LOLF : culte des indicateurs ou culture de la performance ?

Rapport d'information n° 220 (2004-2005) de M. Jean ARTHUIS , fait au nom de la commission des finances, déposé le 2 mars 2005

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• LES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
  DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
  
• INTRODUCTION
  
  • I. DE NOUVEAUX INSTRUMENTS DE PILOTAGE DE L'ACTION DE L'ÉTAT PAR LA MESURE DE LA PERFORMANCE
    
    • A. CIBLER LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS SUR LA MESURE DE LA PERFORMANCE
      
      • 1. Une lacune : la faiblesse des stratégies de performance, étape initiale dans l'élaboration des objectifs et des indicateurs
        
      • 2. Les trois catégories d'indicateurs, selon le Guide de la performance
        
        • a) Les indicateurs d'efficacité socio-économique ou d'intérêt général
          
        • b) Le manque d'indicateurs d'efficience dans de nombreux programmes
          
        • c) Les indicateurs de qualité de service
          
      • 3. De trop nombreux objectifs et indicateurs d'activité ou de moyens
        
        • a) Des objectifs et indicateurs ne relevant pas de la mesure de la performance mais de l'information du Parlement
          
        • b) Des indicateurs d'activité ou de moyens déguisés
          
        • c) Des propositions d'aménagement de certains indicateurs d'activité ou de moyens
          
        • d) La suppression d'objectifs et indicateurs inadéquats en l'absence de propositions alternatives
          
      • 4. De trop nombreux indicateurs non imputables
        
        • a) Les indicateurs dont l'évolution dépend davantage du contexte que de l'action publique
          
        • b) Les indicateurs dont l'évolution relève davantage d'autres programmes
          
        • c) Les indicateurs dont l'évolution dépend d'autres acteurs
          
    • B. MIEUX IDENTIFIER LES PRIORITÉS POUR LE PILOTAGE DE L'ACTION PUBLIQUE
      
      • 1. Réformer l'organisation administrative pour en permettre un meilleur pilotage dans le cadre de la LOLF
        
        • a) La mise en oeuvre de la LOLF : levier pour la réforme administrative et la réforme de l'Etat
          
        • b) Des exemples d'harmonisation des objectifs et indicateurs de performance
          
          • (1) Une coordination souhaitable dans le domaine fiscal
            
          • (2) Un problème de lisibilité de l'action publique pour d'autres administrations
            
      • 2. Combiner la sélectivité et l'exhaustivité dans le choix des objectifs et indicateurs
        
        • a) Certains programmes couvrent un trop grand nombre d'objectifs
          
        • b) Un nombre inadéquat d'indicateurs pour certains objectifs
          
          • (1) Assigner à chaque objectif un nombre limité d'indicateurs
            
          • (2) Certains objectifs comportent des indicateurs trop nombreux
            
          • (3) Des objectifs sans indicateur
            
        • c) Des objectifs et indicateurs non exhaustifs ou correspondant aux crédits d'autres programmes
          
          • (1) Un effort d'exhaustivité à saluer
            
          • (2) Des propositions d'amélioration
            
      • 3. Des objectifs et indicateurs à trop long terme
        
        • a) Des difficultés de pilotage de l'action publique inhérentes aux objectifs et indicateurs de trop long terme
          
        • b) Des indicateurs inadéquats car insusceptibles de s'inscrire dans une stratégie pluriannuelle
          
      • 4. La question de l'articulation entre les lois de finances et les lois d'orientation et de programmation
        
        • a) L'articulation entre les lois de finances et la loi de programmation militaire pour 2003-2008
          
        • b) L'articulation entre les lois de finances et le projet de loi d'orientation pour l'avenir de l'école
          
          • (1) Le projet de loi d'orientation pour l'avenir de l'école et la réforme budgétaire ne s'ignorent pas
            
          • (2) Toutefois, l'articulation entre le projet de loi d'orientation et la réforme budgétaire pourrait être améliorée
            
  • II. UN CONTRÔLE PARLEMENTAIRE RENFORCÉ REPOSANT SUR L'ANALYSE DES RÉSULTATS DE LA PERFORMANCE
    
    • A. RENFORCER LA LISIBILITÉ DES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE
      
      • 1. Certains intitulés sont vagues ou imprécis
        
      • 2. Des indicateurs non auditables
        
      • 3. Des indicateurs sans lien direct avec l'objectif poursuivi
        
      • 4. Des leviers d'action mal identifiés ou manquants
        
      • 5. Une lacune majeure : de nombreux indicateurs restent à construire
        
    • B. RETENIR LES SEULS OBJECTIFS NON PORTEURS D'EFFETS PERVERS ET POUVANT ÊTRE ÉVALUÉS DE MANIÈRE FIABLE
      
      • 1. Le rejet des indicateurs non mesurables ou correspondant à un objectif déjà atteint
        
        • a) Des indicateurs contraires à la lettre sinon à l'esprit de la loi organique
          
        • b) Les indicateurs non mesurables
          
        • c) Les indicateurs traduisant des objectifs déjà atteints : la question de la définition des valeurs-cibles
          
      • 2. Des défauts à neutraliser
        
        • a) Combiner les mesures de stock et de flux
          
        • b) Préférer les indicateurs de dispersion à des indicateurs de valeur moyenne
          
        • c) Croiser des indicateurs en valeur absolue avec des données en pourcentage
          
      • 3. Des difficultés inhérentes aux différentes catégories d'objectifs
        
        • a) L'efficacité socio-économique : le risque d'effets d'aubaine et d'effets pervers
          
          • (1) Le cas des allègements de charges
            
          • (2) Les risques d'effets pervers
            
        • b) Les objectifs et indicateurs de qualité de service : la problématique des enquêtes d'opinion
          
        • c) Les biais des objectifs et indicateurs d'efficience de la gestion : la question des transferts de charges
          
          • (1) Les transferts de charges
            
          • (2) L'amélioration optique de la performance de l'action publique
            
          • (3) Le contournement des règles de gestion
            
          • (4) L'insuffisance des données mesurant l'efficience de la gestion
            
    • C. RENFORCER LA COHÉRENCE DE L'ACTION PUBLIQUE
      
      • 1. Le défaut d'évaluation globale de la politique publique
        
      • 2. Une coordination insuffisante entre les objectifs et indicateurs ayant une finalité commune, proche ou comparable
        
        • a) Les programmes « Justice administrative » et « Justice judiciaire »
          
        • b) Les programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale »
          
        • c) Une coordination à conduire dans le cadre des politiques transversales : l'exemple de la sécurité routière
          
        • d) L'harmonisation des indicateurs des programmes de la mission « Aide publique au développement »
          
        • e) La nécessaire homogénéité des indicateurs relatifs à l'insertion professionnelle dans le domaine de l'enseignement et de la recherche
          
      • 3. Une réponse adaptée à des problématiques communes : le cas des programmes et des actions soutien
        
        • a) Une harmonisation souhaitable mais nécessairement incomplète
          
        • b) Quelques exemples d'indicateurs propres aux programmes ou actions soutien
          
      • 4. Associer les acteurs de terrain à l'élaboration des objectifs et des indicateurs
        
• CONCLUSION
  
• EXAMEN EN COMMISSION
  
• ANNEXES
  
• ANNEXE 1
  AUDITIONS DE RESPONSABLES DE PROGRAMMES
  
• ANNEXE 2
  ARTICLES 51 ET 54 DE LA LOI ORGANIQUE N° 2001-692
  RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES DU 1ER AOÛT 2001
  
• ANNEXE 3
  MISSIONS ET PROGRAMMES DU BUDGET GÉNÉRAL
  
• ANNEXE 4
  EXTRAITS DU GUIDE MÉTHODOLOGIQUE
  DE LA PERFORMANCE
  
• ANNEXE 5
  EXEMPLES D'INDICATEURS DE PERFORMANCE
  
• ANNEXE 6
  GLOSSAIRE