2. Hausse modérée des dépenses agricoles
Le
projet de budget du Conseil prévoit une hausse de 1,3% des
dépenses agricoles
et une importante marge sous le plafond des
perspectives financières (2,55 milliards d'euros), permettant de
répondre le cas échéant à une crise agricole en
2003. Les
trois priorités
à financer sont la
dernière étape de la réforme de la PAC de 1999 (induisant
une hausse des aides directes dans le secteur bovin), la réforme du
secteur ovin et caprin de 2001, et la dégradation de certains secteurs
à l'exportation (laitier en particulier).
Les dépenses de marché ne progressent que de 1%
, du fait
d'une diminution des besoins dans le secteur végétal et des
dépenses « annexes » telles que le coût de
l'épidémie de fièvre aphteuse, presque
intégralement couvert sur 2001 et 2002. Les dépenses dans le
secteur animal augmentent en revanche fortement et correspondent aux
priorités de la PAC pour 2003.
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Budget agricole 2002 et projet de budget 2003 |
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(millions d'euros) |
Exécution 1999 |
Exécution 2000 |
Exécution 2001 |
Budget 2002 |
Projet 2003 |
Ecart 2003/2002 |
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Produits végétaux |
26 739 |
25 811 |
26 714 |
27 349 |
26 811 |
-2,0% |
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Produits animaux |
9 440 |
9 276 |
9 558 |
10 860 |
12 496 |
15,1% |
|
Dépenses annexes |
773 |
1 173 |
1 448 |
1 451 |
825 |
-43,1% |
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Mesures d'accompagnement |
2 588 |
- |
- |
- |
- |
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|
Total mesures de marché |
39 540 |
36 260 |
37 720 |
39 660 |
40 132 |
1,2% |
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Sous-plafond des perspectives financières |
41 992 |
42 680 |
1,6% |
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|
Marge |
2 332 |
2 548 |
9,3% |
|||
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Développement rural |
4 176 |
4 363 |
4 595 |
4 698 |
2,2% |
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|
Total développement rural |
4 176 |
4 363 |
4 595 |
4 698 |
2,2% |
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Sous-plafond des perspectives financières |
-55,3 |
4 698 |
||||
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Marge |
434 |
0 |
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Total FEOGA-garantie |
39 540 |
40 436 |
42 083 |
44 255 |
44 830 |
1,3% |
|
Plafond des perspectives financières |
46 587 |
47 378 |
1,7% |
|||
|
Marge |
2 332 |
2 548 |
9,3% |
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Source : "jaune" annexé au PLF 2003 |
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Le projet de budget ne semble toutefois pas tirer pleinement les leçons de la sous-exécution des dépenses agricoles constatée en 2001 et anticipée pour 2002 . Le budget 2001 a ainsi été exécuté à hauteur de 96%, la sous-réalisation étant essentiellement le fait des dépenses de marché (1,81 sur 1,94 milliard d'euros), ce qui a permis de financer une partie des dépenses générées par l'épidémie de fièvre aphteuse. L'exercice 2002 paraît confirmer la tendance à la surestimation des dépenses de marché (en particulier dans le secteur de la viande bovine, que la détérioration du secteur laitier compensera toutefois partiellement), mais les crédits du second pilier relatif au développement rural devraient être bien consommés.
Initiatives et débats actuels sur la PAC
La PAC,
traditionnellement considérée comme un
secteur communautaire
« à part »
10(
*
)
, a connu des avancées majeures
au cours des derniers mois, et demeure au centre des débats entre les
principaux Etats membres et du cadre financier élaboré dans la
perspective de l'élargissement.
La réforme de 1999 comporte deux volets qui contribuent à
réinsérer quelques mécanismes de marché dans le
dispositf
: une réforme des organisations communes de
marché et un volet structurel consistant en une baisse des prix
d'intervention dans les trois principaux secteurs concernés
(céréales, viande et lait), compensée par une
revalorisation des aides au revenu, un renforcement de la politique de
développement rural, et l'instauration des deux nouveaux
mécanismes de réorientation des aides directes que sont
l'écoconditionnalité et la modulation des aides (en fonction de
trois critères : l'emploi, la richesse de l'exploitation, et le
total d'aides reçues).
La Commission a adopté le 10 juillet 2002 le principe d'une
« revue à mi-parcours » de la PAC
, afin de
pousser à son terme la logique de la réforme de 1999 selon les
axes suivants : découplage total des aides directes de la
production, baisse des prix d'intervention, bilan des quotas laitiers et
renforcement de la politique de développement rural
. La France a
exprimé son opposition à ce projet, qui aboutirait selon elle
à une véritable réforme de la PAC dès 2004
, et
non pas en 2006 ainsi que le prévoyaient les accords de Berlin. Cette
position se heurte à celle des principaux pays contributeurs nets, au
premier rang desquels l'Allemagne et le Royaume-Uni, qui souhaitent amender la
PAC dès aujourd'hui et prônent la dégressivité
temporelle des aides directes.
Le président Jacques Chirac et le chancelier allemand Gerhard
Schröder sont cependant parvenus à un accord inattendu le 24
octobre
- permettant notamment de lever les blocages aux discussions
budgétaires sur l'élargissement - qui prévoit le maintien
des aides directes jusqu'en 2006 (et donc l'absence de réforme de la PAC
d'ici cette date), assorti d'un versement partiel et progressif aux nouveaux
pays adhérents dès 2004, puis la stabilisation, entre 2007 et
2013, des dépenses agricoles réelles (ie. une progression au
rythme de l'inflation) au plafond prévu pour 2006 pour une Europe
à 25, soit 46,3 milliards d'euros constants. Les dépenses de
développement rural ne sont cependant pas incluses dans ce dispositif,
ce qui est loin d'être négligeable, considérant notamment
la proposition de la Commission de leur transférer 20% des mesures de
marché. Cet accord prévoit également que l'approche des
dépenses agricoles serait
globalisée
, c'est-à-dire
étendue aux actions structurelles et à la compensation
britannique, et que les deux pays coordonneraient leurs positions dans le cadre
des négociation du cycle commercial de Doha L'accord franco-allemand est
en tout état de cause
tactiquement important
, dans la mesure
où le fonctionnement des marchés agricoles se décide
à la majorité qualifiée.
Le 25 octobre, le Conseil européen de Bruxelles a
confirmé ces
dispositions
et précisé la mise en oeuvre des
paiements
directs par paliers aux nouveaux Etats membres
(cf. encadré
correspondant), qui ne devraient pas bénéficier du régime
« petits agriculteurs ». Les pays qui avaient émis
des réserves (notamment les Pays-Bas et la
Grande-Bretagne) se sont finalement ralliés à l'accord en
obtenant une concession : la limitation à 1% par an de la
progression des dépenses agricoles à partir de 2006, afin de
tenir compte de l'inflation, au lieu de 1,5% comme présenté dans
une première version. Cette norme aboutirait à un montant nominal
de 48,6 milliard d'euros en 2013.
Si le calendrier initial des propositions de réforme de la Commission
paraît désormais ajourné, leur contenu, et en
particulier le principe de la dissociation des aides au revenu et de la
production, est toujours sujet à discussions
. Le débat
devrait être moins tendu et la France plus réceptive à
présent que Paris a obtenu des concessions sur le cadre
budgétaire global, mais les positions française et britannique
demeurent difficilement conciliables. Les Pays-Bas ont en outre repris à
leur compte la proposition allemande originelle (diminution des aides directes
de 2% par an à compter de 2004) et défendent le principe d'un
« phasing out » (réduction des dépenses
agricoles globales) proportionné au « phasing in »
de l'octroi progressif aux nouveaux Etats membres. Enfin les parties prenantes
devront s'assurer de la compatibilité du nouveau cadre avec les accords
de libéralisation du commerce conclus à Doha fin 2001, qui
prévoient que les aides directes devront prendre fin en 2005.