II. LES TERRITOIRES DE PROJETS
Si les parcs régionaux furent en 1967 les premiers essais de territoires de projets dépassant le strict cadre des frontières administratives, la nécessité de travailler sur des territoires élargis est devenue une évidence au cours des années suivantes, avec le développement tant des plans d'aménagement ruraux (1970) que des contrats de pays ou des fonds structurels européens et des programmes leaders. Les pays sont consacrés en 1995 avec la loi n° 95-115 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (LOADT) du 4 février 1995, renforcée par la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire et portant modification de la loi n° 95-115 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.
A. LES PÔLES MÉTROPOLITAINS (LOI N° 2010-1563 DE RÉFORME DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DU 16 DÉCEMBRE 2010)
L'objectif de la création du pôle métropolitain était de pouvoir favoriser les coopérations et synergies urbaines, y compris dans les zones non concernées par la création des métropoles : « Au-delà du statut de la métropole, qui ne concernera qu'un nombre limité de grandes agglomérations, il est nécessaire de favoriser, à une échelle plus large, une coopération renforcée entre territoires urbains, sur la base du volontariat . » 5 ( * )
Le Sénat avait déjà à cette époque souligné l'importance qu'il attachait à la souplesse de ce dispositif basé sur le volontariat : « Votre commission approuve le dispositif proposé par le Gouvernement, dans la mesure où il constitue une souplesse supplémentaire à la disposition des collectivités les plus dynamiques pour conduire leurs projets. Elles disposeront désormais d'une structure "labellisée" » 6 ( * ) .
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Article L. 5731-1 du Code général des collectivités territoriales Le pôle métropolitain est un établissement public constitué par accord entre des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ainsi que, le cas échéant, la métropole de Lyon, en vue d'actions d'intérêt métropolitain, afin de promouvoir un modèle d'aménagement durable et de solidarité territoriale. Les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale ainsi que, le cas échéant, les conseils régionaux, les conseils généraux et le conseil de la métropole de Lyon membres du pôle métropolitain se prononcent, par délibérations concordantes, sur l'intérêt métropolitain des compétences qu'ils transfèrent ou des actions qu'ils délèguent au pôle métropolitain. |
« Les pôles métropolitains présentent tout d'abord l'avantage de constituer des structures souples et agiles, répondant aux besoins des élus de chaque projet [...] . La singularité des pôles se retrouve également dans les configurations territoriales retenues. Des pôles "de proximité" côtoient des pôles en réseaux [...] . Une communauté d'intérêts suffit parfois à justifier le rapprochement de deux territoires, sans qu'il y ait pour autant de continuité entre eux, tout simplement parce que les pratiques des habitants - et, notamment, leurs mobilités - invitent à cela. » 7 ( * )
Les pôles métropolitains ont comme première originalité celle de pouvoir regrouper différentes communautés non contiguës. Cette discontinuité territoriale, loin d'être un handicap, se révèle dans certains cas une force pour fédérer l'action de plusieurs zones urbaines à l'échelle d'un territoire. L'un des premiers pôles urbains à être créé, celui du « Sillon lorrain » polarise à lui-seul 60% de la population lorraine 8 ( * ) .
Comme l'a indiqué son président, M. André Rossinot, sa mise en place a nécessité dans un premier temps un travail de mobilisation de l'ensemble des partenaires : « Pour faire travailler Metz et Nancy dans une même structure, il a fallu transgresser des décennies d'histoire et de tension. » 9 ( * ) .
Les pôles métropolitains créés par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités locales avaient comme objectif de créer les modalités d'un partenariat souple entre intercommunalités . Cette souplesse, vécue par les acteurs non seulement comme la raison mais également comme une condition de la réussite des pôles métropolitains , a été consacrée par la modification apportée par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles 10 ( * ) . En effet, comme l'a également rappelé notre collègue André Rossinot au cours de la table ronde, la loi MAPTAM a permis l'adhésion des départements et des régions aux pôles métropolitains en leur donnant la possibilité de fonctionner en tant que syndicat ouvert s'ils le souhaitent. Il s'agit ici d'une différence notable par rapport aux PETR, qui restent des syndicats fermés 11 ( * ) .
* 5 Extrait de la présentation du chapitre II consacré aux pôles métropolitains - Projet de loi de réforme des collectivités territoriales n° 60 enregistré à la présidence du Sénat le 21 octobre 2009.
* 6 Extrait du rapport n° 169 sur le projet de loi de réforme des collectivités locales de M. Jean-Patrick Courtois, fait au nom de la commission des Lois, déposé le 16 décembre 2009.
* 7 Extrait du discours de clôture de la 6 e journée nationale des pôles métropolitains le 28 juin 2016 par Mme Estelle Grelier, secrétaire d'État chargée des collectivités territoriales.
* 8 « Créé en 2011, le pôle métropolitain du "Sillon lorrain" (1,4 million d'habitants) polarise 60% de la population lorraine. », Dir. Laurent Carroue, « La France des 13 régions », Armand Colin éd.
* 9 Extrait de l'intervention de M. André Rossinot au cours de la table ronde du 1 er décembre 2016.
* 10 Dite « loi MAPTAM ».
* 11 Créés à l'origine par le décret-loi du 30 octobre 1935, les syndicats mixtes sont des structures de coopération intercommunale qui permettent à des collectivités de nature différente de s'associer entre elles ou avec des établissements publics. Les syndicats mixtes fermés ne peuvent associer que des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale. À l'inverse, les syndicats mixtes ouverts peuvent intégrer d'autres personnes morales de droit public. La liberté de choix du pôle métropolitain est désormais consacrée par l'article L. 5731-3 du Code général des collectivités territoriales : « Le pôle métropolitain est soumis aux règles applicables aux syndicats mixtes prévus à l'article L. 5711-1, ou à l'article L. 5721-2 lorsqu'une région, un département ou la métropole de Lyon en est membre... ».