ANNEXE II - L'EXAMEN DES QUESTIONS EUROPÉENNES PAR LE PARLEMENT FINLANDAIS
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Source : rapport remis en février 2005 par une commission chargée d'évaluer les procédures d'examen des questions européennes par le Parlement finlandais.
I - LES PROCÉDURES EXISTANTES
La Finlande est membre de l'Union européenne depuis le 1 er janvier 1995 ; les procédures organisant les activités européennes du Parlement sont donc en grande partie héritées de la phase de négociations en vue de l'adhésion du pays. Ce système parlementaire repose à la fois sur un large consensus de la classe politique sur les grandes orientations et sur un système électoral proportionnel nécessitant la formation de coalitions.
1. La division formelle entre les propositions européennes
Le système d'examen des textes communautaires repose sur une division entre différents types de textes :
- « textes-U » (70 textes en 2003) : il s'agit des propositions qui devraient être examinés par le Parlement, si la Finlande n'était pas membre de l'Union. Leur nature est donc proche des textes soumis au Parlement français dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution. Ces documents sont accompagnés d'une communication du Gouvernement et leur transmission au Parlement est approuvée lors d'une réunion plénière du Gouvernement, ce qui favorise la coordination interministérielle. Pour ces textes, qui concernent des domaines de prérogatives traditionnelles du Parlement finlandais, le président du Parlement décide leur renvoi à une commission spécialisée, qui est obligée d'émettre un avis, qu'elle transmet à la Grande Commission. La Grande Commission, composée de 25 membres titulaires et de 13 suppléants, se réunit deux fois par semaine. Après avis de la ou des commissions spécialisées, elle arrête une position qui doit être suivie par le Gouvernement ;
- « textes-E » (107 textes en 2003) : ces textes concernent des propositions entrant dans le domaine de la « justice et des affaires intérieures », ainsi que des programmes horizontaux ou des propositions qui ne tombent pas strictement dans le champ des prérogatives traditionnelles du Parlement, mais qui lui ont été soumis, car touchant à des questions d'intérêt général. Pour ces textes, la Grande Commission désigne la ou les commissions spécialisées, qui émettront un avis si elles le souhaitent. L'avis des commissions est adressé à la Grande Commission et l'avis de la Grande Commission est adressé au Gouvernement. La distinction entre textes-E et textes-U est devenue assez théorique, mais le Parlement ne considère pas cela comme une difficulté.
- « textes-UTP » : ils concernent la politique étrangère et de sécurité commune. La procédure d'examen est proche de celle des textes-E, sauf que la Grande Commission est remplacée par la commission des affaires étrangères.
2. Le suivi des réunions du Conseil de l'Union européenne (87 réunions en 2003)
La Grande Commission se réunit le vendredi pour auditionner le ou les ministres concernés par une éventuelle réunion du Conseil de l'Union européenne la semaine suivante. Lors de cette réunion, le ministre fournit une note-type contenant les informations générales sur les sujets inscrits à l'ordre du jour du Conseil et sur les positions de la Finlande. La Grande Commission compare l'état d'avancement du dossier avec l'opinion que le Parlement a rendue en amont (textes-U et textes-E). Quelques jours après la réunion du Conseil, le ministre envoie à la commission un rapport écrit sur ses résultats.
Cependant, le Parlement finlandais est conscient que les négociations principales se déroulent durant les réunions des groupes de travail du Conseil et durant les COREPER, si bien que l'audition des ministres n'est pas suffisante pour préserver l'influence du Parlement. C'est pourquoi le système d'examen est basé sur l'idée que les parlements nationaux n'ont une réelle influence que s'ils participent le plus tôt possible à la formulation de la position nationale. L'audition du ministre vient donc compléter l'information du Parlement et est le prolongement de l'examen des textes par la Grande Commission.
Enfin, le Premier ministre transmet l'ordre du jour et les conclusions des Conseils européens à la Grande Commission, qui l'auditionne à cette occasion et qui peut émettre un avis.
La commission d'évaluation cite un certain nombre de « bonnes pratiques » qu'elle propose éventuellement d'étendre :
- la commission de l'agriculture et de la forêt organise chaque semaine une audition de ses « homologues ministériels » pour avoir une vue globale des activités de l'Union dans son secteur ;
- la commission des transports et des communications fait de même avant chaque Conseil de l'Union traitant de sujets la concernant ; cette audition a lieu avant celle que la Grande Commission organise en tout état de cause, afin que la commission spécialisée soit en mesure de transmettre son opinion à la Grande Commission ;
- plusieurs commissions thématiques se sont réparties les tâches en vue d'examiner le dossier des perspectives financières.
3. La séance publique
La Constitution finlandaise fournit plusieurs opportunités pour débattre en séance publique de sujets européens. Le président du Parlement peut par exemple inscrire en séance un texte (U, E ou UTP) pour débat, mais c'est la Grande Commission (ou la commission des affaires étrangères pour les sujets relatifs à la PESC) qui conserve la prérogative d'élaborer l'opinion du Parlement et de la transmettre au Gouvernement. En pratique, les débats sur des sujets européens sont rares, mais la commission de réforme considère qu'ils devraient être plus nombreux afin de promouvoir une égale participation de tous les députés en ce domaine.
4. La place des députés européens
Le système finlandais ne donne aucune place particulière aux députés européens dans le travail de l'Eduskunta. Cependant, ils ont en pratique accès aux mêmes informations que les députés. Ils ont de facto accès aux réunions de commission et peuvent y être invités comme « experts ». De plus, la Grande Commission fournit un rapport hebdomadaire sur ses activités aux parlementaires européens finlandais. La Grande Commission et la commission des affaires étrangères rencontrent deux fois par an les parlementaires européens finlandais (14) pour discuter de questions d'intérêt commun.
II - LES PROPOSITIONS FORMULÉES
La commission d'évaluation considère que le nouveau protocole sur le rôle des parlements nationaux a été salué principalement par les parlements qui reçoivent peu d'informations de leur Gouvernement, ce qui n'est pas le cas de la Finlande. La Commission a évalué à 1 100 le nombre annuel de documents que la Commission européenne devra transmettre aux parlements nationaux en application des nouveaux protocoles, ce qui représenterait environ 27 000 pages. Environ 70 % seraient des propositions législatives, si bien qu'environ 770 propositions devraient être transmises aux parlements nationaux au titre du contrôle de subsidiarité. La Commission considère que le Parlement finlandais ne pourrait évidement pas examiner valablement chacun de ces textes. Elle propose donc que le système actuel, qui prévoit que le Parlement n'examine que les textes sélectionnés selon certains critères et ayant une réelle importance politique, soit préservé, car il garantit un véritable contrôle parlementaire.
Globalement, la commission prévoit peu de modifications au système d'examen des questions européennes par le Parlement finlandais. Elle propose que l'ordre du jour des Conseils européens soit examiné dans l'optique de savoir si un débat en séance plénière doit être organisé. De même, elle propose que des textes tels que le programme annuel de la Commission, les perspectives financières pluriannuelles ou d'autres propositions sur certaines politiques de l'Union fassent l'objet d'un débat en séance plénière. Elle envisage également de développer l'idée de questions au Gouvernement portant sur des sujets européens. Elle suggère de mieux associer les députés européens finlandais, par exemple en les conviant aux réunions des commissions qui ont les mêmes centres d'intérêt que les commissions auxquelles ils appartiennent au Parlement européen.
En ce qui concerne l'organisation du contrôle de la subsidiarité, la commission considère que le rôle du secrétariat pour l'Union européenne est essentiel pour assurer une « veille » des textes importants. Le secrétariat devrait informer la Grande Commission et les parlementaires par voie électronique. La commission pense que la Grande Commission est l'organe le plus approprié pour s'occuper du contrôle de la subsidiarité. Sur proposition d'un de ses membres ou d'une commission spécialisée, formulée dans des délais définis, la Grande Commission inscrirait un projet à son ordre du jour et proposerait ensuite ses observations en séance plénière du Parlement. Enfin, le Gouvernement devrait informer le Parlement sur tout texte pouvant poser des problèmes en matière de subsidiarité. La décision finale d'envoyer une observation relative à la subsidiarité aux institutions européennes puis de porter plainte devant la Cour de justice serait prise en séance plénière sur proposition de la Grande Commission.
Par ailleurs, la Commission d'évaluation note que la mise en oeuvre du traité augmentera le nombre des réunions interparlementaires. Pour la nomination des délégués à la Convention préalable à la Conférence intergouvernementale, la Commission propose qu'elle s'opère en séance publique et qu'un « code de conduite » organise les travaux de ces délégués.