Terroirs urbains et paysagers : pour un nouvel équilibre des espaces périurbains

B. DES INSTRUMENTS D'AMÉNAGEMENT PEU EFFICACES

Les livres II et III du code de l'urbanisme, consacrés aux droits de préemption, aux réserves foncières et aux modalités de l'aménagement foncier ne prennent pas assez en compte les problèmes spécifiques des espaces périurbains. Alors que la gestion de la " zone-frontière " entre l'agglomération et l'espace agricole ou naturel nécessite des outils de protection des espaces naturels et de gestion de la croissance urbaine, les dispositions précitées tendent essentiellement à accompagner le mouvement d'expansion urbaine.

1. Une philosophie de l'urbanisation

L'esprit qui inspire les dispositions relatives aux droits de préemption et à la conduite des opérations d'aménagement repose sur l'idée que les terrains périurbains ont vocation, -sauf intention contraire de la commune- à être urbanisés.

a) Droits de préemption et zones d'aménagement différé : des droits pour urbaniser non pour équilibrer

Les dispositions du Titre I du second livre du code de l'urbanisme visant l'institution de droits de préemption et de Zones d'aménagement différé tendent d'une part à permettre à la puissance publique de s'approprier des terrains, et d'autre part à lui donner les moyens de conduire une politique d'aménagement.

Aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme, le droit de préemption urbain peut être institué dans les zones urbaines et dans les zones d'urbanisation futures délimitées par le POS ou dans les espaces ayant fait l'objet d'un plan d'aménagement de zone. Il s'ensuit que la collectivité publique ne peut pas exercer de droit de préemption dans des zones non urbanisables, -hormis dans les ZAD évoquées ci-dessous- celles-là même qui représentent l'essentiel des espaces périurbains !

La création de zones d'aménagement différé (ZAD) est possible en dehors des zones urbaines et des zones d'urbanisation future ^{37( * )} . Le droit de préemption urbain peut s'y exercer pendant une durée de quatorze ans. Le juge contrôle la légalité des objectifs poursuivis par les créateurs de la ZAD au regard des dispositions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme qui détermine le champ des opérations d'aménagement. Comme le souligne la doctrine, " l'objectif de faire échec à la spéculation foncière ne figure pas au nombre des finalités du droit de préemption, mais la création d'une ZAD peut être justifiée au regard de cet objectif si elle s'accompagne d'un projet d'aménagement " ^{38( * )}

Il s'ensuit donc que les collectivités ne peuvent pas créer de réserves foncières par le biais des ZAD si elles ne souhaitent pas y mener une opération d'aménagement. Ces dispositions constituent donc une limite importante à l'action foncière communale.

b) Opérations d'aménagement

Selon l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, l'aménagement foncier tend à " mettre en oeuvre une politique locale de l'habitat, à organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, à favoriser le développement des loisirs et du tourisme, à réaliser des équipements collectifs, à sauvegarder ou à mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels ". Le troisième livre du code de l'urbanisme, consacré à l'aménagement foncier, distingue notamment parmi les opérations d'aménagement la procédure de création des Zones d'aménagement concerté (ZAC) d'une part, la restauration immobilière et la création des secteurs sauvegardés d'autre part. Ces deux formules ne répondent pas aux besoins d'une meilleure gestion de l'espace périurbain, l'une parce qu'elle tend essentiellement à étendre l'urbanisation, l'autre parce qu'elle ne s'applique de facto qu'au centre historique de l'agglomération.

Le régime juridique des zones d'aménagement concerté (ZAC) a été défini par la loi d'orientation foncière du 30 décembre 1967. Les ZAC sont destinées à " réaliser l'aménagement et l'équipement des terrains ", notamment de ceux acquis par une collectivité afin de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés. L'article R-311-1 du code de l'urbanisme précise que les ZAC tendent à la réalisation de constructions à usage d'habitation, de commerce, d'industrie, de services, d'installations et d'équipements collectifs publics ou privés, toutes constructions dont il serait souhaitable de réguler l'afflux dans les abords des agglomérations.

Quant à la création de secteur sauvegardés et à l'élaboration des plans de sauvegarde , elles permettent de protéger des secteurs " ayant un caractère historique, esthétique ou de nature à justifier la conservation, la restauration et la mise en valeur de tout ou partie d'un ensemble d'immeubles " ^{39( * )} . Ces dispositions répondent au besoin de protéger des secteurs anciens dignes d'intérêt, lesquels sont bien rares dans les environs des villes.

C'est ainsi que ces deux types d'opérations d'aménagement ne répondent pas au besoin essentiel de l'espace périurbain : le maintien du fragile équilibre entre les zones agricoles et les zones urbanisées ou leur meilleure interpénétration.