IV. MIEUX LÉGIFÉRER, SEUL MOYEN DE MAÎTRISER LE FLUX QUI NOIE LES ENTREPRISES
Pour mieux tenir compte des besoins des entreprises dans l'élaboration des nouvelles normes, il convient également d'améliorer la manière de légiférer, à la fois dans la phase amont du dépôt des textes, au cours de la procédure parlementaire et en aval.
A. ASSOCIER LES ENTREPRISES À L'ÉLABORATION DES PROJETS DE LOI
1. Mieux consulter les entreprises en amont
La production législative se fait encore trop souvent en « tour d'ivoire » au sein de chaque ministère . Chacun se sent propriétaire de son code. Une « logique de l'honneur » semble prévaloir, d'après les propos entendus par vos rapporteurs en auditions, et empêcher chaque ministère de tenir compte des intérêts des autres.
La consultation des entreprises en amont de la production de textes est le plus sûr moyen de mettre à bas ces féodalités en les amenant à intégrer leurs visions et à mieux les pondérer entre elles. À titre d'exemple, Mme Lydie Evrard, sous-directrice de la normalisation, de la réglementation des produits et de la métrologie à la Direction générale des entreprises du ministère de l'économie, faisait ainsi observer à vos rapporteurs l'importance de faire avancer ensemble les exigences économiques et environnementales. Elle soulignait que faire avancer trop vite les objectifs environnementaux pouvait être contre-productif : imposer des exigences environnementales telles qu'elles conduisent à la fermeture de sites n'est pas souhaitable, même pour l'environnement. M. Alain Devic, Président de la section thématique Réglementation et simplification du Conseil national de l'industrie, a évoqué devant vos rapporteurs le cas des règles antisismiques dont le calendrier d'application aux 12 100 sites SEVESO concernés engendre un coût si élevé qu'il remet en question la survie d'entreprises, certaines de taille intermédiaire.
Il importe donc d' associer les entreprises à l'élaboration des normes aussitôt que possible . Le Secrétaire général du Gouvernement a relevé que la consultation d'organismes divers (au nombre de 470) était déjà prévue par les diverses lois. La plupart de ces consultations ne permettent pas nécessairement de connaître le point de vue des entreprises et d'identifier les éventuelles difficultés d'application des normes envisagées : elles ne sauraient suffire. Il convient donc de systématiser les consultations ouvertes et de rendre leurs résultats accessibles , au moins aux contributeurs, comme le fait l'Union européenne par voie électronique.
Cette idée était avancée dès 2008 en matière fiscale par M. Olivier Fouquet dans un rapport 179 ( * ) qui préconisait une consultation ouverte sur les dispositions fiscales envisagées , trois mois avant le dépôt du projet de loi de finances (PLF) au Parlement, et proposait d'inscrire dans la loi organique relative aux lois de finances que les dispositions qui n'auraient pas été annoncées trois mois avant le dépôt du PLF les contenant ne seraient applicables qu'à compter de l'année suivante, sauf exception. Certains dispositifs fiscaux ont effectivement fait l'objet d'une large consultation, comme ce fut le cas en 2009 pour la réforme de la taxe professionnelle, mais c'est loin d'être systématique. La fronde menée fin 2012 par les entrepreneurs, qui s'étaient qualifiés de « pigeons », à l'encontre des projets de taxation à l'impôt sur le revenu des plus-values de cession d'entreprises avait contraint le Gouvernement à reculer. Cet épisode illustre bien la nécessité d'une concertation en amont.
Ces consultations requièrent du temps, sans doute plusieurs mois. Il n'est plus admissible que les représentants des entreprises soient consultés entre Noël et tout début janvier, comme l'a été le MEDEF sur le projet d'ordonnance réformant le droit des entreprises en difficulté 180 ( * ) , transmis par la Chancellerie sans étude d'impact ni exposé des motifs. Sans doute faut-il pour cela accepter de prendre du temps en amont, mais au bénéfice d'une amélioration de la qualité de la loi, de sa légitimité et donc de son effectivité .
C'est au prix de cette lenteur dans l'élaboration de la norme que l'on passera d'une norme imposée à une norme négociée, comme cela se pratique déjà aux Pays-Bas ou en Allemagne.
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Proposition n° 17 : systématiser la consultation transparente des entreprises en amont de l'élaboration des normes qui leur sont applicables, ce temps « perdu » permettant de gagner en qualité, en légitimité et en effectivité de la loi |
Parallèlement, votre délégation soutient la nécessité d'intégrer des experts représentant les partenaires sociaux (entreprises et salariés) dans les groupes de travail des agences qui rendent des avis aux ministres sur des sujets techniques , la coopération de tous dans ces instances assurant une prise en compte plus équilibrée des risques. Cette diversité d'approches est le meilleur moyen de garantir une neutralité de l'expertise rendue, en matière de sécurité et de santé au travail.
Enfin, votre délégation, constatant que le test PME n'est pas entré dans les pratiques administratives, propose de rendre obligatoire la réalisation d'un test PME pour tout projet de réglementation applicable aux entreprises et de le prévoir également pour tout projet de loi les concernant . Il importe aussi d'en publier les résultats en toute transparence. La réticence des administrations tient souvent au délai supplémentaire qu'induit le test PME : là encore, c'est un profond changement culturel que votre délégation appelle de ses voeux.
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Proposition n° 18 : rendre obligatoire la réalisation d'un test PME -et la publication de ses résultats- pour tout projet de texte normatif (loi ou règlement) applicable aux entreprises |
Une autre manière d'associer les entreprises à l'élaboration des normes qu'on envisage de leur appliquer est de développer leur participation à des expérimentations limitées dans le temps et dans l'espace. Le Gouvernement a initié en 2014 quelques expérimentations régionales de simplification pour les entreprises, notamment en matière de procédures environnementales, mais ces occurrences restent trop rares. On peut ainsi regretter que la demande du MEDEF d'une expérimentation préalable sur 50 000 entreprises du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu avant sa généralisation, ait été refusée par le ministère de l'économie, comme cela a été signalé à vos rapporteurs en audition.
L'initiative de France expérimentation offre toutefois des perspectives intéressantes de ce point de vue . En juin 2016, le Gouvernement a annoncé la création d'un "guichet unique", baptisé France Expérimentation, afin de favoriser l'expérimentation et l'innovation dans le secteur économique, via des dérogations temporaires au cadre réglementaire en vigueur . En effet, les règlements et processus administratifs, souvent conçus à une époque où certaines technologies ou certaines pratiques n'existaient pas encore, peinent à s'adapter au rythme de l'innovation et peuvent freiner le déploiement de nouvelles solutions. France expérimentation propose aux entreprises ou aux associations qui portent un projet innovant d'exprimer elles-mêmes leurs besoins d'adaptation des normes et procédures administratives auprès d'un interlocuteur unique et dans le cadre d'un dispositif clair, transparent et réactif. Un premier appel à projets a été ouvert jusqu'au 31 décembre 2016. C'est un pas significatif vers un nouveau modèle d'action publique, conduit en relation et en confiance avec les entreprises.
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Proposition n° 19 : faciliter les expérimentations impliquant les entreprises afin de mieux calibrer les dispositions législatives en amont de leur adoption |
2. Enrichir les études d'impact et élargir leur périmètre
Les études d'impact peuvent contribuer à éviter une instabilité normative croissante. Pour cela, elles doivent devenir des outils de qualité de la norme applicable aux entreprises (cf. supra ).
Forte des enseignements qu'elle a pu tirer de ses déplacements à l'étranger et de ses auditions, votre délégation estime qu'il conviendrait à cette fin de compléter les études d'impact afin qu'elles:
- fassent figurer en priorité l'analyse d'option : malgré les préconisations du guide de légistique du SGG déjà évoqué, il est rare que cette rubrique soit renseignée suffisamment ; en tout état de cause, elle ne figure presque jamais en tête des études d'impact 181 ( * ) alors que la question de la nécessité de la loi est la première à poser ;
- s'appuient sur l'évaluation d'expériences étrangères , notamment européennes ;
- rendent compte des résultats des tests PME et des consultations réalisés en amont, en précisant les suites que le Gouvernement y a données ;
- chiffrent les coûts de la charge administrative que le texte crée et/ou supprime pour les entreprises , en précisant la méthode de calcul retenue et en rapportant ce coût à des grandeurs significatives en l'espèce (masse des investissements annuels ou des résultats nets, ou masses salariales cumulées des entreprises concernées);
- indiquent l'impact en volume que le texte aura sur le corpus juridique en vigueur ;
- le cas échéant, identifient à part les écarts entre la norme de transposition et les prescriptions minimales fixées par la directive européenne, les comparent aux options réglementaires retenues dans les principaux pays membres de l'UE et en chiffrent l'impact de manière distincte ;
- définissent des critères d'évaluation ex post pour prévoir, en conséquence, la collecte des données nécessaires au regard des objectifs visés ;
- évaluent l'effet des choix envisageables en matière de date d'entrée en vigueur pour préserver la stabilité des situations en cours .
Votre délégation estime aussi nécessaire d'élargir le périmètre de ces études d'impact, rendues plus exigeantes, et d'y soumettre aussi les projets d'ordonnances - condition pour dispenser d'étude d'impact le projet de loi assurant leur ratification 182 ( * ) - ainsi que les propositions de loi inscrites à l'ordre du jour 183 ( * ) . Vu les délais très contraints de la procédure parlementaire, il ne serait pas réaliste d'y soumettre également les amendements, dont l'examen intervient quelques jours ou quelques heures après leur dépôt.
Ces différentes évolutions doivent conduire à revoir la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009.
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Proposition n° 20 : enrichir le contenu des études d'impact préalables aux lois et règlements et y soumettre les projets d'ordonnances et les propositions de loi inscrites à l'ordre du jour |
3. Transformer le Conseil de la simplification pour les entreprises en lui confiant mission de contrôler la qualité des études d'impact
Élément décisif pour provoquer le changement de culture qu'espère votre délégation, la mise en place d'un contrôle indépendant de la qualité des études d'impact par un organe dédié -qui ne peut pas être l'auteur de la norme- soulève des questions institutionnelles.
Le Conseil d'État a reçu la mission de contrôler la qualité des études d'impact : elles lui sont donc adressées avant d'être publiées en même temps que le texte qu'elles accompagnent (règlement ou projet de loi). Par tradition, ses membres sont indépendants du pouvoir politique et l'on pourrait légitimement défendre qu'il a naturellement vocation à être cet organe capable d'exercer un contrôle indépendant sur les études d'impact . C'est d'ailleurs l'option soutenue par M. Bertrand-Léo Combrade, maître de conférences en droit public à l'Université de Picardie, dans la thèse qu'il a soutenue en 2015 sur l'obligation d'étude d'impact des projets de loi et qu'il a adressée à la présidente de votre délégation. Vos rapporteurs ont accueilli favorablement cette idée, dans la mesure où elle permettrait de satisfaire le nouveau besoin qui leur paraît s'imposer - faire certifier de manière indépendante les études d'impact- sans modifier le paysage institutionnel ni, a fortiori , créer de nouvelle instance.
Plusieurs objections peuvent néanmoins être opposées à cette option : l'expérience a montré que, même si la publication récente qu'il fait de ses avis change en partie la donne, le contrôle exercé par le Conseil d'État sur les études d'impact était trop lâche pour permettre une amélioration de leur qualité. Le Conseil d'État en est lui-même convenu en prenant l'engagement, dans sa dernière étude annuelle, d'exercer cette fonction avec plus d'exigence. Ceci conduit à soulever la capacité du Conseil d'État à renforcer son contrôle: si les qualités juridiques des membres du Conseil d'État ne font pas débat, leurs compétences pour évaluer la qualité scientifique d'une étude d'impact sont objectivement réduites, la formation des hauts fonctionnaires de notre pays mettant prioritairement l'accent sur la maîtrise du droit plutôt que des sciences économiques. Cet argument pourrait toutefois céder si le Conseil d'État décidait de se doter des compétences requises. Il reste que la similitude des profils et des formations, sinon la consanguinité, que l'on observe entre les administrateurs civils des ministères et les membres du Conseil d'État amène à s'interroger sur le caractère vraiment « extérieur » du regard que le Conseil d'État est en mesure de porter sur les études d'impact élaborées par les auteurs des projets de texte réglementaires ou législatifs. Ainsi, le fait que le Secrétaire général du Gouvernement soit conseiller d'État lui-même permet de mesurer la porosité qui existe naturellement entre le Conseil d'État et l'exécutif. Enfin et surtout, le fait que le Conseil d'État lui-même, dans sa dernière étude annuelle, propose de confier à une instance indépendante la certification des études d'impact et n'envisage visiblement pas d'être lui-même cette instance, a conduit vos rapporteurs à imaginer d'autres options.
Soucieux de ne pas compliquer la galaxie déjà trop touffue d'organes publics en tous genres, ils proposent de transformer un organe existant qui abrite déjà en son sein l'embryon de l'instance nécessaire: le Conseil de la simplification pour les entreprises . Ce Conseil héberge en effet l'atelier « impact entreprises », dont les insuffisances ont été dénoncées plus haut (saisine trop tardive et non systématique, avis rares et ayant connu une faible publicité) mais qui a le mérite d'apporter un regard extérieur sur les projets de texte élaborés par le Gouvernement.
Il conviendrait donc d'élargir les missions du Conseil de la simplification en le chargeant explicitement de contre-expertiser les études d'impact produites par le Gouvernement et, parallèlement, de modifier sa composition : le modèle qui se répand en Europe et dont ils ont particulièrement relevé l'efficacité en Allemagne amène vos rapporteurs à suggérer que le pouvoir décisionnel du Conseil repose entre les mains d'un collège constitué de personnalités actives du monde économique 184 ( * ) , en nombre suffisamment resserré -8 à 10- pour être opérationnel et engager ses membres. Ces personnalités, qui n'assumeraient aucun mandat politique ni aucune fonction administrative durant leur mandat, conserveraient leur activité professionnelle par ailleurs pour ne consacrer qu'une minorité de leur temps au Conseil. Ce collège serait nommé par le Premier Ministre ou le Ministre de l'Économie, pour un mandat non renouvelable et non révocable dont la durée pourrait être de trois ou six ans, afin de permettre des renouvellements étagés et garantir une capitalisation d'expérience. En appui au collège, serait constituée une équipe d'instruction, dotée d'une quinzaine de membres issus des grands corps d'inspection ou de contrôle des ministères économiques et financiers (IGF, CGE, CGEFI), de la Cour des comptes mais aussi des cadres administratifs de haut niveau, certains de formation économique, d'autres maîtrisant les compétences des grands ministères, ainsi que des universitaires, économistes ou statisticiens. Lors de son audition par vos rapporteurs, M. Vincent Aussilloux, Directeur du département économie de France Stratégie, a indiqué que France Stratégie pourrait fournir à cette nouvelle structure quelques équivalents temps plein.
Le rôle de ce Conseil serait de contre-expertiser la pertinence scientifique des études d'impact des projets de lois et de règlements applicables aux entreprises , dont il serait systématiquement saisi trois à quatre semaines avant leur transmission prévue au SSG ou au Conseil d'État (pour les décrets en Conseil d'État et les projets de loi). Il choisirait lui-même les textes dont il se saisirait et rendrait son avis au terme d'échanges et de dialogues avec le porteur du texte, en s'appuyant éventuellement sur l'INSEE. Conformément au modèle du NKR allemand, la décision y serait prise à la majorité des membres, sans que l'expression publique des opinions dissidentes ne soit admise. Cet avis, s'il concerne un projet de loi, serait présenté en Conseil des Ministres en même temps que le projet lui-même. Il ne serait que consultatif mais il serait systématiquement rendu public et, dans le cas d'un projet de loi, déposé au Parlement en même temps que lui et que l'étude d'impact l'accompagnant.
Concernant les textes législatifs envisagés par l'UE, cet organe devrait aussi se voir confier le soin d'évaluer, pour la France, la qualité des études d'impact de la Commission européenne afin d'appuyer la position française dans la négociation de ces textes au Conseil de l'UE.
Enfin, ce conseil devrait assumer une fonction de formation des administrations à la réalisation d'études d'impact , rôle aujourd'hui joué par la mission simplification du CGEFI (voir supra ).
Ce conseil ne serait pas une autorité administrative indépendante : ce statut paraît inadapté dès lors que le Conseil n'aurait aucun rôle de régulation et n'exercerait aucune autorité par délégation de l'État. Son statut d'autonomie s'apparenterait plutôt à celui de l'autorité environnementale 185 ( * ) , créée par décret en 2009.
Votre délégation propose de modifier par décret les missions et la composition du Conseil de la simplification pour les entreprises , dont l'existence n'est assurée que jusqu'au 1 er juin 2017 par le décret n° 2016-1342 du 11 octobre 2016. Une mise en place progressive pourrait s'envisager, en expérimentant sur une année ce nouveau processus sur un champ réduit de textes émanant par exemple des ministères du travail, de la santé, de l'écologie et de la justice. La durée de vie de ce Conseil de la simplification pour les entreprises , revu et corrigé, serait limitée afin de réexaminer régulièrement sa pertinence, ce qui participerait de la démarche qualité d'ensemble promue par votre délégation.
À terme, pourrait s'imaginer la fusion de ce Conseil de la simplification pour les entreprises avec le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), chargé d'émettre un avis sur l'impact des projets de loi et de règlements applicables aux collectivités territoriales, en un unique « Conseil d'évaluation des normes »- qui pourrait être doté de trois collèges (entreprises, administrations publiques, particuliers).
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Proposition n° 21 : transformer la mission et la composition du Conseil de la simplification pour les entreprises pour le rendre indépendant de l'exécutif et lui confier le soin de rendre des avis sur la qualité des études d'impact |
* 179 Améliorer la sécurité juridique des relations entre l'administration fiscale et les contribuables : une nouvelle approche , juin 2008.
* 180 Selon la note remise à vos rapporteurs par le MEDEF à l'occasion de l'audition de ses représentants.
* 181 Dans les fiches d'impact, la question d'une alternative à la réglementation n'arrive que dans la partie VII (sur IX) de la fiche.
* 182 Comme l'avait déjà pointé le rapport d'information déjà cité, n° 2268 (2014-2015) de Mme Laure de La Raudière, présidente, et M. Régis Juanico, rapporteur, au nom de la mission d'information sur la simplification législative de l'Assemblée nationale. Cf. p. 84
* 183 À cet égard, votre délégation a récemment déploré le défaut d'étude d'impact accompagnant la proposition de loi relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre, qui sera source de grandes complexités pour toutes les entreprises, et particulièrement les PME.
* 184 Membres de la société civile, cadres d'entreprises, économistes, professions de conseils aux entreprises, représentants des syndicats qualifiés en matière d'étude d'impact...
* 185 L'Autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) est issue du décret n°2009-496 du 30 avril 2009. Elle a été créée sous l'impulsion des législations européennes et nationales, lesquelles prévoient que les évaluations d'impacts environnementaux des grandes opérations soient soumises à l'avis, rendu public, d'une autorité compétente en matière d'environnement.