Le rmi : d'un transfert de gestion à une décentralisation de responsabilité

N° 316

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 3 mai 2005

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de l'Observatoire de la décentralisation (1) sur la décentralisation du revenu minimum d'insertion (RMI),

Par M. Michel MERCIER,

Sénateur.

Cet observatoire est composé de : M. Jean Puech, Président ; MM. Philippe Darniche, Gérard Delfau, Roger Karoutchi, Michel Mercier, Vice-Présidents ; MM. Jean Arthuis, Joël Bourdin, François-Noël Buffet, Jean-Patrick Courtois, Philippe Dallier, Eric Doligé, Jean François-Poncet, Pierre Hérisson, Dominique Mortemousque, Henri de Raincourt, Bernard Saugey.

Décentralisation.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Un peu plus d'un an après l'entrée en vigueur de la loi n°2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion (RMI) et créant un revenu minimum d'activité (RMA), il est temps d'en faire un premier bilan. Tel est l'objet du présent rapport, qui s'attache à examiner les conditions, notamment financières, de ce transfert.

Cette loi revêt une importance particulière, soulignée au moment de sa discussion devant le Parlement, car elle fut le premier texte relatif aux compétences des collectivités territoriales voté après l'adoption de la loi constitutionnelle n°2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République. Elle s'inscrit donc dans le cadre des dispositions du deuxième alinéa de l'article 72 de la Constitution, selon lequel « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent être mises en oeuvre à leur échelon » et du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, selon lequel « tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ». Il est donc naturel que cette loi soit également le premier texte auquel l'Observatoire de la Décentralisation du Sénat consacre un rapport.

La loi n°2003-1200 décentralise au niveau des départements l'ensemble de la gestion de l'allocation du revenu minimum d'insertion et du revenu minimum d'activité, alors que prévalait jusqu'alors un système de co-pilotage Etat - départements. Ainsi, toutes les attributions auparavant dévolues aux préfets ou partagés entre les préfets et les départements incombent désormais aux seuls présidents de conseils généraux.

La loi a également transféré la charge financière de ces allocations aux départements. Afin de respecter l'article 72-2 de la Constitution, son article 4 précise que « les charges résultant, pour les départements, des transfert et création de compétences réalisés par la présente loi sont compensées par l'attribution de ressources constituées d'une partie du produit d'un impôt perçu par l'État dans les conditions fixées par la loi de finances ». La loi de finances pour 2004 a ainsi octroyé aux départements une fraction de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), fraction modifiée par la loi de finances pour 2005 après clôture des comptes de l'État pour 2003. Si son produit devait s'avérer inférieur aux charges de l'État au titre du RMI en 2003, ce montant devra lui-même être réévalué à due concurrence, pour respecter le considérant 23 de la décision n°2003-489 DC du Conseil Constitutionnel datée du 29 décembre 2003 ; en effet, selon ce considérant, « si les recettes départementales provenant de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers venaient à diminuer, il appartiendrait à l'Etat de maintenir un niveau de ressources équivalant à celui qu'il consacrait à l'exercice de cette compétence avant son transfert ». De surcroît, le Premier Ministre s'est engagé à plusieurs reprises à compenser intégralement la charge des départements pour l'année 2004 , évoquant lui-même le chiffre de 450 millions d'euros. Enfin, l'article 4 de la loi n°2003-1200 prévoit qu' « au titre des années suivantes, la compensation sera ajustée de manière définitive au vu des comptes administratifs des départements pour 2004 dans la loi de finances suivant l'établissement desdits comptes ».

Au vu de la lourdeur de l'enjeu pour les départements, votre rapporteur a prêté une particulière attention aux aspects financiers de l'application de cette loi, sans en négliger pour autant les autres aspects, notamment organisationnels.

A cette fin, il a fait parvenir un questionnaire à tous les présidents de conseils généraux, permettant d'établir un bilan chiffré et qualitatif de la réforme telle qu'elle est vécue par les collectivités intéressées. De plus, votre rapporteur a interrogé par écrit les principales administrations de l'État concernées par l'application de la loi, dans leur domaine de compétence.

Répartition des charges de RMI et des recettes de TIPP par département en 2004

en euros	Source : Ministère des Affaires Sociales via DGCL	DGCP via DGCL	Source : Conseils Généraux		Source : CNAF
Département	Dépenses RMI + RMA (1)	TIPP reçue	Dépenses RMI + RMA (1)	TIPP reçue	Dépenses RMI + RMA (2)
Ain	18 157 379	16 172 162	17 022 792	15 907 747	18 210 284
Aisne	34 778 110	29 909 452	34 673 978	29 909 450	34 397 914
Allier	24 506 936	22 410 379			24 305 532
Alpes de Haute Provence	9 668 596	9 256 103			9 394 541
Hautes Alpes	4 763 754	4 476 499			4 614 919
Alpes Maritimes	76 727 500	75 585 670	78 100 238	75 585 671	77 753 798
Ardèche	18 067 566	16 538 062			17 046 823
Ardennes	28 478 919	25 507 742	28 328 447	25 507 742	27 987 684
Ariège	16 316 425	15 340 990			15 277 431
Aube	22 116 768	20 041 163	22 078 981	19 713 491	21 425 022
Aude	44 865 922	42 360 956			43 831 542
Aveyron	9 177 575	8 901 655	9 333 570	8 901 655	8 866 853
Bouches du Rhône	329 263 999	314 016 479	328 254 418	314 016 567	329 584 186
Calvados	44 102 449	40 835 305	44 252 618	40 835 303	44 113 875
Cantal	6 747 659	6 320 461	6 762 098	6 320 461	5 636 094
Charente	29 318 068	27 125 462			27 999 147
Charente Maritime	49 466 796	46 230 007	49 878 402	46 230 006	47 251 267
Cher	26 749 825	25 156 060	27 049 003	26 242 084	25 625 095
Corrèze	9 040 872	8 937 296			8 514 496
Corse du Sud	11 846 104	12 698 606	11 952 424	11 862 074	11 508 379
Haute Corse	16 982 229	17 870 944			16 444 860
Côte d'Or	26 563 428	22 892 861			26 435 199
Côtes d'Armor	25 914 127	23 672 760	25 673 437	23 800 373	25 123 244
Creuse	7 631 649	7 116 805			6 895 481
Dordogne	30 889 969	28 693 786	30 824 173	28 784 550	28 493 815
Doubs	28 980 730	24 798 679	28 857 984	25 123 922	28 908 255
Drôme	35 059 313	31 744 165			33 334 213
Eure	31 664 988	28 056 938			30 679 268
Eure et Loir	20 983 073	18 751 054			20 834 243
Finistère	49 040 672	44 290 903			47 669 781
Gard	91 320 790	86 521 396			86 843 039
Haute Garonne	116 779 782	110 304 346			116 134 969
Gers	8 555 323	7 930 777	8 531 347	7 930 775	7 827 447
Gironde	111 807 371	103 174 580			110 690 091
Hérault	134 684 181	128 574 013	134 591 041	128 574 013	130 561 172
Ille et Vilaine	38 476 155	33 672 907	38 040 870	33 122 358	37 916 844
Indre	11 308 024	10 227 673			10 997 241
Indre et Loire	37 264 453	34 454 665			36 829 806
Isère	58 405 219	51 264 685	59 578 743	51 264 693	57 073 413
Jura	9 073 253	7 783 123	8 929 272	7 783 123	8 904 349
Landes	21 583 377	19 768 466			21 423 235
Loir et Cher	18 328 868	16 806 071	17 907 683	16 806 069	17 559 589
Loire	41 846 071	38 457 299	42 214 611	38 457 300	41 455 144
Haute Loire	6 903 136	6 109 619	6 862 560	6 079 619	6 650 168
Loire Atlantique	75 725 960	69 969 860			74 958 381
Loiret	33 122 860	29 804 598			32 627 746
Lot	10 693 464	9 450 357	10 638 318	9 450 356	10 237 861
Lot et Garonne	25 184 356	23 258 289	25 194 136	23 258 288	22 737 752
Lozère	3 117 271	2 838 587	3 334 554	2 658 000	2 799 488
Maine et Loire	42 830 652	38 665 081	42 172 633	41 554 886	40 914 162
Manche	21 200 751	19 237 043	21 614 267	19 237 042	20 529 210
Marne	34 040 317	31 705 677			33 668 955
Haute Marne	10 861 489	9 633 109	10 846 146	9 633 108	10 488 227
Mayenne	8 967 713	8 096 695			8 776 150
Meurthe et Moselle	59 498 917	52 809 787			59 128 142
Meuse	12 585 116	11 481 368			12 423 484
Morbihan	33 383 209	30 508 358	33 619 413	30 508 357	31 948 141
Moselle	57 118 767	48 741 398	57 574 060	48 741 397	57 225 347
Nièvre	15 686 109	14 113 605	15 522 958	14 113 605	15 008 045
Nord	302 535 318	267 666 216	299 816 291	263 289 890	303 038 393
Oise	43 789 887	39 256 879			43 410 669
Orne	18 772 561	17 154 938			18 628 537
Pas de Calais	159 329 992	143 243 035	159 899 986	143 243 034	156 898 488
Puy de Dôme	41 254 206	37 680 875	41 357 606	37 680 873	40 490 034
Pyrénées Atlantiques	45 508 782	42 523 963			53 557 698
Hautes Pyrénées	15 947 959	14 812 132	16 053 269	14 812 131	15 556 539
Pyrénées Orientales	61 229 119	57 098 892			59 268 365
Bas Rhin	64 807 136	56 200 531	65 593 913	55 261 655	64 883 987
Haut Rhin	33 998 675	28 901 251	37 010 863	28 428 717	34 669 801
Rhône	120 649 266	105 721 070	112 053 000	105 700 000	120 128 670
Haute Saône	10 633 911	9 443 841	10 914 139	9 443 839	10 663 614
Saône et Loire	24 303 828	21 898 951	24 446 177	21 898 949	23 620 597
Sarthe	32 246 116	28 761 794	31 752 610	28 761 793	31 731 154
Savoie	14 894 599	14 029 041			14 785 171
Haute Savoie	24 681 422	22 746 956			24 180 490
Paris	262 926 997	234 136 373			267 370 430
Seine Maritime	111 487 503	102 760 351			111 001 083
Seine et Marne	53 679 601	46 655 343			54 168 907
Yvelines	52 285 059	44 707 809			52 059 276
Deux Sèvres	15 235 123	14 446 183	15 859 000	14 446 183	14 729 929
Somme	44 683 580	41 550 074			47 537 484
Tarn	27 451 245	24 978 285	27 396 616	24 978 293	26 337 732
Tarn et Garonne	18 134 662	17 165 452	18 035 882	17 165 453	16 696 667
Var	97 031 462	91 386 899			94 981 961
Vaucluse	51 312 510	49 148 172	48 919 092	49 148 171	51 573 573
Vendée	18 903 952	16 908 258	18 929 605	16 908 256	18 518 015
Vienne	30 793 297	28 038 385			29 938 429
Haute Vienne	21 805 182	20 339 481			21 166 018
Vosges	20 343 795	18 180 810	21 850 000	18 180 810	20 278 940
Yonne	18 378 252	16 631 414	18 419 113	16 631 368	18 056 084
Territoire de Belfort	9 967 416	8 179 679	9 959 562	8 179 678	9 920 833
Essonne	67 146 870	60 867 235			67 503 731
Hauts de Seine	100 254 229	89 574 776	97 665 009	91 386 897	101 369 251
Seine Saint Denis	221 473 346	198 448 696	240 518 945	188 102 775	222 929 683
Val de Marne	111 464 988	98 328 284			112 035 158
Val d'Oise	77 884 636	67 774 558			78 321 357
Guadeloupe	146 132 631	147 822 115			146 081 513
Martinique	131 476 756	139 884 279			138 612 403
Guyane	62 477 988	52 288 038			54 576 523
Réunion	334 387 162	328 063 879	345 394 822	328 064 000	334 787 700
Saint Pierre et Miquelon	111 952	109 494			N.C.
TOTAL	5 360 037 324	4 936 587 522			5 318 565 730
(1) versés par CAF et MSA
(2) versés par CAF uniquement
NB : la Direction Générale de la Comptabilité Publique, du Ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie a également été invitée à fournir les chiffres dont elle disposait.
Elle a répondu à votre rapporteur que ces données "ne peuvent être communiquées à ce jour, car elles présentent encore un caractère provisoire".

I. LA DÉCENTRALISATION DU RMI A AFFECTÉ LES FINANCES DE PRESQUE TOUS LES DÉPARTEMENTS EN 2004

A. DES DÉFICITS GÉNÉRALISÉS DÈS LA PREMIÈRE ANNÉE POUR LE VERSEMENT DE L'ALLOCATION

Les tableaux en pages précédentes récapitulent les versements des départements en 2004 au titre du RMI, selon les sources que votre rapporteur a interrogées, c'est-à-dire la Direction Générale des Collectivités Locales (DGCL), la Caisse Nationale des Allocations Familiales (CNAF), la Direction Générale de la Comptabilité Publique (DGCP) et les conseils généraux eux-mêmes.

1. Une cohérence imparfaite des données obtenues

Comme les tableaux le font apparaître, les chiffres obtenus par votre rapporteur diffèrent selon les sources. Ainsi, le total des dépenses des départements en 2004 s'élève à 5 360 millions d'euros selon les chiffres centralisés par le ministère chargé des affaires sociales et transmis par la DGCL ^{1 ( * )} (dont 5 250 millions d'euros pour les prestations versées par les caisses d'allocations familiales - CAF et 110 millions d'euros versés par les caisses de la mutualité sociale agricole - MSA) et à 5 318 millions d'euros selon la CNAF pour les seules prestations versées par les CAF. Les départements qui ont répondu à l'enquête ont une estimation légèrement différente, supérieure de 1 % en moyenne aux chiffres transmis par la DGCL avec parfois des écarts plus grands, de l'ordre de 8 %, qui viennent sans doute de l'inclusion du mois de décembre 2003 ^{2 ( * )} (payé en janvier 2004 aux allocataires) par certains conseils généraux.

Les différentes sources convergent davantage quand il s'agit d'estimer le total des recettes de TIPP reçues à ce titre par les départements, lequel s'élève à 4 937 millions d'euros d'après les chiffres transmis par la DGCL.

Les incohérences relevées dans ces réponses illustrent le caractère provisoire des chiffres 2004 à l'heure de la rédaction du présent rapport . C'est précisément la raison pour laquelle la DGCP a choisi de ne pas répondre à cette question. Selon elle, les comptes d'environ les deux tiers des départements étaient arrêtés ou en passe de l'être à la fin du mois d'avril 2005, des discussions entre les conseils généraux et les comptables publics subsistant à cette date pour le tiers restant. Dans la plupart des cas, le débat porte sur la comptabilisation du mois de décembre 2003 ou, plus généralement, sur la méthode de comptabilisation des dépenses (d'après le mois de création du droit à l'allocation ou d'après le mois de paiement de l'allocation).

Votre rapporteur remarque que les dépenses concernant le versement du RMI et les recettes provenant de la TIPP constituent une rubrique bien distincte dans les comptes de gestion et administratifs des départements. Ces chiffres ne devraient donc théoriquement pas être très difficiles à obtenir. Les difficultés rencontrées dans cet exercice laissent prévoir des problèmes encore plus grands quand il s'agira d'évaluer les incidences financières de transferts de compétences plus complexes, notamment pour la voirie.

* ¹ La DGCL a transmis des chiffres issus des CAF et caisses de MSA et non des comptes administratifs, qui ne sont pas tous arrêtés.

* ² Une mensualité représente environ 8 % d'une année.