Rapport d'information n° 42 (2019-2020) de MM. Vincent ÉBLÉ et Albéric de MONTGOLFIER , fait au nom de la commission des finances, déposé le 9 octobre 2019
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AVANT-PROPOS
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PREMIÈRE PARTIE
LA SITUATION AVANT LA RÉFORME
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I. L'IMPÔT SUR LA FORTUNE (ISF) AVANT LA
RÉFORME
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A. LES ENSEIGNEMENTS DE LA LITTÉRATURE
ÉCONOMIQUE ET DES EXPÉRIENCES ÉTRANGÈRES SUR LA
PERTINENCE DE CETTE FORME D'IMPOSITION SONT CONTRASTÉS
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1. Du point de vue théorique, la
concentration croissante de la richesse et l'insuffisance des autres formes
d'imposition du capital des plus fortunés sont avancées pour
justifier la mise en place d'un ISF
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2. Du point de vue empirique, les effets des
impôts sur la fortune sur l'activité économique restent
difficiles à appréhender mais paraissent plus défavorables
que ceux d'autres formes d'imposition
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3. La disparition progressive des impôts sur
la fortune au sein de l'OCDE tient autant aux difficultés pratiques
qu'ils ont pu engendrer qu'à la volonté de contenir le risque
d'exil fiscal
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4. Une littérature émergente plaide
pour la mise en place de nouvelles formes d'impôt sur la fortune, dans
des conditions et selon des modalités qui paraissent toutefois
difficilement transposables au cas français
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1. Du point de vue théorique, la
concentration croissante de la richesse et l'insuffisance des autres formes
d'imposition du capital des plus fortunés sont avancées pour
justifier la mise en place d'un ISF
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B. SI L'ISF CONSTITUAIT EN FRANCE UN IMPÔT
DYNAMIQUE ET POPULAIRE, IL SOUFFRAIT DE DÉFAUTS CROISSANTS DU POINT DE
VUE DE L'ÉQUITÉ ET DE L'EFFICACITÉ QUI RENDAIENT SA
RÉFORME INDISPENSABLE
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1. Si l'ISF occupait une place modeste à
l'échelle du système socio-fiscal, son rendement
budgétaire était dynamique
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2. Les enquêtes d'opinion suggèrent
qu'il s'agissait d'une forme d'imposition populaire, contrairement notamment
à la fiscalité des successions
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3. L'ISF souffrait pourtant de défauts
croissants du point de vue de l'équité, compte tenu de
l'inflation immobilière et des possibilités de contournement
liées au mécanisme de plafonnement
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a) De nombreux foyers étaient assujettis
à l'ISF sans pour autant disposer de revenus très
élevés, du fait notamment de l'inflation
immobilière
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b) Loin de régler ce problème, le
mécanisme de plafonnement a renforcé le caractère injuste
de l'ISF en permettant à certains très hauts patrimoines
d'échapper à l'impôt en minorant artificiellement leurs
revenus
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a) De nombreux foyers étaient assujettis
à l'ISF sans pour autant disposer de revenus très
élevés, du fait notamment de l'inflation
immobilière
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4. En outre, la combinaison de taux
élevés et d'une assiette progressivement mitée, dans un
contexte de concurrence fiscale accrue, était sous-optimale au plan
économique
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1. Si l'ISF occupait une place modeste à
l'échelle du système socio-fiscal, son rendement
budgétaire était dynamique
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A. LES ENSEIGNEMENTS DE LA LITTÉRATURE
ÉCONOMIQUE ET DES EXPÉRIENCES ÉTRANGÈRES SUR LA
PERTINENCE DE CETTE FORME D'IMPOSITION SONT CONTRASTÉS
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II. L'IMPOSITION DES REVENUS DU CAPITAL AVANT LA
RÉFORME
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A. L'IMPOSITION DES REVENUS DU CAPITAL SELON UN
BARÈME PROGRESSIF OU UN TAUX PROPORTIONNEL : UNE LITTÉRATURE
DIVISÉE QUI RÉFLÈTE LA POURSUITE D'OBJECTIFS
DIFFÉRENTS
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1. Les objectifs avancés pour l'imposition
progressive des revenus du capital : la recherche d'une neutralité
fiscale et d'une redistributivité accrue
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a) Il existe des arguments en faveur d'une taxation
supérieure des revenus du capital par rapport aux revenus du travail,
notamment pour ne pas décourager l'accumulation de capital humain et
réduire les inégalités
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b) Un traitement fiscal commun présente
l'avantage majeur de limiter les comportements d'optimisation fiscale
consistant à requalifier les revenus du travail en revenus du
capital
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a) Il existe des arguments en faveur d'une taxation
supérieure des revenus du capital par rapport aux revenus du travail,
notamment pour ne pas décourager l'accumulation de capital humain et
réduire les inégalités
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2. Un traitement fiscal forfaitaire des revenus du
capital présente toutefois des avantages en économie
ouverte
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a) Certains revenus du capital présentent
des spécificités pouvant justifier une imposition
forfaitaire
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b) La réduction de la taxation des revenus
du capital, un levier destiné à orienter les comportements des
épargnants et stimuler l'investissement, dont l'efficacité fait
débat
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c) La forte mobilité du capital incite
à une taxation inférieure à celle des revenus du travail,
en particulier au sein de l'Union européenne
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a) Certains revenus du capital présentent
des spécificités pouvant justifier une imposition
forfaitaire
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3. Si les expériences
étrangères permettent d'identifier des défauts de mise en
oeuvre propres à chacun de deux modèles...
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a) La progressivité de l'impôt se
traduit souvent en pratique par la coexistence de taux marginaux d'imposition
élevés et d'exonérations multiples
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b) Des études confirment que l'imposition
différenciée des revenus du capital et du travail encourage les
comportements d'optimisation fiscale (« income
shifting »)
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a) La progressivité de l'impôt se
traduit souvent en pratique par la coexistence de taux marginaux d'imposition
élevés et d'exonérations multiples
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4. ... le choix de la
« barémisation » des revenus en 2013 s'est inscrit
à rebours de la tendance générale observée en
Europe, au risque de pénaliser l'attractivité fiscale de la
France
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1. Les objectifs avancés pour l'imposition
progressive des revenus du capital : la recherche d'une neutralité
fiscale et d'une redistributivité accrue
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B. LA BARÉMISATION DES REVENUS DU CAPITAL
ENTRE 2013 ET 2018 : UNE PARENTHÈSE FISCALE CONTESTÉE, AUX
EFFETS BUDGÉTAIRES ET ÉCONOMIQUES À NUANCER
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1. L'imposition au barème des revenus du
capital a été contestée en raison de son caractère
complexe, pouvant aboutir à des taux d'imposition marginaux jugés
excessifs
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2. D'un point de vue budgétaire,
l'évaluation ex-post commandée par la commission des finances
conclut que la « mise au barème » des dividendes
s'est traduite par une perte de recettes
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3. D'un point de vue économique,
l'évaluation ex-post commandée par la commission des finances du
Sénat laisse à penser que la
« barémisation » n'aurait pas eu d'effet sur les
décisions d'investissement des entreprises concernées et aurait
renforcé les fonds propres de celles-ci...
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4. ... mais elle a toutefois eu un effet
négatif sur le résultat net des entreprises, dont les causes
restent à identifier
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5. Si l'impact causal de la
« barémisation » sur l'exil fiscal ne peut
être mesuré, un faisceau d'indices suggère une
dégradation de l'attractivité fiscale de la France
parallèlement à son instauration
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1. L'imposition au barème des revenus du
capital a été contestée en raison de son caractère
complexe, pouvant aboutir à des taux d'imposition marginaux jugés
excessifs
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A. L'IMPOSITION DES REVENUS DU CAPITAL SELON UN
BARÈME PROGRESSIF OU UN TAUX PROPORTIONNEL : UNE LITTÉRATURE
DIVISÉE QUI RÉFLÈTE LA POURSUITE D'OBJECTIFS
DIFFÉRENTS
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I. L'IMPÔT SUR LA FORTUNE (ISF) AVANT LA
RÉFORME
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DEUXIÈME PARTIE
UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME
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I. UN PREMIER BILAN DE LA MISE EN PLACE DE
L'IMPÔT SUR LA FORTUNE IMMOBILIÈRE
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A. LE COÛT BUDGÉTAIRE DE LA
RÉFORME EST PROCHE DE CELUI ESCOMPTÉ EN 2018
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1. Le coût global de la réforme
était estimé à 3,15 milliards d'euros en raisonnant par
différence avec la situation en 2017
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2. En retenant la même méthode, le
coût de la réforme pour les finances publiques atteint finalement
2,9 milliards d'euros à l'issue de l'exercice 2018
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a) Le rendement de l'IFI au titre de
l'année 2018, qui était entouré de nombreuses
incertitudes, est supérieur à celui escompté
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b) Le dynamisme de l'ISF 2017, plus fort
qu'attendu, renchérit à l'inverse le coût de la
réforme
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c) Le rendement des compensations introduites
à l'initiative de l'Assemblée nationale est trois fois
inférieur à celui espéré, confirmant qu'il
s'agissait de mesures d'affichage décidées dans la
précipitation
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d) Le cumul de ces trois sources d'écart
aboutit à un coût global de la réforme inférieur
d'environ 250 millions d'euros à la prévision initiale
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a) Le rendement de l'IFI au titre de
l'année 2018, qui était entouré de nombreuses
incertitudes, est supérieur à celui escompté
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3. Tenir compte du rendement de l'ISF qui aurait
été observé en 2018 en l'absence de réforme
conduirait à majorer le coût de cette dernière
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4. À plus long terme, le dynamisme de l'IFI
dépendra principalement de l'évolution des prix de l'immobilier
et des comportements d'optimisation des redevables
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1. Le coût global de la réforme
était estimé à 3,15 milliards d'euros en raisonnant par
différence avec la situation en 2017
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B. TAXER UNIQUEMENT LA « RICHESSE
IMMOBILIÈRE » A CONTRIBUÉ AU CARACTÈRE
ANTI-REDISTRIBUTIF DE LA RÉFORME
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1. La réforme conduit à
exonérer totalement de très hauts patrimoines financiers, alors
même que des redevables de l'ISF restent assujettis à l'IFI sans
pour autant disposer de revenus très élevés
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2. Ce choix conduit plus globalement à
concentrer davantage le gain fiscal, même si la taxation de la
détention indirecte d'immeubles a atténué cet effet
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3. Au total, le gain fiscal lié à la
réforme s'élève en moyenne à 8 338 euros par
foyer et atteint 1,2 million d'euros pour les 100 premiers contribuables
à l'ISF
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4. Le mécanisme de plafonnement
bénéficie de manière prépondérante aux plus
hauts patrimoines mais emporte des effets plus limités que son
prédécesseur
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1. La réforme conduit à
exonérer totalement de très hauts patrimoines financiers, alors
même que des redevables de l'ISF restent assujettis à l'IFI sans
pour autant disposer de revenus très élevés
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C. IL EST TROP TÔT POUR PORTER UN JUGEMENT
DÉFINITIF SUR L'EFFICACITÉ ÉCONOMIQUE DE LA RÉFORME
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1. Il est trop tôt pour déterminer
l'impact causal de la réforme à l'aide de méthodes
d'évaluation robustes
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2. Sur le plan de l'investissement et du
financement en fonds propres des entreprises, les premiers indices sont
contrastés
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a) De premiers sondages indiquent que le gain
fiscal n'aurait été que très partiellement
réinvesti dans les entreprises, ce qui fait écho à une
critique largement partagée sur l'incohérence économique
de l'assiette de l'IFI
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b) La fraction du gain fiscal réinvestie ne
bénéficie pas intégralement aux entreprises
françaises
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c) Sur le segment du capital-risque, les
réinvestissements semblent avoir compensé l'effet lié
à la disparition de l'« ISF-PME » sans toutefois se traduire
par l'apport de fonds nouveaux aux entreprises
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a) De premiers sondages indiquent que le gain
fiscal n'aurait été que très partiellement
réinvesti dans les entreprises, ce qui fait écho à une
critique largement partagée sur l'incohérence économique
de l'assiette de l'IFI
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3. Sur le plan de l'exil fiscal, la réforme
pourrait avoir contribué à freiner les départs, sans pour
autant provoquer de retours
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1. Il est trop tôt pour déterminer
l'impact causal de la réforme à l'aide de méthodes
d'évaluation robustes
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D. LES « EFFETS DE BORD » DE
LA RÉFORME, INSUFFISAMMENT ANTICIPÉS PAR LE GOUVERNEMENT, ONT
DESTABILISÉ CERTAINS SECTEURS
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1. Le renforcement temporaire de la
réduction d'impôt « Madelin », loin d'avoir
contrebalancé la disparition de l'« ISF-PME », en a
au contraire accentué l'effet déstabilisateur pour les
gestionnaires de fonds fiscaux, faute d'accord de la Commission
européenne
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2. Le ralentissement important des investissements
solidaires causé par la disparition de l'« ISF-PME » a
jusqu'à présent été compensé par les
investisseurs institutionnels
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3. Le secteur de la
générosité publique a souffert de la disparition de l'ISF
et du faible recours à la réduction d'impôt
« IFI-dons », qui n'avait pas été
anticipé
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4. Le secteur de la
« pierre-papier » semble pour l'instant relativement
préservé
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1. Le renforcement temporaire de la
réduction d'impôt « Madelin », loin d'avoir
contrebalancé la disparition de l'« ISF-PME », en a
au contraire accentué l'effet déstabilisateur pour les
gestionnaires de fonds fiscaux, faute d'accord de la Commission
européenne
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E. DU POINT DE VUE DES REDEVABLES, L'IFI CONSTITUE
UNE FORME D'IMPOSITION PLUS COMPLEXE ENCORE QUE L'ISF
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A. LE COÛT BUDGÉTAIRE DE LA
RÉFORME EST PROCHE DE CELUI ESCOMPTÉ EN 2018
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II. UN PREMIER BILAN DE LA MISE EN PLACE DU
PRÉLÈVEMENT FORFAITAIRE UNIQUE (PFU)
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A. UN COÛT POUR LES FINANCES PUBLIQUES
NETTEMENT INFÉRIEUR À CELUI QUI ÉTAIT PRÉVU
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1. Le coût de la mise en place du PFU
était estimé à 1,3 milliard d'euros en 2018 et à
1,9 milliard d'euros à compter de 2019, pour le seul volet
« impôt sur le revenu »
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2. Parallèlement, les
prélèvements sociaux sur l'ensemble des revenus du capital ont
été significativement augmentés
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3. Le coût de la réforme a
été surestimé en ne tenant pas compte de la forte
réaction des dividendes à la fiscalité, qui a
généré des recettes supplémentaires tant au titre
de l'impôt sur le revenu que des prélèvements sociaux
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a) L'évaluation ex-post de la
réforme réalisée par l'IPP confirme le lien de
causalité entre la mise en place du PFU et la reprise de la distribution
des dividendes
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b) En isolant la part de ce rebond des dividendes
directement imputable à la réforme, l'IPP conclut que son
coût a été surestimé de 500 millions d'euros au
minimum
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a) L'évaluation ex-post de la
réforme réalisée par l'IPP confirme le lien de
causalité entre la mise en place du PFU et la reprise de la distribution
des dividendes
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4. L'évaluation ex-post commandée
par la commission des finances laisse à penser que la reprise de la
distribution de dividendes observée en 2018 devrait se maintenir au
cours des prochains exercices
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1. Le coût de la mise en place du PFU
était estimé à 1,3 milliard d'euros en 2018 et à
1,9 milliard d'euros à compter de 2019, pour le seul volet
« impôt sur le revenu »
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B. LA RÉFORME BÉNÉFICIE
ESSENTIELLEMENT AUX PLUS HAUTS REVENUS MAIS L'ANALYSE DE SES EFFETS
REDISTRIBUTIFS DOIT TENIR COMPTE DE LA HAUSSE DES PRÉLÈVEMENTS
SOCIAUX INTERVENUE EN PARALLÈLE
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C. L'EFFICACITÉ ÉCONOMIQUE DE LA
RÉFORME RESTE À CE JOUR DIFFICILE À ÉTABLIR
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1. L'évaluation ex-post de la mise en place
du PFU commandée par la commission des finances confirme que la
réforme s'est déjà traduite par une diminution des fonds
propres des entreprises concernées, sans que l'effet sur l'investisement
ne puisse à ce stade être estimé
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2. Au niveau agrégé, la Banque de
France estime que les ménages devraient réallouer une partie de
leur épargne vers les produits de fonds propres, ce qui pourrait
compenser en partie cet effet
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3. Les conséquences sur l'exil fiscal sont
encore incertaines
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1. L'évaluation ex-post de la mise en place
du PFU commandée par la commission des finances confirme que la
réforme s'est déjà traduite par une diminution des fonds
propres des entreprises concernées, sans que l'effet sur l'investisement
ne puisse à ce stade être estimé
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D. UN DÉPLACEMENT DES SALAIRES VERS LES
DIVIDENDES EST À CRAINDRE MAIS NE PEUT ÊTRE OBSERVÉ
À CE STADE, FAUTE DE DONNÉES
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A. UN COÛT POUR LES FINANCES PUBLIQUES
NETTEMENT INFÉRIEUR À CELUI QUI ÉTAIT PRÉVU
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I. UN PREMIER BILAN DE LA MISE EN PLACE DE
L'IMPÔT SUR LA FORTUNE IMMOBILIÈRE
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TROISIÈME PARTIE
CONCLUSIONS ET PRÉCONISATIONS
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I. UN REGRET COMMUN : UNE RÉFORME
RÉALISÉE DANS LA PRÉCIPITATION, UNE CULTURE INSUFFISANTE
DE L'ÉVALUATION
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II. UNE CONVICTION COMMUNE : DES MESURES
DOIVENT ÊTRE PRISES À COURT TERME POUR SE PRÉMUNIR DE
CERTAINS EFFETS INDÉSIRABLES DE LA RÉFORME ET EN AMÉLIORER
L'EFFICACITÉ ÉCONOMIQUE
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A. LES MESURES RELATIVES À L'IFI
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1. L'indexation du seuil d'assujettissement sur
l'inflation permettrait de limiter l'entrée de nouveaux contribuables
dans l'IFI en raison de la flambée des prix de l'immobilier
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2. Le renforcement de la réduction
d'impôt « IFI-dons » pourrait limiter l'effet
défavorable de la réforme sur la générosité
publique
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1. L'indexation du seuil d'assujettissement sur
l'inflation permettrait de limiter l'entrée de nouveaux contribuables
dans l'IFI en raison de la flambée des prix de l'immobilier
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B. LES MESURES RELATIVES AU PFU
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1. Le maintien des abattements pour durée
de détention éviterait que la réforme ne pénalise
les entrepreneurs
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2. La refonte de l'articulation entre le PFU et
l'assurance vie permettrait de flécher l'épargne vers
l'investissement productif
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3. L'adoption d'une mesure anti-abus permettrait
de faire obstacle aux déplacements dividendes-salaire
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1. Le maintien des abattements pour durée
de détention éviterait que la réforme ne pénalise
les entrepreneurs
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A. LES MESURES RELATIVES À L'IFI
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III. À MOYEN TERME, UNE DIVERGENCE ENTRE
LES RAPPORTEURS SUR LES MOYENS DE REMÉDIER AU « VICE DE
CONCEPTION » DE L'IFI
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I. UN REGRET COMMUN : UNE RÉFORME
RÉALISÉE DANS LA PRÉCIPITATION, UNE CULTURE INSUFFISANTE
DE L'ÉVALUATION
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TRAVAUX EN COMMISSION
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LISTE DES PERSONNES ENTENDUES