L'expérience des parlements nationaux au sein de l'Union européenne : une source d'inspiration pour la modernisation du Sénat. Les exemples luxembourgeois, belge, portugais, grec, tchèque, autrichien et slovaque

Rapport d'information n° 418 (2006-2007) de MM. Patrice GÉLARD et Jean-Claude PEYRONNET , fait au nom de la commission des lois et de la mission d'information de la commission des lois, déposé le 25 juillet 2007

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• LES 21 PROPOSITIONS DE MM. PATRICE GÉLARD ET JEAN-CLAUDE PEYRONNET, CO-RAPPORTEURS
  
• INTRODUCTION
  
• PREMIÈRE PARTIE - LES PRINCIPAUX ENSEIGNEMENTS DES EXPÉRIENCES ÉTRANGÈRES
  
  • I. LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE : LA CONCENTRATION DE LA SÉANCE PLÉNIÈRE SUR LES GRANDS ENJEUX ET LA VALORISATION DES TRAVAUX DES COMMISSIONS
    
    • A. L'ORGANISATION DES TRAVAUX : LA RÈGLE DE LA SESSION UNIQUE, L'EXCEPTION DE LA PROGRAMMATION À LONG TERME DE L'ORDRE DU JOUR
      
    • B. LA GÉNÉRALISATION DU DÉBAT D'ORIENTATION EN SÉANCE PUBLIQUE AVANT L'EXAMEN DES TEXTES EN COMMISSION
      
    • C. LA VALORISATION DU RÔLE DES COMMISSIONS POUR ASSURER L'EFFICACITÉ DU DÉBAT EN SÉANCE PUBLIQUE
      
    • D. UNE MAÎTRISE SOUVENT AFFIRMÉE DU TEMPS D'EXAMEN DES TEXTES EN SÉANCE PLÉNIÈRE
      
  • II. DES POUVOIRS DE CONTRÔLE MAJORITAIREMENT EXERCÉS EN SÉANCE PUBLIQUE ET ACCORDANT UNE LARGE PLACE AUX INITIATIVES INDIVIDUELLES ET À CELLES DES GROUPES
    
    • A. LES ORGANES SPÉCIALISÉS : UNE EXISTENCE GÉNÉRALEMENT LIMITÉE DANS LE TEMPS, POUR UN CONTRÔLE APPROFONDI
      
    • B. LA SÉANCE PUBLIQUE, LIEU D'EXERCICE RÉGULIER DU CONTRÔLE PARLEMENTAIRE
      
    • C. LE DÉVELOPPEMENT PROGRESSIF DU CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS
      
  • III. L'IMPLICATION CROISSANTE DES PARLEMENTS DANS LE SUIVI ET L'ÉLABORATION DES POLITIQUES EUROPÉENNES
    
    • A. LE RÔLE PIVOT DES ORGANES SPÉCIALISÉS DANS LES AFFAIRES EUROPÉENNES
      
    • B. LE DÉVELOPPEMENT DES LIENS AVEC LES PARLEMENTAIRES EUROPÉENS
      
    • C. DE LA SIMPLE CONSULTATION À L'AVIS OBLIGATOIRE, DES PRÉROGATIVES À GÉOMÉTRIE VARIABLE
      
  • IV. LA MINORITÉ : DES DROITS AUX CONTOURS DIFFÉRENCIÉS POUR UN ACTEUR ESSENTIEL DE LA VIE PARLEMENTAIRE
    
    • A. UNE PARTICIPATION SYSTÉMATIQUE À L'ORGANISATION DES TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE
      
    • B. UNE FORTE IMPLICATION DANS LES TRAVAUX DE CONTRÔLE EN SÉANCE PUBLIQUE
      
    • C. L'IMPACT LIMITÉ DE L'OPPOSITION SUR LA FONCTION LÉGISLATIVE
      
• DEUXIÈME PARTIE - LES SEPT PARLEMENTS DES ÉTATS MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE ÉTUDIÉS
  
  • I. LE LUXEMBOURG : UN PARLEMENT DE DIMENSION MODESTE EN PLEINE RÉFLEXION SUR L'AMÉLIORATION DE SES PROCÉDURES
    
    • A. UNE PROCÉDURE LÉGISLATIVE SIMPLE, CARACTÉRISÉE PAR UN EXAMEN RAPIDE DES TEXTES
      
      • 1. Les textes législatifs, pour la plupart d'origine gouvernementale, sont examinés attentivement par les commissions
        
      • 2. Des séances publiques strictement encadrées
        
      • 3. L'intervention du Conseil d'État à toutes les étapes de la procédure
        
      • 4. En pratique, les lois sont le plus souvent sanctionnées et promulguées après une seule lecture à la Chambre
        
    • B. L'ÉLABORATION RÉCENTE D'UNE « STRATÉGIE EUROPÉENNE » PAR LA CHAMBRE DES DÉPUTÉS
      
      • 1. Après un premier examen des documents européens par la commission des affaires étrangères et européennes, le suivi des affaires européennes relève de chaque commission permanente dans son secteur de compétences
        
      • 2. Le souci d'une plus grande implication des députés luxembourgeois dans les questions communautaires
        
    • C. LE RENFORCEMENT PROGRESSIF DU CONTRÔLE DE L'ACTIVITÉ GOUVERNEMENTALE PAR LA CHAMBRE DES DÉPUTÉS
      
      • 1. Le développement d'une culture du contrôle de l'action gouvernementale
        
      • 2. Un large éventail d'outils pour faciliter l'information et le contrôle individuel des députés
        
      • 3. Une procédure d'enquête parlementaire peu utilisée
        
      • 4. Un pouvoir de nomination important
        
      • 5. Une association étroite de la Chambre à l'élaboration des textes d'application des lois
        
    • D. LES DROITS NOTABLES RECONNUS À L'OPPOSITION RÉSULTENT DE LA COUTUME PARLEMENTAIRE
      
      • 1. L'opposition parlementaire préside certaines commissions de la Chambre
        
      • 2. L'opposition parlementaire a le dernier mot sur la fixation du temps de parole en séance plénière et peut interpeller le gouvernement
        
  • II. LA BELGIQUE : UN BICAMERISME INÉGALITAIRE, DES INNOVATIONS INTÉRESSANTES
    
    • A. COMPLEXE, LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE FÉDÉRALE DONNE LA PRÉÉMINENCE À LA CHAMBRE DES REPRÉSENTANTS DANS L'EXAMEN DES TEXTES
      
      • 1. Le fédéralisme belge implique des lois fédérales au champ limité et une concertation permanente entre les diverses entités pour leur élaboration
        
      • 2. Le rôle secondaire du Sénat belge dans l'examen des textes législatifs
        
      • 3. Les commissions jouent un rôle important dans l'adoption des textes législatifs par les assemblées
        
      • 4. Les débats en séance publique, concentrés sur les points essentiels des textes, modifient régulièrement les dispositifs adoptés par les commissions
        
    • B. L'IMPLICATION PERMANENTE DES CHAMBRES FÉDÉRALES DANS L'EXAMEN DES AFFAIRES EUROPÉENNES SE TRADUIT PAR PLUSIEURS PROCÉDURES ORIGINALES
      
    • C. LES CHAMBRES FÉDÉRALES JOUISSENT DE NOMBREUSES PRÉROGATIVES POUR CONTRÔLER ET ORIENTER L'ACTION DU GOUVERNEMENT
      
      • 1. La Chambre des représentants seule peut mettre en cause le budget du gouvernement et lui retirer sa confiance
        
      • 2. Les chambres fédérales disposent de pouvoirs étendus pour enquêter sur la politique gouvernementale et suivre certaines activités sensibles
        
      • 3. La fréquence des questions et des débats assure une bonne information des chambres
        
    • D. L'OPPOSITION PARLEMENTAIRE BÉNÉFICIE DE DROITS ÉTENDUS AU SEIN DES CHAMBRES FÉDÉRALES
      
      • 1. Un principe : les nominations sont effectuées en suivant la représentation proportionnelle des groupes politiques
        
      • 2. Les parlementaires de l'opposition peuvent « faire entendre leur voix » dans la procédure législative
        
  • III. L'ASSEMBLÉE DE LA RÉPUBLIQUE PORTUGAISE : UN PARLEMENT MONOCAMERAL MARQUÉ PAR LE RÔLE PRÉPONDÉRANT DES COMMISSIONS EN MATIÈRE LÉGISLATIVE ET EN QUÊTE D'ENCORE PLUS D'EFFICACITÉ
    
    • A. UNE PROCÉDURE LÉGISLATIVE SIMPLE, S'APPUYANT PRINCIPALEMENT SUR LE TRAVAIL DES COMMISSIONS
      
      • 1. La procédure législative ordinaire : une discussion publique préalable ; un travail approfondi, le plus souvent en commission, entériné en séance plénière
        
      • 2. Des procédures permettant d'accélérer l'examen de certains textes
        
    • B. UN DÉVELOPPEMENT RÉCENT DU RÔLE DE L'ASSEMBLÉE DE LA RÉPUBLIQUE DANS LE DOMAINE EUROPÉEN
      
      • 1. Une participation croissante à l'élaboration du droit communautaire dérivé : le rôle actif de la commission pour les affaires européennes
        
      • 2. Une information constante et approfondie en matière communautaire
        
      • 3. La participation du parlement portugais à la désignation des titulaires de certains postes européens
        
    • C. DES MODALITÉS CLASSIQUES DE CONTRÔLE DE L'ACTION GOUVERNEMENTALE
      
      • 1. L'engagement de la responsabilité du Gouvernement devant le Parlement
        
      • 2. Les importants travaux d'information des commissions
        
      • 3. Le contrôle de l'action gouvernementale en séance publique : les questions, les interpellations et les débats
        
      • 4. L'examen des pétitions de citoyens
        
    • D. DES DROITS RECONNUS À LA MINORITÉ
      
      • 1. Des postes importants confiés aux membres de l'opposition
        
      • 2. Une certaine implication dans les travaux de l'Assemblée
        
  • IV. LA VOULI GRECQUE : UN PARLEMENT MONOCAMÉRAL EXERÇANT EN PERMANENCE ET DE FAÇON ÉQUILIBRÉE SES FONCTIONS LÉGISLATIVES ET DE CONTRÔLE, AVEC L'APPUI D'UN SERVICE SCIENTIFIQUE
    
    • A. UNE ORGANISATION ORIGINALE ASSURANT LA PERMANENCE DU POUVOIR LÉGISLATIF
      
      • 1. L'encadrement précis du régime des sessions et le rôle central du président de la Chambre dans la fixation de l'ordre du jour
        
      • 2. Une permanence assurée hors des périodes de session par les « sections de vacation »
        
    • B. UNE PROCÉDURE LÉGISLATIVE MARQUÉE PAR UN OBJECTIF D'EFFICACITÉ
      
      • 1. Le principe d'une lecture unique par l'assemblée plénière
        
      • 2. La procédure simplifiée et les procédures d'urgence
        
      • 3. L'introduction récente d'une procédure de législation déléguée en commission
        
      • 4. L'encadrement précis du droit d'amendement
        
    • C. DES DISPOSITIFS TRADITIONNELS MAIS DIVERSIFIÉS POUR LE CONTRÔLE DE L'ACTIVITÉ GOUVERNEMENTALE ET DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDEPENDANTES
      
      • 1. L'envoi de rapports aux ministres sur les pétitions
        
      • 2. L'usage traditionnel des questions
        
      • 3. Les commissions d'enquête
        
      • 4. Le contrôle des autorités indépendantes
        
    • D. L'IMPLICATION CROISSANTE DU PARLEMENT HELLÉNIQUE DANS LE SUIVI DES AFFAIRES EUROPÉENNES
      
      • 1. Une obligation constitutionnelle limitée à l'information du Parlement
        
      • 2. Le pouvoir d'appréciation des commissions du Parlement
        
      • 3. Le rôle prépondérant du Gouvernement dans la transposition du droit communautaire
        
  • V. LA RÉPUBLIQUE TCHÈQUE : UN BICAMÉRISME FORTEMENT INÉGALITAIRE, UN PARLEMENTARISME PEU RATIONALISÉ ET DES POUVOIRS RECONNUS À LA MINORITÉ
    
    • A. UNE PROCÉDURE LÉGISLATIVE REFLÉTANT LE BICAMÉRISME INÉGALITAIRE MAIS MARQUÉE PAR PLUSIEURS ORIGINALITÉS
      
      • 1. Un ordre du jour fixé par chaque assemblée
        
      • 2. Le droit d'initiative
        
      • 3. Une procédure législative en trois temps à la Chambre des députés
        
      • 4. Une navette qui reflète l'inégalité des pouvoirs des deux chambres
        
      • 5. Une procédure législative simplifiée en cas d'urgence
        
    • B. LES AFFAIRES EUROPÉENNES : UNE PLACE IMPORTANTE HÉRITÉE DU DÉFI DE L'ADHÉSION À L'UNION EUROPÉENNE
      
      • 1. Le choix de commissions permanentes spécialisées dans les affaires européennes
        
      • 2. La réserve d'examen parlementaire sur les textes communautaires
        
      • 3. L'Institut parlementaire : des experts au service du Parlement
        
      • 4. La consultation de la Chambre des députés sur certaines nominations européennes
        
    • C. LA RECONNAISSANCE DE POUVOIRS DE BLOCAGE À LA MINORITÉ
      
      • 1. Une application modérée du fait majoritaire
        
      • 2. La désignation d'un contre-rapporteur sur les projets de loi
        
      • 3. Un pouvoir de blocage reconnu à deux groupes politiques ou cinquante députés
        
    • D. DES PROCÉDURES CLASSIQUES ENTRE LES MAINS DE LA CHAMBRE DES DÉPUTÉS POUR CONTRÔLER L'ACTION DU GOUVERNEMENT
      
      • 1. Un droit d'information général
        
      • 2. Une institution originale : les comités
        
      • 3. Des commissions d'enquête aux pouvoirs importants
        
      • 4. L'adoption de résolutions pour interpeller le gouvernement
        
      • 5. Une procédure dynamique de questions orales et écrites
        
  • VI. LE PARLEMENT AUTRICHIEN, UN FONCTIONNEMENT MARQUÉ PAR UNE PARTICIPATION ACTIVE AU PROCESSUS DÉCISIONNEL COMMUNAUTAIRE ET UN CONTRÔLE EFFICACE DU GOUVERNEMENT
    
    • A. UNE PROCÉDURE LÉGISLATIVE MARQUÉE PAR UNE PROGRAMMATION ANTICIPÉE DES TRAVAUX ET UN BICAMÉRISME TRÈS DÉSÉQUILIBRÉ
      
      • 1. Un ordre du jour fixé un an à l'avance
        
      • 2. Une procédure législative marquée par la prééminence du Conseil national
        
    • B. DES DROITS DE L'OPPOSITION LIMITÉS PAR L'EXISTENCE D'UNE COALITION
      
      • 1. Les effets de la représentation proportionnelle
        
      • 2. Des droits de l'opposition limités
        
    • C. UNE PARTICIPATION ACTIVE AU PROCESSUS DÉCISIONNEL COMMUNAUTAIRE
      
      • 1. Le contrôle du respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité
        
      • 2. Des séances plénières trimestrielles avant chaque Conseil européen
        
      • 3. Des prises de position contraignantes en matière de projets d'actes communautaires
        
    • D. DES PROCEDURES DE CONTRÔLE DYNAMIQUES ET DIVERSIFIEES
      
      • 1. Des moyens de contrôle traditionnels en régime parlementaire
        
        • a) La mise en jeu de la responsabilité politique du gouvernement
          
      • 2. Des mécanismes de contrôle plus originaux
        
  • VII. LE PARLEMENT SLOVAQUE, UN PARLEMENT MONOCAMÉRAL MARQUÉ PAR UN EXAMEN APPROFONDI DES LOIS ET UN CONTRÔLE ACTIF DU GOUVERNEMENT
    
    • A. UN PROCESSUS LÉGISLATIF MARQUÉ PAR UN EXAMEN APPROFONDI ET ANTICIPÉ DES TEXTES
      
      • 1. Un ordre du jour fixé six mois à l'avance
        
      • 2. Un système caractérisé par trois lectures successives
        
      • 3. Une procédure législative complétée par deux mécanismes originaux
        
    • B. DES DROITS DE L'OPPOSITION RELATIVEMENT RÉDUITS
      
      • 1. Des droits de l'opposition limités
        
      • 2. Une limitation encore accentuée par l'existence d'une coalition majoritaire solide
        
    • C. UNE PARTICIPATION ACTIVE AU PROCESSUS DÉCISIONNEL COMMUNAUTAIRE
      
      • 1. Le rôle essentiel de la commission pour les affaires européennes
        
      • 2. Un processus à géométrie variable
        
    • D. UN CONTRÔLE ACTIF DU GOUVERNEMENT
      
      • 1. Des moyens de contrôle traditionnels en régime parlementaire
        
      • 2. Des mécanismes de contrôle plus originaux
        
• EXAMEN EN COMMISSION DES LOIS
  
• PROPOSITIONS PRÉSENTÉES, À TITRE PERSONNEL, PAR M. JEAN-CLAUDE PEYRONNET
  
• OBSERVATIONS DE M. PATRICE GÉLARD
  
• ANNEXES
  
• ANNEXE 1 - PROGRAMME DES DÉPLACEMENTS DE LA MISSION
  
• ANNEXE 2 - LA SÉANCE PUBLIQUE DEPUIS 2000 EN FRANCE, AU LUXEMBOURG, EN BELGIQUE, AU PORTUGAL, EN GRÈCE, EN RÉPUBLIQUE TCHÈQUE, EN AUTRICHE ET EN SLOVAQUIE
  
• ANNEXE 3 - LE CADRE INSTITUTIONNEL DES SEPT PARLEMENTS ETUDIÉS
  
• ANNEXE 4 - LA PROCÉDURE PARLEMENTAIRE AU LUXEMBOURG
  
• ANNEXE 5 - LA PROCÉDURE PARLEMENTAIRE EN BELGIQUE
  
• ANNEXE 6 - LA PROCÉDURE PARLEMENTAIRE AU PORTUGAL