Pour une meilleure transposition des directives

II. LES RÉSULTATS

A) LE RAPPORT DU GROUPE DE TRAVAIL

Le rapport (voir annexe I) dégage, d'une part, les améliorations susceptibles d'être apportées au dispositif administratif, et, d'autre part, celles susceptibles d'être apportées au dispositif législatif.

1. Le niveau administratif

Le groupe a tout d'abord examiné les améliorations susceptibles d'être apportées au niveau du dispositif administratif , en distinguant le stade des négociations communautaires et celui de la transposition.

• Pour ce qui est du stade des négociations communautaires , il suggère que, au moins pour les propositions de textes transmises aux assemblées au titre de l'article 88-4 de la Constitution, une fiche d'impact simplifiée soit réalisée par le ou les ministères chefs de file . Il ne s'agirait que d'une première étude destinée à aider à la négociation et qui ne devrait pas être perçue comme de nature à engager le ministère concerné.

Le groupe a également examiné la possibilité que, à la demande des délégations des assemblées, pour les propositions qui retiennent leur attention, l'envoi de la fiche d'impact simplifiée soit complétée, dans un délai de un mois, par l'envoi d'un avis du SGCI portant sur les textes de droit interne concernés, les difficultés posées par le texte et les premiers éléments de la position française. Cette analyse demeurerait nécessairement, compte tenu des délais imposés, une première réaction et devrait être considérée comme telle, mais elle permettrait d'éclairer plus complètement les assemblées, à propos des textes qui retiennent leur attention, sur les enjeux et sur les positions françaises.

Enfin, le groupe a examiné la question de l'évolution des textes en cours de négociation. Il a relevé que les délégations des assemblées souffraient d'un manque d'information à cet égard. Si l'idée d'envoyer des fiches actualisées au fur et à mesure de la négociation a été écartée, du fait de sa lourdeur, il a estimé qu'il pourrait être utile de prévoir une diffusion spécifique au président de chaque délégation des télégrammes diplomatiques relatifs aux négociations portant sur les textes adressés aux assemblées au titre de l'article 88-4.

• Pour ce qui est du stade de la transposition , le groupe a d'abord noté que, en application de l'engagement pris par le ministre délégué aux Affaires européennes lors des débats parlementaires, le SGCI adressait désormais, tous les deux mois, aux délégations pour l'Union européenne des deux assemblées, la liste des nouvelles directives publiées avec leur date de transposition ainsi que, en annexe, les directives elles-mêmes. Il est à noter que cette transmission concerne la totalité des directives (ou décisions-cadres) adoptées au niveau de l'Union et ne se limite pas à celles qui impliquent, pour leur transposition, des mesures de nature législative.

En outre, le groupe a suggéré d' assurer une diffusion plus large du tableau récapitulatif de l'état des transpositions, tenu à jour par le SGCI, qui ne bénéficie, à l'heure actuelle, que d'une diffusion interne à l'administration . Ce tableau pourrait être adressé, selon un rythme trimestriel, au Conseil d'Etat et aux assemblées afin de leur permettre, d'une part, d'exercer un suivi de l'activité de transposition et, d'autre part, de mieux prendre en compte, dans le cadre de leurs travaux d'examen des projets de texte de droit interne, les directives non encore transposées qui présentent un lien de connexité avec le texte examiné.

2. Le niveau législatif

De caractère technique, sans légitimité politique propre, le groupe s'est naturellement borné à examiner les différentes solutions envisageables en mettant en relief, pour chaque formule, à la fois les avantages et les inconvénients attendus ainsi que les implications de leur traduction juridique.

Il a analysé sous cet angle les différentes formes qu'est susceptible de revêtir l'acte assurant la transposition d'une directive lorsqu'elle implique l'intervention du législateur et a recensé quatre modes possibles :

- les lois qui procèdent à la transposition d'une directive mais dont ce n'est pas l'objet principal ;

- les lois dont la transposition est l'objet principal, voire exclusif ;

- les lois portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire, dites « DDAC » ; il s'agit de lois transposant un nombre élevé de directives qui n'ont pas forcément de liens entre elles, mais qui relèvent de la compétence d'un même ministère ;

- les ordonnances de l'article 38 de la Constitution.

Par ailleurs, il s'est interrogé sur la possibilité de recourir aux procédures dérogatoires existantes, et sur l'opportunité d'en créer de nouvelles.

• Alors que les lois dont la transposition n'est pas l'objet principal et les lois dont l'objet exclusif est la transposition d'une directive apparaissent à tous comme les modes normaux de transposition, le recours le plus large possible à ces formules paraît entravé par l'insuffisance de l'information sur les directives à transposer, et l'articulation limitée , sur le plan parlementaire, entre l'examen « en amont » des textes européens dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution et l'examen de ces mêmes textes « en aval » lors de leur transposition.

Sur le premier point, le groupe a noté que la diffusion plus large du tableau recensant les directives à transposer, notamment auprès du Conseil d'Etat et des assemblées elles-mêmes devrait désormais favoriser une meilleure insertion des travaux de transposition dans la programmation générale des travaux du Gouvernement et du Parlement. Ainsi, en ce qui concerne le Conseil d'Etat, le rapporteur serait en mesure, lors de l'examen d'un projet de loi, de vérifier qu'aucune directive connexe ne se trouve en instance de transposition et, s'il en existe, de proposer de joindre sa transposition au texte en cause.

Sur le second point, le groupe a remarqué en particulier qu'une solution pourrait être de favoriser des contacts avant le dépôt du projet de loi de transposition entre les représentants de l'exécutif (cabinets et, le cas échéant, services concernés) et les parlementaires ayant une bonne connaissance des sujets en cause, notamment dans la mesure où ils auraient suivi la négociation de la directive dans le cadre de l'article 88-4, afin de faciliter, grâce à un dialogue précoce, la transposition des directives les plus difficiles. Il est apparu toutefois que l'initiative de tels contacts devait revenir à l'exécutif.

• Par ailleurs, le groupe a estimé qu'il convenait de dresser un bilan nuancé des DDAC. En effet, même si le recours à ce type de véhicule législatif ne doit intervenir que s'il n'a pas été possible de procéder à la transposition par d'autres moyens, il n'en demeure pas moins que les projets de lois DDAC permettent d'assurer, à l'occasion d'une même procédure parlementaire, la transposition de plusieurs directives, tout en respectant les droits du Parlement, notamment le droit d'amendement.

Le groupe a donc conclu que le recours aux DDAC, sans être encouragé, ne devait pas être exclu, surtout pour assurer la transposition de directives essentiellement techniques ou, tout au moins, à faible enjeu politique et qui ne pouvaient s'inscrire dans le cadre d'une loi en cours d'élaboration ni être l'objet exclusif d'une loi de transposition . Toutefois, cette procédure devait clairement apparaître comme subsidiaire par rapport aux procédures classiques.

• Quant au recours aux ordonnances, le groupe a relevé de manière unanime que, s'il ne saurait être exclu par principe, il devrait revêtir un caractère exceptionnel, justifié par des considérations d'urgence et par l'impossibilité d'assurer une transposition dans des conditions satisfaisantes par les autres modes examinés. En outre, il devrait être précédé d'une consultation avec les parlementaires visant à déterminer la liste des directives susceptibles de faire l'objet de l'habilitation, étant entendu que seules les directives à caractère technique et sans enjeu politique pourraient être concernées. Le groupe a, de plus, estimé que les projets de loi de ratification devraient, lorsque les assemblées en font la demande, être inscrits par le Gouvernement à l'ordre du jour des assemblées.

• Enfin, au sujet du recours éventuel à des procédures simplifiées , le groupe a estimé que les procédures d'adoption simplifiée telles que prévues dans le règlement de l'Assemblée nationale ne permettraient pas, compte tenu de leurs limites, d'assurer l'adoption plus rapide des lois de transposition. Il a relevé que la mise en place de procédures simplifiées permettant une réelle accélération du vote des lois de transposition nécessiterait une révision constitutionnelle.

De plus, le groupe a considéré que la mise en place d'une procédure d'adoption simplifiée pour l'adoption des lois de transposition se heurterait à la difficulté de donner une définition satisfaisante de la notion de loi de transposition.

Concernant la proposition de loi constitutionnelle adoptée par le Sénat, le groupe a considéré que ce dispositif présenterait d'indiscutables avantages sans porter atteinte à l'équilibre des institutions, mais certains de ses membres ont estimé que le rythme d'une séance par mois pourrait se révéler excessif.

B) LA LETTRE DU MINISTRE DÉLÉGUÉ, CHARGÉ DES AFFAIRES EUROPÉENNES

Dans une lettre adressée, le 24 janvier 2002, aux présidents des délégations pour l'Union européenne (voir annexe II), M. Pierre Moscovici a indiqué que, prenant en compte les conclusions du groupe de travail, il allait veiller à la « mise en application rapide » de trois mesures :

- chaque texte transmis aux Assemblées au titre de l'article 88-4 sera systématiquement complété, dans un délai de trois semaines, par une fiche d'impact simplifiée , élaborée par le ministère chef de file, précisant l'objet de la proposition d'acte et mentionnant les textes de droit interne concernés en première analyse ;

- une diffusion spécifique au président de chacune des délégations des assemblées des télégrammes diplomatiques rendant compte des négociations relatives aux textes transmis au titre du 88-4 sera désormais assurée ;

- le tableau récapitulatif de l'état des transpositions , élaboré au sein du SGCI, sera communiqué chaque trimestre au Conseil d'Etat et aux assemblées . Outre les informations sur l'état des transpositions, ce tableau mentionnera également les procédures en manquement éventuellement engagées par la Commission devant la Cour de Justice des Communautés européennes.

Le ministre rappelle, par ailleurs, les nouvelles dispositions mises en place en juin 2001 : transmission aux assemblées, tous les deux mois, des nouvelles directives communautaires nécessitant une transposition, possibilité offerte aux deux délégations d'adresser des observations au Gouvernement sur les difficultés éventuelles que certaines transpositions pourraient présenter, organisation d'une réunion annuelle de suivi de cette nouvelle procédure pour faire le point sur l'état des travaux de transpositions.