE
Le
rapport montre que la procédure de contrat de plan Etat-Régions
exerce trois types d'effets sur la dépense publique.
En premier lieu, cette procédure tendrait toutes choses égales
par ailleurs à accroître le niveau des dépenses publiques,
tout en en modifiant leur répartition au profit des dépenses
d'investissement, notamment en matière d'infrastructures
routières.
En second lieu, la procédure de contrat de plan Etat-Régions a
entraîné des transferts de charges très importants au
détriment des collectivités locales. En effet, l'Etat se sert des
contrats de plan pour faire financer ses propres projets par les
collectivités locales, voire pour leur imposer des politiques de son
choix. Au total, la procédure permet à l'Etat de décider
beaucoup plus qu'il ne paie.
Enfin, si les troisièmes contrats de plan ont peut-être
favorisé une meilleure redistribution infrarégionale des
dépenses publiques, ils ont aussi conduit à une redistribution
aveugle entre les régions, faute de critères de
répartition clairs et respectés.
Au total, le sentiment des partenaires quant à l'efficacité
globale de la procédure est mitigé, et l'on ne peut que regretter
que l'Etat ait écarté par avance toute étude de
l'efficacité globale des dépenses contractualisées.
CHAPITRE VII :
LES CONTRATS DE PLAN ET L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES
La
procédure des troisièmes contrats de plan a néanmoins
favorisé et organisé l'évaluation de certaines actions
contractualisées.
Ces évaluations, qui ont donné lieu à une mobilisation
inégale et à des travaux de qualité variable, peuvent
apparaître décevantes, puisque leurs résultats, souvent de
faible portée, ont été peu diffusés et ont
été peu utilisés pour la préparation des nouveaux
contrats de plan.
Cela s'explique notamment par le caractère quasi expérimental de
la démarche et par un contexte difficile, caractérisé par
le flou des objectifs des troisièmes contrats de plan, par un calendrier
très serré, par le manque d'offre d'expertise, par les lacunes du
suivi des contrats et parfois par des réticences culturelles.
Il semble malgré cela que le dispositif d'évaluation introduit
dans les troisièmes contrats de plan ait contribué à la
diffusion d'une culture partagée de l'évaluation : la
démarche est donc à consolider.
Le dernier chapitre et la conclusion se demandent dans quelle mesure la
procédure d'élaboration des nouveaux contrats de plan (2000-2006)
a tiré les leçons de la génération
précédente, puis formulent des préconisations.
CHAPITRE VIII :
LES MÊMES ÉCUEILS POUR
LES
CONTRATS DE PLAN (2000-2006) ?
Les
circulaires relatives à l'élaboration des quatrièmes
contrats de plan (2000-2006) semblaient répondre aux observations
précédentes et aux attentes exprimées par les
collectivités locales. En effet, elles annonçaient une
procédure d'élaboration des nouveaux contrats de plan plus
rationnelle, plus cohérente, plus ouverte aux choix locaux, et
susceptible d'améliorer l'exécution, le suivi et
l'évaluation des contrats.
Pourtant, l'autosatisfaction qui ressort des réponses des
ministères contraste singulièrement avec la déception des
Régions : malgré des avancées, la procédure
d'élaboration des nouveaux contrats de plan s'est
caractérisée selon elles par un calendrier bousculé, par
une logique (re)centralisatrice et budgétaire, et surtout par le manque
de règles du jeu.
Par ailleurs, contrairement à ce qui a pu être avancé, les
engagements annuels initiaux de l'Etat contenus dans la quatrième
génération des contrats de plan, mesurés en francs
constants, traduisent un net recul par rapport à la troisième
génération. Néanmoins, compte tenu de l'étiage
atteint sur la période 1997-1999 par les dépenses
contractualisées de l'Etat, l'Etat devra considérablement
accroître son effort financier pour respecter ses nouveaux engagements.
Il s'agit là peut-être là d'un pari sur la conjoncture des
six prochaines années.
CONCLUSION ET PRINCIPALES PRÉCONISATIONS
La
procédure de contrat de plan, qui constitue
a priori
un gage de
qualité de l'action administrative, a donc été
dévoyée par l'Etat. Celui-ci l'a utilisée comme un moyen
pour conserver certaines prérogatives et pour imposer des concours
financiers aux collectivités locales. Ce triste constat explique que les
Régions saluent l'intérêt de principe de la démarche
contractuelle, mais en déplorent les modalités.
Enfants de la décentralisation, qui rendait nécessaire un
instrument de gestion des interdépendances entre des
collectivités publiques autonomes, les contrats de plan sont devenus des
enfants parricides.
Le rapport appelle dès lors à un vaste débat parlementaire
pour préciser les règles du jeu contractuel et pour
réformer les dispositions obsolètes de la loi du 29 juillet 1982
relatives aux contrats de plan.
Par ailleurs, l'Etat doit engager un mouvement de vigoureuse
déconcentration, afin que les collectivités locales disposent de
réels partenaires.
Enfin, le rapport estime éminemment souhaitable que les contrats de plan
deviennent le cadre privilégié de mise en oeuvre du triptyque
expérimentation - évaluation - généralisation, tant
pour les politiques publiques, que pour la répartition des
compétences entre les collectivités publiques.
ANNEXES
SOMMAIRE
Pages
ANNEXE 1 : EXEMPLES DE QUESTIONNAIRES
ADRESSÉS
AUX MINISTÈRES ET AUX RÉGIONS
9
I. QUESTIONNAIRE ADRESSÉ AUX RÉGIONS
9
II. QUESTIONNAIRE ADRESSÉ À LA DATAR
9
III. QUESTIONNAIRE ADRESSÉ AU MINISTÈRE DE L'ÉQUIPEMENT,
DU TRANSPORT ET DU LOGEMENT
9
IV. QUESTIONNAIRE ADRESSÉ À LA DIRECTION DU BUDGET
9
ANNEXE 2 : LA LOI DU 29 JUILLET 1982 PORTANT RÉFORME
DE LA PLANIFICATION ET LE DÉCRET N° 83-32 DU 21 JANVIER 1983
RELATIF AUX CONTRATS DE PLAN ENTRE L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
9
ANNEXE 3 : LES CIRCULAIRES RELATIVES À LA
PRÉPARATION DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN
ÉTAT-RÉGION
9
ANNEXE 4 : L'ÉLABORATION DES PROPOSITIONS DE
L'ÉTAT : L'EXEMPLE DÉTAILLÉ DU MINISTÈRE DE
L'EMPLOI ET DE LA SOLIDARITÉ
9
ANNEXE 5 : LA RÉPARTITION DES
COMPÉTENCESCONTRACTUALISÉES : L'EXEMPLE DU CONTRAT DE PLAN
1994-1999 POUR LA RÉGION POITOU-CHARENTES
9
ANNEXE 6 : LA CIRCULAIRE DU 19 SEPTEMBRE 1996 RELATIVE AU
PROLONGEMENT D'UN AN DES CONTRATS DE PLAN
9
ANNEXE 1 :
EXEMPLE DE QUESTIONNAIRES RELATIFS AUX CONTRATS DE
PLAN ADRESSÉS
AUX MINISTÈRES ET AUX RÉGIONS
I. QUESTIONNAIRE ADRESSÉ AUX RÉGIONS
Les
questions portent sur le troisième contrat de plan Etat-Région
(1994-1999)
et, dans la mesure du possible, sur les négociations
relatives
au nouveau contrat de plan Etat-Région (2000-2006).
I -
L'ÉLABORATION DU CONTRAT DE PLAN
A. L'élaboration des propositions de la Région
1.
Quels ont été les acteurs (C.E.S.R., autres
collectivités, C.C.I., Chambres d'agriculture, universités,
associations, etc.) consultés lors de l'élaboration du contrat de
plan ? Selon quelles modalités ?
2.
L'élaboration du contrat de plan a-t-elle donné lieu
à des campagnes publiques de consultation, d'information ou de
communication ?
3.
Dresser le bilan de la concertation en amont. En particulier,
quelle a été l'influence des avis du comité
économique et social régional ?
4.
Préciser la méthode et le calendrier
d'élaboration des positions de la Région.
5.
L'élaboration du contrat de plan a-t-elle donné lieu
à la réalisation d'études d'impact
préalables ? Si oui, avec quels résultats ?
6.
Apprécier les informations et les moyens d'expertise
à la disposition de la Région pour l'élaboration du
contrat de plan.
7.
Quels ont été les services de la Région
mobilisés pour l'élaboration des propositions de la Région
pour le contrat de plan ? Pour la négociation du contrat de
plan ?
B. La négociation
8.
Apprécier les moyens mobilisés par les administrations
centrales et les représentants de l'Etat pour l'élaboration du
contrat de plan.
9.
Les préfectures de Région ont-elles disposé de
marges de manoeuvre et de moyens suffisants pour la négociation du
contrat de plan ?
10.
Apprécier et commenter les rôles respectifs de la
DATAR, du Commissariat général du Plan, des administrations
centrales, des administrations déconcentrées et de la
préfecture de Région dans l'élaboration et la
négociation du contrat de plan.
11.
Quelle appréciation peut-on porter sur le calendrier des
négociations ? Sur le coût des négociations ?
12.
Fournir un tableau comparatif des priorités respectivement
retenues, en cours de négociation, par l'Etat et par la
Région ; commenter ce tableau en exposant notamment les divergences
entre partenaires et les solutions finalement retenues.
Evaluer, dans la
mesure du possible, la part des dispositions du contrat de plan relevant
respectivement des choix des administrations centrales, de l'initiative
préfectorale, des priorités spécifiques de la
Région.
13.
Préciser et commenter la part du " noyau dur "
dans le troisième contrat de plan Etat-Région. Le " noyau
dur " a-t-il été en fait pour partie
négocié ? Si oui, selon quelles modalités et avec
quel résultat ? Porter une appréciation sur le principe du
noyau dur.
14.
Globalement, la procédure de négociations est-elle
efficace ? Equilibrée ?
II - LES DISPOSITIONS DU CONTRAT DE PLAN
A. Le contrat de plan
15.
Communiquer le troisième contrat de plan et ses avenants.
Fournir un tableau récapitulant les actions inscrites au contrat de
plan, faisant apparaître les autorités responsables ou
coresponsables et la clef de financement.
16.
Chiffrer l'évolution, année après
année, de la part dans le budget de la Région, des sommes
inscrites au troisième contrat de plan.
B. Le champ de la contractualisation
17.
Porter une appréciation sur le champ de la contractualisation,
en commentant notamment l'assertion de la Cour des Comptes
191(
*
)
relative à "
la volonté des
responsables locaux, élus ou non, de ne rien exclure du champ de la
contractualisation
", et en indiquant si des secteurs qui n'ont pas
été contractualisés auraient, selon la Région,
mérité de l'être ?
18.
Quelle appréciation peut-on porter sur l'intégration
dans le contrat de plan des contrats de ville et des actions conventionnelles
de développement local ?
19.
Existe-t-il, dans le contrat de plan, des actions conjointes de
l'Etat et de la Région qui, normalement, ne relèvent pas de la
compétence de la Région (routes, par exemple) ? Le cas
échéant, lesquelles, pour quel montant ? Comparer avec la
IIe génération de contrat de plans Etat-Régions.
C. Les dispositions du contrat de plan
20.
Dans quelle mesure les actions inscrites au contrat de plan
reflètent-elles les priorités de la Région en
matière de politiques publiques ?
21.
Commenter les critiques parfois adressées à la
procédure de contrats de plan, selon lesquelles cette procédure
favoriserait une logique de guichet au détriment d'une logique de
projet, traduirait une logique sectorielle au détriment d'une approche
territoriale ; privilégierait les grands investissements
d'infrastructure au détriment de projets immatériels, de
micro-projets ou de l'animation des territoires ; enfin,
entraînerait un saupoudrage de crédits.
III - LE SUIVI ET L'EXÉCUTION DES TROISIÈMES CONTRATS DE
PLAN
22.
Fournir le bilan de l'exécution financière des
engagements pris par l'Etat et par la Région dans le cadre du
troisième contrat de plan (globalement et secteur par secteur, au niveau
le plus détaillé ; francs courants et francs constants). Une
présentation graphique est souhaitée (histogrammes ou
" camemberts ").
23.
Commenter ce bilan, et plus particulièrement les
écarts de taux d'exécution entre secteurs. Dans quelle mesure ces
écarts reflètent-ils des difficultés techniques, d'une
part ; l'inflexion des choix publics, d'autre part.
24.
Quelles sont les principales difficultés rencontrées
pour la réalisation de ce bilan et le suivi du contrat de plan ? Le
suivi du contrat de plan est-il satisfaisant ?
25.
Existe-t-il des secteurs où l'apport de l'Etat devrait
être finalement supérieur à ses engagements ? Le cas
échéant, énumérer ces secteurs et proposer des
éléments d'explication.
26.
Existe-t-il des secteurs où l'apport de l'Etat devrait
finalement s'avérer insuffisant pour respecter ses engagements ? Le
cas échéant, énumérer ces secteurs, proposer des
éléments d'explication, mentionner les efforts de la
Région pour remédier à cette situation.
27.
Dans quelle mesure les secteurs où l'apport de l'Etat
devrait finalement se révéler différent de ses engagements
correspondent-ils aux priorités initiales de l'Etat lors de la
négociation du contrat de plan ?
28.
Apprécier les modalités du prolongement du
troisième contrat de plan. Quelles en ont été les
conséquences, notamment budgétaires et financières, pour
la Région, pour les autres collectivités et pour les acteurs
économiques locaux ?
29.
Formuler, dans la mesure du possible à partir d'exemples
précis, une appréciation sur la gestion financière
déconcentrée des crédits de l'Etat (taux de consommation
des crédits, en particulier). La procédure du contrat de plan
Etat-Régions favorise-t-elle la déconcentration ?
30.
Y a-t-il eu des à-coups ou des retards dans le
déblocage des crédits portés aux contrats de plan ?
Si oui, avec quelles conséquences pour la gestion budgétaire et
financière des collectivités publiques ? Pour les
entreprises ?
31.
Evaluer l'importance et l'évolution des financements
croisés (globalement et par secteur).
32.
Apprécier l'importance des fonds de concours dans les
contrats de plan.
33.
Globalement, la programmation des contrats de plan
Etat-Régions est-elle assez souple ? Trop souple ? Serait-il
nécessaire et envisageable de prévoir dans les contrats de plan
des sanctions en cas de non-respect des engagements ?
34.
Contractualisation des contrats de plan Etat-Régions et
alternance électorale.
IV - INFLUENCE DE LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN SUR LA PRISE DE
DÉCISION PUBLIQUE
A. Sur la procédure de prise de décision publique
35.
Dans quelle mesure la procédure de contrat de plan
Etat-Régions peut-elle accélérer ou retarder la prise de
décision publique ? La durée et le calendrier des contrats
de plan Etat-Régions sont-ils satisfaisants ? Serait-il opportun de
prévoir des contrats de plan Etat-Régions
" glissants " ? Dans quelle mesure la procédure de
contrat de plan Etat-Régions est-elle compatible avec des projets pour
lesquels de longues études préalables sont nécessaires ou
dont la réalisation est étalée sur une longue
période ?
36.
Dans quelle mesure la procédure de contrat de plan
Etat-Régions favorise-t-elle l'évaluation des politiques
publiques ?
37.
Dans quelle mesure la procédure de contrat de plan
Etat-Régions favorise-t-elle la réalisation d'études
prospectives et l'intégration d'une démarche prospective dans les
choix publics ? Le cas échéant, à quel horizon ?
38.
La procédure de contrat de plan Etat-Régions
influence-t-elle l'organisation ou la façon de travailler des services
de la Région ?
B. Sur la cohérence des politiques publiques
39.
Porter une appréciation sur l'articulation du contrat de plan
avec les fonds européens.
40.
Dans quelle mesure le contrat de plan intègre-t-il des
préoccupations interrégionales ?
41.
Dans quelle mesure la procédure de contrat de plan
Etat-Régions favorise-t-elle la coordination
interministérielle ?
42.
Dans quelle mesure le contrat de plan coordonne-t-il l'urbain et
le rural ?
43.
Dans quelle mesure la procédure de contrat de plan
Etat-Régions favorise-t-elle la coopération des autorités
publiques et la coordination des politiques publiques, entre l'Etat et les
collectivités territoriales, entre collectivités territoriales
elles-mêmes, au sein des services de la Région ? En
particulier, la procédure des contrats de plan Etat-Régions
exerce-t-elle un effet d'entraînement sur la coopération
locale ?
44.
Dans quelle mesure la procédure des contrats de plan
Etat-Régions est-elle bien comprise par les acteurs locaux ? Par
les citoyens ? Le contrat de plan était-il aisément
" lisible " pour les partenaires de la Région (autres
collectivités, C.C.I., chambres d'agriculture, associations, etc.) et
pour le grand public ? Quelle a été la diffusion du contrat
de plan ?
45.
La procédure des contrats de plan Etat-Régions
favorise-t-elle l'identification et la responsabilisation de l'action
publique ?
46.
La procédure des contrats de plan Etat-Régions
favorise-t-elle l'information et la consultation des citoyens sur les
politiques publiques ? La procédure des contrats de plan
Etat-Régions favorise-t-elle la transparence des dépenses de
l'Etat ? Des dépenses des collectivités territoriales ?
47.
Apprécier les moyens d'évaluation de la
procédure de contrat de plan à l'échelle nationale, en
indiquant notamment si les crédits prévus à cet effet sont
suffisants.
V - INFLUENCE DE LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN SUR L'ALLOCATION DES
RESSOURCES PUBLIQUES
A. Sur le niveau des dépenses publiques
48.
Toutes choses égales par ailleurs, la procédure des
contrats de plan Etat-Régions modifie-t-elle le niveau des
dépenses respectives de l'Etat, de la Région, des autres
collectivités locales ? Au total, la procédure des contrats
de plan Etat-Régions se traduit-elle, toutes choses égales par
ailleurs, par une modification du niveau des dépenses publiques ?
B. Sur l'allocation des dépenses publiques
49.
Le contrat de plan modifie-t-il la nature des dépenses de
l'Etat, de la Région, des autres collectivités publiques ?
Si oui, quelles sont les dépenses engagées qui ne l'auraient pas
été en l'absence de contrat de plan ? Quelles sont les
dépenses qui n'ont pas été engagées du fait des
contrats de plan ?
50.
Dans quelle mesure le contrat de plan favorise-t-il la
cohérence des choix publics à l'échelle
européenne ? à l'échelle nationale ? à
l'échelle régionale ? à l'échelle infra
régionale ?
51.
Le contrat de plan favorise-t-il des dépenses correspondant
davantage aux préférences des acteurs locaux ? Si oui,
lesquelles ?
52.
Dans quelle mesure la procédure de contrat de plan
favorise-t-elle une meilleure prise en compte de l'environnement, de l'emploi
et de l'aménagement équilibré du territoire ?
53.
La procédure de contrat de plan favorise-t-elle les
dépenses publiques ayant un effet de levier ou
d'entraînement ? Si oui, lesquelles ?
54.
Toutes choses égales par ailleurs, la procédure de
contrat de plan favorise-t-elle les dépenses d'investissement au
détriment des dépenses de fonctionnement ?
C. Sur la répartition des dépenses publiques
55.
La procédure de contrat de plan se traduit-elle par des
transferts de charges entre collectivités publiques ? Si oui,
lesquelles, et de quelle ampleur ? Selon quels mécanismes ?
56.
Quelle appréciation peut-on porter sur la modulation des
enveloppes financières de l'Etat en fonction du niveau de
développement des régions ?
57.
Plus généralement, dans quelle mesure l'ensemble des
contrats de plan Etat-Régions ont-ils un effet redistributif entre
régions ? Dans quelle mesure le contrat de plan a-t-il un effet
redistributif entre département, bassins d'emplois,
agglomérations ou communes à l'intérieur de la
région ?
CONCLUSION
58.
Dans quelle mesure la procédure d'élaboration de la
quatrième génération des contrats de plan
Etat-Régions répond-elle aux observations
précédentes sur la troisième génération des
contrats de plan Etat-Régions.
59.
Dans quelle mesure la procédure de contrat de plan
renforce-t-elle la décentralisation ?
60.
Au total, la procédure de contrat de plan
Etat-Régions est-elle un plus ou une contrainte pour la
Région ?
II. QUESTIONNAIRE ADRESSÉ À LA DATAR
Les
questions portent sur les troisièmes contrats de plan
Etat-Régions (1994-1999)
et, dans la mesure du possible, sur les
négociations relatives
aux nouveaux contrats de plan
Etat-Régions (2000-2006).
I -
L'ÉLABORATION DES CONTRATS DE PLAN
A. L'élaboration des propositions de l'Etat
1.
Quels ont été les acteurs consultés lors de
l'élaboration des contrats de plan ? Selon quelles
modalités ? L'élaboration des contrats de plan a-t-elle
donné lieu à des campagnes publiques de consultation,
d'information ou de communication ? Dresser le bilan de la concertation en
amont.
2.
Préciser la méthode et le calendrier
d'élaboration des positions de l'Etat.
3.
L'élaboration des contrats de plan a-t-elle donné
lieu à la réalisation d'études d'impact
préalables ? Si oui, avec quels résultats ?
4.
Apprécier les informations et les moyens d'expertise
à la disposition de l'Etat et de la DATAR pour l'élaboration des
contrats de plan.
B. La négociation
5.
Apprécier les moyens mobilisés par les Régions
pour l'élaboration des contrats de plan.
6.
Les préfectures de Région ont-elles disposé de
marges de manoeuvre et de moyens suffisants pour la négociation des
contrats de plan ?
7.
Apprécier et commenter les rôles respectifs de la
DATAR, du Commissariat général du Plan, des administrations
centrales, des administrations déconcentrées et des
préfectures de Région dans l'élaboration et la
négociation des contrats de plan.
8.
Quelle appréciation peut-on porter sur le calendrier des
négociations ? Sur le coût des négociations ?
9.
Evaluer, dans la mesure du possible, la part des dispositions des
contrats de plan relevant respectivement des choix des administrations
centrales, de l'initiative préfectorale, des priorités
spécifiques des Régions.
10.
Préciser et commenter la part du " noyau dur "
dans les troisièmes contrats de plan Etat-Régions. Le
" noyau dur " a-t-il été en fait pour partie
négocié ? Si oui, selon quelles modalités et avec
quel résultat ? Porter une appréciation sur le principe du
noyau dur.
11.
Globalement, la procédure de négociations est-elle
efficace ? Equilibrée ?
II - LES DISPOSITIONS DES CONTRATS DE PLAN
A. Les contrats de plan
12.
Chiffrer l'évolution, année après
année, de la part dans le budget de l'Etat, des sommes inscrites aux
troisièmes contrats de plan.
B. Le champ de la contractualisation
13.
Porter une appréciation sur le champ de la contractualisation,
en commentant notamment l'assertion de la Cour des Comptes
192(
*
)
relative à "
la volonté des
responsables locaux, élus ou non, de ne rien exclure du champ de la
contractualisation
", et en indiquant si des secteurs qui n'ont pas
été contractualisés auraient, selon la DATAR,
mérité de l'être ?
14.
Quelle appréciation peut-on porter sur l'intégration
dans les contrats de plan des contrats de ville et des actions conventionnelles
de développement local ?
15.
Existe-t-il, dans les contrats de plan, des actions conjointes de
l'Etat et des Régions qui, normalement, ne relèvent pas de la
compétence des Régions (routes, par exemple) ? Le cas
échéant, lesquelles ? Pourquoi ? Comparer avec la IIe
génération de contrat de plan Etat-Régions.
C. Les dispositions des contrats de plan
16.
Dans quelle mesure les actions inscrites aux contrats de plan
reflètent-elles les priorités de l'Etat en matière de
politiques publiques ?
17.
Commenter les critiques parfois adressées à la
procédure de contrats de plan, selon lesquelles cette procédure
favoriserait une logique de guichet au détriment d'une logique de
projet, traduirait une logique sectorielle au détriment d'une approche
territoriale ; privilégierait les grands investissements
d'infrastructure au détriment de projets immatériels, de
micro-projets ou de l'animation des territoires ; enfin,
entraînerait un saupoudrage de crédits.
III - LE SUIVI ET L'EXÉCUTION DES TROISIÈMES CONTRATS DE
PLAN
18.
Fournir le bilan de l'exécution financière des
engagements pris par l'Etat et par les Régions dans le cadre des
troisièmes contrats de plan (globalement et secteur par secteur, au
niveau le plus détaillé ; francs courants et francs
constants). Une présentation graphique est souhaitée
(histogrammes ou " camemberts ").
19.
Commenter ce bilan, et plus particulièrement les
écarts de taux d'exécution entre secteurs. Dans quelle mesure ces
écarts reflètent-ils des difficultés techniques, d'une
part ; l'inflexion des choix publics, d'autre part ?
20.
Quelles sont les principales difficultés rencontrées
pour la réalisation de ce bilan et le suivi des contrats de plan ?
Le suivi des contrats de plan est-il satisfaisant ?
21.
Existe-t-il des secteurs ou des régions où l'apport
de l'Etat devrait être finalement supérieur à ses
engagements ? Le cas échéant, énumérer ces
secteurs et ces régions et proposer des éléments
d'explication.
22.
Existe-t-il des secteurs ou des régions où l'apport
de l'Etat devrait finalement s'avérer insuffisant pour respecter ses
engagements ? Le cas échéant, énumérer ces
secteurs et ces régions, proposer des éléments
d'explication, mentionner les efforts de l'Etat pour remédier à
cette situation.
23.
Dans quelle mesure les secteurs où l'apport de l'Etat
devrait finalement se révéler différent de ses engagements
correspondent-ils aux priorités initiales de l'Etat lors de la
négociation des contrats de plan ?
24.
Apprécier les modalités du prolongement des
troisièmes contrats de plan. Quelles en ont été les
conséquences, notamment budgétaires et financières ?
25.
Formuler, dans la mesure du possible à partir d'exemples
précis, une appréciation sur la gestion financière
déconcentrée des crédits de l'Etat (taux de consommation
des crédits, en particulier). La procédure des contrats de plan
Etat-Régions favorise-t-elle la déconcentration ?
26.
Y a-t-il eu des à-coups ou des retards dans le
déblocage des crédits portés aux contrats de plan ?
Si oui, avec quelles conséquences pour la gestion budgétaire et
financière des collectivités publiques ? Pour les
entreprises ?
27.
Evaluer l'importance et l'évolution des financements
croisés (globalement et par secteur).
28.
Apprécier l'importance des fonds de concours dans les
contrats de plan.
29.
Globalement, la programmation des contrats de plan
Etat-Régions est-elle assez souple ? Trop souple ? Serait-il
nécessaire et envisageable de prévoir dans les contrats de plan
des sanctions en cas de non-respect des engagements ?
30.
Contractualisation Etat-Régions et alternance
électorale.
IV - INFLUENCE DE LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN SUR LA PRISE DE
DÉCISION PUBLIQUE
A. Sur la procédure de prise de décision publique
31.
Dans quelle mesure la procédure de contrat de plan
Etat-Régions peut-elle accélérer ou retarder la prise de
décision publique ? La durée et le calendrier des contrats
de plan Etat-Régions sont-ils satisfaisants ? Serait-il opportun de
prévoir des contrats de plan Etat-Régions
" glissants " ? Dans quelle mesure la procédure de
contrat de plan Etat-Régions est-elle compatible avec des projets pour
lesquels de longues études préalables sont nécessaires ou
dont la réalisation est étalée sur une longue
période ?
32.
Dans quelle mesure la procédure de contrat de plan
Etat-Régions favorise-t-elle l'évaluation des politiques
publiques ?
33.
Dans quelle mesure la procédure de contrat de plan
Etat-Régions favorise-t-elle la réalisation d'études
prospectives et l'intégration d'une démarche prospective dans les
choix publics ? Le cas échéant, à quel horizon ?
B. Sur la cohérence des politiques publiques
34.
Porter une appréciation sur l'articulation des contrats de
plan avec les fonds européens.
35.
Dans quelle mesure les contrats de plan intègrent-ils des
préoccupations interrégionales ?
36.
Dans quelle mesure la procédure de contrat de plan
Etat-Régions favorise-t-elle la coordination
interministérielle ?
37.
Dans quelle mesure les contrats de plan coordonnent-ils l'urbain
et le rural ?
38.
Dans quelle mesure la procédure de contrat de plan
Etat-Régions favorise-t-elle la coopération des autorités
publiques et la coordination des politiques publiques, entre l'Etat et les
collectivités territoriales, entre collectivités territoriales
elles-mêmes ? En particulier, la procédure des contrats de
plan Etat-Régions exerce-t-elle un effet d'entraînement sur la
coopération locale ?
39.
Dans quelle mesure la procédure des contrats de plan
Etat-Régions est-elle bien comprise par les acteurs locaux ? Par
les citoyens ?
40.
La procédure des contrats de plan Etat-Régions
favorise-t-elle l'identification et la responsabilisation de l'action
publique ?
41.
La procédure des contrats de plan Etat-Régions
favorise-t-elle l'information et la consultation des citoyens sur les
politiques publiques ? La procédure des contrats de plan
Etat-Régions favorise-t-elle la transparence des dépenses de
l'Etat ? Des dépenses des collectivités territoriales ?
42.
Apprécier les moyens d'évaluation de la
procédure de contrat de plan et des contrats de plan à
l'échelle nationale, en indiquant notamment si les crédits
prévus à cet effet sont suffisants.
V - INFLUENCE DE LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN SUR L'ALLOCATION DES
RESSOURCES PUBLIQUES
A Sur le niveau des dépenses publiques
43.
Toutes choses égales par ailleurs, la procédure des
contrats de plan Etat-Régions modifie-t-elle le niveau des
dépenses respectives de l'Etat, des Régions, des autres
collectivités locales ? Au total, la procédure des contrats
de plan Etat-Régions se traduit-elle, toutes choses égales par
ailleurs, par une modification du niveau des dépenses publiques ?
B. Sur l'allocation des dépenses publiques
44.
Le contrat de plan modifie-t-il la nature des dépenses de
l'Etat, des Régions, des autres collectivités publiques ? Si
oui, quelles sont les dépenses engagées qui ne l'auraient pas
été en l'absence de contrat de plan ? Quelles sont les
dépenses qui n'ont pas été engagées du fait des
contrats de plan ?
45.
Dans quelle mesure le contrat de plan favorise-t-il la
cohérence des choix publics à l'échelle
européenne ? à l'échelle nationale ? à
l'échelle régionale ? à l'échelle infra
régionale ?
46.
Dans quelle mesure la procédure de contrat de plan
favorise-t-elle une meilleure prise en compte de l'environnement, de l'emploi
et de l'aménagement équilibré du territoire ?
47.
La procédure de contrat de plan favorise-t-elle les
dépenses publiques ayant un effet de levier ou
d'entraînement ? Si oui, lesquelles ?
48.
Toutes choses égales par ailleurs, la procédure de
contrat de plan favorise-t-elle les dépenses d'investissement au
détriment des dépenses de fonctionnement ?
C. Sur la répartition des dépenses publiques
49.
La procédure de contrat de plan se traduit-elle par des
transferts de charges entre collectivités publiques ? Si oui,
lesquelles, et de quelle ampleur ? Selon quels mécanismes ?
50.
Quelle appréciation peut-on porter sur la modulation des
enveloppes financières de l'Etat en fonction du niveau de
développement des régions ?
51.
Plus généralement, dans quelle mesure l'ensemble des
contrats de plan Etat-Régions ont-ils un effet redistributif entre
régions ? Dans quelle mesure les contrats de plan ont-ils un effet
redistributif entre départements, bassins d'emplois,
agglomérations ou communes à l'intérieur des
régions ?
CONCLUSION
52.
Dans quelle mesure la procédure d'élaboration de la
quatrième génération des contrats de plan
Etat-Régions répond-elle aux observations
précédentes sur la troisième génération des
contrats de plan Etat-Régions.
53.
Dans quelle mesure la procédure de contrat de plan
renforce-t-elle la décentralisation ?
III. QUESTIONNAIRE ADRESSÉ AU MINISTÈRE DE L'ÉQUIPEMENT, DU TRANSPORT ET DU LOGEMENT
Les
questions portent sur les troisièmes contrats de plan
Etat-Régions (1994-1999)
et, dans la mesure du possible, sur les
négociations relatives
aux nouveaux contrats de plan
Etat-Régions (2000-2006).
I -
L'ÉLABORATION DES CONTRATS DE PLAN
A. L'élaboration des propositions de l'Etat
1.
Quels ont été les acteurs partenaires de votre
ministère consultés par vos services lors de l'élaboration
des contrats de plan ? Selon quelles modalités ? Avec quelles
conséquences ?
2.
Apprécier les informations et les moyens d'expertise des
administrations centrales et des services déconcentrés de votre
ministère pour l'élaboration des propositions de l'Etat.
B. La négociation
3.
Apprécier et commenter les rôles respectifs des
administrations centrales et des services déconcentrés de votre
ministère dans l'élaboration et la négociation des
contrats de plan.
4.
Evaluer, dans la mesure du possible, la part des dispositions des
contrats de plan relevant des choix de votre ministère.
II - LES DISPOSITIONS DES CONTRATS DE PLAN
A. Le champ de la contractualisation
5.
Porter une appréciation sur le champ de la contractualisation,
en commentant notamment l'assertion de la Cour des Comptes
193(
*
)
relative à "
la volonté des
responsables locaux, élus ou non, de ne rien exclure du champ de la
contractualisation
", et en indiquant si des secteurs qui n'ont pas
été contractualisés auraient, selon votre
ministère, mérité de l'être ?
6.
Quelle appréciation peut-on porter sur l'intégration
dans le contrat de plan des contrats de ville et des actions conventionnelles
de développement local ?
B. Les dispositions du contrat de plan
7.
Commenter, pour votre domaine ministériel, les critiques
parfois adressées à la procédure de contrats de plan,
selon lesquelles cette procédure favoriserait une logique de guichet au
détriment d'une logique de projet, traduirait une logique sectorielle au
détriment d'une approche territoriale ; privilégierait les
grands investissements d'infrastructure au détriment de projets
immatériels, de micro-projets ou de l'animation des territoires ;
enfin, entraînerait un saupoudrage de crédits.
III - LE SUIVI ET L'EXÉCUTION DES TROISIÈMES CONTRATS DE
PLAN
8.
Commenter précisément, pour votre domaine
ministériel, le bilan de l'exécution financière des
engagements pris par l'Etat et par les régions dans le cadre des
troisièmes contrats de plan.
9.
Quelles sont les principales difficultés rencontrées
pour la réalisation de ce bilan et le suivi des contrats de plan ?
Le suivi des contrats de plan est-il satisfaisant ?
10.
Quelles ont été, pour votre ministère, les
conséquences du prolongement des troisièmes contrats de
plan ?
11.
La procédure du contrat de plan Etat-Régions
favorise-t-elle la déconcentration de vos services ?
IV - INFLUENCE DE LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN SUR LA PRISE DE
DÉCISION PUBLIQUE EN MATIÈRE D'ÉQUIPEMENT, DE TRANSPORTS
ET DE LOGEMENT.
A. Sur la procédure de prise de décision publique
12.
Dans quelle mesure la procédure de contrat de plan
Etat-Régions favorise-t-elle l'évaluation des politiques
publiques en matière d'équipement, de transports et de
logement ?
13.
La procédure de contrat de plan Etat-Régions
influence-t-elle l'organisation ou la façon de travailler des services
de votre ministère ?
B. Sur la cohérence des politiques publiques
14.
Dans quelle mesure la procédure de contrat de plan
Etat-Régions favorise-t-elle la coordination
interministérielle ?
15.
Dans quelle mesure la procédure de contrat de plan
Etat-Régions favorise-t-elle, dans votre domaine ministériel,
l'identification et la clarification des compétences entre
collectivités publiques ?
16.
La procédure de contrat de plan Etat-Régions
favorise-t-elle la coordination des politiques publiques en matière
d'équipement, de transports et de logement ?
17.
La procédure des contrats de plan Etat-Régions
favorise-t-elle la transparence des dépenses de votre
ministère ? Des dépenses des collectivités
territoriales ?
V - INFLUENCE DE LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN SUR L'ALLOCATION DES
RESSOURCES PUBLIQUES
A Sur le niveau des dépenses publiques
18.
Toutes choses égales par ailleurs, la procédure des
contrats de plan Etat-Régions modifie-t-elle le niveau des
dépenses respectives de l'Etat, de la Région, des autres
collectivités locales en matière d'équipement, de
transports et de logement ? Au total, la procédure des contrats de
plan Etat-Régions se traduit-elle, toutes choses égales par
ailleurs, par une modification du niveau des dépenses publiques en
matière d'équipement, de transports et de logement ?
B. Sur l'allocation des dépenses publiques
19.
Les contrats de plan modifient-ils la nature des dépenses
de l'Etat, des régions, des autres collectivités publiques en
matière d'équipement, de transports et de logement ? Si oui,
quelles sont les dépenses engagées qui ne l'auraient pas
été en l'absence de contrat de plan ? Quelles sont les
dépenses qui n'ont pas été engagées du fait des
contrats de plan ?
20.
Dans quelle mesure les contrats de plan favorisent-ils, en
matière d'équipement, de transports et de logement, la
cohérence des choix publics à l'échelle
européenne ? à l'échelle nationale ? à
l'échelle régionale ? à l'échelle infra
régionale ?
21.
Le contrat de plan favorise-t-il, en matière
d'équipement, de transports et de logement, des dépenses
correspondant davantage aux préférences des acteurs locaux ?
Si oui, lesquelles ?
22.
Dans quelle mesure la procédure de contrat de plan
favorise-t-elle une meilleure prise en compte de l'emploi ?
23.
La procédure de contrat de plan favorise-t-elle des
dépenses publiques plus efficaces ? Si oui, lesquelles ?
24.
Toutes choses égales par ailleurs, la procédure de
contrat de plan favorise-t-elle, en matière d'équipement, de
transports et de logement, les dépenses d'investissement au
détriment des dépenses de fonctionnement ?
C Sur la répartition des dépenses publiques
25.
La procédure de contrat de plan se traduit-elle, en
matière d'équipement, de transports et de logement, par des
transferts de charges entre collectivités publiques ? Si oui,
lesquelles, et de quelle ampleur ? Selon quels mécanismes ?
26.
Plus généralement, dans quelle mesure l'ensemble des
contrats de plan Etat-Régions ont-ils un effet redistributif en
matière d'équipement, de transports et de logement, entre
régions ? Dans quelle mesure le contrat de plan a-t-il un effet
redistributif entre département, bassins d'emplois,
agglomérations ou communes à l'intérieur de la
région ?
CONCLUSION
27.
Dans quelle mesure la procédure d'élaboration de la
quatrième génération des contrats de plan
Etat-Régions répond-elle aux observations
précédentes sur la troisième génération des
contrats de plan Etat-Régions.
28.
Au total, la procédure de contrat de plan
Etat-Régions est-elle un plus ou une contrainte pour votre
ministère ?
IV. QUESTIONNAIRE ADRESSÉ À LA DIRECTION DU BUDGET
Les
questions portent sur les troisièmes contrats de plan
Etat-Régions (1994-1999)
et, dans la mesure du possible, sur les
négociations relatives
aux nouveaux contrats de plan
Etat-Régions (2000-2006).
I -
L'ÉLABORATION DES CONTRATS DE PLAN
1.
Apprécier les informations et les moyens d'expertise à
la disposition de la Direction du Budget pour l'élaboration des contrats
de plan.
2.
Apprécier et commenter le rôle de la Direction du
Budget dans l'élaboration et la négociation des contrats de plan.
II - LES CONTRATS DE PLAN
3.
Chiffrer l'évolution, année après année,
et ministère par ministère, de la part dans le budget de l'Etat,
des sommes inscrites aux troisièmes contrats de plan.
III - LE SUIVI ET L'EXÉCUTION DES TROISIÈMES CONTRATS DE
PLAN
4.
Fournir le bilan de l'exécution financière des
engagements pris par l'Etat dans le cadre des troisièmes contrats de
plan (globalement et secteur par secteur, au niveau le plus
détaillé ; francs courants et francs constants). Une
présentation graphique est souhaitée (histogrammes ou
" camemberts "). Commenter ce bilan, et plus particulièrement
les écarts de taux d'exécution entre secteurs. Dans quelle mesure
ces écarts reflètent-ils des difficultés techniques, d'une
part ; l'inflexion des choix publics, d'autre part.
5.
Quelles sont les principales difficultés rencontrées
pour la réalisation de ce bilan et le suivi du contrat de plan ? Le
suivi du contrat de plan est-il satisfaisant ?
6.
Existe-t-il des secteurs où l'apport de l'Etat devrait
être finalement supérieur à ses engagements ? Le cas
échéant, énumérer ces secteurs et proposer des
éléments d'explication. Existe-t-il des secteurs où
l'apport de l'Etat devrait finalement s'avérer insuffisant pour
respecter ses engagements ? Le cas échéant,
énumérer ces secteurs, proposer des éléments
d'explication.
7.
Expliquer et apprécier les modalités du prolongement
des troisièmes contrats de plan. Quelles en ont été les
conséquences, notamment budgétaires et financières ?
8.
Formuler, dans la mesure du possible à partir d'exemples
précis, une appréciation sur la gestion financière
déconcentrée des crédits de l'Etat (taux de consommation
des crédits, en particulier). La procédure du contrat de plan
Etat-Régions favorise-t-elle la déconcentration
budgétaire ?
9.
Y a-t-il eu des à-coups ou des retards dans le
déblocage des crédits portés aux contrats de plan ?
Si oui, avec quelles conséquences pour la gestion budgétaire et
financière des collectivités publiques ? Pour les
entreprises ?
10.
Evaluer l'importance et l'évolution des financements
croisés (globalement et par secteur).
11.
Apprécier l'importance des fonds de concours dans les
contrats de plan.
12.
Globalement, la programmation des contrats de plan
Etat-Régions est-elle assez souple ? Trop souple ? Serait-il
nécessaire et envisageable de prévoir dans les contrats de plan
des sanctions en cas de non-respect des engagements ?
13.
Contractualisation des contrats de plan Etat-Régions et
annualité budgétaire.
IV - INFLUENCE DE LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN SUR LA PRISE DE
DÉCISION PUBLIQUE
A. Sur la procédure de prise de décision publique
14.
La durée et le calendrier des contrats de plan
Etat-Régions sont-ils satisfaisants ? Serait-il opportun de
prévoir des contrats de plan Etat-Régions
" glissants " ?
15.
La procédure de contrat de plan Etat-Régions
influence-t-elle la procédure budgétaire de l'Etat ?
l'organisation ou la façon de travailler des services de la Direction du
Budget ?
B. Sur la cohérence des politiques publiques
16.
Dans quelle mesure la procédure de contrat de plan
Etat-Régions favorise-t-elle la coordination
interministérielle ?
17.
Apprécier les moyens d'évaluation de la
procédure de contrat de plan à l'échelle nationale, en
indiquant notamment si les crédits prévus à cet effet sont
suffisants.
V - INFLUENCE DE LA PROCÉDURE DE CONTRAT DE PLAN SUR L'ALLOCATION DES
RESSOURCES PUBLIQUES
A Sur le niveau des dépenses publiques
18.
Toutes choses égales par ailleurs, la procédure des
contrats de plan Etat-Régions modifie-t-elle le niveau des
dépenses respectives de l'Etat ?
19.
Dans quelle mesure les contrats de plan Etat-Régions
s'articulent-ils avec la " politique budgétaire " ?
B. Sur l'allocation des dépenses publiques
20.
Le contrat de plan modifie-t-il la nature des dépenses de
l'Etat ? Si oui, quelles sont les dépenses engagées qui ne
l'auraient pas été en l'absence de contrat de plan ? Quelles
sont les dépenses qui n'ont pas été engagées du
fait des contrats de plan ?
21.
Les contrats de plan Etat-Régions favorisent-ils la
rationalisation des choix budgétaires ?
22.
Toutes choses égales par ailleurs, la procédure de
contrat de plan favorise-t-elle les dépenses d'investissement au
détriment des dépenses de fonctionnement ?
C Sur la répartition des dépenses publiques
23.
La procédure de contrat de plan se traduit-elle par des
transferts de charges entre collectivités publiques ? Si oui,
lesquelles, et de quelle ampleur ? Selon quels mécanismes ?
CONCLUSION
24. Dans quelle mesure la procédure d'élaboration de la quatrième génération des contrats de plan Etat-Régions répond-elle aux observations précédentes sur la troisième génération des contrats de plan Etat-Régions.
ANNEXE 2 :
LA LOI DU 29 JUILLET 1982
PORTANT
RÉFORME DE LA PLANIFICATION
ET LE DÉCRET N° 83-32 DU
21 JANVIER 1983 RELATIF AUX CONTRATS DE PLAN ENTRE L'ÉTAT
ET LES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Loi
82-653 du 29 Juillet 1982 Loi portant réforme de la planification
Entrée en vigueur le 30 Juillet 1982
TITRE 1er : Le plan de la nation
Article 1
Le plan détermine les choix stratégiques et les objectifs à moyen terme du développement économique, social et culturel de la nation ainsi que les moyens nécessaires pour les atteindre. Le Gouvernement associe le Conseil économique et social, les partenaires sociaux et économiques et les régions à son élaboration dans les conditions définies par la présente loi.
Article 2
I - Il
est constitué dans chacune des assemblées du parlement une
délégation parlementaire pour la planification composée de
quinze membres
II - Ces délégations parlementaires sont chargées
d'informer l'assemblée dont elles sont issues sur l'élaboration
et l'exécution des plans. A cette fin, le Gouvernement leur communique
tout document nécessaire à l'accomplissement de leur mission.
III - Les membres des délégations sont désignés en
leur sein par chacune des deux assemblées.
TITRE
1er : Le plan de la nation. CHAPITRE 1er : Le contenu du plan de la nation.
Article 3
La
première loi de plan définit pour une durée de cinq ans
les choix stratégiques et les objectifs ainsi que les grandes actions
proposées pour parvenir aux résultats attendus.
Elle comporte l'approbation d'un rapport préparé par le
Gouvernement sur la base des travaux et consultations auxquels a
procédé la commission prévue à l'article 6.
Ce rapport indique les domaines dans lesquels il est recommandé que
s'engagent des négociations entre partenaires sociaux et
économiques en fonction des objectifs du plan.
En outre, il mentionne les domaines où, et les Etats avec lesquels, il
serait souhaitable d'engager des négociations en vue de la conclusion
d'accords ou de programmes de coopération, en tenant compte de l'action
des communautés européennes.
Article 4
La
seconde loi de plan définit les mesures juridiques, financières
et administratives à mettre en oeuvre pour atteindre les objectifs de la
première loi de plan.
Elle prévoit l'évolution de certaines dépenses ou recettes
publiques et indique les moyens indispensables au financement d'actions
nouvelles et tout spécialement les redéploiements
nécessaires.
Elle définit, pour la durée du plan, des programmes prioritaires
d'exécution auxquels correspondent notamment des autorisations de
programme votées dans les conditions prévues par l'ordonnance
n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de
finances.
Elle fixe les orientations de certaines interventions publiques, notamment en
matière de prélèvements et de transports sociaux.
Elle indique l'objet et la portée des contrats de plan que l'Etat se
propose de souscrire avec les régions, conformément aux
dispositions du chapitre III du présent titre.
Elle précise les conditions d'intervention économique des
communes, des départements et des régions, conformément
aux articles 5, 48 et 66 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux
droits et libertés des communes, des départements et des
régions.
Elle peut être modifiée, après deux années
d'exécution du plan, par une loi de plan rectificative
préparée et adoptée dans les mêmes conditions.
Article 5
Avec, éventuellement, les adaptations nécessaires pour la rendre conforme aux objectifs du Plan, toute loi de programme à caractère sectoriel est intégrée dans la plus prochaine seconde loi de plan ou, le cas échéant, la plus prochaine loi de plan rectificative.
TITRE
1er : Le plan de la nation. CHAPITRE II : La procédure
d'élaboration et d'adoption du plan de la nation.
Article 6
Il est
créé, pour chaque plan, une commission nationale de
planification, de caractère consultatif, chargée de conduire les
consultations nécessaires à l'élaboration du Plan et de
participer au suivi de son exécution.
Elle est présidée par le ministre chargé du Plan et de
l'aménagement du territoire. Le commissaire au Plan et le
délégué à l'aménagement du territoire et
à l'action régionale en sont rapporteurs.
Sa composition et son fonctionnement sont fixés par décret en
Conseil d'Etat. Y sont notamment représentés : chaque
région, les organisations syndicales représentatives des
salariés et du patronat, les organismes représentant
l'agriculture, l'artisanat, le commerce et les professions libérales, le
secteur public industriel et bancaire, le secteur coopératif et
mutualiste, les mouvements associatifs et culturels. Elle peut être
complétée par des personnalités qualifiées
nommées par le Gouvernement en raison de leurs compétences
particulières dans le domaine de la planification.
La commission nationale organise ses travaux. Ses rapports, avis et
recommandations sont rendus publics.
Article 7
En vue
de la préparation de la première loi de plan, chaque
région fait connaître en temps utile au Gouvernement les
priorités du développement de ses activités productives.
Dix-huit mois au moins avant la date prévue pour l'entrée en
vigueur du Plan, la commission nationale de planification est saisie par le
Gouvernement d'un document d'orientation établi après la
consultation des régions. Ce document est transmis aux régions
à titre d'information.
Le Conseil supérieur des Français de l'étranger transmet
à la commission nationale de planification un avis sur le document
d'orientation visé à l'alinéa précédent dans
les domaines qui concernent le commerce extérieur et la
coopération internationale ainsi que les besoins des Français
établis hors de France.
Article 8
Modifié par Loi 96-62 29 Janvier 1996 art 6 V JORF 30 janvier 1996
La
commission nationale de planification doit remettre son rapport au Gouvernement
un an au moins avant l'entrée en vigueur du Plan. Sur la base de ce
rapport, le Gouvernement élabore le projet de première loi de
plan qu'il soumet au Conseil économique et social.
Le projet de première loi de plan est soumis au Parlement au
début de l'année qui précède l'entrée en
vigueur du Plan.
Article 9
Modifié par Loi 96-62 29 Janvier 1996 art 6 V JORF 30 janvier 1996
Après avis de la commission nationale de planification
qui
doit s'être prononcée quatre mois au moins avant l'entrée
en vigueur du Plan et après information des régions, le
Gouvernement élabore le projet de seconde loi de plan qu'il soumet au
Conseil économique et social.
Le projet de seconde loi de plan est soumis au Parlement au début de la
ordinaire de l'année qui précède l'entrée en
vigueur du Plan.
Article 10
Modifié par Loi 96-62 29 Janvier 1996 art 6 V JORF 30 janvier 1996
Au
début de chaque session ordinaire, le Gouvernement soumet au Parlement
un rapport annexé au projet de loi de finances et préparé
conjointement par les ministres chargés du Plan et du budget.
Le rapport décrit les financements publics, et notamment les moyens
budgétaires que le Gouvernement propose d'affecter à la
réalisation des programmes prioritaires du Plan au cours de l'exercice
suivant.
TITRE
1er : Le plan de la nation. CHAPITRE III : L'exécution du plan de la
nation et les contrats de plan.
Article 11
Modifié par Loi 85-1376 23 Décembre 1985 art 5 JORF 27
décembre 1985.
L'Etat
peut conclure avec les collectivités territoriales, les régions,
les entreprises publiques ou privées et éventuellement d'autres
personnes morales, des contrats de plan comportant des engagements
réciproques des parties en vue de l'exécution du plan et de ses
programmes prioritaires.
Ces contrats portent sur les actions qui contribuent à la
réalisation d'objectifs compatibles avec ceux du plan de la nation.
Ils définissent les conditions dans lesquelles l'Etat participe à
ces actions.
Le contrat de plan conclu entre l'Etat et la région définit les
actions que l'Etat et la région s'engagent à mener conjointement
par voie contractuelle pendant la durée du plan. Il précise les
conditions de conclusion ultérieure de ces contrats.
Des contrats particuliers fixent les moyens de mise en oeuvre des actions
définies dans le contrat de plan. Le représentant de l'Etat dans
la région est chargé de préparer pour le compte du
Gouvernement le contrat de plan et les contrats particuliers entre l'Etat et
les régions.
Les contrats conclus entre l'Etat, d'une part, et des collectivités
territoriales, des entreprises ou d'autres personnes morales, d'autre part,
doivent être communiqués aux régions concernées.
L'Etat peut subordonner la conclusion du contrat de plan avec une entreprise
à l'inclusion dans ce contrat de la définition des principales
orientations stratégiques de l'entreprise et à la mise en
évidence de leur comptabilité avec les objectifs du plan de la
nation. Avant sa conclusion, le projet de contrat de plan est transmis pour
information aux institutions représentatives du personnel qui sont
également informées des conditions de l'exécution du
contrat.
Le contrat de plan avec une entreprise comporte obligatoirement des clauses
tendant au développement de l'effort de recherche et d'innovation
technologique, prévoyant un programme de recrutement de personnels de
recherche et organisant, notamment par la sous-traitance, les transferts de
technologie, au profit des petites et moyennes industries.
Article 12
Les
contrats de plan sont conclus suivant une procédure fixée par
décret en Conseil d'Etat. Ils ne peuvent être
résiliés par l'Etat, avant leur date normale d'expiration, que
dans les formes et conditions qu'ils stipulent expressément. Ils sont
réputés ne contenir que des clauses contractuelles.
Dans la limite des dotations ouvertes par la loi de finances de l'année,
correspondant, le cas échéant, aux autorisations de programme
prévues par l'article 4 de la présente loi, les dotations en
capital, subventions, prêts, garanties d'emprunt, agréments
fiscaux et toutes aides financières sont accordées en
priorité par l'Etat dans le cadre des contrats de plan. Ils peuvent
être attribués dans des conditions fixées par la seconde
loi de plan, en contrepartie des engagements souscrits par les
bénéficiaires.
Article 13
Modifié par Loi 96-62 29 Janvier 1996 art 6 V JORF 30 janvier 1996
Chaque
année, avant la fin du premier trimestre, le Gouvernement dépose
au Parlement un rapport qui retrace l'ensemble des actions engagées au
cours de l'exercice précédent et rend compte de
l'exécution des contrats de plan.
Ce rapport est établi après consultation de la commission
nationale de planification.
A compter de la deuxième année d'exécution du plan, il
dresse le bilan détaillé des résultats obtenus. Il est
annexé, s'il y a lieu, à la loi de plan rectificative
prévue à l'article 4.
Titre
II : Les plans des régions
Abrogé par la loi 96-142 du 21 Février 1996, JORF 24
février 1996
TITRE III : Dispositions diverses et transitoires...
Décret 83-32 du 21 Janvier 1983 relatif aux contrats de plan entre
l'Etat et les collectivités territoriales ou des personnes morales
autres que les entreprises publiques et privées.
Entrée en vigueur le 23 Janvier 1983
Article 1
Le contrat de plan et les contrats particuliers entre l'Etat et la région sont élaborés par le président du conseil régional au nom de la région et par le commissaire de la République de région au nom de l'Etat.
Article 2
L'avant-projet de contrat de plan est transmis par le commissaire de la République de région au ministre chargé du Plan et de l'aménagement du territoire et aux ministres intéressés dans le délai de six semaines après la réception dans la région du document d'information visé au premier alinéa de l'article 9 de la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982. L'avant-projet de contrat de plan est soumis au comité interministériel pour les problèmes d'action régionale et d'aménagement du territoire, qui se prononce au moins quatre mois avant la fin de l'année précédant l'entrée en vigueur du Plan. Le comité interministériel créé par le décret du 6 juillet 1961 susvisé vérifie notamment la compatibilité des objectifs retenus avec ceux fixés par la première loi de Plan. Il précise les instructions au commissaire de la République de région pour ce qui concerne les engagements de l'Etat ; ces instructions sont transmises par le ministre chargé du Plan et de l'aménagement du territoire.
Article 3
Modifié par Décret 97-689 30 Mai 1997 art 6 JORF
1er
juin 1997 .
" Le projet de contrat de plan est établi sur la base des orientations
et des engagements respectifs, d'une part, de l'Etat tels qu'ils sont inscrits
dans le schéma national d'aménagement et de développement
du territoire et dans la seconde loi de plan et, d'autre part, de la
région tels qu'ils sont inscrits dans son schéma régional
d'aménagement et de développement du territoire et dans son plan
régional ainsi que, le cas échéant, sur la base des
orientations retenues par le schéma interrégional de littoral ou
par le schéma interrégional de massif. "
Il est transmis par le commissaire de la République de région au
ministre chargé du Plan et de l'aménagement du territoire et aux
ministres intéressés dans le délai d'un mois après
l'approbation du plan régional par le conseil régional dans les
conditions prévues au troisième alinéa de l'article 15 de
la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982.
Le projet de contrat de plan est soumis au comité
interministériel pour les problèmes d'action régionale et
d'aménagement du territoire dans le délai de six mois suivant la
promulgation de la deuxième loi de Plan. Le comité
interministériel approuve le contrat de plan après avoir
vérifié notamment la compatibilité des dispositions
contractuelles avec les engagements retenus dans la deuxième loi de Plan.
En cas de désaccord sur tout ou partie du projet de contrat, un nouveau
contrat de plan peut être élaboré, dans les mêmes
conditions, postérieurement aux délais fixés dans le
présent article.
Article 4
Le contrat de plan entre l'Etat et la région est signé par le président du conseil régional au nom de la région et le commissaire de la République de région au nom de l'Etat.
Article 5
Les engagements de l'Etat dans les contrats particuliers entre l'Etat et les régions sont approuvés par les ministres concernés après examen par le comité interministériel pour les problèmes d'action régionale et d'aménagement du territoire.
Article 6
Les contrats particuliers entre l'Etat et les régions sont signés par le président du conseil régional au nom de la région et par le commissaire de la République de région au nom de l'Etat. Lorsqu'un contrat particulier est conclu entre l'Etat et plusieurs régions, il est signé par le président du conseil régional et le commissaire de la République de chaque région.
Article 7
Le contrat de plan et les contrats particuliers entre l'Etat et la région peuvent être révisés en cours d'exécution. La révision a lieu suivant la même procédure que celle qui est prévue aux articles 1er, 3, 4, 5 et 6 du présent décret.
Article 8
Des
contrats de plan entre l'Etat et les départements, les communes ou leurs
groupements sont élaborés et signés par le
président de l'organe délibérant de la collectivité
ou de l'établissement public et par le commissaire de la
République du département après approbation des
engagements de l'Etat par le comité interministériel pour les
problèmes d'action régionale et d'aménagement du
territoire.
Les contrats particuliers entre les mêmes parties sont
élaborés et signés dans les mêmes conditions ; dans
ce cas, les engagements de l'Etat sont approuvés par le ministre
chargé du Plan et de l'aménagement du territoire et les ministres
concernés.
Article 9
A l'exception des contrats prévus aux articles précédents, les contrats de plan et les contrats particuliers conclus entre l'Etat et des personnes morales publiques et privées autres que les entreprises publiques et privées sont élaborés et signés par le président de l'organe délibérant de la personne morale et le ou les ministres concernés ou le représentant de l'Etat dans la région ou le département en fonction du champ d'application territorial du contrat.
Article 10
Pour l'exécution des contrats de plan et des contrats particuliers prévus aux articles précédents, les autorisations de programme inscrites dans les lois de finances pour les investissements publics à caractère national sont déléguées au commissaire de la République de région. Ce dernier fait rapport au ministre chargé du Plan et de l'aménagement du territoire, avant le 31 janvier de chaque année, de l'exécution, au cours de l'année qui précède, des contrats de plan et des contrats particuliers.
Article 11
La procédure d'élaboration, d'exécution et de contrôle des contrats régionaux de plan conclus entre une région et des personnes morales publiques ou privées autres que l'Etat est déterminée par le conseil régional.
Article 12
Le décret n° 70-1221 du 23 décembre 1970 est abrogé.
Article 13
Le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de la décentralisation, le ministre d'Etat, ministre du Plan et de l'aménagement du territoire, et le ministre délégué auprès du ministre de l'économie et des finances, chargé du budget, sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l'exécution du présent décret, qui sera publié au Journal officiel de la République française.
ANNEXE 3 :
LES CIRCULAIRES RELATIVES À LA
PRÉPARATION
DES TROISIÈMES CONTRATS DE PLAN
ÉTAT-RÉGION
Cette
annexe reproduit les deux principales circulaires relatives à la
préparation des troisièmes contrats de plan
Etat-Régions :
- la circulaire du Premier ministre en date du 31 mars 1992, relative à
la préparation du XI
e
Plan ;
- la circulaire du Premier ministre en date du 20 juillet 1992, relative
à " la stratégie de l'Etat en région ".
Circulaire du Premier ministre du 31 Mars 1992,
relative à la préparation du XI e Plan
Le
Premier ministre à Mesdames et Messieurs les ministres et
secrétaires d'Etat (copie pour attribution à Messieurs les
préfets de région)
La
préparation du XI
e
Plan va commencer : c'est un moment
important de notre vie économique et sociale au cours duquel toutes les
forces vives du pays vont être amenées à
réfléchir aux objectifs que la France doit s'assigner, de 1993
à 1997.
La mondialisation de l'économie, la construction de la
Communauté européenne et les nouveaux partages de
compétences qu'elle entraîne, la multiplication des centres de
décision, la décentralisation sont autant de facteurs qui
imposent aujourd'hui de renouveler profondément la manière de
construire et de traduire cette ambition collective qu'est le Plan.
Je souhaite que, prolongeant l'effort amorcé dans cette direction
par le X
e
Plan (1989-1992), la préparation du XI
e
Plan marque un renouvellement profond des méthodes. Ce doit être
l'occasion d'une vraie réflexion stratégique conduite sur
l'ensemble du territoire, à laquelle soit effectivement associé
le plus grand nombre d'acteurs économiques et sociaux et prenant en
compte les principaux travaux de réflexion à moyen terme
menés par ailleurs.
Afficher un certain nombre de règles du jeu et de principes
suffisamment robustes pour être considérés par l'ensemble
des acteurs comme des données ; définir, non pas une fois pour
toutes, mais avec le souci d'en évaluer régulièrement les
résultats et de les adapter en conséquence, les lignes de force
des politiques publiques conformes aux objectifs que la nation s'est
fixés ; favoriser la cohérence des stratégies des
différents acteurs, en particulier de ceux qui interviennent sur le
territoire de chaque région ; tel est l'enjeu d'une planification
stratégique et sélective.
Sa réussite impose une mobilisation de vos services sur ce projet,
à travers la participation à un haut niveau de vos
représentants dans les instances de concertation et la mise à
disposition de ces dernières de l'ensemble des informations et travaux
utiles. Cette mobilisation doit valoir tant pour le dispositif national de
concertation que pour la planification décentralisée et leur
prolongement ultérieur, la prochaine génération de
contrats de plan.
1. Le dispositif national de concertation
Le dispositif national de concertation qui fonctionnera de mars à
décembre 1992 correspond aux principes d'une planification
sélective. Il est concentré autour d'un petit nombre de groupes
et de commissions visant à approfondir les axes prioritaires que j'ai
fixés pour la préparation du XI
e
Plan. Trois
priorités me paraissent en effet s'imposer :
1. Moderniser Etat, administration et services publics. La
société bouge ; les services aux publics doivent s'adapter, pour
être mieux rendus, mais aussi être plus valorisants pour les agents
publics eux-mêmes.
2. Développer une compétitivité solide de notre
économie, dans tous ses secteurs, mais aussi dans tous ses aspects : une
place spécifique sera faite à l'évolution des relations
sociales dans les entreprises.
3. Assurer un meilleur cadre de vie. Plus grande place de l'environnement
dans notre société, cohésion sociale renforcée et
développement équilibré des territoires en sont des
composantes essentielles.
Cinq commissions traiteront de ces trois priorités.
Les commissions s'appuieront sur les travaux des groupes spécifiques
(" Education et formation ", " Villes ", " Création culturelle ", "
Recherche et technologie ", " Décentralisation ") pour mener des
investigations parfois à la charnière de plusieurs commissions.
Enfin, quatre groupes de concertation transversaux sont chargés, sur
des thèmes qui concernent l'ensemble des travaux du XI
e
Plan
(enjeux internationaux, perspectives économiques, emploi, outre-mer)
d'une double mission : conduire une réflexion propre et proposer des
orientations d'une part ; veiller à ce que toutes les commissions
prennent en compte ces dimensions essentielles d'autre part. Chacun d'eux
organisera la concertation selon des modalités spécifiques,
adaptées au thème qu'il a à traiter.
La composition des commissions reflétera la double
nécessité d'une connaissance approfondie de l'environnement
international et d'une approche territoriale, notamment régionale, du
développement économique et social.
Groupes et commissions pourront asseoir leurs analyses sur un document
introductif établi par le Commissariat général du Plan qui
fournira des éléments de réflexion communs à tous
ceux qui participeront aux travaux menés tant au niveau central que dans
les régions.
Ils pourront prendre appui sur les travaux de prospective
déjà disponibles ou lancés, notamment à
l'initiative du Commissariat général du Plan. Une information
étroite sur les travaux des groupes d'études et de mobilisation
(GEM) sera assurée tout au long du processus, y compris avec les groupes
d'études et de mobilisation régionaux. Enfin, le Conseil national
de l'aménagement du territoire adressera d'ici l'été aux
commissions un rapport sur les orientations souhaitables à moyen terme
de l'aménagement du territoire.
L'association des régions à la planification nationale pourra
prendre la forme de contributions demandées aux partenaires
régionaux sur la base des mandats des commissions ou groupes ainsi que
sur les avants-projets de rapports. Les rapports des groupes et commissions,
s'ils n'engagent pas directement les pouvoirs publics, ont vocation à
être des documents de référence pour les décideurs
publics ou privés. Aussi devront-ils tendre à être le plus
possible des documents d'orientation sélectionnant quelques axes
d'action majeurs et explorant les modalités de leur mise en oeuvre.
Afin de leur assurer la diffusion la plus large, je souhaite que les
instances nationales de concertation définissent, dès leurs
premières réunions et en liaison avec le Commissariat
général du Plan, un programme de communication et de valorisation
externe de leurs travaux aussi diversifié que possible.
2. La planification décentralisée
Je souhaite faire franchir une nouvelle étape à la
décentralisation de la réflexion stratégique.
Une articulation étroite sera organisée entre les
procédures nationale et régionales de planification afin que tous
les acteurs disposent, en même temps, d'une information comparable et que
les convergences puissent émerger le mieux possible, dans le respect des
responsabilités et des compétences de chacun (cf. annexe III).
En second lieu, je demande aux préfets de région d'expliciter
la stratégie de l'Etat dans leur région (cf. annexe IV),
c'est-à-dire de préciser, dans un cadre de cohérence
à la fois sectoriel et territorial, les orientations des actions de
l'Etat à moyen terme, en les déclinant en fonction des
réalités régionales. L'élaboration des
stratégies de l'Etat dans chaque région constituera une
contribution importante aux travaux de planification tant nationale que
régionale. Les propositions des préfets de région feront
l'objet d'un examen interministériel et seront, ensuite,
formalisées en vue d'une approbation en comité
interministériel d'aménagement du territoire.
Au-delà des travaux de planification, ces stratégies de
l'Etat dans chaque région, ainsi arrêtées, apporteront non
seulement un cadre de référence pour les choix relatifs à
l'exercice déconcentré des compétences de l'Etat,
notamment ceux concernant les opérations contractualisables, mais encore
un éclairage nouveau pour la préparation de leurs esquisses
budgétaires par les départements ministériels.
Ces dispositions sont une composante du processus de planification
régionale, qui relève de la responsabilité des conseils
régionaux. Elles sont nécessaires pour conférer au plan
régional sa véritable vocation d'ambition commune, de " projet
partagé " du territoire régional.
La planification régionale est, en effet, aujourd'hui, l'outil
essentiel pour assurer sur un territoire, par la voie du dialogue entre
partenaires responsables, la convergence indispensable des orientations
publiques à moyen terme.
A ce titre, les collectivités territoriales dans la région
seront invitées à se rapprocher pour rechercher une mise en
cohérence de leurs actions.
Cette concertation pourrait être éventuellement
formalisée dans un " protocole " d'orientations communes,
établi entre la région et les collectivités
infrarégionales, à l'image de ce que propose le Conseil
économique et social dans son avis du 27 mars 1991.
Outre la concrétisation des priorités du plan
régional, un tel " protocole " qui formaliserait le champ et les lignes
directrices des différentes contributions à sa
réalisation, permettrait à chaque collectivité de se
situer dans la dynamique d'ensemble du plan régional.
Ce " protocole ", auquel l'Etat ne saurait être partie prenante, vise
ainsi à une concertation des collectivités de la région
sur des priorités et des objectifs, hors financement et hors calendrier.
Mais le plan régional et les priorités qu'il définit
auront une valeur d'engagement d'autant plus forte que les conseils
régionaux auront manifesté la volonté, et la
capacité, d'associer à leurs travaux l'ensemble des acteurs
publics et socio-économiques de leur territoire. Il m'apparaît
donc souhaitable que cette concertation régionale puisse s'engager
rapidement.
Car la qualité des travaux de planification et de la concertation
déployée conditionnera évidemment la qualité des
programmes contractuels susceptibles d'être engagés.
Une circulaire adressée aux préfets de région sera
élaborée et soumise à un prochain CIAT.
Elle précisera les conditions de mise en oeuvre de la nouvelle
génération des contrats de plan en application du CIAT du 3
octobre 1991. Elle mettra notamment l'accent sur la recherche d'une plus grande
cohérence et la nécessaire contractualisation par objectif.
ANNEXE
I :
CALENDRIER DE PRÉPARATION DU XI
e
PLAN.
Année 1992 : travaux de concertation :
Mars-novembre :
- travaux des commissions et groupes du Plan ;
- réunions à l'initiative du commissaire au Plan des
présidents des commissions nationales, des présidents des
conseils régionaux et des préfets de région (ou de leurs
représentants).
Septembre :
- transmission au Commissariat général du Plan des grandes
orientations régionales retenues par les conseils régionaux ;
- transmission au Commissariat général du Plan par les
préfets de région des premiers axes de la stratégie de
l'Etat en région et des orientations par " grands chantiers "
inter-régionaux.
Octobre :
- établissement par les groupes et commissions du Plan d'un
relevé de leurs principales conclusions.
Décembre :
- remise, puis publication des rapports des commissions et groupes du Plan ;
- document de synthèse adressé par le commissaire au Plan au
Premier ministre à l'issue des travaux de concertation.
Année 1993 : vote du XIe Plan et signature des contrats de plan
:
Janvier :
- adoption par le Gouvernement d'un document sur " les orientations
fondamentales du XI
e
Plan " ;
- approbation par un CIAT des documents d'orientation de la
stratégie de l'Etat en région et des orientations par " grands
chantiers " inter-régionaux.
Février :
- débat au Conseil économique et social sur " les
orientations fondamentales du XI
e
Plan ".
Premier trimestre :
- élaboration par le Gouvernement du projet du XI
e
Plan.
Deuxième trimestre :
- vote de la loi du XI
e
Plan après avis du Conseil
économique et social ;
- période souhaitable pour l'adoption des plans régionaux.
Deuxième semestre :
- approbation en fin d'année des contrats de plan.
ANNEXE
II :
LES COMMISSIONS ET GROUPES DU XI
e
PLAN
I -
Groupes transversaux de concertation :
GT n° 1 : " Monde-Europe " ;
GT n° 2 : " Perspectives économiques " ;
GT n° 3 : " Emploi " ;
GT n° 4 : " Outre-mer ".
II. - Commissions :
Commission n° 1 : " Etat, administration et services publics de l'an
2000 : modernisation et efficacité " ;
Commission n° 2 : " La compétitivité française " ;
Commission n° 3 : " Agriculture et développement rural " ;
Commission n° 4 : " Cohésion sociale et prévention de
l'exclusion " ;
Commission n° 5 : " Environnement, qualité de la vie,
croissance ".
III. - Groupes :
" Education et formation " (commun aux commissions n° 2 et n° 4) ;
" Création culturelle " (commun aux commissions n° 2 et n°
4) ;
" Décentralisation : bilan et perspectives " (commission n° 1) ;
" Recherche, technologie et compétitivité " (rattaché
à la commission n° 2) ;
" Villes " (rattaché à la commission n° 4).
ANNEXE
III :
ARTICULATION ENTRE LES PROCÉDURES NATIONALE
ET RÉGIONALE
Les
démarches de planification nationale et de planification
régionale doivent être très étroitement
articulées.
Les conseils régionaux, pour leur responsabilité de
planification régionale, et les préfets de région, pour la
formalisation de la stratégie de l'Etat en région, sont aussi des
interlocuteurs de la planification nationale.
Un dispositif organisant les relations entre les niveaux national et
régional de la planification a donc été
arrêté :
- le commissaire au Plan est chargé de réunir
périodiquement les présidents des commissions nationales, les
présidents des conseils régionaux et les préfets de
région, ou leurs représentants, pour faire le point des
études engagées et formaliser le dialogue avec les responsables
territoriaux sur l'analyse et l'expression des orientations nationales ;
- une circulation permanente de l'information entre niveaux national et
régional sera assurée par le Commissariat général
du Plan au travers des séminaires mensuels d'Infoplan ;
- un document introductif de réflexion commune aux exercices
national et régionaux de planification sera établi par le
commissaire au Plan ;
- les mandats des commissions nationales du XI
e
Plan seront
communiqués aux partenaires régionaux pour permettre aux uns
d'inscrire leurs réflexions dans les problèmes de portée
nationale, et aux autres de prendre en compte les dimensions territoriales des
thèmes à traiter ; dans la même perspective, les
commissions du XI
e
Plan seront incitées à faire
réagir les échelons régionaux qui le souhaitent, sur leurs
propositions, et à leur confier l'examen de problèmes
spécifiques à caractère régional ou
interrégional ;
- chaque commission du XI
e
Plan comprendra un à deux
experts de terrain, impliqués dans le développement territorial ;
- un calendrier coordonné des travaux impose de transmettre au CGP
dès septembre 1992, pour exploitation par les commissions nationales,
les grandes orientations régionales retenues par les conseils
régionaux et les premiers axes de la stratégie de l'Etat en
région.
ANNEXE
IV :
LA STRATÉGIE DE L'ÉTAT EN RÉGION
Planification régionale et stratégie de l'Etat en région
sont des démarches étroitement complémentaires : l'une
formalise les ambitions partagées d'un territoire et l'autre
précise les orientations des actions de l'Etat sur ce même
territoire. Elles doivent donc être élaborées dans le
même cadre territorial et temporel pour s'enrichir réciproquement.
La stratégie de l'Etat en région fera l'objet d'un
avant-projet préparé par le préfet de région, sur
la base des priorités nationales, en liaison avec les préfets des
départements et en concertation avec les responsables régionaux
des services publics industriels et commerciaux (EDF, GDF, France
Télécom, La Poste, SNCF, sociétés d'autoroutes). Le
préfet de région disposera, à cet effet, du plus large
concours des départements ministériels concernés et plus
particulièrement de celui de la délégation à
l'aménagement du territoire et à l'action régionale, de la
délégation interministérielle à la ville et du
Commissariat général du Plan.
Les analyses et propositions formulées par les préfets de
région seront examinées au niveau interministériel avec
les administrations centrales concernées, et seront ensuite
formalisées dans des documents d'orientation de la stratégie de
l'Etat en région, approuvés en comité
interministériel d'aménagement du territoire. Ces documents
d'orientation serviront notamment à la préparation des mandats de
négociation qui seront adressés aux préfets de
région pour l'élaboration des contrats de Plan.
Le ministre des départements et territoires d'outre-mer, le
commissaire au Plan et le délégué à
l'aménagement du territoire et à l'action régionale
donneront mandat aux préfets de région pour qu'ils engagent
l'élaboration des avant-projets de document d'orientation de la
stratégie de l'Etat en région, suivant une chronologie qui soit
cohérente avec celle des travaux de planification nationale et celle des
réflexions menées dans le cadre interrégional des " grands
chantiers " de la politique d'aménagement du territoire.
Le commissaire au Plan et le délégué à
l'aménagement du territoire et à l'action régionale sont,
par ailleurs, chargés d'étudier, en liaison étroite avec
les ministères de l'économie, des finances et du budget, de
l'intérieur et des départements et territoires d'outre-mer, les
caractéristiques et la formulation type de la stratégie de l'Etat
en région, qui permettent une exploitation efficace aussi bien
individuelle que consolidée pour l'ensemble du territoire national.
Outre une contribution importante aux travaux de planification tant
nationale que régionale, la formulation de la stratégie de l'Etat
en région par les préfets de région s'inscrit directement
dans la logique de la déconcentration.
Elle conditionne aussi le développement et la diffusion de la
démarche d'évaluation, mesurant les effets obtenus et fournissant
des informations sur l'adéquation de la stratégie et des moyens
utilisés aux problèmes traités.
Un rapport synthétique d'évaluation de la stratégie de
l'Etat en région sur la période couvrant l'exercice
budgétaire écoulé me sera adressé avec des
propositions d'actualisation, chaque année au 1er mai au plus tard, par
chaque préfet de région.
ANNEXE
V :
LA PLANIFICATION RÉGIONALE.
1.
Planification régionale et décentralisation
La planification régionale représente un des acquis
essentiels de la décentralisation ainsi qu'un enjeu majeur pour son
approfondissement.
La loi du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification, celle
du 7 janvier 1983 sur les transferts de compétences aux
collectivités locales et les décrets d'application ont
confié aux conseils régionaux une compétence
générale en matière de planification, de
développement économique et d'aménagement du territoire
régional.
Compte tenu des principes de la décentralisation qui consacrent la
libre gestion des collectivités locales, seul un dialogue permanent
entre les différents niveaux d'administration publique - et
l'élaboration d'un plan régional est par excellence l'enjeu de ce
dialogue - évite les risques potentiels résultant d'un
cloisonnement excessif de l'exercice de leurs compétences par les
diverses collectivités locales.
Dans la mesure où elle assure une convergence des analyses, une
coordination des actions autour de projets communs, une
complémentarité des interventions et une appréciation
commune des résultats, la planification régionale apparaît,
aujourd'hui, comme le meilleur outil disponible pour assurer localement la
cohérence indispensable de toutes les orientations publiques à
moyen terme.
De plus, elle constitue, tant par son processus que par son contenu, un
instrument privilégié de développement économique
et social pour la région et, à travers elle, pour la nation :
- en obligeant à la communication et à l'échange, elle
conduit à surmonter les cloisonnements, les incompréhensions et
les clivages ;
- en amenant les acteurs à se projeter dans l'avenir, elle est
facteur de mobilisation ;
- en harmonisant le développement engagé par le niveau
national et celui qui résulte des initiatives régionales et
locales, elle assure la synergie des différents niveaux :
- en veillant à la complémentarité entre les mesures
de renforcement des espaces prospères et les mesures de
solidarité à l'égard des zones menacées, elle
étaie la compétitivité de l'ensemble du territoire
régional.
2. Principes d'élaboration du plan régional
Dépassant la simple recherche d'une optimisation de la gestion du
budget du conseil régional, la planification régionale doit viser
à ordonner, voire à fédérer, dans une ambition
commune (le projet de la région-territoire), les stratégies des
différents acteurs intervenant ou opérant sur le territoire
régional, et notamment :
- l'Etat : plan national et sa traduction sur le territoire régional
explicitée par le préfet de région (stratégie de
l'Etat en région) ;
- les départements qui se sont quasiment tous engagés dans la
mise au point de schémas directeurs (action sociale, tourisme,
aménagement rural, ) ;
- les villes qui formalisent de plus en plus des documents à
visée stratégique (plans d'occupation des sols, projets
d'agglomération, chartes de développement, réseaux de
villes, ) ;
- les structures intercommunales à vocation de développement
et d'aménagement qui définissent des orientations locales
à moyen terme.
Elle doit, de même, prendre en compte les travaux menés par
les acteurs économiques et sociaux, au premier rang desquels le conseil
économique et social régional, mais aussi les instances
consulaires, notamment régionales, le groupe d'étude et de
mobilisation régional, les comités de bassins d'emploi, les
associations, en fait tous les réseaux d'initiatives de la région.
Les difficultés d'une telle tâche ne doivent pas être
sous-estimées : le débat doit être cadré et la
concertation organisée. Il revient, bien entendu, à chaque
conseil régional de déterminer les modalités d'une telle
démarche, mais il est du rôle de l'Etat d'insister sur la
nécessité et l'importance vitale d'une concertation de
qualité, qui devrait donc être engagée dès la phase
d'analyse et se poursuivre tout au long des travaux.
Les préfets de région apprécieront les types de
concours que leurs services et les services déconcentrés de
l'Etat pourront apporter pour enrichir les travaux de planification
régionale. Dans ce cadre, ils ne manqueront pas de répondre aux
éventuelles demandes de participation à des instances, du type
conférence régionale, ou interrégionale, de planification,
qui rassembleraient périodiquement les principaux acteurs et
collectivités partenaires.
3. Le plan régional
De la qualité de la concertation dépend évidemment la
valeur d'engagement du plan régional. Mais la qualité de la
concertation dépend elle-même de la lisibilité des
réflexions stratégiques qui auront été conduites.
Il est essentiel qu'à chaque priorité stratégique
retenue soit associé un objectif précis exprimant un
résultat recherché, explicitant les effets attendus. Mais le fait
de définir un objectif avec précision ne signifie pas pour autant
qu'il doive être considéré comme rigide et immuable :
l'évaluation en continu, l'évolution imprévue de
l'environnement peuvent conduire à sa réadaptation.
A chaque objectif défini doit correspondre un plan d'actions,
c'est-à-dire un ensemble ordonné et formalisé
d'opérations, qui font appel à des compétences nettement
identifiées et dont la mise en oeuvre organisée sur un lieu
géographique précis ou dans un domaine sectoriel circonscrit
devrait conduire à la réalisation de cet objectif.
L'existence d'un protocole d'orientations communes répondrait
à cette exigence de clarté tout en respectant l'identité
culturelle qui doit caractériser chaque plan régional.
Il identifierait, pour chacun des objectifs sous-tendus par une
priorité du plan régional, les actions qui reviendraient en
propre à chacun des acteurs et seraient susceptibles d'une mise en
oeuvre combinée.
Il permettrait à chacun de se situer dans la dynamique d'ensemble.
Circulaire du Premier ministre du 20 juillet 1992,
relative à la stratégie de l'Etat en région
Le
Premier ministre à Messieurs les préfets de région
La loi
n°92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration
territoriale de la République, et le souci de renouvellement de la
planification exprimé par la circulaire de mon
prédécesseur en date du 31 mars 1992 relative à la
préparation du XI
e
Plan, conduisent à établir,
dans chaque région, un document sur la stratégie de l'Etat en
région.
Cette démarche, tout à fait nouvelle, propose à l'ensemble
des partenaires, collectivités territoriales et services
déconcentrés de l'Etat, d'inscrire leurs actions dans une logique
d'objectifs cohérents.
Elle a pour vocation :
- d'alimenter les travaux des commissions nationales du XI
e
Plan par
la prise en compte de priorités territoriales, et d'enrichir la
préparation du plan régional par l'intégration de
données décisives pour le développement économique,
social et culturel de la région ;
- de servir de base à l'élaboration du mandat qui vous sera
donné pour négocier le prochain contrat de plan
Etat-région ;
- d'inscrire localement les différentes interventions de l'Etat dans une
logique claire et de favoriser une démarche d'évaluation qui doit
devenir progressivement une composante normale des politiques publiques.
Une telle ambition exige de définir la notion de stratégie de
l'Etat en région, et de préciser les modalités
d'élaboration et d'exploitation de la note d'orientation que vous devez
établir dans ce cadre.
1. Définition
La stratégie de l'Etat en région est la combinaison
ordonnée d'actions, relevant de priorités qui sont :
- jugées essentielles, donc limitées en nombre ;
- identifiées à partir de la situation régionale et des
orientations gouvernementales ;
- exprimées chacune en termes d'effets attendus précis à
l'expiration du XI
e
Plan.
2. Modalités d'élaboration
Il importe que l'élaboration de la note d'orientation sur la
stratégie de l'Etat en région s'effectue sur la base d'une
méthodologie et de données de référence
homogènes pour l'ensemble des régions. vous pourrez utilement
appuyer vos travaux sur une étude relative à l'aide de la
formalisation de la stratégie de l'Etat en région, qui a
été conduite en associations avec les administrations centrales
concernées et plusieurs préfectures de région par le
Commissariat général du Plan, et qui vous sera
ultérieurement adressée. Pour les données de
référence, vous prendrez notamment pour base, au niveau national,
les statistiques et les indicateurs des régions françaises
récemment publiés par l'INSEE et, au niveau européen, le
4
ème
rapport périodique de la Commission sur la
situation et l'évolution socio-démographique des régions
de la Communauté (" Les régions dans les années
90 ").
La préparation du XI
e
Plan national et l'élaboration
de la prochaine génération des contrats de plan doivent
être l'occasion d'approfondir la décentralisation et la
déconcentration, et faire l'objet de concertations étendues entre
tous les partenaires concernés.
Vous organiserez à votre convenance les concertations que vous jugerez
indispensables, non seulement au niveau régional, mais également
en direction des autres collectivités territoriales et de tous ceux qui,
à un titre ou à un autre, jouent un rôle déterminant
dans le développement économique et social de votre région.
Vous veillerez toutefois à conduire ces travaux en liaison avec les
préfets de départements et en concertation avec les responsables
régionaux des services publics, industriels et commerciaux, dont les
directions nationales auront été au préalable
informées.
3. Présentation de vos propositions
Vos propositions devront faire l'objet d'une note de synthèse de 8
à 10 pages maximum.
a) Vous établirez, dans une première partie, un diagnostic
ciblé sur les enjeux nationaux et européens auxquels la
région devra faire face, en sélectionnant les problèmes et
les handicaps majeurs.
b) Vous énoncerez, dans une seconde partie, ce qui devrait constituer la
stratégie globale et les priorités de l'intervention de l'Etat
dans votre région, pour les cinq prochaines années, et vous
expliciterez les politiques correspondantes, en affectant à chacune
d'elles un objectif spécifique, exprimé en termes de
résultats recherchés.
Il est indispensable que vos analyses et vos propositions combinent :
- une approche sociale et culturelle, afin de permettre le recensement des
catégories et des populations qui devraient principalement
bénéficier de mesures de solidarité et de rattrapage ;
- une approche économique, pour retenir les domaines essentiels qui
justifieraient la mise en oeuvre de mesures spécifiques de soutien ou de
promotion ;
- une approche territoriale qui mette en cohérence les deux
précédentes ; l'Etat doit pouvoir identifier les zones
géographiques jugées prioritaires pour son intervention, tant
pour l'élaboration des contrats de plan, qu'en prévision de la
préparation des futurs programmes européens à
finalité régionale ; cette approche devra intégrer
les réflexions interrégionales.
Si vous l'estimez utile, compte tenu des spécificités de votre
région, vous aurez la possibilité de proposer, selon que vous
privilégiez telle ou telle approche, une ou deux variantes à une
stratégie de base.
c) Vous esquisserez, en conséquence, un plan d'action décrivant
l'organisation des moyens et des modes d'intervention liés à
votre proposition de stratégie de l'Etat, en distinguant ce qui
reviendrait en propre à l'Etat et ce qui nécessiterait un
accompagnement par d'autres secteurs.
Vous adresserez votre note d'orientation sur la stratégie de l'Etat pour
le 30 septembre prochain, délai de rigueur, au ministre de
l'Intérieur et de la sécurité publique, au ministre des
Départements et territoires d'outre-mer (pour les régions
d'outre-mer), au délégué à l'Aménagement du
territoire et à l'action régionale (pour les régions de
métropole), et au commissaire au Plan (pour l'ensemble des
régions).
4. Exploitation de la note d'orientation
Votre note d'orientation sera exploitée à la fois région
par région et de manière synthétique au niveau national,
pour enrichir les travaux du Plan national et ceux des départements
ministériels, et pour préparer le mandat de négociation du
futur contrat de plan Etat-région.
A cet effet, une cellule de suivi, constituée de représentants du
Commissariat général du Plan, de la délégation
à l'Aménagement du territoire et à l'action
régionale, de la délégation interministérielle
à la Ville et au développement social urbain, des
ministères de l'Intérieur et de la sécurité
publique, du Budget, des Départements et territoires d'outre-mer, sera
chargée d'exploiter vos propositions en liaison avec les
ministères techniques concernés, et vous fera connaître,
courant décembre, les modifications et ajustements éventuels
à y apporter en fonction des orientations gouvernementales.
Vos propositions feront ensuite l'objet d'une approbation en comité
interministériel de l'aménagement du territoire au début
de l'année 1993.
ANNEXE 4 :
L'ÉLABORATION DES PROPOSITIONS DE
L'ÉTAT :
L'EXEMPLE DÉTAILLÉ DU MINISTÈRE DE
L'EMPLOI ET DE LA SOLIDARITÉ
Cette
annexe reproduit l'intégralité des réponses du
ministère de l'Emploi et de la Solidarité aux quatre
premières questions de votre rapporteur, relatives aux modalités
d'élaboration des propositions de l'Etat pour les troisièmes
contrats de plan, d'une part, aux modalités de négociation des
troisièmes contrats de plan, d'autre part.
A - L'ÉLABORATION DES PROPOSITIONS DE L'ETAT
Question n°1 : Quels sont les acteurs partenaires de votre
ministère consultés par vos services lors de l'élaboration
des contrats de plan ? Selon quelles modalités ? Avec quelles
conséquences ?
Réponse :
Les relations avec les partenaires extérieurs du ministère se
situent aux périodes clé de la procédure :
- avant que les premiers contacts avec les préfets ne
s'établissent, pour le cadrage thématique et budgétaire du
futur CPER ;
- à partir du moment où les préfets sont engagés
dans la phase active de la préparation du CPER.
Ces partenaires extérieurs sont essentiellement :
- au niveau central, la DATAR, le ministère de l'économie et des
finances et le secrétariat d'Etat à l'Outre-mer,
- au niveau local, le préfet de région et ses services - le SGAR
notamment -, les élus locaux et les services des collectivités
décentralisées.
1.1 - Les partenaires au niveau central
La DATAR
Dans un premier temps, les relations entre le ministère et la DATAR
s'établissent sur le mode d'échanges de notes et de
réunions d'information interministérielles.
La DATAR, maître d'oeuvre de la procédure et intermédiaire
institutionnel entre les préfets de région et les services
centraux des ministères, rend régulièrement compte de
l'état d'avancement des travaux d'élaboration des contrats de
plan entre les partenaires institutionnels régionaux (préfecture
de région et conseil régional). Elle se charge de la transmission
des différents documents d'étape : des premières
ébauches (" stratégie de l'Etat dans les
régions ") aux projets de contrat de plan.
Elle joue son rôle d'interface institutionnelle en déroulant le
calendrier d'élaboration des CPER auprès des ministères et
en sollicitant de ces derniers expertise et décisions. Les
sollicitations couvrent l'intégralité de la procédure au
niveau de l'Etat central, de la définition des priorités
ministérielles à la validation des demandes des régions.
S'agissant de la transmission des demandes des régions, le
ministère doit vérifier la " neutralité " de la
DATAR, c'est-à-dire vérifier que les informations transmises et
retraitées par celles-ci sont bien en adéquation avec les
demandes telles que les services déconcentrés les avaient
formulées et que le préfet de région les avait
arrêtées.
Dans un second temps, six mois avant la date présumée de
signature des contrats, les relations entre le ministère et la DATAR
s'intensifient lorsque les futurs CPER commencent à prendre forme. Leur
contenu est alors triple :
- connaître les informations que font remonter les préfets de
régions,
- définir des cadres de travail communs,
- confirmer et préciser les axes proposés à la
contractualisation par le ministère.
La procédure prend parfois un caractère précipité,
du fait notamment d'un calendrier parfois très chargé en
réunions interservices ou interministérielles. Au total, lorsque
les 4
ème
CPER auront été signés, trois
" rounds " de 26 réunions interministérielles avec les
préfets de régions, se seront déroulés, auxquels il
faut rajouter les réunions relatives à des volets particuliers
des CPER (le volet " après-mines ", par exemple) et les
réunions relatives aux contrats de plan ou de développement avec
les collectivités et territoires d'outre-mer.
Enfin, on peut déplorer parfois un certain manque de lisibilité ,
notamment pour ce qui a trait aux enveloppes hors procédure
" normale ". Ainsi, lors du 4
ème
CPER, une
information claire a fait défaut sur l'enveloppe consacrée au
financement de nouvelles technologies de l'information et de la communication
(NTIC) et son volet télémédecine.
Le ministère de l'économie et des finances (MEFI)
Dans un premier temps, les relations avec le MEFI consistent à
négocier sur les programmes qui seront ouverts à la
contractualisation et sur la part que le ministère entend consacrer aux
CPER.
Puis, tout au long de la procédure, un certain nombre de questions vont
rester un certain temps en suspens, laissant planer des doutes sur
l'autorisation qui sera donnée au ministère d'engager et de
déléguer des crédits. Lors du 4
ème
CPER,
ces incertitudes ont notamment porté sur :
- le thème des investissements hospitaliers,
- le thème de la mise aux normes de sécurité des maisons
de retraite (interrogations sur la compétence Etat),
- le thème de la réinscription dans le XII
e
Plan des
opérations du XI
e
plan qui n'ont pu être
réalisées du fait du blocage des crédits de paiement.
Au-delà des questions relatives aux investissements, les relations avec
le MEFI se déroulent sur fond :
- de taux d'exécution du contrat précédent par article
budgétaire,
- de possibilité de mise en cohérence entre le contrat de plan et
la loi de finances initiale de l'année d'une part, de contrat de plan et
de lois de finances pour la période du plan à venir d'autre part.
C'est, assez logiquement, dans ce domaine, que l'on constate la moins bonne
visibilité.
Le secrétariat d'Etat à l'outre-mer (SEOM)
Compte tenu du rôle d'interface entre des régions lointaines, aux
problèmes parfois spécifiques, et les ministères, le SEOM
est un interlocuteur privilégié du ministère pour
l'élaboration et la négociation des CPER (et des contrats de
développement).
Lors de l'instruction des demandes, un travail d'expertise contradictoire se
déroule entre le ministère et le SEOM. Ensuite, les
négociations porteront à la fois sur l'acceptabilité des
projets et de leur montant et sur les participations d'autres financeurs (le
SEOM, avec le FIDOM, la Communauté européenne avec les fonds
structurels).
1.2 - Les partenaires au niveau local
1.2.1 - Les préfectures et les SGAR
Les relations avec les préfectures et les SGAR se déroulent
régulièrement au niveau local et, plus exceptionnellement, lors
des réunions interministérielles, au niveau central.
En dehors des réunions interservices à la DATAR ou des
réunions interministérielles à Matignon
Les relations avec les préfectures et les SGAR sont
particulièrement actives pour bien cadrer l'exercice, pour apporter un
soutien aux projets en cours d'élaboration, enfin, pour identifier
chaque projet au sein de l'enveloppe budgétaire globale
sollicitée par chaque région.
- Apporter un soutien sur le fond ou sur la forme aux projets
présentés : en fonction de critères sanitaires et
sociaux de chaque région, certains projets sont encouragés et des
contacts sont organisés entre le niveau local et la direction
d'administration centrale concernée pour une finalisation
adéquate des demandes
- Rappeler et préciser les priorités du ministère qui
sous-tendent les axes ouverts à la contractualisation. La
nécessité de communication trouve plusieurs
raisons d'être :
§ certains crédits ne peuvent être
délégués que dans le cadre du CPER (humanisation des
hospices, établissements pour adultes handicapés notamment), le
préfet doit être informé que s'il ne demande pas de
crédits dans ce cadre, il ne pourra les obtenir par ailleurs ;
§ après expertise des demandes, il peut se révéler
nécessaire de recentrer telle ou telle demande du préfet de
région sur le périmètre de compétences propre au
ministère. En matière d'investissements hospitaliers ou, plus
généralement sanitaires, le périmètre peut
évoluer à la faveur des rapports entre lois de finances et lois
de financement de la sécurité sociale ;
§ la rappel de plans pluriannuels d'investissement et leur phasage
possible avec les contrats de plan : par exemple, le programme triennal
1999 - 2002 de créations de places en structures pour adultes
handicapés ;
§ Le ministère est attentif aux contreparties régionales,
même si la recherche d'un cofinancement équilibré ne
saurait être appliquée projet par projet mais doit
s'apprécier globalement, par grand secteur (santé, social). Cet
équilibre peut également jouer, pour les projets d'un même
axe, sur la répartition des financements entre partenaires, entre
investissement et fonctionnement. Ce cadrage général a parfois
besoin d'être discuté et précisé avec les services
déconcentrés (SGAR, notamment,) et le ministère contribue
ainsi à donner des indications sur des éléments de
stratégie de négociation avec les exécutifs
régionaux.
- Identifier les projets retenus dans le cadre de l'enveloppe budgétaire
globale demandée au ministère. Les demandes transmises par les
préfets de région se présentent sous la forme d'enveloppes
globales, accompagnées de commentaires ne permettant pas toujours de
retrouver précisément les différents projets qu'elles
incluent. Lorsque, après priorisation et arbitrage par le préfet,
il existe des écarts avec les chiffres prévisionnels
communiqués par les services déconcentrés, de nouveaux
contacts bilatéraux deviennent nécessaires pour connaître
le contenu en opérations de l'enveloppe rectifiée.
Lors des réunions interministérielles à la DATAR ou
à Matignon
Pour chaque ministère, il s'agit de refaire, le cas
échéant, un cadrage sur ses priorités et de se prononcer,
de plus en plus précisément, au fil des réunions, sur
l'acceptation ou le rejet des montants demandés pour les
opérations identifiées.
La réunion de chaque préfet de région avec l'ensemble des
services est l'occasion d'appréhender les conditions dans lesquelles la
négociation avec l'exécutif régional se déroule et
d'anticiper les points d'accord et de désaccord. Ces informations sont
particulièrement utiles, dans la mesure où le budget de l'Etat et
celui des collectivités locales ne suivent pas le même calendrier
et où les décisions définitives du ministère sont
sollicitées avant que ne soient connus ou votés les budgets
régionaux.
1.2.2 - Les élus locaux et les services des collectivités
décentralisées
Par les contrats de plan, l'Etat, la région - et souvent d'autres
partenaires locaux avec elle - vont progressivement s'accorder sur des projets
communs. L'élaboration - comme la négociation - des contrats de
plan est donc un exercice largement itératif qui va se développer
au sein du cadre général défini par chaque
ministère puis par le Premier ministre.
La réussite de la procédure tient en grande partie à la
qualité des relations entre l'Etat et les collectivités
décentralisées. Les services déconcentrés jouent un
rôle souvent prépondérant de par leur proximité du
terrain et les liens qu'ils entretiennent régulièrement avec les
services des administrations décentralisées. La partage d'un
diagnostic est d'abord indispensable pour envisager la définition de
besoins pour les sept années à venir et déboucher sur une
première épure que les deux parties vont soumettre, pour les
services décentralisées au préfet, pour les services
déconcentrés à l'administration centrale.
Après avis du niveau supérieur, les services des deux
administrations vont ajuster leurs positions, trouver des compromis autour de
priorités qui deviendront de plus en plus affinées au fur et
à mesure que seront précisées, par le niveau
supérieur, les enveloppes budgétaires et le
périmètre autorisé par chaque axe ouvert à la
contractualisation.
Lorsqu'un accord local ne peut être trouvé, par exemple lorsqu'un
projet semble se situer aux marges des axes ouverts à la
contractualisation, ou qu'un effort particulièrement important est
demandé à l'Etat sur un thème précis, des contacts
peuvent se nouer directement entre l'administration centrale et / ou le cabinet
et les élus.
Question n°2 : Apprécier les informations et les moyens
d'expertise des administrations centrales et des services
déconcentrés de votre ministère pour l'élaboration
des propositions de l'Etat.
Réponse :
L'administration centrale sollicite l'avis des services
déconcentrés sur les besoins exprimés dans les
régions et objet d'une présélection par le préfet.
Au niveau central, la synthèse des avis informels est
réalisée, au terme d'une procédure qui place l'expertise
aux niveaux déconcentré et central, assurant ainsi une
cohérence d'ensemble.
Avant d'être proposés par le préfet de région dans
le cadre du projet de mandat de négociation, les projets qui seront
transmis au ministère ont fortement impliqué les services
déconcentrés. Ceux-ci ont participé très activement
à la conception, au montage financier des projets et à
l'expertise en termes de faisabilité et d'opportunité des
dossiers. A l'issue de cette étape, ils sont en mesure d'indiquer pour
chaque opération un montant sur un article budgétaire.
Le travail des services déconcentrés nourrira les plans d'action
synthétique (PAS) que les préfets de région adresseront au
ministère. Ces documents arrivent au cabinet de la ministre d'où
ils repartiront vers le service coordonnateur, accompagnés, le cas
échéant, de demandes de précisions. Au cabinet, plusieurs
conseillers ont à s'occuper des contrats de plan, dont deux ont une
fonction transversale, en matière territoriale pour l'un, sur les
affaires budgétaires pour l'autre.
Le bureau coordonnateur désagrège les enveloppes en ensemble de
projets identifiés. Cette démarche se fait en étroite
relation d'un côté, avec les services déconcentrés
qui possèdent l'information la plus désagrégée,
absente au niveau des PAS, de l'autre côté, avec les directions
techniques. Chaque projet est instruit à partir de trois angles
d'attaque :
1. le projet entre-t-il ou non dans le champ de la contractualisation ?
2.
En quoi les demandes sont a priori cohérentes
avec les
indicateurs
socio-démographiques, sanitaires et sociaux
(structure de la population, taux d'équipement, taux de chômage,
population handicapée, nombre d'allocataires RMI ...) ;
La constitution d'une base de données d'indicateurs repose largement sur
le résultat d'évaluations, quantitative et qualitative, des
politiques du ministère. Les travaux de la direction de la recherche et
des études statistiques (la DREES, avec ses études et la banque
de données STATIS), de l'inspection générale des affaires
sociales (l'IGAS) et du Haut Comité pour la Santé Publique (le
HCSP, notamment les analyses et les recommandations contenues dans ses
rapports) constituent alors de précieux outils, de même que ceux
de différents observatoires subventionnés par le
ministère, tels que les observatoires régionaux de la
santé (les O.R.S., avec la base consolidée de la FNORS) ou les
observatoires sociaux.
3.
la capacité du ministère à s'engager à la
hauteur demandée.
La réponse à cette dernière question est
particulièrement délicate à donner pour deux raisons :
- le décalage entre le calendrier de l'élaboration des CPER et
celui du PLF pour la première année d'exécution du nouveau
contrat de plan,
- l'acceptation d'un certain nombre de projets qui apparaissent parfaitement
justifiés peut être conditionnée à l'obtention de
mesures nouvelles à présenter dans les PLF des années
d'exécution du plan.
Avant les rencontres organisées par la DATAR fin juin, le bureau
coordonnateur rédige une fiche de synthèse pour chaque
région, dans laquelle sont portés :
- le résumé de la stratégie de l'Etat dans la
région, s'agissant notamment des secteurs santé - action sociale,
- le récapitulatif chiffré des demandes des P.A.S.
(priorités 1 et 2 et indications sur les priorités 3),
- un commentaire succinct des projets,
- des éléments de langage à tenir en séance.
Chacune de ces fiches est communiquée par le bureau coordonnateur aux
directions techniques pour validation avant les réunions
organisées par la DATAR.
B - LA NÉGOCIATION
Question n°3 : Apprécier et commenter les
rôles respectifs des administrations centrales et des services
déconcentrés de votre ministère dans l'élaboration
et la négociation des contrats de plan.
Réponse :
L'élaboration des CPER implique un investissement fort,
nécessitant une coordination d'ensemble, sur fond de coopération
horizontale (entre les directions centrales) et verticale (avec les services
déconcentrés).
Pour le 3
ème
CPER
Dans un premier temps, les différentes directions de l'administration
centrale ont proposé un certain nombre de priorités à
retenir pour le 3
ème
CPER, conformément aux
priorités ministérielles. En même temps, au niveau local,
les services déconcentrés ont, eux aussi, exprimé les
priorités qu'ils souhaiteraient retenir à partir d'un diagnostic
partagé localement avec les principaux partenaires (collectivités
locales, associations).
Le directeur de Cabinet du ministre a désigné un inspecteur de
l'IGAS pour coordonner l'ensemble de la procédure. Celui-ci a
présenté de manière synthétique, les projets
émanant des régions. Les directions ont alors
procédé à un premier choix des actions pouvant donner lieu
à contractualisation. Il a été soumis à l'arbitrage
du ministre et les axes ouverts à la contractualisation ont ainsi pu
être arrêtés.
Particulièrement en matière d'action sociale, le travail
mené au niveau local a permis que les élus consultés
(conseillers régionaux et généraux) par les
préfets, sur la base des propositions des DRASS, adhèrent aux
proposition de contractualisation, et particulièrement à
l'humanisation des hospices. Cette adhésion a ensuite facilité
les négociations ultérieures et permis de retenir des
priorités consensuelles.
Pour le 4
ème
CPER
La démarche a été assez voisine, la coordination par un
inspecteur de l'IGAS ayant simplement été remplacée par
celle du bureau du budget et de la programmation, juste avant le niveau
Cabinet. Les axes proposés à la contractualisation ont
été arrêtés par une lettre du directeur de Cabinet
de la ministre. Leur définition déterminera la
recevabilité a priori des projets, tout en préservant une
certaine marge d'appréciation au cas par cas en ce qui concerne les
demandes s'écartant de cette définition, afin d'assurer la
nécessaire prise en compte des priorités locales exprimées
par les préfets de région.
En outre, une directive centrale a été donnée au bureau
coordonnateur, selon laquelle il fallait chercher à suivre le plus
possible les demandes des préfets issues du travail des services
déconcentrés.
Au quotidien, la négociation s'effectue au moyen de centaines
d'entretiens téléphoniques, passés ou reçus, entre
le bureau coordonnateur et les services déconcentrés. Avec les
directions centrales, le bureau coordonnateur qui alimente un tableau de bord
enregistrant les demandes et leurs variations au fil du temps, communique
l'ensemble des informations et sollicite l'expertise des demandes.
Périodiquement, une note de synthèse ajoute un volet qualitatif
au tableaux de bord, recense les écarts persistants entre les demandes
des préfets et les réponses des directions centrales et propose
des solutions.
Enfin, les réunions mensuelles entre les directions d'administration
centrale et les DRASS permettent des échanges d'information
précisant l'évolution de la procédure et des demandes, les
réactions des élus et de leurs services.
Question n°4 : Evaluer, dans la mesure du possible, la part des
dispositions des contrats de plan relevant des choix de votre ministère.
Réponse :
Il n'existe pas de dispositions des CPER qui n'entrent pas dans les choix du
ministère. Néanmoins, quatre remarques doivent être
faites :
- Toutes les priorités affichées par le ministère ne
reçoivent bien sûr pas le même accueil de la part des
élus régionaux ;
- Tous les projets n'entrent pas forcément, dès le début
de la procédure, dans les priorités du ministère ni,
surtout, dans les enveloppes budgétaires dont il dispose. C'est
d'ailleurs dans la logique même de la négociation des contrats de
plan que de faire évoluer la position des partenaires. Mais, in fine, il
n'y a pas de thématique qui ne relève pas d'un choix du
ministère.
Au reste, les difficultés rencontrées avant la fin de la
procédure ne portent pas tant sur les choix thématiques que sur
les questions de financements. Par exemple, des demandes adressées
à l'Etat peuvent porter sur des crédits de fonctionnement, quand
le ministère entendait s'engager exclusivement sur la partie
investissement, ou encore, le niveau des demandes peut être incompatible
avec les dotations budgétaires escomptées sur 7 ans, y compris
après redéploiement des crédits d'un chapitre vers un
autre.
- Par ailleurs, des enveloppes spécifiques - reposant sur un financement
FNADT - sur des thématiques santé - action sociale peuvent donner
lieu à présentation de projets qui n'entraient pas dans les choix
initiaux du ministère. Ces projets sont évidemment bien venus et
une expertise du ministère est mobilisée. L'enveloppe NTIC -
télémédecine, proposée par le ministère de
l'aménagement du territoire et de l'environnement lors de la
préparation du 4
ème
CPER en est une illustration.
- Enfin, et surtout, avec le 4ème contrat de plan Etat - régions,
deux innovations sont venues modifier la part des dispositions des contrats de
plan relevant des choix du ministère : la possibilité, pour
le préfet, de faire varier de plus ou moins 10 % les montants
arrêtés par ministère pour la première enveloppe et
l'existence d'une seconde enveloppe, composée des demandes issues des
priorités régionales.
Le poids des demandes déconcentrées et
décentralisées gagne en importance, et contraint doublement
l'administration centrale. Premièrement, pour la première
année d'exécution du CPER, les crédits auront
été pré-arrêtés bien avant, dans le cadre de
la préparation de la loi de finances et pré-notifiés aux
services déconcentrés avant la signature des contrats. Selon les
régions, des différences sensibles peuvent exister entre
l'affectation de crédits par la centrale et la demande de crédits
pour l'exécution des contrats de plan. Deuxièmement, les
administrations centrales doivent, le plus possible, et sans remettre en cause
les priorités arrêtées par le ministre, redéployer
les crédits (sur 6 ans, puisque pour la première année, le
budget ayant déjà été
pré-arrêté, les marges apparaissent faibles) pour
répondre aux nécessités de l'exécution du plan.
_____________
ANNEXE 5 :
LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES CONTRACTUALISÉES :
L'EXEMPLE DE CONTRAT DE PLAN 1994-1999 POUR LA RÉGION
POITOU-CHARENTES
La Région Poitou-Charentes a bien voulu transmettre à votre rapporteur les tableaux établis par ses services, et reproduits ci-après, qui détaillent la répartition des compétences pour l'ensemble des actions inscrites dans le contrat de plan 1994-1999.
ANNEXE 6 :
LA CIRCULAIRE DU 19 SEPTEMBRE 1996 RELATIVE
AU PROLONGEMENT D'UN AN DES
CONTRATS DE PLAN
Le
Ministre de l'Aménagement du Territoire, de la Ville et de
l'Intégration
à
Messieurs les Préfets de région,
Mesdames et Messieurs les Préfets de département
(pour information)
OBJET : Report d'un an de l'échéance de l'actuelle
génération des contrats de plan Etat-régions.
La loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour
l'aménagement et le développement du territoire prévoit,
dans son article 6, que les Conseils régionaux élaborent un
schéma régional d'aménagement et de développement
du territoire prenant en compte les orientations du schéma national du
même nom, puis approuvent un plan régional qui détermine
les priorités à mettre en oeuvre pour la réalisation du
schéma régional pour une durée de cinq ans.
Les contrats de plan Etat-régions doivent, non seulement tenir compte
des orientations du schéma régional, mais encore du plan de la
région qui, conformément à l'article16 de la loi
n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la
planification, indique l'objet et la portée du contrat de plan que la
région propose de souscrire avec l'Etat.
Les assemblées délibérantes des Conseils régionaux
ne devraient pas pouvoir adopter l'ensemble de ces documents avant leur
renouvellement en 1998, compte tenu que l'adoption du schéma national
est elle-même envisagée à la fin du premier semestre de
l'année 1997.
Il paraît d'ailleurs souhaitable que le plan régional soit
approuvé par les assemblées issues du renouvellement
électoral, la mise en oeuvre sur cinq ans des priorités qu'il
arrête couvrant la plus grande partie de leur futur mandat.
C'est pourquoi, soucieux de maintenir la procédure des contrats de plan
Etat-régions et de préparer, dans les meilleures conditions
possibles, leur prochaine génération, le Gouvernement a
décidé de proposer aux régions de reporter d'une
année l'échéance des actuels CPER.
Ce report permettra, en outre, de mettre la période contractuelle en
adéquation avec celle des programmes d'emploi des fonds structurels
européens dont le terme est fixé au 31 décembre 1999. Les
discussions nécessaires pour arrêter ses modalités ne
seront initiées qu'au deuxième trimestre de l'année 1998,
de façon à se dérouler avec des assemblées
susceptibles de s'engager au-delà du terme du mandat actuel.
Par ailleurs, je vous informe des conditions de la préparation de la
programmation des crédits de l'Etat pour 1997.
La maîtrise des dépenses publiques et la poursuite de l'effort de
réduction du déficit budgétaire sont des préalables
indispensables à la baisse des prélèvements à
laquelle aspirent tous les Français. Le redressement durable de notre
économie, et sa capacité à créer les emplois qui
lui font aujourd'hui défaut, sont liés au respect de cet
objectif, sur lequel le Président de la République et le
Gouvernement se sont engagés. Le projet de loi de finances pour 1997
traduit fidèlement cette orientation.
Les crédits que l'Etat consacrera, en 1997, aux contrats de plan seront
ajustés, afin d'échelonner le solde de ces contrats sur les trois
prochaines années.
Je vous rappelle que cette possibilité est ouverte à l'Etat par
le deuxième alinéa de l'article 12 de la loi du 29 juillet
1982 qui prévoit une attribution des crédits dans le cadre des
contrats de plan, dans la limite des dotations ouvertes par la loi de finances
de l'année. Une clause reprenant cette formulation figure d'ailleurs
dans le contrat de votre région.
Toutefois, je vous indique, afin de vous permettre de maintenir en année
pleine le fonctionnement de certains projets, que les crédits
contractualisés du titre IV du FNADT et des contrats de ville vous
seront délégués à hauteur de ceux de l'année
1996.
Je vous demande donc d'informer, sans délai de ces orientations, le
président du Conseil régional, ainsi que, si vous le jugez utile,
et en relation avec les préfets de départements concernés,
les exécutifs des autres collectivités locales.
Enfin, je demande également de faire parvenir à la
Délégation à l'aménagement du territoire et
à l'action régionale (département de l'action
régionale et du développement rural), les éléments
préparatoires à la programmation 1997, conformément aux
dispositions de la circulaire du 13 septembre 1994 du Ministre de
l'Intérieur et de l'Aménagement du territoire.
La présentation de ces renseignements pour l'exercice 1997 doit
s'effectuer en fonction des indications qui vous sont précisées
en annexe et il conviendra de les transmettre à la DATAR pour le 15
octobre 1996.
Je vous rappelle, également, qu'il convient de communiquer à la
DATAR l'état d'exécution des exercices précédents,
accompagné des informations relatives à la mise en place des
crédits des collectivités.
Les troisièmes contrats de plan Etat-Régions (1994-1999) : une ambition inachevée.
A quoi servent les contrats de plan Etat-Régions ?
En
principe, ces contrats constituent le cadre dans lequel se dessinent de
nombreux projets qui agissent directement sur la qualité de vie de nos
concitoyens. A ce titre, les contrats de plan suscitent de nombreuses attentes,
et leur élaboration est devenue un événement majeur de la
vie politique et administrative locale.
Pourtant, la plupart des actions inscrites dans les contrats de plan
Etat-Régions auraient été mises en oeuvre de toute
façon. Par ailleurs, l'Etat n'a accompli que les trois quarts des
efforts financiers annuels auxquels il s'était engagé dans les
troisièmes contrats de plan : malgré leur prolongement d'un
an, ces contrats demeureront une ambition inachevée.
C'est dans ce contexte que la délégation du Sénat pour la
Planification a réalisé ce rapport d'information sur les
troisièmes contrats de plan Etat-Régions (1994-1999). S'appuyant
notamment sur une documentation originale d'une ampleur inédite - plus
de 600 pages de contributions détaillées des Régions et
des ministères concernés - ce rapport propose des
éléments de réponse aux questions suivantes :
• Quelle est l'influence réelle de la procédure de contrat
de plan Etat-Régions sur la décision publique, sur la
dépense publique et sur l'évaluation des politiques
publiques ? Quels sont les liens entre les contrats de plan et la
décentralisation ?
• Quels sont aujourd'hui les attentes et les points de vue des principaux
acteurs de la contractualisation ?
• La procédure des nouveaux contrats de plan (2000-2006) a-t-elle
tiré les leçons des contrats de plan
précédents ?
1
Les engagements annuels moyens des CPER
1984-1988 équivalaient à 0,34 % du produit intérieur brut
(PIB) de 1984 ; les engagements annuels moyens des CPER 1989-1993
équivalaient à 0,35 % du PIB de 1989 ; les engagements
annuels moyens des CPER 1994-1998 représentaient à l'origine
l'équivalent de 0,47 % du PIB de 1994, selon les calculs de votre
rapporteur.
2
Cf. la circulaire du Premier ministre du 31 juillet 1998 relative
à la préparation de la quatrième génération
de CPER.
3
Cf. Le rapport " plus de région, mieux d'Etat "
(mai 1998) réalisé par M. Jacques CHÉRÈQUE, ancien
ministre de l'Aménagement du territoire, à la demande de Mme
VOYNET, ministre de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement,
dans le cadre des travaux préparatoires aux contrats de plan
Etat-Région 2000-2006.
4
Rapport pour 1998, page 140.
5
Cf. par exemple la lettre de mission du 2 février 1998 de
Mme VOYNET, ministre de l'Aménagement du territoire et de
l'Environnement, à M. CHÉRÈQUE.
6
En écho aux qualifications successives du plan national
comme une " ardente obligation " par le général DE
GAULLE, puis comme une " ardente ambition " par Michel ROCARD, alors
ministre du Plan et de l'Aménagement du territoire, la circulaire du
Premier ministre du 31 mars 1992 évoquait en ces termes les
troisièmes CPER.
7
Parmi lesquelles les rapports précités de M.
CHÉRÈQUE (1998) et de la Cour des Comptes (1998), ainsi que les
rapports présentés au Conseil Economique et social par Mme
Jacqueline MENGIN (" Développement local et politiques
d'aménagement du territoire ", octobre 1998) et par M. Jean BILLET
(" Le suivi et la réalisation des contrats de plan dans le cadre de
la planification ", mai 1997).
8
Non publiée au Journal officiel.
9
Cf. par exemple " L'évaluation des nouveaux
CPER ", Henri ISAIA, L.G.D.J., 1999, p.66 : " Sous ces diverses
formes, cette évaluation du processus représenterait un des
aspects les plus intéressants d'une évaluation globale du contrat
de plan Etat-Région. Tenter de l'appliquer, même de façon
limitée...marquerait une avancée importante ".
10
Des questionnaires adaptés ont été
adressés au ministre de l'Emploi et de la Solidarité, au ministre
de la Justice, au ministre de l'Education nationale, de la Recherche et de la
Technologie, au ministre de l'Intérieur, au ministre de la
Défense, au ministre de l'Equipement, des Transports et du Logement, au
ministre de la Culture et de la Communication, au ministre de l'Agriculture et
de la Pêche, au ministre de l'Aménagement du territoire et de
l'Environnement, au ministre de la Jeunesse et des Sports, au ministre
délégué à la Ville, au secrétaire d'Etat au
Commerce extérieur, au secrétaire d'Etat au Budget, au
secrétaire d'Etat aux Petites et moyennes entreprises, au Commerce et
à l'Artisanat, au secrétaire d'Etat à l'Industrie et au
secrétaire d'Etat au Tourisme.
11
Alsace, Aquitaine, Auvergne, Bourgogne, Bretagne, Centre, Corse,
Champagne-Ardenne, Franche-Comté, Languedoc-Roussillon, Lorraine,
Basse-Normandie, Haute-Normandie, Pays de la Loire, Picardie, Poitou-Charentes
et Rhône-Alpes.
12
Certaines Régions, notamment parmi celles qui
étaient en négociations avec l'Etat au moment où elles
répondaient au questionnaire, ont souhaité que leurs
appréciations ne puissent leur être précisément
imputées. De manière générale, les citations
reproduites dans ce rapport ne mentionnent donc pas la Région
correspondante.
13
Certaines Régions regrettent ainsi que les fonctionnaires
de la DATAR chargés de la rédaction de ces circulaires ne se
soient pas assez rendus " sur le terrain ".
14
Rapport 1998, p. 140.
15
Parmi les documents transmis à votre rapporteur, les
contrats de plan pour la Région Auvergne et pour la Région
Rhône-Alpes constituent ainsi des exceptions.
16
Notons que c'est pourtant l'article 12 de la loi
précitée (et non l'article 11) qui évoque la portée
des contrats de plan.
17
La plupart des deuxièmes contrats de plan avaient
été signés avant même l'élaboration des
" plans régionaux ".
18
Cf. la circulaire du 31 mars 1992.
19
Rapport précité, p. 70.
20
Réponse à la question n°6.
21
Assez irréaliste, ce principe a été assoupli
pour la préparation des CPER 2000-2006.
22
Cf. M. Pontier, Revue du droit public, 1993, p. 675.
23
Rapport précité, p. 2.
24
Réponse à la question n°1.
25
Cf. réponse à la question n°1.
26
Cf. réponse à la question n°6.
27
Cf. le rapport précité, p. 23.
28
Cf. la réponse à la question n°5, relative aux
marges de manoeuvre des préfets.
29
Cf. réponse à la question n°4.
30
Cf. le rapport précité, p. 140.
31
Cf. réponses aux questions n° 1 et 3.
32
Cf. réponse à la question n°3, cf. l'annexe 4
pour une description plus fine de la procédure.
33
Cf. réponses aux questions n°1 et 2.
34
Le ministère de l'Industrie indique avoir
élaboré ses propositions sur la base notamment " des suivis
et évaluations des procédures mises en oeuvre dans les CPER
précédents ".
35
Cf. la réponse à la question n°26.
36
Source : réponses de la Région Bretagne.
37
Cf. réponses de la Région Picardie.
38
Source : réponses de la Région Lorraine.
39
Rapport précité p. 18.
40
Cf. notamment le rapport précité de M. Jean BILLET
pour le Conseil économique et social, 1997, p. 34.
41
Cf. notamment " 1994-1998, les contrats de plan
Etat-Région ", Michèle CASCALES, Revue française de
finances publiques, 1995.
42
Cf. " Décentralisation et contractualisation en
région Picardie ", Myriam BACHIR, contributions à la
journée d'études de l'Institut de la Décentralisation du
13 septembre 1999, pp. 90-91.
43
Rapport précité, p. 30.
44
Cf. réponse à la question n°11.
45
Cf. réponse à la question n°9.
46
Cf. Interrégion n°221, novembre-décembre 1998.
47
Selon la réponse de la DATAR à la question
n°11 " En dépit des efforts faits par l'Etat, la
négociation n'avait pas été considérée comme
équilibrée ".
48
Cf. réponse à la question n°4.
49
Par exemple 61 % en Bretagne, 71 % en Pays de la Loire et en
Picardie, 75 % en Languedoc-Roussillon.
50
Cf. réponse à la question n°10.
51
Dans certains cas, les projets préparés par les DDE
intéressaient d'ailleurs beaucoup plus les Départements que les
Régions.
52
Rapport pour 1998, p. 143.
53
Rapport précité, p. 37.
54
Cf. "1994-1998, les Contrats de plan Etat-Région ",
Michèle CASCALES, Revue Française de Finances Publiques, 1995, p.
152.
55
Cf. le contrat de plan pour l'Alsace, p. 57.
56
Le coût final de certains projets routiers, notamment en
zone urbaine, a pu tripler par rapport à l'estimation initiale.
57
Cf. " Réflexions pour servir à
l `élaboration d'une nouvelle génération de
CPER ", Gérard MONÉDIAIRE, in Pouvoirs locaux n°41,
1999.
58
Cf. rapport précité, p. 27.
59
Cf. réponse à la question n°10, relative au
noyau dur.
60
Cf. réponse n°13 du ministère de la Ville.
61
Cf. réponse du ministère du Commerce
extérieur à la question n°5.
62
Cf. réponse du ministère de l'Agriculture à
la question n°23.
63
Cf. réponse du ministère du Commerce
extérieur à la question n°25.
64
Cf. à cet égard les conclusions du rapport
précité de Mme MENGIN pour le Conseil économique et
social,1998, p. 24.
65
Cf. rapport précité, p. 19.
66
Cf. l'opinion de M. Martin MALVY, Président de la
Région Midi-Pyrénées, in Interrégions n°221,
novembre 1998, p. 20.
67
Cf. Jean-louis DESTANDEAU, in Pouvoirs locaux n°41, 1999.
68
Cf. " Contractualisation et planification ", Jean-Marie
PONTIER, Revue de Droit Public, 1993, n°3.
69
Cf. " La coopération contractuelle en Europe ",
Gérard MARCOU, in Pouvoirs locaux n°35, 1999.
70
Cf. " La coopération contractuelle en Europe ",
Gérard MARCOU, in Pouvoirs locaux n°35, 1999.
71
Cf. ibid.
72
Cf. sur ce point " Contrats et accords entre les
régions et les collectivités locales : l'expérience
italienne ", Leonardo ZANETTI, in " Décentralisation et
contractualisation, clarifier les règles du jeu ", contributions
à la journée d'études du 13 septembre 1999
co-organisée par l'Institut de la décentralisation et la
Région Nord Pas de Calais.
73
Cf. ibid.
74
Cf. " La contractualisation de la
société ", Alain SUPIOT, Conférence du 22
février 2000 à l'Université de tous les savoirs
organisée par le CNAM, extrait reproduit dans Le Monde du 7 mars
2000.
75
P. 8.
76
P. 6.
77
Cf. " La contractualisation de la
société ", Alain SUPIOT, Conférence du 22
février 2000 à l'Université de tous les savoirs
organisée par le CNAM, extrait reproduit dans Le Monde du 7 mars
2000.
78
Cf. Contrat de plan 1994-1998 pour la Bretagne.
79
Cf. contrat de plan pour la Bretagne.
80
Cf. contrat de plan pour le Languedoc-Roussillon.
81
Cf. contrat de plan pour la Franche-Comté.
82
Cf. contrat de plan pour la Bourgogne.
83
Cf. contrat de plan pour la Bretagne.
84
Cf. l'avis du Conseil économique et social du 28 octobre
1998 " Développement local et politiques d'aménagement du
territoire ".
85
Cf. rapport précité, p. 141.
86
Cf. réponse n°6 du ministère de la
Défense.
87
Cf. réponses du ministère de la Jeunesse et des
Sports.
88
Cf. la lettre de mission du 2 février 1998 de Mme VOYNET,
ministre de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement, à
M. CHEREQUE.
89
Cf. les commentaires de M. Michel SAPIN, alors Président
de la Région Centre, in Interrégions n°221, p. 11.
90
Cf. les commentaires de M. Alain LE VERN, Président de la
Région Haute-Normandie, in Interrégions n°221, p. 24.
91
Cf. les commentaires de M. Adrien ZELLER, Président de la
Région Alsace, in Interrégions n°221, p. 5.
92
Cf. Rapport public 1998, p. 137.
93
Cf. les suggestions de M. Adrien ZELLER, Président de la
Région Alsace, in Interrégions n°221, p. 5.
94
Cf. contrat de plan pour la Bourgogne.
95
Cf. rapport pour 1998, p.138.
96
Cf. rapport pour 1998, p.137.
97
Les règles communautaires reposent sur le respect de deux
critères :
- un critère formel, celui de la notification préalable de
l'aide ou du régime d'aide à la Commission par l'Etat
membre : toute aide conforme au droit national actuel est ainsi
supposée notifiée, puisque celui-ci est supposé l'avoir
été. Inversement, toute aide attribuée par une
collectivité locale en violation du droit national est " non
notifiée ", donc non conforme au droit communautaire, sauf
dérogation expresse préalable ;
- un critère économique : le cumul des aides publiques, y
compris les aides " indirectes ", comme la mise à disposition
de terrains pour des prix inférieurs à ceux du marché, ne
doit pas dépasser certains plafonds.
98
Cf. le rapport d'information du Sénat n°288, relatif
aux contrats de plan Etat-Région, 1992.
99
Cf. " Le contrat de plan Etat-Région est-il un outil
de programmation pluriannuelle ? ", Michèle CASCALES, in revue
Française de Droit administratif, 1998.
100
Cf. Contrat de plan 1994-1998 pour la Bretagne.
101
Cf. Contrat de plan 1994-1998 pour Rhône-Alpes.
102
Cf. avis du 13 mai 1997, p. 7.
103
Certains contrats comportent malgré cela des dispositions
visant à en faciliter le suivi, par exemple :
- le contrat de plan pour la Lorraine stipulait que "
les
crédits d'Etat mobilisés dans le présent contrat feront
l'objet d'un suivi technique spécifique en liaison avec le
Trésorier payeur général de région et d'une
identification particulière destinée à permettre un suivi
précis des engagements et des paiements
" ;
- de même le contrat de plan pour la Bretagne disposait que
"
pour faciliter la tâche du comité régional [de
suivi], les signataires s'engagent à mettre en oeuvre tous moyens,
notamment ceux d'une
codification informatique
exhaustive et
concordante, permettant d'extraire de leur comptabilité les informations
nécessaires au suivi de l'exécution du contrat de
plan
".
104
Rapport pour 1998, page 148.
105
Rapport pour 1998, page 148.
106
Cf. Rapport public pour 1998. p. 146.
107
Cf. rapport précité, p. 22.
108
Cf. entretien au Journal Le Monde du 24 juillet 1999.
109
En réponse à la question n°9.
110
Cf. rapport pour 1998, p. 146.
111
Cf. " Les contrats de plan Etat-Région ", P.
CHAIN, in Regards sur l'actualité, novembre 1995.
112
Anciens comptes nationaux, et sur la base d'une estimation de
croissance de 2,9 % pour 1999.
113
Cf. réponse à la question n°6.
114
Cf. L'actualité juridique - Droit administratif, 20
février 1988, p. 140.
115
Cf. La Revue administrative, mars-avril 1988, p. 143.
116
Ou selon l'arrêt du Conseil d'Etat du 17 novembre 1995,
Commune de Théziers et autres
.
117
Cf. " Les incertitudes de la force juridique des contrats
de plan ", Y. MADIOT, in Revue française de droit administratif,
mars-avril 1997, p. 345.
118
Cf. " La notion de contrat de plan Etat-Région et
les responsabilités encourues par les parties ", L. LALLIOT,
in " Décentralisation et contractualisation, clarifier les
règles du jeu ", contributions à la journée
d'études du 13 septembre 1999 coorganisée par l'Institut de la
décentralisation et la Région Nord - Pas de Calais.
119
Communiqué à votre rapporteur par le Conseil
régional.
120
Cf. " La coopération contractuelle en Europe ",
G. MARCOU, in Pouvoirs locaux n°41, 1999.
121
Cf. " Les incertitudes de la force juridique des contrats
de plan ", Y. MADIOT, in Revue française de Droit administratif,
mars-avril 1997.
122
Cf. " Contractualisation et planification ",
Jean-Marie PONTIER, in Revue du Droit Public, n°3, 1993.
123
Cf. la circulaire du Premier ministre du 31 mars 1992.
124
La DATAR n'a pas transmis d'évaluation précise
à votre rapporteur.
125
Cf. allocution du 13 octobre 1999 lors du 69ème
congrès de l'Assemblée des départements de France.
126
Selon certaines Régions, les relations entre les
préfets et les exécutifs locaux connaîtraient d'ailleurs un
cycle lié à la procédure de contrat de plan,
c'est-à-dire qu'elles se dégraderaient progressivement au cours
des négociations, avant de devenir emphatiques peu après la
signature des contrats, puis de s'assoupir lors de leur exécution.
127
Cf. " Aides économiques régionales et
développement durable ", R. ROMI et B. TOMASI, in Les petites
affiches, 24 janvier 1996.
128
Rapport pour 1998, p. 146.
129
Cf. " Décentralisation et contractualisation en
région Picardie ", M. BACHIR, contribution à la
journée d'études du 13 septembre 1999 coorganisée par
l'Institut de la décentralisation et la Région Nord-Pas-de-Calais.
130
Le ministère de la Ville souligne toutefois que
" l'Etat a mené au cours des dernières années des
efforts soutenus de clarification et de simplification. La mise en oeuvre du
Fonds interministériel à la ville (FIV) notamment a tenté
de simplifier la gestion locale des crédits en
" fongibilisant " les crédits de diverses origines et en
affirmant le rôle du préfet comme animateur et coordonnateur de
l'interministériel. Si cet outil s'est heurté au début de
sa mise en oeuvre aux réticences de nombreuses administrations
centrales, il est aujourd'hui largement reconnu comme un progrès
incontestable dans la gestion de la politique de la ville. Pour autant, des
progrès sont encore réalisables tant dans la mutualisation que
dans la maîtrise des règles comptables. Ceux ci sont
réalisés dans la loi de finances pour 2000 qui, en dehors des
crédits du ministère de la Culture, a inscrit en base ceux des
autres ministères concourant à la politique de la ville ".
131
En vertu du principe " d'additivité ", l'Union
européenne n'alloue des subventions à un projet dans le cadre des
fonds structurels que si les subventions communautaires sont adossées
à des financements nationaux au moins équivalents, que l'on
qualifie de " contreparties nationales ".
132
Cf. rapport précité, p. 65.
133
Actuellement, le préfet de région préside
les comités de programmation des fonds structurels, et donc
sélectionne les projets de cofinancements européens qu'il juge
conformes au DOCUP établi par ses services et approuvé par ceux
de la Commission.
134
Cf. ainsi les propositions, dans Interrégions n°221
de novembre-décembre 1998, de M. Alain ROUSSET, Président de la
Région Aquitaine, de M.. Alain LE VERN, Président de la
Région Haute-Normandie et de M. Jean-Pierre RAFFARIN, Président
de la Région Poitou-Charentes.
135
Cf. Les échos du 6 mars 1998.
136
Cf. rapport pour 1998, pp.145-146.
137
A priori, ces deux aspects ne sont nullement
contradictoires : le rapport CHEREQUE rappelait ainsi que l'exercice de
compétences bien identifiées n'interdit aucunement leur
complémentarité, par exemple entre l'emploi et la formation
professionnelle.
138
Cf. l'Avis du Conseil économique et social des 27 et 28
octobre 1998, p. 29.
139
Cf. rapport précité, p. 63.
140
Cf. bulletin Quotidien du 14 octobre 1999.
141
Cf. Rapport pour 1998, pp. 145-146.
142
Id. p. 155.
143
Cf. " La contractualisation des actions et des moyens
publics d'intervention ", M. HECQUARD-THERON, in L'actualité
juridique - Droit administratif, 20 juin 1993.
144
P.32.
145
Cf. rapport précité, pp. 30-31.
146
C'est-à-dire les dépenses de Formation brute de
capital fixe (FBCF).
147
Source : Rapport économique, Social et Financier
annexé au projet de loi de finances pour 2000, pp. 303 à 306.
148
Rapport public 1998, p.146.
149
En fait, ces crédits, correspondant notamment aux
programmes routiers dits " d'accélération ",
étaient hors contrats de plan.
150
Rapport pour 1998, p. 142.
151
En fait, comme le précise la DATAR, l'Etat ne prend en
charge que 33 % des routes nationales parallèles aux autoroutes.
152
Cf. Rapport public pour 1998.
153
Cf. Allocution du 12 mai 2000 devant les élus de la
région Auvergne.
154
Cf. Rapport public pour 1998, p. 142.
155
Cf. " 1994-1998, les contrats de plan
Etat-Région ", M. CASCALES, in Revue française de finances
publiques, 1998.
156
Cf. " Le suivi et la réalisation des contrats de
plan dans le cadre de la planification ", Avis du Conseil
économique et social du 13 mai 1997.
157
Selon le ministère de la Culture, " la
procédure de contrat de plan contribue [ainsi] au
rééquilibrage des charges qui pèsent le plus souvent sur
les grandes villes et les villes moyennes qui supportent l'essentiel de la
dépense publique en matière culturelle ".
158
Cf. " Les contrats de plan Etat-Régions ", P.
CHAIN, in Regards sur l'actualité, novembre 1995.
159
Cf. rapport précité, p.31.
160
Cf. notamment " Les contrats de plan Etat-Régions
1994-1999 : analyse comparée des méthodes et des pratiques
d'évaluation ", C. DAVID et P. CLAUZADE, note du Commissariat
général du Plan, mars 2000.
161
En Auvergne, l'Etat avait prévu 970 000 francs pour
l'évaluation, soit 0,05 %, (et non 0,06 %) de ses engagements
contractualisés, qui s'élevaient à 1,855 milliards de
francs selon la DATAR.
162
" Les contrats de plan Etat-Région 1994-1999 :
analyse comparée des méthodes et des pratiques
d'évaluation ", Céline DAVID et Patricia CLAUZADE, note du
Commissariat général du Plan, mars 2000.
163
Le coût annuel d'un fonctionnaire de catégorie A
dont le salaire net, primes comprises, s'établit à 15 000 francs
par mois, est de l'ordre de 300 000 francs par an, si l'on prend en compte le
coût réel des pensions pour l'Etat-employeur. Cela correspond, sur
la base d'une durée annuelle du travail effectif de 1800 heures,
à un coût horaire de 166 francs, soit 333 francs pour une
réunion de deux heures, auxquels il faut ajouter les temps de transport
et de préparation de la réunion.
164
Intervention citée dans " L'évaluation des
nouveaux contrats de plan Etat-Région (2000-2006) ", Henry
ISAIA, éditions L.G.D.J., 1999, p.28.
165
Cf. aussi " Décentralisation et
contractualisation ", G. MONEDIAIRE et S. DUROUSSEAU, in
" Décentralisation et contractualisation, clarifier les
règles du jeu ", contributions à la journée
d'études du 13 septembre coorganisée par l'Institut de la
Décentralisation et la Région Nord-Pas-de-Calais, p. 63.
166
Cf. " Pour une contractualisation équitable et
solidaire ", in Pouvoirs locaux n°41 II/1999, p.33.
167
Selon les informations transmises à votre rapporteur, les
derniers arbitrages relatifs à cette circulaire ont eu lieu à la
fin du mois de février 2000. Quatre mois plus tard cette circulaire
n'est néanmoins toujours pas parue.
168
S'agissant plus particulièrement de la politique de la
ville, le ministère de la Ville indique ainsi que " La D.I.V., en
association avec l'INSEE et certains ministères, s'est engagée
dans la constitution d'un outil statistique adapté, comportant notamment
les éléments suivants :
- une exploitation du recensement de la population de 1990 sur le
périmètre des zones urbaines sensibles disponibles sur la France
entière ;
- une exploitation du fichier des demandeurs d'emploi sur les zones de
redynamisation urbaine disponible sur certaines régions (il est
prévu de la compléter pour obtenir un échantillon valable
sur la France entière) ;
- certaines enquêtes des services statistiques des ministères
prenant en compte les périmètres des sites des politiques de la
ville (enquêtes sur l'occupation des logements sociaux et des emplois
aidés notamment) ;
- des tableaux de bord régionaux de la politique de la ville
(déjà opérationnels dans certaines régions :
Centre, Rhône-Alpes, Franche-Comté, Haute-Normandie...).
De manière plus générale, l'INSEE a prévu une
diffusion des données standard du recensement de 1999 sur le
périmètre de quartiers homogènes de 2000 habitants environ
(données disponibles à partir de juin 2000). L'INSEE s'engage
progressivement à mettre à disposition, au niveau de ces
quartiers, les données issues du traitement de grands fichiers
administratifs (impôt sur le revenu, Caisses d'allocations familiales,
ANPE).
Enfin, l'INSEE prévoit de modifier radicalement la méthode du
recensement de la population. Celui-ci s'effectuerait dorénavant en
continu tous les ans et utilisera une méthode de sondage. Par ce
système, l'INSEE assurerait un accès à des données
fiables au niveau infracommunal tous les cinq ans au maximum. "
169
Cf. Rapport public pour 1998, pp. 149-150.
170
Cf. rapport précité, p.19 et p.24.
171
Cf. Les Echos du 14 janvier 1999.
172
En réponse aux observations de la Cour des Comptes, in
Rapport public pour 1998, p.154.
173
Sauf précision contraire, toutes les citations qui
suivent sont extraites des deux circulaires précitées.
174
Par ailleurs, lorsqu'une agglomération
bénéficiera d'un contrat de ville, celui ci sera à son
tour intégré au contrat d'agglomération.
175
Cf. discours du Premier ministre à l'occasion du CIADT
d'Arles du 23 juillet 1999.
176
Cf. Rapport public pour 1998, p. 162.
177
Cf. discours du Premier ministre à l'occasion du CIADT
d'Arles du 23 juillet 1999.
178
Cf. réponse du ministre de l'Intérieur au Rapport
public de la Cour des Comptes pour 1998, p. 155.
179
Source DATAR, Hors DOM-TOM et telles que réparties lors
du CIADT d'Arles, c'est à dire hors enveloppes supplémentaires.
180
Cf. réponses de la ministre aux observations de la Cour
des Comptes, in Rapport public pour 1998, p. 162.
181
Cf.
Bulletin quotidien
du 19 mai 2000.
182
Cf. par exemple les commentaires de M. Michel DELEBARRE,
Président de la Région Nord-Pas-de-Calais, lors de son audition
du 19 janvier 2000 par la Délégation du Sénat
à l'Aménagement et au Développement durable du Territoire.
183
Cf.
Le Monde
du 14 septembre 1999.
184
Selon le ministère de la Justice : " plusieurs
thèmes prioritaires de contractualisation ont été retenus
pour la période 2000-2006 :
- assurer la cohérence de l'implantation des structures du
ministère et tout particulièrement des établissements
relevant de la protection judiciaire de la jeunesse ;
- améliorer la prise en charge des publics Justice :
détenus, probationnaires, jeunes délinquants et mineurs en
danger :
- développer la justice de proximité, notamment au travers des
conseils départementaux de l'accès au droit, des maisons de
justice et du droit et du réseau associatif d'aide aux victimes ;
- participer aux actions de prévention des expulsions et de
règlement des difficultés juridiques rencontrées dans le
domaine de l'accès au logement ;
- améliorer la formation des personnes intervenant dans le champ de la
Justice ".
185
186
Cf.
le Monde
du 24 juillet 1999.
187
Le terme est emprunté au rapport précité de
M. CHÉRÈQUE.
188
Cf. " La contractualisation des politiques publiques,
étude bibliographique ", J. VALLUY, in
" Décentralisation et contractualisation, clarifier les
règles du jeu ", contributions à la journée
d'études organisée le 13 septembre 1999 par l'Institut de la
décentralisation et la Région Nord-Pas-de-Calais.
189
C'est précisément ce que l'arrêt du Conseil
d'Etat " Association Estuaire-Écologie " a
récusé pour les contrats de plan Etat-Régions en France.
190
Cf. Rapport public pour 1998, p. 137.
191
Rapport public 1998, p. 141.
192
Rapport public 1998, p. 141.
193
Rapport public 1998, p. 141.