Terroirs urbains et paysagers : pour un nouvel équilibre des espaces périurbains

2. Réexaminer le problème des évaluations foncières

La politique foncière des communes se heurte au coût élevé des terrains situés en zone périurbaine. Au cours des auditions auxquelles il a procédé, votre rapporteur a constaté que de nombreux élus locaux estimaient excessives les évaluations effectuées en cas d'exercice, par une collectivité publique, de son droit de préemption.

Or, le coût du foncier est le " noeud gordien " de toute politique de gestion des espaces périurbains. En effet, il est vain de croire que l'agriculture puisse subsister ou que les communes soient en mesure d'acheter des terrains pour y réaliser des équipements si le coût du foncier atteint, comme c'est fréquemment le cas des prix -déconnectés de toute valorisation par l'agriculture- que votre rapporteur n'hésitera pas à qualifier d'astronomiques, eu égard aux caractéristiques des biens auxquels ils s'appliquent .

En la matière, les évaluations du service des domaines et celles du juge de l'expropriation jouent un rôle essentiel en tant que références, bien qu'elles portent, en pratique, sur un nombre limité de cas d'espèce.

Après avoir rappelé l'économie générale des dispositions normatives qui régissent l'évaluation des biens expropriés votre rapporteur présentera quelques pistes de réflexion de nature à clarifier la fixation des évaluations foncières.

a) L'article L.13-15 du code l'expropriation

L'article L.13-15 du code de l'expropriation tend à concilier le respect de la propriété privée et la détermination d'une indemnité équitable avec la nécessité de fixer un prix qui ne prenne pas en compte des opérations spéculatives et qui serait préjudiciable aux finances publiques.

Selon le " I " de cet article, les biens sont estimés par le juge de l'expropriation :

" à la date de la décision de première instance [...] "

Seul étant pris en considération " l'usage effectif des immeubles et droits réels immobiliers un an avant l'ouverture de l'enquête d'utilité publique ".

Le texte précise en outre explicitement que : " quelle que soit la nature des biens, il ne pourra être tenu compte [...] des changements de valeur subis depuis cette date de référence s'il ont été provoqués :

- par l'annonce des travaux ou opérations dont la déclaration d'utilité publique est demandée ;

- par la perspective de modifications aux règles d'utilisation des sols ;

- par la réalisation dans les trois années précédant l'enquête publique de travaux publics dans l'agglomération où est situé l'immeuble. "

Le " II " du même article précise les éléments qui permettent de reconnaître la qualité de " terrain à bâtir " :

" aux terrains qui un an avant l'enquête d'utilité publique [...] sont, quelle que soit leur utilisation, tout à la fois :

a) effectivement desservis par une voie d'accès , un réseau électrique , un réseau d'eau potable , et dans la mesure où les règles relatives à l'urbanisme et à la santé publique l'exigent pour construire sur ces terrains un réseau d'assainissement [...]

b) situés dans un secteur désigné comme constructible par un POS rendu public ou par un document d'urbanisme en tenant lieu [...] "

Le même texte précise que :

" Les terrains qui, à l'une des dates indiquées ci-dessus, ne remplissent pas ces conditions sont évalués en fonction de leur seul usage effectif [...] "

Bien que ce texte interdise clairement de reconnaître le statut de terrain à bâtir à un bien foncier qui ne répondrait pas aux conditions énumérées ci-dessus, le juge en a fait une interprétation audacieuse qui revient à le vider, au fil de la jurisprudence, de sa substance.

b) Les excès jurisprudentiels

Lors de l'évaluation d'un terrain en vue d'une expropriation, il s'agit donc de savoir si l'on ne prend en compte que sa valeur agricole ou si l'on y intègre des éléments traduisant une possible urbanisation.

La jurisprudence avait initialement jugé, en appliquant strictement l'article L.13-15 du code de l'expropriation, qu'un terrain affecté à un usage agricole à la date de référence (un an avant l'ouverture de l'enquête publique) devait être évalué comme tel, même s'il était susceptible d'une urbanisation dans le futur, à cause de son classement en zone NA. Le juge refusait dans tous les cas de prendre en compte, par anticipation, la valeur future du terrain.

Mais, la Cour d'appel de Paris, puis la Cour de Cassation, sont partiellement revenues sur cette position au début des années 1990, confirmant une évolution de la jurisprudence protectrice des intérêts privés et ce, malgré la position contraire adoptée par le législateur.

Dans un arrêt " Consorts Vigoureux contre SNCF " du 1er décembre 1993, la Cour de Cassation a confirmé un arrêt de la Cour d'Appel de Paris qui, en s'éloignant du texte même de l'article L.13-15 du code de l'expropriation, a créé ex-nihilo la catégorie des terrains en situation " hautement privilégiée ", lesquels, bien qu'affectés à un usage agricole, sont évalués bien plus cher que les terres agricoles.

Dans l'espèce, " Consorts Vigoureux " alors que l'usage effectif des terrains était à caractère agricole à la date de référence, le juge judiciaire a estimé que ces terrains étaient " en secteur hautement privilégié, ce qui excluait toute référence purement agricole ".

Il existe ainsi, depuis lors, une catégorie intermédiaire entre la terre " purement " agricole et les surfaces " totalement " urbanisables, constituée par les " terrains en situation privilégiée ".

Certes, la Cour d'appel de Paris et la Cour de Cassation ont sans nul doute tenu compte des circonstances de l'espèce " Vigoureux " puisque les terrains étaient dans ce cas précis :

- bien que classés en zone NC, affectés d'une constructibilité limitée autorisant des constructions en rapport avec l'activité agricole ou horticole ;

- mitoyens d'une route départementale dotée de certains éléments de viabilité.

Ils n'étaient cependant pas " urbanisables " au strict sens de l'article L. 13-15 du code de l'expropriation. Mais la décision eut pour conséquence de porter le prix de l'évaluation de terrains affectés à un usage agricole à 95 francs le mètre carré, alors même que la simple application des dispositions en vigueur aurait abouti à une évaluation bien moins favorable aux propriétaires.

D'autres arrêts sont venus confirmer cette jurisprudence, dont l'application conduit à évaluer des terrains très au-dessus du prix de la terre agricole. Le tableau ci-dessous montre les écarts très élevés des évaluations judiciaires par rapport aux évaluations des services des domaines, pour des terrains " hautement privilégiés ".

TERRAINS SITUÉS EN ZONE PÉRIURBAINE
ANALYSE DES ARRÊTS AU REGARD DES ÉCARTS ENTRE LES PRIX OFFERTS PAR LE DOMAINE ET LES PRIX RETENUS PAR LES COURS D'APPEL
(DE 1994 À 1997)

COMMUNE ET SURFACE (en m²)	ZONE	OFFRE	1er JUGE	APPEL	Ecarts (Appels/ Offre)
COLLEGIEN (77)
4 990	NA	10 F	70 F	70 F	600 %
410	NA	6 F 80	40 F	40 F	488 %
3 310	NA	8 F	60 F	60 F	650 %
4 250	NA	10 F	70 F	70 F	600 %
11 530	NA	10 F	80 F	80 F	700 %
890	NA	6 F 80	60 F	60 F	782 %
LIMOURS (91)
5 433	NA	85 F	150 F	130 F	53 %
5 250	NA	80 F	160 F	85 F	6,25 %
10 565	NA	85 F	160 F	160 F	88 %
MASSY (91)
6 872	NC	30 F	30 F	60 F	100 %
MONTEREAU FAULT YONNE (77)
10 876	NC	10 F	45 F	45 F	350 %
430	NC	10 F	45 F	45 F	350 %
19 323	NC	10 F	45 F	45 F	350 %
630	NC	10 F	45 F	45 F	350 %
8 083	NC	10 F	45 F	45 F	350 %
320	NC	10 F	45 F	45 F	350 %
1 003	NC	10 F	45 F	45 F	350 %
ROSNY SOUS BOIS (93)
1 907	NA	220 F	250 F	280 F	27,27 %
SAINT FARGEAU PONTHIERRY (77)
4 904	NA	20 F	42 F	38 F	90 %
1 231	NA	20 F	42 F	38 F	90 %
7 428	NA	42 F	38 F	38 F	90 %
11 204	NA	20 F	42 F	38 F	90 %

(Source : ministère du Budget, service des domaines)

A n'en pas douter, selon votre rapporteur, seule une intervention du législateur permettrait de mettre fin à cette situation.

Cette intervention est d'autant plus souhaitable que l'évaluation à laquelle procède le juge de l'expropriation sert elle-même de référence à d'autres évaluations par le service des domaines. Elle est d'autant plus urgente que les prix atteints à la suite d'évaluations excessives rendent très difficile tout achat de terres par les collectivités publiques, et donc à terme le maintien de " ceintures vertes " agricoles, tout en favorisant l'enrichissement sans cause des propriétaires.