Une approche critique de la mise en oeuvre des moyens de lutte contre la "grippe aviaire"

Rapport d'information n° 451 (2005-2006) de Mme Nicole BRICQ , fait au nom de la commission des finances, déposé le 4 juillet 2006

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• AVANT-PROPOS
  
• PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE
  
  • I. UN DISPOSITIF NATIONAL GLOBALEMENT EFFICACE À L'ARCHITECTURE ADMINISTRATIVE GÉNÉRALE INADAPTÉE ET PEU STRUCTURÉE
    
    • A. UN DISPOSITIF GLOBALEMENT EFFICACE
      
      • 1. Le dispositif de lutte contre l'influenza aviaire a fait les preuves de son efficacité
        
        • a) Un dispositif qui s'inscrit dans la continuité des précédents plans d'urgence contre les épizooties majeures
          
        • b) Un dispositif activé au moment de l'apparition du virus d'influenza aviaire hautement pathogène (H5N1) aux frontières de l'Europe puis de la France
          
        • c) L'efficacité globale du dispositif et ses points faibles
          
          • (1) L'économie générale du dispositif : la surveillance du territoire et de ses frontières
            
          • (2) Un maillage vétérinaire territorial point fort du dispositif
            
          • (3) Des points faibles qui devront être corrigés
            
      • 2. Le dispositif de lutte contre une éventuelle pandémie grippale humaine reste théorique mais a déjà pu faire l'objet de critiques sur le terrain
        
        • a) Un plan gouvernemental calé sur les recommandations de l'Organisation mondiale de la santé (OMS)
          
          • (1) Un plan en six phases
            
          • (2) L'importance de la veille sanitaire
            
          • (a) La surveillance et l'alerte
            
          • (b) L'expertise
            
          • (3) La constitution de stocks de masques et de médicaments
            
          • (4) L'organisation d'exercices de simulation
            
        • b) Un plan, globalement bien noté par les experts internationaux, qui a pu toutefois faire l'objet de critiques nationales
          
          • (1) Un plan globalement bien noté par les experts internationaux
            
          • (2) L'expression de critiques au niveau national révèle pourtant certaines failles dans l'actuelle préparation gouvernementale
            
          • (a) La faible association des médecins libéraux malgré l'affirmation du principe du « maintien à domicile » des patients
            
          • (b) La question de la logistique des soins et de la capacité des établissements de santé sur le territoire national
            
          • (c) L'inégale mobilisation des services déconcentrés et des collectivités territoriales
            
          • (d) Quels moyens réels pour la surveillance épidémiologique en France ?
            
    • B. UNE ARCHITECTURE ADMINISTRATIVE GÉNÉRALE INADAPTÉE ET PEU STRUCTURÉE
      
      • 1. La mise en oeuvre de la politique de sécurité sanitaire n'est pas, à proprement parler, interministérielle
        
        • a) Une interministérialité administrative opérationnelle
          
        • b) Une interministérialité budgétaire encore « factice » ne répondant pas aux objectifs de la LOLF
          
      • 2. La structuration du système des agences compétentes en matière d'évaluation du risque sanitaire est perfectible
        
        • a) L'AFSSA, placée sous la double tutelle du ministère de la santé et du ministère de l'agriculture, a joué son rôle d'évaluateur
          
        • b) La question de la dichotomie évaluation / gestion du risque s'est posée avec acuité au moment de la crise de « grippe aviaire »
          
  • II. UN FINANCEMENT INITIAL DU PLAN GOUVERNEMENTAL SOUS-ÉVALUÉ ET MANQUANT DE LISIBILITÉ
    
    • A. UN FINANCEMENT D'ABORD SOUS-ÉVALUÉ PUIS ABONDÉ
      
      • 1. Le rappel du contexte budgétaire
        
        • a) La présentation du projet de loi de finances pour 2006
          
          • (1) L'absence de visibilité des crédits dédiés au financement du plan gouvernemental de lutte contre la pandémie grippale
            
          • (2) L'insuffisance manifeste des crédits dédiés à la lutte contre l'épizootie d'influenza aviaire
            
          • (3) La position de votre commission des finances lors de l'examen du projet de budget pour 2006
            
        • b) Le décret d'avance du 27 mars 2006 ou comment les faits ont donné raison à votre rapporteure spéciale
          
          • (1) Les crédits dédiés à la lutte contre l'épizootie d'influenza aviaire
            
          • (2) Les crédits dédiés au soutien économique de la filière avicole
            
      • 2. L'état actuel du financement du plan gouvernemental
        
        • a) Le volet sanitaire animal
          
        • b) Le volet économique
          
        • c) Le volet pandémique
          
    • B. LA PERSISTANCE D'UN MANQUE DE LISIBILITÉ À PLUSIEURS NIVEAUX
      
      • 1. Le recours contesté au fonds de concours comme instrument de financement du plan gouvernemental de lutte contre la pandémie
        
      • 2. La question de la pertinence de la cartographie des budgets opérationnels de programme (BOP)
        
        • a) La cartographie des BOP du programme « Qualité et sécurité sanitaires de l'alimentation » de la mission « Sécurité sanitaire »
          
        • b) La cartographie des BOP du programme « Veille et sécurité sanitaires » de la mission « Sécurité sanitaire »
          
  • III. DEUX ENJEUX MAJEURS DE LA CRISE DE « GRIPPE AVIAIRE » : LE RENFORCEMENT DE LA COOPÉRATION EUROPÉENNE DANS LE DOMAINE DE LA SANTÉ HUMAINE ET UNE PRISE EN COMPTE COORDONÉE À L'ÉCHELLE MONDIALE DE LA SITUATION DES PAYS LES PLUS EXPOSÉS
    
    • A. L'INDISPENSABLE RENFORCEMENT DE LA COOPÉRATION EUROPÉENNE
      
      • 1. La coopération européenne est efficace sur le plan de la santé animale
        
        • a) Un domaine qui relève historiquement de la compétence communautaire
          
          • (1) Une harmonisation règlementaire exemplaire
            
          • (2) La mise en oeuvre de mesures communes de prévention et de lutte contre la maladie dans l'Union européenne
            
          • (a) Les mesures concernant les importations
            
          • (b) Les mesures « internes » à l'Union européenne
            
          • (3) Le co-financement des mesures de lutte contre l'influenza aviaire
            
        • b) Une coordination qui fonctionne mais qui reste perfectible
          
      • 2. La coopération européenne est encore balbutiante en matière de santé humaine
        
        • a) Une compétence du ressort des Etats, qui échappe aux instances européennes
          
        • b) L'absence de réelle coordination entre les plans gouvernementaux malgré des améliorations soulignées par la Commission européenne
          
    • B. LA NÉCESSAIRE PRISE EN COMPTE COORDONNÉE, À L'ÉCHELLE MONDIALE, DE LA SITUATION DES PAYS LES PLUS EXPOSÉS AU RISQUE
      
      • 1. Une aggravation de la situation internationale ?
        
        • a) La recrudescence des épizooties et zoonoses au niveau mondial
          
        • b) De plus en plus de pays touchés
          
          • (1) La situation internationale au regard de l'épizootie d'influenza aviaire
            
          • (2) Les cas humains de « grippe aviaire » dans le monde
            
        • c) Des pays démunis pour faire face à l'ampleur de la crise ?
          
          • (1) L'amélioration des conditions de lutte dans le sud-est asiatique, sauf en Indonésie où la situation est préoccupante
            
          • (2) Le « cauchemar africain » ?
            
          • (3) Des incertitudes persistantes quant à la capacité de certains voisins de l'Union européenne à lutter contre la maladie sur leur territoire
            
      • 2. L'émergence d'une gestion coordonnée de la situation internationale
        
        • a) Une harmonisation tardive entre les instances internationales compétentes
          
          • (1) Une divergence de points de vue à la base
            
          • (2) Le rapprochement des positions des principales organisations internationales compétentes
            
        • b) Une aide internationale qui s'est fait attendre
          
          • (1) Les promesses de la conférence de Pékin en janvier 2006
            
          • (2) Le point sur les versements lors de la conférence de Vienne de juin 2006
            
          • (3) Les efforts à consentir à moyen terme
            
• CONCLUSION : UN RISQUE POTENTIELLEMENT DURABLE QUI NÉCESSITE DES SOLUTIONS NATIONALES ET MONDIALES
  
  • I. AU PLAN NATIONAL, VIVRE AVEC LA DURABILITÉ POTENTIELLE DU RISQUE D'INFLUENZA AVIAIRE
    
    • A. UN RISQUE POTENTIELLEMENT DURABLE ...
      
    • B. ... QUI IMPOSE DE RÉFLÉCHIR À L'ÉVOLUTION DU DISPOSITIF MIS EN PLACE
      
      • 1. Une palette d'instruments disponibles
        
        • a) Le confinement alterné ou la vaccination préventive ?
          
        • b) L'adaptation des élevages
          
        • c) Une nécessité : la structuration de la filière avicole
          
      • 2. Sur le plan financier, budgéter les crédits nécessaires à la lutte contre l'influenza aviaire dès le vote du budget pour 2007
        
      • 3. Sur le plan structurel, réfléchir à la notion de « pôle de santé publique »
        
  • II. VERS L'ÉMERGENCE D'UNE GOUVERNANCE MONDIALE DE LA SÉCURITÉ SANITAIRE ?
    
    • A. LA NOTION DE GOUVERNANCE MONDIALE
      
    • B. VERS UN DROIT D'INGÉRENCE SANITAIRE ?
      
• EXAMEN EN COMMISSION
  
• ANNEXE I : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
  
• ANNEXE II : PROGRAMME DES DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS PAR VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE
  
• ANNEXE III : EXEMPLE DE FICHE D'INTERVENTION RELATIVE AUX MESURES DE PRÉVENTION ET DE LUTTE CONTRE LA « GRIPPE AVIAIRE » - DÉPARTEMENT DES COTES D'ARMOR (22)