EXAMEN EN DÉLÉGATION
Réunie le 9 février 2017, la délégation aux entreprises a examiné le rapport d'information de Mme Élisabeth LAMURE et M. Olivier CADIC relatif aux moyens d'alléger le fardeau administratif des entreprises pour améliorer leur compétitivité.
Mme Élisabeth Lamure , présidente . - Vous connaissez maintenant le contenu de notre travail : nous avons entendu beaucoup d'acteurs, avons visité les pays voisins, et avons fait des propositions importantes qui remettent en cause notre façon de travailler. Si ces propositions sont retenues, elles entraîneront une réforme profonde de nos méthodes de travail, et donc des modalités d'élaboration de la loi.
Mme Nicole Bricq . - Merci pour votre travail, et surtout pour votre effort de formalisation. Je serai brève car nous aurons un débat approfondi sur ce point le 23 février prochain à la demande de la délégation.
Précisons d'abord que notre diagnostic doit être partagé, et qu'il est inutile de chercher à incriminer quelqu'un en particulier. Or cette précaution me semble un peu absente de votre rapport.
Concernant la méthode et les outils, vous avez qualifié de pointilliste l'action du Gouvernement à travers l'action du Conseil de la simplification pour les entreprises, mais nous pourrions en dire autant des mesures que vous proposez dans votre rapport. De tels adjectifs ou des mots comme « mirage » peuvent crisper inutilement, alors qu'il s'agit d'un sujet d'intérêt commun. Même si les mesures affectant de multiples catégories d'équidés que vous avez évoquées vous paraissent anecdotiques, elles sont importantes pour des régions entières dont l'économie tourne autour du monde équestre. Il ne faut donc pas se tromper d'objectif : le problème consiste en une multitude de petites mesures qui s'accumulent et entravent le bon fonctionnement des entreprises. Quand on consulte les chefs d'entreprises, ils évoquent souvent les mesures débattues dans la presse, mais oublient généralement de parler des petites mesures qui, accumulées, les empêchent de se consacrer à l'essentiel de leur travail.
Vous avez par ailleurs contesté des mesures qui complexifieraient la vie des entreprises en citant trois exemples : le prélèvement à la source, le compte formation, et le compte pénibilité. Or ces mesures entrent dans le cadre d'une politique générale. Vous les mettez en rapport avec des mesures de simplification techniques, mais elles relèvent de choix politiques.
Je partage donc la méthode développée par votre rapport pour appréhender le problème, mais pas nécessairement à tous les outils qui nous ont été présentés. Si nous voulons trouver une solution, nous devons nous accorder sur une juste vision de la manière d'appréhender le problème.
Si nous examinons le bilan des mesures adoptées récemment, il est en effet usant de constater, surtout comme rapporteur d'un texte, que les mesures d'application sont parfois contraires à ce qui a été voté par l'Assemblée nationale et le Sénat. J'ai par exemple été outrée en découvrant la façon dont les dispositions de la loi Macron relatives à l'installation des notaires ont été traduites dans le domaine réglementaire, notamment à cause de tensions politiques entre le ministère de la justice et celui de l'économie.
Concernant la question de l'évaluation, j'approuve l'idée d'une évaluation des normes trois ou cinq ans après leur adoption. En ce sens, nous pouvons constater des progrès, même maigres.
Ainsi, il me parait essentiel d'éviter les bilans à charge, et de tenter de construire un socle commun qui reflète une réelle volonté de travailler ensemble. Je pense que nous pouvons et devons y parvenir, mais peut-être suis-je encore naïve après toutes ces années. Nous devons donc éviter autant que possible les propos vexatoires.
Mme Élisabeth Lamure , présidente . - Nous n'avons pas cherché à réaliser un bilan à charge, mais à faire un constat. Or le constat est assez partagé aujourd'hui.
Mme Nicole Bricq . - Je parle des qualificatifs utilisés.
Mme Élisabeth Lamure , présidente . - Ils sont utiles puisqu'ils vous font réagir !
Mme Nicole Bricq . - Si je réagis devant vous, c'est pour ne pas avoir à le faire plus tard en séance publique.
Mme Élisabeth Lamure , présidente . - La création du Conseil de la simplification était une bonne idée, mais nous voyons combien il est difficile de prendre des mesures qui donnent satisfaction aux entreprises, lesquelles n'en ressentent pas les effets jusqu'à présent. Nous souhaitons donc aller plus loin et réformer le travail parlementaire. Je suis certaine que nous partageons au fond le même objectif et que nous sommes d'accord sur la méthode.
M. Olivier Cadic . - Nous avons vu des personnes de bonne volonté à tous les niveaux. Nous avons bien senti que M. Jean-Vincent Placé souhaitait produire du résultat. Mais nous avons bien senti également que les divers acteurs s'épuisaient à « vider la mer avec une petite cuillère ». Les mesures adoptées ne constituent en effet que des remèdes épars et n'aboutissent jamais à des transformations substantielles. Il ne faut pas considérer les problèmes les uns après les autres, mais les appréhender tous ensemble pour éviter que la résolution de l'un d'entre eux n'en fasse surgir un autre. C'est pour cette raison que nous avons souhaité nous saisir des questions de méthode.
M. Michel Forissier . - Ce point d'étape réalisé par notre présidente et Olivier Cadic est très important. Ils ont abordé le sujet sous tous les angles, sans occulter la responsabilité des parlementaires. Il ne faut pas tant nous pencher sur les détails que sur les grands principes. Notre système normatif devrait davantage reposer sur une obligation de résultat vis-à-vis des entreprises.
A titre illustratif, des équipements de petite enfance de ma commune, pourtant normés jusqu'au portillon pour éviter que les enfants ne se pincent les doigts, comportaient un verrou qui était une vraie guillotine pour les doigts. Au lieu de remettre un rapport à la Commission de sécurité, passée pour vérifier le respect des normes, j'ai directement sollicité le service compétent afin de changer le verrou. Si j'avais fait un rapport à la Commission de sécurité, il y aurait certainement eu une nouvelle norme sur les verrous, alors que l'on recherche davantage une obligation de résultat qu'une nouvelle norme. C'est la même chose pour les entreprises, qui sont de plus souvent confrontées à des normes contradictoires.
Pour les équipements scolaires, deux visites de sécurité sont obligatoires : celle que réalise le maire, et celle du ministère de l'éducation nationale. Ces visites donnent souvent des résultats contradictoires, qui doivent ensuite être tranchés au cours d'une réunion entre les deux commissions. En définitive, les écoles sont parsemées de barrières et de portillons, et finissent par ressembler à des camps de concentration. On nous indique même qu'une classe d'âge serait potentiellement dangereuse pour les autres, et qu'il ne faut pas mélanger les enfants entre eux. Ces excès, qui n'existaient pas dans mon enfance, me semblent significatifs du problème.
Concernant le compte pénibilité, en dépit de nos divergences en séance pendant l'examen de la loi Travail, nous sommes tous d'accord sur les grands principes. En revanche, nous n'arrivons pas à nous accorder sur les modalités d'application concrètes des textes, qui sont inadaptées aux petites entreprises.
Vous avez aussi évoqué la difficulté du travail parlementaire. Jeune sénateur, j'ai été surpris par la teneur des premiers débats auxquels j'ai assisté, ainsi que par le nombre d'amendements ne concernant pas les textes en cours de discussion. Nous devons contraindre les assemblées à se concentrer sur l'essentiel : les résultats, qui responsabilisent, et non les normes, qui déresponsabilisent les acteurs. Il en va de même pour les normes européennes. J'en ai fait l'expérience avec les statuts de l'Association pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) : pour rédiger une ordonnance, qui ne devrait contenir que deux lignes, nous occupons trois pages. Il m'a en outre fallu une vingtaine d'auditions, souvent contradictoires, pour arriver à comprendre le contenu de cette ordonnance, qui a nécessité trois ans pour sa rédaction.
Avec humour, Olivier Cadic a su nous intéresser au sujet. Nous devons maintenant nous mettre sérieusement au travail, sans polémique, et nous pencher prioritairement sur le travail parlementaire. La première chose à faire est sans doute de limiter le nombre de textes. Je travaillais précédemment dans le domaine du funéraire où, en cinq ans, les fondamentaux de la profession ont été transformés trois fois. Notre collègue M. Jean-Pierre Sueur avait proposé une loi, sans consulter le monde professionnel, qui était au départ totalement inapplicable, et qui a ensuite été modifiée plusieurs fois pendant une dizaine d'années avant de se stabiliser dans une forme convenable. Ce résultat aurait pu être immédiatement atteint si les professionnels avaient été consultés dès le départ. Les personnes concernées doivent donc être davantage associées à l'élaboration des textes. En ce qui concerne le monde du travail, c'est d'abord les branches professionnelles qui doivent être consultées. Chaque profession pourrait ainsi mieux s'organiser tout en assumant sa responsabilité sur la base d'une obligation de résultat et non pas sous la contrainte de normes.
Mme Annick Billon . - Votre rapport constitue une proposition de méthodologie à laquelle nous devrions tous adhérer. Tous les déplacements de la délégation ont montré les attentes des entreprises en matière de simplification. Les adjectifs employés dans la présentation de la présidente décrivent l'action du Conseil de la simplification, qui s'est livré à des effets d'annonces sans obtenir de vrais résultats.
La simplification, qui devrait tous nous animer depuis longtemps, a rarement intéressé les parlementaires. La complexité ne date pas d'aujourd'hui, et quand on se rappelle les propos de notre collègue Olivier Cadic, brandissant un code du travail dans l'hémicycle, on comprend que la complexité n'existe pas seulement depuis une dizaine d'années.
La méthodologie est indispensable. Il semble même absurde de devoir le rappeler : tout travail nécessite la fixation préalable d'un objectif et d'une méthodologie. L'objectif de simplification est partagé par tous, quels que soient les groupes. Aussi, dès lors que l'on pense avoir trouvé une méthodologie adéquate, comme celle que vous nous avez présentée, même si les outils pertinents peuvent varier selon la sensibilité politique de chacun, on ne peut qu'être d'accord sur la marche à suivre en matière de simplification.
Je considère par ailleurs que votre rapport est intéressant car il nous aide à remettre en cause notre façon de travailler. La pratique qui consiste à présenter sous forme de propositions de loi les amendements refusés lors de l'examen d'un texte n'est pas acceptable. Aujourd'hui, le travail parlementaire sert de faire-valoir aux parlementaires dans leur territoire, alors qu'il devrait servir l'objectif de simplification afin que les entreprises bénéficient d'un cadre juridique qui leur permette de créer de la richesse.
M. Michel Canevet . - Je voudrais d'abord vous féliciter pour ce travail et les conclusions que le rapporteur a exposées et auxquelles je souscris totalement. Nous devons tenir compte du contexte de concurrence internationale dans lequel nous nous trouvons actuellement. C'est pourquoi j'approuve la démarche qui consiste à s'appuyer sur des exemples étrangers.
Le sujet de la simplification administrative est extrêmement important, et il est nécessaire que les parlementaires prennent les dispositions nécessaires pour éviter l'inflation législative et simplifier les codes, qui sont totalement illisibles pour ceux qui doivent les utiliser.
Je suis tout à fait favorable à la méthode présentée par Olivier Cadic. Il me semble en outre que la notion d'évaluation doit intégrer des éléments comparatifs pour tenir compte des pratiques étrangères. Lors du déplacement de la délégation en Corrèze, nous avons rencontré une entreprise travaillant dans le secteur de la sous-traitance pour les cosmétiques, qui nous signalait qu'une évolution textuelle pouvait conduire à des distorsions de concurrence avec les entreprises étrangères et risquait d'affecter son activité. Nous devons donc porter, dans nos évaluations, un regard sur les dispositions en vigueur à l'étranger. Cela semble impératif au regard du déficit du commerce extérieur de la France, qui s'établissait autour de 50 milliards d'euros en 2016, tandis que l'Allemagne annonçait un excédent commercial de 252 milliards. Il est donc urgent que nous agissions pour que nos entreprises puissent connaître des conditions de concurrence au moins égales et sinon meilleures que les entreprises étrangères.
M. Martial Bourquin . - J'aimerais soulever une question d'orientation. Lors du débat au Sénat, et particulièrement en période électorale, souhaitons-nous produire du consensus ou avoir un débat purement politique ? Il me semble que nous devrions essayer de produire du consensus, et nous retrouver sur des questions essentielles.
J'ai la faiblesse de penser qu'avec la crise écologique et tous les défis actuels, il y aura bientôt de nouvelles normes. Il faudra veiller à ce que ces normes ne soient pas imbéciles et ne gênent pas inutilement les entreprises, et plus particulièrement les TPE et PME.
Parmi les fauteurs de normes, vous avez identifié les parlementaires, à raison, mais il ne faut pas oublier l'administration qui, sur un même texte, donne parfois des avis différents. En ce qui nous concerne, nous devons faire des lois plus fluides et mieux préparées à l'application. Il est par ailleurs préoccupant de constater que, pour exister, les parlementaires sont obligés de multiplier les propositions de loi, alors qu'il nous faudrait des lois en moins grand nombre et de meilleure qualité.
Il y a ensuite la question des décrets d'application qui doivent paraître suite à l'adoption d'une loi. Monsieur Cadic a évoqué tout à l'heure le système anglosaxon. Ce dernier est intéressant en ce qu'il oblige à réaliser des études d'impact indépendantes avant qu'une décision soit prise. Peut-être devrions-nous nous inspirer de ce modèle pour réguler l'évolution de notre stock de normes, dont le volume doit obligatoirement diminuer.
Nous aurons peut-être un beau débat en séance. Nous devons le mener avec responsabilité, en nous rappelant que notre force repose sur des dizaines de milliers de TPE et PME qui, en situation difficile, relèvent la tête et attendent des signaux extrêmement forts de la part du législateur. Si nous arrivons à calibrer quelques propositions très fortes, le Sénat pourrait se singulariser en présentant un cadre de travail pour limiter le foisonnement normatif. Cela est d'autant plus important que beaucoup de normes sont utiles, comme les normes environnementales, sur lesquelles certaines entreprises bâtissent même leur réputation.
M. Michel Vaspart . - Je partage l'avis exprimé par Nicole Bricq sur l'usure de l'ensemble des acteurs, au Sénat comme sur le terrain, en raison de notre incapacité à résoudre les problèmes rencontrés par nos concitoyens. De même que Michel Forissier, j'ai été effaré en arrivant au Sénat par la façon dont travaillent les parlementaires. L'une des clés du sujet réside dans cet état de fait. Il me semble tout d'abord inconcevable que les amendements déposés par les parlementaires, lorsqu'ils ont un rapport avec le texte en discussion, puissent totalement transformer la nature du texte sans faire l'objet d'une étude d'impact.
La seconde complication de fond, sans doute plus importante que la première, vient du pouvoir réglementaire. Bien souvent, l'esprit de la loi ne se retrouve pas dans les textes d'application. J'ai eu beaucoup de problèmes lorsque j'ai réclamé que l'on fasse davantage valoir l'article 41 au Sénat. Or nous ne pouvons pas répondre aux attentes de nos concitoyens et leur fournir des textes plus clairs sans contrôler l'écriture des circulaires et décrets. Ceci demande un véritable effort de coordination. Nous souhaitons conserver une certaine indépendance des pouvoirs, mais il devient nécessaire de trouver une règle de fonctionnement commune entre les institutions. Nous devons donc chercher un consensus politique sur cette question, sans quoi nous poursuivrons vainement nos efforts et répéterons sans cesse la même chose.
M. Guy-Dominique Kennel . - Je vous remercie pour le travail qui a été accompli jusqu'à présent. La tâche est difficile et les choses ne seront pas aussi simples. Les entreprises, qui réclament du « laissez-faire », n'ont pas les mêmes attentes que l'administration, qui cherche à réglementer, ni que les élus, qui se trouvent sur le terrain entre les deux, ou que les parlementaires, qui sont contraints à produire des normes pour exister. À cela s'ajoute la politique nationale, avec laquelle nous ne sommes pas toujours en accord.
Il est important de bien définir et hiérarchiser le rôle des acteurs afin d'identifier clairement l'entité qui légifère, édicte les réglementations, contrôle, évalue, et propose des modifications. Contrairement à Michel Vaspart, qui affirmait tout à l'heure son souhait de préserver une certaine indépendance entre les institutions, je pense qu'il est nécessaire d'établir une hiérarchisation. Nous voyons bien les difficultés que posent certains décrets d'application, sur lesquels nous n'avons aucun pouvoir : ce système déresponsabilise l'ensemble des acteurs et il engendre de la complexité.
La seconde difficulté tient au fait qu'on attend généralement des résultats immédiats des parlementaires, alors qu'on voit bien dans les autres pays, notamment en Allemagne, que les résultats ne commencent à apparaître qu'après une décennie. Il convient dès lors de mesurer la difficulté du travail à accomplir. Les effets ne peuvent pas survenir immédiatement après la définition de la méthode et des objectifs opérationnels.
Il sera nécessaire de hiérarchiser les objectifs opérationnels, mais nous devons avant tout nous accorder sur une méthode d'ensemble, qui fasse notamment consensus dans l'hémicycle sans que nous nous dispersions. L'exercice est absolument indispensable. Il nous reste donc à réaffirmer notre volonté politique, à définir clairement notre méthode, et à la décliner en objectifs opérationnels hiérarchisés soumis à des délais, à des évaluations et à des corrections. Nous devons également déterminer l'entité qui chapeautera l'ensemble. Cette dernière est indispensable. En Allemagne, une institution autonome a permis de modifier considérablement l'approche de l'administration et des élus, et a conduit à des économies importantes, même si ces dernières n'ont pas encore été perçues par les entreprises.
Mme Élisabeth Lamure , présidente . - Merci pour vos interventions qui ont permis un débat de qualité et qui ont abordé des questions de fond. Nous arrivons à mieux nous comprendre et à identifier nos objectifs. Je crois que nous sommes au coeur de la mission qui a été confiée à cette délégation : entendre les entreprises, traduire leurs souhaits en termes concrets, et atténuer le poids considérable des normes.
Nous avons intérêt à réformer notre façon de travailler ; je crois que nous y sommes contraints. Certains d'entre vous ont exprimé leur étonnement quand ils ont découvert nos méthodes de travail. Pour ma part, je suis au Sénat depuis 2004 et je n'ai toujours pas intégré cette manière de travailler, qui implique d'énormes pertes de temps. Malheureusement, bien que ce constat soit assez partagé, il est très difficile d'avancer sur cette question. Il nous faudra une volonté politique très forte.
J'aimerais par ailleurs préciser que nous sommes tous confrontés à cet excès de complexité, et que nous souhaitons tous que la situation s'améliore. Le monde dans lequel nous vivons ne permet plus la survivance d'arcanes aussi complexes.
M. Olivier Cadic . - Je crois que nous partageons tous le même esprit. Même si chacun a son regard, nous souhaitons tous avancer dans le même sens. Cela est indispensable à la construction d'un processus qui nous permette de reprendre l'ensemble du système.
Mme Élisabeth Lamure , présidente . - Nous en débattrons en séance publique le 23 février au matin.
A l'issue du débat, la délégation adopte le rapport à l'unanimité.