À quoi sert le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire ?

Rapport d'information n° 17 (2003-2004) de M. Roger BESSE , fait au nom de la commission des finances, déposé le 14 octobre 2003

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• RAPPORT D'INFORMATION
  
  • FAIT
    
• AVANT-PROPOS
  
• PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
  
• INTRODUCTION :
  LE FONDS NATIONAL D'AMÉNAGEMENT ET DE DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE
  
  • I. LE CADRE INSTITUTIONNEL
    
    • A. LA LOI DU 4 FÉVRIER 1995 D'ORIENTATION POUR L'AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE
      
    • B. LES COMITÉS INTERMINISTÉRIELS D'AMÉNAGEMENT ET DE DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE
      
  • II. LA NATURE DES DÉPENSES DU FNADT
    
    • A. UNE FAIBLE PART DES DÉPENSES D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
      
      • 1. Le budget de l'aménagement du territoire ne correspond qu'à moins de 3 % des crédits disponibles pour l'aménagement du territoire
        
      • 2. Le FNADT finance moins de 7 % de la contribution de l'Etat aux contrats de Plan Etat-régions
        
    • B. LES PRINCIPAUX BÉNÉFICIAIRES SONT LES COMMUNES ET LES EPCI
      
    • C. LA PART CROISSANTE DES CRÉDITS D'INVESTISSEMENT
      
    • D. DES OPÉRATIONS DE PETITE TAILLE
      
  • III. LES PRINCIPES DE GESTION DU FONDS
    
    • A. LE PRINCIPE DE COMPLÉMENTARITÉ
      
      • 1. Présentation du principe
        
      • 2. Un principe généralement respecté
        
    • B. LE PRINCIPE DE L'INTERDICTION DES AIDES DIRECTES AUX ENTREPRISES
      
    • C. LE PRINCIPE D'INTERDICTION DES INVESTISSEMENTS EN INFRASTRUCTURES DANS LE CAS DE LA SECTION LOCALE
      
• 1. PREMIÈRE PARTIE :
  UNE RÉPARTITION PROBLÉMATIQUE DES CRÉDITS EN TROIS SECTIONS
  
  • I. LES SECTIONS DU FNADT
    
    • A. LA SECTION GÉNÉRALE EST CENSÉE FINANCER LA POLITIQUE NATIONALE, CE QUI N'EST PAS TOUJOURS LE CAS EN PRATIQUE
      
      • 1. L'absence de véritables critères de sélection pour la section générale
        
        • a) Les trois grands types d'opérations susceptibles d'être financées par le FNADT
          
        • b) Des opérations d'intérêt régional trop importantes pour être financées par la section locale
          
        • c) Les actions précédemment financées par le FAD
          
        • d) La « section générale » mérite-t-elle son appellation ?
          
        • e) Recentrer la section générale sur le financement de projets d'ampleur nationale ?
          
      • 2. Une instruction des dossiers souvent imparfaite
        
        • a) Les règles fixées par la circulaire du 9 novembre 2000
          
        • b) Les lacunes de l'instruction
          
      • 3. Une gestion des crédits confiée aux préfets pour les subventions d'investissement et à la DATAR pour les subventions de fonctionnement
        
    • B. UNE SECTION LOCALE SERVANT ESSENTIELLEMENT AU FINANCEMENT DES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGIONS
      
      • 1. La section contractualisée
        
      • 2. La section locale libre d'emploi
        
      • 3. Le non-respect de l'interdiction des enveloppes départementales
        
        • a) Le principe
          
        • b) La violation du principe jusqu'en 2001
          
  • II. LA RÉPARTITION DES CRÉDITS
    
    • A. UNE RÉPARTITION DÉSORMAIS ÉQUILIBRÉE ENTRE SECTION GÉNÉRALE ET SECTION LOCALE CONTRACTUALISÉE
      
    • B. UNE SECTION LOCALE LIBRE D'EMPLOI INSUFFISAMMENT DOTÉE ?
      
• DEUXIÈME PARTIE :
  UNE AUTORISATION BUDGÉTAIRE SANS GRANDE SIGNIFICATION
  
  • I. UN FONDS DONT LA RÉPARTITION EST EN GRANDE PARTIE FIXÉE PAR LE PREMIER MINISTRE
    
    • A. UNE NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE QUI, JUSQU'EN 2000, N'A PAS DISTINGUÉ LES CRÉDITS DESTINÉS AUX CONTRATS DE PLAN
      
    • B. UNE NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE QUI N'IDENTIFIE PAS LES DÉPENSES DÉCONCENTRÉES
      
      • 1. C'est le Premier ministre qui décide de la répartition des crédits non contractualisés
        
      • 2. Faut-il identifier en loi de finances les crédits de la section locale non contractualisée ?
        
  • II. UNE SOUS-CONSOMMATION CHRONIQUE DES CRÉDITS QUI EXPLIQUE EN PARTIE CELLE DES FONDS STRUCTURELS COMMUNAUTAIRES
    
    • A. UNE SOUS-CONSOMMATION DES CRÉDITS SUSCITANT D'IMPORTANTES ANNULATIONS DE CRÉDITS
      
      • 1. La non-consommation d'importants reports de crédits
        
      • 2. Une sous-consommation qui concerne essentiellement les crédits d'investissement
        
      • 3. Des crédits d'intervention désormais en phase avec la consommation effective
        
      • 4. La lenteur du versement des subventions
        
    • B. LES FACTEURS DE SOUS-CONSOMMATION DES CRÉDITS
      
      • 1. La cause essentielle : la complexité des projets
        
      • 2. Le caractère tardif des réunions du CIADT
        
    • C. CETTE SOUS-CONSOMMATION DES CRÉDITS EXPLIQUE EN PARTIE CELLE DES FONDS STRUCTURELS COMMUNAUTAIRES
      
      • 1. La sous-consommation des fonds structurels communautaires provient en partie de celle des crédits du FNADT
        
      • 2. L'impossibilité, pour le FNADT, de subventionner une opération en cours de réalisation
        
• TROISIÈME PARTIE :
  LE CHOIX DES OPÉRATIONS EST-IL JUSTIFIÉ ?
  
  • I. LES OBJECTIFS DE LA LOI DU 25 JUIN 1999 SEMBLENT EN PARTIE PERDUS DE VUE
    
    • A. L'ÉVOLUTION DES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE DEPUIS LA CRÉATION DU FNADT
      
      • 1. Un arbitrage entre « efficacité » et « équité » forcément subjectif ?
        
      • 2. La loi de 1995 et l'objectif de « développement équilibré du territoire »
        
      • 3. La loi de 1999 et la prise en compte, notamment, de considérations d'efficacité économique
        
        • a) La confirmation de l'objectif d'équité
          
        • b) La recherche d'une plus grande efficacité économique
          
    • B. LES « OBJECTIFS » DE LA DATAR DESTINÉS À PERMETTRE L'ÉVALUATION DES DÉPENSES NE CORRESPONDENT PAS AUX OBJECTIFS PRÉVUS PAR LA LOI DE 1999
      
      • 1. De 1995 à 1999, l'imprécision des objectifs fixés par la loi a conduit la DATAR à retenir ses propres objectifs
        
      • 2. Depuis l'an 2000, les objectifs relativement précis fixés par la loi ne sont qu'imparfaitement pris en compte par la DATAR dans la détermination de ses « objectifs »
        
  • II. UN SUIVI ENCORE INSUFFISANT ET UNE ÉVALUATION QUASIMENT INEXISTANTE
    
    • A. L'INSUFFISANCE DU SUIVI DES CRÉDITS
      
      • 1. Une gestion des crédits en quasi-totalité déconcentrée
        
        • a) La faible part de crédits gérés directement
          
        • b) La délégation de l'essentiel des crédits aux ordonnateurs secondaires
          
      • 2. La longue absence de suivi des crédits délégués
        
      • 3. Des améliorations en cours
        
        • a) La mise en place d'un suivi informatique des crédits
          
          • (1) La modernisation informatique de la DATAR
            
          • (2) Vers un suivi informatique des crédits
            
        • b) La demande d'informations complémentaires aux préfectures
          
    • B. L'INSUFFISANCE DE L'ÉVALUATION
      
      • 1. Une évaluation extérieure à la DATAR encore perfectible
        
        • a) Le groupement d'intérêt public prévu par la loi de 1995 n'a jamais été créé
          
        • b) Les délégations parlementaires à l'aménagement du territoire : une utilité incontestable mais des moyens limités
          
        • c) Une évaluation encore imparfaite des contrats de Plan par les régions ?
          
      • 2. L'absence d'évaluation au sein de la DATAR
        
        • a) L'insuffisance du rapport au Parlement
          
          • (1) Le mode d'élaboration du rapport
            
          • (2) Jusqu'en 2000, l'absence d'indications sur les crédits payés
            
          • (3) Des commentaires trop succincts
            
          • (4) Une diffusion confidentielle
            
        • b) Vers un renforcement des capacités d'évaluation de la DATAR ?
          
    • C. VERS PLUS DE TRANSPARENCE POUR LE FINANCEMENT DES ASSOCIATIONS
      
  • III. QUEL EST L'IMPACT DES SUBVENTIONS DU FNADT ?
    
    • A. UN « SAUPOUDRAGE » ENCORE EXCESSIF
      
      • 1. Un « saupoudrage » dénoncé depuis longtemps
        
      • 2. Des opérations qui restent de petite taille
        
        • a) La fixation d'un seuil minimal dans le cas de la section générale
          
        • b) Faut-il augmenter le montant minimal de subvention dans le cas de la section générale ?
          
    • B. AU NIVEAU LOCAL, UN ÉQUILIBRE QUI PRIVILÉGIE FORTEMENT LA « SOLIDARITÉ »
      
      • 1. Une logique qui demeure avant tout celle de la « solidarité »
        
      • 2. Les territoires les plus en difficulté sont-ils suffisamment pris en compte ?
        
    • C. LA RÉPARTITION DES SUBVENTIONS ENTRE RÉGIONS EST-ELLE SATISFAISANTE ?
      
      • 1. Une répartition proche de celle des contrats de plan Etat-régions
        
      • 2. La Corse est la région de loin la plus subventionnée
        
      • 3. Le cas des autres régions métropolitaines
        
      • 4. Les investissements en infrastructures privilégient les régions minières et la Corse
        
• EXAMEN EN COMMISSION