Terroirs urbains et paysagers : pour un nouvel équilibre des espaces périurbains

B. UNE COMPÉTENCE URBANISTIQUE, FONCIÈRE ET FISCALE

1. Une compétence urbanistique et foncière

On a vu ci-dessus combien l'absence de politique foncière globale et de moyens financiers adéquats était préjudiciable à la gestion des espaces périurbains, et combien il était souhaitable d'élaborer des schémas directeurs d'agglomération.

Comme le relevait le Conseil économique et social dans son rapport sur La Question foncière publiée en 1995 :

" Le territoire pertinent de l'habitat n'est pas celui de la commune. C'est à une échelle géographique à mi-chemin entre la commune et le département que se développe le " bassin de vie ", regroupant l'essentiel des fonctions de services, d'emplois et de logements. Dans les zones rurales, le périmètre d'intervention pourrait être proche de la notion de pays. Dans les zones urbaines, la taille nécessaire pour agir efficacement sur le marché foncier est l'agglomération. C'est à cette échelle que la planification urbaine acquiert une dimension suffisante [...] " ^{66( * )} .

Seule une autorité d'agglomération pourra mener de front une politique foncière, une politique de l'urbanisme qui suppose l'élaboration d'un schéma directeur, et d'une politique globale d'environnement, des transports et des infrastructures.

Ce dernier point est d'autant plus important que les infrastructures de communication, -grandes consommatrices d'espace- sont souvent rejetées à la périphérie des villes, au coeur des espaces périurbain. Les pouvoirs publics doivent, en la matière, résoudre une contradiction majeure, puisque la majorité des habitants souhaitent disposer de voies de communication tandis que les propriétaires et les riverains répugnent à les voir s'installer à proximité de leur domicile. Seule une instance à terme issue du suffrage universel serait en mesure de résoudre ces contradictions .

Reste à savoir comment une telle politique serait financée.

2. Une compétence fiscale

La concurrence fiscale à laquelle se livrent parfois les communes résulte du manque d'harmonisation des taux de la taxe professionnelle et de la mauvaise prise en compte du coût des espaces naturels dans la fiscalité locale.

a) Une indispensable harmonisation de la fiscalité locale

Votre rapporteur estime que le système fiscal actuel encourage les égoïsmes locaux et méconnaît la réalité des échanges et des intérêts communs aux communes urbaines et périurbaines. La traduction fiscale de cette indépendance reste la fixation d'un taux propre de taxe professionnelle pour chaque commune, afin d'attirer des entreprises ou des supermarchés.

Est-il normal que certaines communes abritent des habitants de l'agglomération, que d'autres accueillent les supermarchés et les zones industrielles et que les troisièmes soient transformées en " réserves naturelles miniature ", sans aucune contrepartie financière ? Une telle situation n'est certainement pas satisfaisante. Serait-il concevable qu'à Paris, Lyon et Marseille, chacun des arrondissements détermine sa propre politique fiscale ?

Comme le relevait la SEGESA dans son étude sur les espaces périurbains : " le sentiment dominant est qu'il vaut mieux avoir l'hypermarché chez soi que de le voir chez le voisin avec, dans ce cas, aucune retombée financière ".

Lors de son déplacement à Valenciennes, votre rapporteur a constaté que tout près de l'étang du Vignoble, aménagé par cette commune pour les promeneurs, les communes " mitoyennes " avaient autorisé des constructions ayant sans doute une utilité commerciale, mais dont l'apparence dénaturait le paysage environnant et ruinait les efforts d'aménagement et de mise en valeur de l'étang du Vignoble.

Dans le domaine de la fiscalité des biens non bâtis, beaucoup reste également à faire. Le coût du foncier non bâti, est, en zone périurbaine, souvent prohibitif eu égard à la rentabilité des exploitations ou au revenu du fermage. Cette fiscalité est quelque peu archaïque dans la mesure où elle pénalise une activité agricole qu'il serait souhaitable d'encourager, tout en apportant des ressources, somme toutes minimes, eu égard à la totalité des produits fiscaux que les collectivités locales recouvrent. En outre, elle s'applique à toutes les terres agricoles quel que soit le mode de culture, alors même que la diversité du paysage supposerait que l'on privilégie la diversité de pratiques culturales autres que les seules cultures céréalières, voire que l'on encourage une agriculture alternative.

Au total, il est indispensable de reconnaître à l'autorité d'agglomération une compétence fiscale qui assure une péréquation des recettes de taxe professionnelle entre toutes les communes, afin que les fonctions d'habitation et de loisir soient mieux financées et que la solidarité qui unit les habitants de l'agglomération se traduise dans les faits .

b) ...pour une meilleure prise en compte du coût des espaces naturels dans les politiques fiscales

Il convient de souligner que le système fiscal français est loin de favoriser la protection et la mise en valeur des espaces naturels. Le foncier non bâti supporte, en effet, une fiscalité très pénalisante, par rapport au foncier bâti, qui est lui-même plus imposé que les valeurs mobilières.

Ainsi, en ce qui concerne l'imposition du capital, l'égalité du taux de prélèvement sur des biens dont les taux de rendement varient considérablement pénalise fortement les détenteurs de patrimoines fonciers non bâtis dont le taux de rendement est souvent faible (inférieur à 2 %). De plus, l'égalité du taux de prélèvement sur des biens fonciers non bâtis exploités de manière différente (agriculture extensive ou intensive, exploitation forestière ou paysagère...) pénalise les usages non intensifs, moins productifs, et entraîne une intensification du rendement des biens fonciers non bâtis pour dégager de nouveaux revenus.

Plus généralement, l'impôt sur le capital, d'un strict point de vue économique, incite à la recherche d'une allocation optimale des facteurs de production. Les acteurs économiques sélectionnent leurs actifs en choisissant la rentabilité à court terme la plus forte. Ces orientations sont très pénalisantes en ce qui concerne les espaces naturels, " qui sont d'autant plus riches qu'ils sont exploités moins intensivement et d'autant plus protégés qu'ils sont immobiles " ^{67( * )} .

S'agissant de la taxe sur le foncier non bâti, le rapport précité de M. Guillaume Sainteny démontre également, outre les problèmes posés par cette taxe -impôt sur le capital assis sur des valeurs locatives évaluées de façon hétérogène et déconnectées des loyers réels, dont les taux varient fortement selon les communes- que la fiscalité locale directe est plus favorable à la mise en valeur économique des espaces naturels qu'à leur conservation et à leur gestion écologique.

Cette fiscalité pénalise d'autant plus les espaces naturels situés en milieu périurbain que l'espace y est rare et cher, ce qui incite à en retirer une rentabilité économique maximum et immédiate.

Or, la reconnaissance sociale de la valeur de ces espaces et de la nécessité de leur entretien implique, comme le soulignait notre collègue Jean-François Le Grand dans son excellent rapport sur la protection de l'environnement rural, " que soient définies les conditions de l'exercice de la solidarité financière de la Nation à leur égard, le coût de la gestion de ces espaces ne pouvant, à l'évidence, être laissé à la charge exclusive des collectivités rurales ou des propriétaires " ^{68( * )} .

Votre rapporteur fait sienne plusieurs des propositions émises dans les rapports précités de MM. Jean-François Le Grand, sénateur, et Guillaume Sainteny pour recommander que, dans le cadre de l'expérimentation des terroirs périurbains, plusieurs mesures fiscales favorables aux espaces naturels soient mises en oeuvre.

- S'agissant de la fiscalité du patrimoine foncier non bâti, il conviendrait de mieux prendre en compte le coût de son entretien, notamment par une extension au patrimoine naturel protégé des avantages attachés au patrimoine immobilier soumis aux dispositions des lois de 1913 et 1930 . On autoriserait ainsi des déductions de l'impôt sur le revenu des personnes physiques ou du revenu global au titre des frais de réparation ou d'entretien des espaces naturels présentant un intérêt pour la collectivité. Sur ces mêmes espaces, des exonérations de droits de mutation à titre gratuit ou de l'impôt de solidarité sur la fortune pourraient être consenties.

Bien entendu, ces exonérations ou ces abattements seraient modulés en fonction du statut de protection reconnu à ces espaces et surtout en fonction des aménagements consentis pour l'ouverture au public de ces espaces.

- En ce qui concerne les impôts fonciers locaux, une révision de la valeur locative apparaît indispensable pour mieux prendre en compte certains milieux naturels, et surtout les types d'activités et les modes d'exploitation de ces espaces, et favoriser ainsi ceux d'entre eux qui, au-delà d'une stricte exploitation économique du fonds, assurent son entretien et sa mise en valeur d'un point de vue paysager ou environnemental. Ceci devrait sans doute s'accompagner d'un plafonnement des taux votés par les communes et les départements, et d'une remise en cause de certaines exonérations comme celle de la taxe foncière sur les sols de construction et les constructions nouvelles. La suppression de cet encouragement indirect à l'artificialisation du sol se justifie particulièrement en milieu périurbain et permettrait de dégager des ressources nouvelles pour les collectivités locales.

- Enfin, on ne peut que plaider pour une meilleure prise en compte de la préservation des espaces naturels dans les critères d'attribution des dotations de l'Etat aux communes et à leurs groupements. Comme il a été rappelé plus haut, ces critères, essentiellement fondés sur l'aménagement, désavantagent les collectivités qui protègent et entretiennent leurs espaces naturels , alors même que, bien souvent, elles ne disposent pas de rentrées importantes au titre de la taxe professionnelle. Il faudrait définir un nouveau critère calculé à partir de la superficie des espaces protégés dans la commune et d'un coefficient de protection de ces mêmes espaces évaluant la qualité de leur protection, de leur mise en valeur ou de leur mise à disposition du public. Ce nouveau critère pourrait être introduit dans le calcul des dotations de l'Etat versées aux groupements de communes à fiscalité propre, afin d'encourager le développement de l'intercommunalité en milieu périurbain.