Proposition de loi organique relative au statut de la magistrature

RICHEMONT (Henri de)

RAPPORT 451 (98-99) - commission des lois

Table des matières

• LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
• EXPOSÉ GÉNÉRAL
  • I. LE MAINTIEN EN ACTIVITÉ DE MAGISTRATS EXPÉRIMENTÉS CONSTITUE UNE MESURE UTILE FACE À L'ENCOMBREMENT PRÉOCCUPANT DES JURIDICTIONS
  • II. LA POURSUITE DU PLAN DE " REPYRAMIDAGE " CONTRIBUE À LA REVALORISATION DES FONCTIONS DE RESPONSABILITÉ DANS LES JURIDICTIONS LES PLUS CHARGÉES
• EXAMEN DES ARTICLES

N° 451

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 23 juin 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi organique, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relative au statut de la magistrature,

Par M. Henri de RICHEMONT,

Sénateur,

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, François Marc, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11 ^ème législ. ) : 1494 , 1664 et T.A. 333 .

Sénat : 417 (1998-1999).

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le 23 juin 1999 sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission des Lois du Sénat a examiné, sur le rapport de M. Henri de Richemont, la proposition de loi organique n° 417 (1998-1999) adoptée par l'Assemblée nationale, relative au statut de la magistrature.

M. Henri de Richemont, rapporteur , a expliqué que cette proposition de loi organique avait pour objet, d'une part, de proroger pour trois années supplémentaires le dispositif autorisant le maintien temporaire en activité de magistrats ayant atteint la limite d'âge ( article 1 ^er ) et, d'autre part, de compléter la liste des emplois de magistrats placés hors hiérarchie en y ajoutant les emplois de président et de procureur de la République des tribunaux de grande instance d'Aix-en-Provence, de Béthune, de Grasse et de Mulhouse ( article 2 ).

Il a estimé que le maintien en activité de magistrats expérimentés constituait une mesure utile face à l'encombrement préoccupant des juridictions et que la poursuite du plan de " repyramidage " du corps judiciaire contribuait à la revalorisation des fonctions de responsabilité dans les juridictions les plus importantes.

La commission a approuvé ces deux mesures ponctuelles, tout en s'interrogeant sur les raisons pour lesquelles l'Assemblée nationale avait substitué, à l'article 2 , le tribunal de grande instance de Mulhouse à celui de Toulon qui figurait dans le texte initial de la proposition de loi organique.

Elle a adopté cette proposition de loi organique sans modification .

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est aujourd'hui saisi d'une proposition de loi organique relative au statut de la magistrature adoptée par l'Assemblée nationale le 9 juin dernier sur le rapport de son premier signataire, Mme Nicole Feidt, député.

Cette proposition de loi organique a pour objet :

- d'une part, de prolonger pour trois années supplémentaires le dispositif, déjà prorogé à plusieurs reprises, qui autorise le maintien temporaire en activité de magistrats ayant atteint la limite d'âge ;

- d'autre part, de compléter la liste des emplois de magistrats placés hors hiérarchie en y ajoutant les emplois de président et de procureur de la République de quatre tribunaux de grande instance.

S'agissant de dispositions relatives au statut de la magistrature, ces deux mesures ponctuelles relèvent du domaine de la loi organique, en vertu de l'article 64 de la Constitution.

Devant l'engorgement préoccupant des juridictions, la première d'entre elles constitue un utile complément aux efforts mis en oeuvre pour renforcer les effectifs des juridictions les plus chargées, tandis que la seconde s'inscrit dans le cadre de la poursuite d'un plan de restructuration du corps judiciaire engagé depuis plusieurs années.

I. LE MAINTIEN EN ACTIVITÉ DE MAGISTRATS EXPÉRIMENTÉS CONSTITUE UNE MESURE UTILE FACE À L'ENCOMBREMENT PRÉOCCUPANT DES JURIDICTIONS

Une loi organique du 23 décembre 1986 a prévu la possibilité pour les magistrats de la Cour de cassation touchés par la limite d'âge de demander à être maintenus temporairement en activité en surnombre pour exercer des fonctions de conseiller ou d'avocat général.

De même, en application d'une autre loi organique , datée du 7 janvier 1988 , les magistrats des cours d'appel et des tribunaux de grande instance qui atteignent la limite d'âge (fixée en principe à 65 ans) peuvent être maintenus en activité sur leur demande pour une période non renouvelable de trois ans, ne pouvant se prolonger au-delà de l'âge de 70 ans ; ils sont alors affectés en surnombre dans une juridiction au sein de laquelle ils exercent des fonctions de magistrat " de base " ^{1( * )} .

Ces dispositifs de maintien temporaire en activité au-delà de la limite d'âge se sont révélés particulièrement utiles pour renforcer les effectifs des juridictions les plus chargées face à l'accroissement rapide des flux d'affaires nouvelles auquel la justice a été confrontée au cours des dernières années.

Au total, 83 magistrats sont actuellement maintenus en surnombre, dont 23 à la Cour de cassation et 60 dans les cours d'appel et les tribunaux de grande instance.

A la différence du dispositif concernant les magistrats de la Cour de cassation, de portée permanente, le dispositif institué par la loi organique du 7 janvier 1988 en faveur des magistrats des cours et tribunaux présente un caractère temporaire ; il a néanmoins déjà été prorogé à plusieurs reprises.

L'article 1 ^er de la présente proposition de loi organique tend à prolonger pour trois années supplémentaires ce dispositif dont l'expiration était prévue au 31 décembre 1999.

Cette nouvelle prolongation apparaît pleinement justifiée au regard de la situation actuelle des juridictions qui reste marquée par un engorgement préoccupant.

En effet, en dépit d'une stabilisation récente des flux d'affaires civiles nouvelles, les délais moyens de jugement restent très longs et largement supérieurs aux objectifs qui avaient été fixés par la loi de programme de 1995. En 1997, la durée moyenne de traitement des affaires s'est établie à :

- 16,6 mois pour les cours d'appel (à comparer à un objectif de 12 mois) ;

- 9,1 mois pour les tribunaux de grande instance (à comparer à un objectif de 6 mois) ;

- et 5 mois pour les tribunaux d'instance (à comparer à un objectif de 3 mois).

De plus, les stocks d'affaires en cours continuent à s'accroître dans toutes les catégories de juridictions , ainsi que l'illustre le graphique suivant :

Pour faire face à cette situation et tenter de réduire les délais moyens de jugement dans les juridictions surchargées, la prorogation du dispositif de maintien en activité constituera un utile complément à l'effort de recrutement engagé ces dernières années avec la création de 70 emplois de magistrats en 1998 et de 140 autres en 1999 ^{2( * )} .

En effet, les magistrats chevronnés qui sont maintenus en activité sont directement opérationnels, à la différence des magistrats nouvellement recrutés qui doivent d'abord suivre une période de formation.

Cependant, la prolongation du dispositif de maintien en activité en surnombre n'aura qu'une portée limitée puisque, selon les évaluations de la Chancellerie, elle ne devrait concerner au total qu' une quarantaine de magistrats au cours des trois prochaines années.

De plus, ainsi que votre commission l'a souligné à de multiples reprises, les efforts de renforcement des effectifs risquent d'être très largement absorbés par la mise en oeuvre des réformes nouvelles prévues par le Gouvernement, dont certaines nécessiteront la mobilisation d'importants effectifs de magistrats, comme par exemple la mise en place du juge de la détention provisoire, ou de la mixité au sein des tribunaux de commerce.

Quoi qu'il en soit, votre commission ne peut qu'approuver la prorogation du dispositif de maintien en activité qui permet en tout état de cause d'apporter un renfort appréciable aux juridictions les plus encombrées. Elle constate en outre que la longueur des procédures de demande, puis de nomination prévues par la loi organique du 7 janvier 1988 ^{3( * )} , rend nécessaire une adoption de cette proposition de loi organique avant la fin de la présente session ordinaire.

II. LA POURSUITE DU PLAN DE " REPYRAMIDAGE " CONTRIBUE À LA REVALORISATION DES FONCTIONS DE RESPONSABILITÉ DANS LES JURIDICTIONS LES PLUS CHARGÉES

Ainsi que le prévoit l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, les emplois de magistrats sont répartis en différents niveaux comprenant par ordre hiérarchique croissant :

- le second grade ;

- le premier groupe du premier grade ;

- le second groupe du premier grade ;

- et au sommet, les emplois placés hors hiérarchie .

En application de l'article 3 de l'ordonnance statutaire, sont actuellement placés hors hiérarchie :

- les magistrats de la Cour de cassation, à l'exception des conseillers référendaires ;

- les premiers présidents et les procureurs généraux des cours d'appel ;

- les présidents de chambre et les avocats généraux des cours d'appel de Paris et de Versailles ;

- le président, les premiers vice-présidents et le premier vice-président chargé de l'instruction, le procureur de la République et les procureurs de la République adjoints du tribunal de grande instance de Paris ;

- les présidents et les procureurs de la République de 17 autres tribunaux de grande instance précisément localisés.

La liste des emplois hors hiérarchie a été complétée à plusieurs reprises au cours des dernières années dans le cadre d'un plan de restructuration du corps judiciaire engagé en 1991 : depuis cette date, les emplois de chefs de juridiction de dix tribunaux de grande instance ont ainsi été placés hors hiérarchie.

L'article 2 de la présente proposition de loi tend à poursuivre cet effort de " repyramidage " au bénéfice des présidents et des procureurs de la République de quatre tribunaux de grande instance supplémentaires .

Sur la base de la combinaison de différents critères relatifs à l'activité civile et pénale des juridictions, à leurs effectifs de magistrats et de fonctionnaires et à la population de leur ressort, ont finalement été retenus par l'Assemblée nationale les tribunaux de grande instance d' Aix-en-Provence, de Béthune, de Grasse et de Mulhouse .

L'Assemblée nationale a en effet remplacé le tribunal de grande instance de Toulon, qui figurait dans le texte initial de la proposition de loi organique, par celui de Mulhouse.

Votre commission s'est interrogée sur les raisons de cette substitution, constatant, au vu des données chiffrées communiquées par la Chancellerie, que l'activité du tribunal de grande instance de Toulon est supérieure en valeur absolue à celle du tribunal de grande instance de Mulhouse, même si ce dernier tribunal a enregistré une progression d'activité supérieure au cours des trois dernières années.

Quoi qu'il en soit, la mention de quatre tribunaux supplémentaires dans le texte de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 permettra de concrétiser une mesure déjà acquise, sur le plan budgétaire, depuis la loi de finances pour 1995 ^{4( * )} , mais qui nécessite une loi organique pour être mise en oeuvre, et donc une procédure particulièrement lourde au regard du caractère ponctuel de cette modification.

Au total, 338 emplois de magistrats (soit 5,5 % des effectifs budgétaires) dont 44 emplois de présidents et de procureurs de la République de tribunaux de grande instance (soit 11,5 % des emplois de chefs de tribunal de grande instance) seront ainsi placés hors hiérarchie.

Tout en s'interrogeant sur la modification par l'Assemblée nationale de la liste des juridictions retenues, votre commission est favorable à la poursuite de ce processus de " repyramidage " qui contribue à revaloriser les fonctions de responsabilité occupées par les chefs des juridictions les plus importantes.

*

* *

Votre commission des Lois approuve les deux mesures proposées qui bien que très ponctuelles et d'une portée limitée contribuent à améliorer la situation des juridictions et des magistrats. Aussi vous propose-t-elle d'adopter la présente proposition de loi organique sans modification.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1 ^er
(article 1 ^er de la loi organique n° 88-23 du 7 janvier 1988
portant maintien en activité des magistrats des cours d'appel
et des tribunaux de grande instance)
Maintien en activité

Cet article a pour objet de proroger pour trois années supplémentaires, jusqu'au 31 décembre 2002, le dispositif de l'article 1 ^er de la loi organique du 7 janvier 1988 permettant le maintien temporaire en activité des magistrats des cours d'appel et des tribunaux de grande instance qui atteignent la limite d'âge, fixée en principe à 65 ans ^{5( * )} .

En application de cette loi organique, les magistrats intéressés peuvent demander à être maintenus en activité pendant une période non renouvelable de trois ans pour exercer l'une des fonctions de conseiller, de substitut général, de juge ou de substitut (mais non de chef de juridiction, par exemple).

A cette fin, ils doivent formuler des souhaits d'affectation comportant au moins trois juridictions ^{6( * )} , au plus tard six mois avant d'atteindre la limite d'âge. Puis, sur proposition du garde des Sceaux, ils sont maintenus en activité en surnombre de l'effectif de la juridiction concernée pour exercer l'une des fonctions qu'ils ont demandé à occuper, dans les formes prévues pour les nominations de magistrats du siège ou du parquet (c'est-à-dire après avis conforme ou avis simple, selon le cas, de la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature).

Dans cette position de maintien en activité, qui ne peut se prolonger au-delà de l'âge de 70 ans, ils conservent la rémunération dont ils bénéficiaient au moment où ils ont atteint la limite d'âge ; toutefois, la période de maintien en fonctions ne donne pas droit à supplément de liquidation pour le calcul de la pension, conformément aux dispositions de l'article L. 26 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite.

Le dispositif ainsi instauré par la loi organique du 7 janvier 1988 a un caractère provisoire ; il a néanmoins déjà fait l'objet de deux prolongations en 1992 et 1995, la première jusqu'au 31 décembre 1995 et la seconde jusqu'au 31 décembre 1999.

Par ailleurs, un dispositif analogue prévu par la loi organique n° 86-1303 du 23 décembre 1986, qui présente en revanche un caractère permanent, autorise le maintien temporaire en activité, en surnombre et sur leur demande, des magistrats hors hiérarchie de la Cour de cassation qui atteignent la limite d'âge, pour exercer les fonctions de conseiller ou d'avocat général dans cette juridiction.

Le tableau suivant présente le bilan de ces dispositifs de maintien en activité en surnombre.

MAGISTRATS MAINTENUS EN ACTIVITE EN SURNOMBRE

Source : direction des services judiciaires.

Selon les informations fournies par la Chancellerie, le nombre de magistrats qui atteindront la limite d'âge au cours des trois années à venir est de 42 en 2000, 37 en 2001 et 42 en 2002, soit 121 au total. Etant donné qu'en moyenne, un tiers environ des magistrats susceptibles de bénéficier du maintien en activité en font la demande ^{7( * )} , le nombre de magistrats qui demanderont à être maintenus en activité peut être évalué à une quarantaine au total.

Au cours de ces prochaines années, le nombre prévisible de bénéficiaires du maintien en activité devrait donc être moins élevé qu'au cours des premières années d'application du dispositif, en raison d'un nombre moins élevé de départs en retraite lié à la pyramide des âges au sein du corps judiciaire. Il devrait cependant permettre d'apporter un renfort non négligeable aux juridictions les plus surchargées.

De même qu'elle s'était montrée favorable à la précédente prorogation de ce dispositif en 1995, votre commission ne peut qu'approuver la nouvelle prorogation proposée par la présente proposition de loi jusqu'au 31 décembre 2002, c'est-à-dire pour trois années supplémentaires. On pourrait d'ailleurs s'interroger sur l'opportunité d'une pérennisation du dispositif afin de lui donner un caractère permanent à l'instar de celui qui concerne les magistrats de la Cour de cassation.

En effet, les magistrats expérimentés qui sont maintenus en activité apportent un concours particulièrement efficace au traitement des affaires, dont il serait regrettable de se priver au cours des prochaines années. En outre, leur affectation en surnombre dans les juridictions n'a pas d'incidence sur la carrière des magistrats plus jeunes.

Cette mesure de prolongation constituera donc un utile complément à l'effort de recrutement engagé ces dernières années pour faire face à l'accroissement constant des stocks d'affaires en cours et tenter de réduire des délais de jugement qui restent le plus souvent tout à fait excessifs, notamment devant les cours d'appel où ils peuvent atteindre plusieurs années.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 1 ^er sans modification .

Article 2
(article 3 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958
portant loi organique relative au statut de la magistrature)
Emplois placés hors hiérarchie

Cet article propose une nouvelle rédaction de l'article 3 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature afin de compléter la liste des fonctions susceptibles d'être occupées par des magistrats placés hors hiérarchie en y ajoutant celles de président ou de procureur de la République dans quatre tribunaux de grande instance situés à Aix-en-Provence, Béthune, Grasse et Mulhouse.

En application des dispositions actuelles de cet article 3 du statut de la magistrature, sont actuellement placés hors hiérarchie, les magistrats occupant les 330 emplois récapitulés par le tableau suivant :

Magistrats occupant des emplois hors hiérarchie

Source :direction des services judiciaires.

L'article 3 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 a déjà été modifié à plusieurs reprises afin de compléter la liste des emplois classés hors hiérarchie, dans le cadre d'un plan de restructuration du corps judiciaire engagé depuis 1991. En effet, celui-ci prévoit notamment un " repyramidage " destiné à revaloriser les fonctions de responsabilité occupées par les chefs des juridictions les plus importantes. Ainsi, par exemple, à l'occasion de la dernière modification résultant de la loi organique n° 95-64 du 19 janvier 1995, ont été ajoutés les emplois de président et de procureur de la République de trois tribunaux de grande instance situés à Grenoble, Metz et Rouen.

A l'heure actuelle, 338 emplois budgétaires de magistrats en juridiction sont classés hors hiérarchie, soit 5,5 % de l'effectif budgétaire des magistrats dans les juridictions de l'ordre judiciaire. Parmi ces emplois, 44 emplois de président de tribunal de grande instance et de procureur de la République sont budgétairement classés hors hiérarchie, mais seuls 36 de ces emplois sont effectivement localisés par l'article 3 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 qui énumère 18 tribunaux de grande instance, y compris celui de Paris.

Lorsque le financement budgétaire de 8 nouveaux emplois hors hiérarchie avait été décidé, dans le cadre de la loi de finances pour 1995, il avait été envisagé de retenir les quatre tribunaux de grande instance localisés dans les villes suivantes : Aix-en-Provence, Béthune, Grasse et Toulon, qui figuraient dans le texte initial de la proposition de loi présentée par Mme Nicole Feidt.

Cependant, l'Assemblée nationale a finalement retenu le tribunal de grande instance de Mulhouse plutôt que celui de Toulon, sur la base d'un certain nombre de critères pris en compte par la Chancellerie pour justifier le classement hors hiérarchie.

Ces critères peuvent être classés en trois catégories qui concernent respectivement :

- l'activité de la juridiction, tant en ce qui concerne l'activité civile (nombre d'affaires civiles nouvelles en 1997, évolution du nombre d'affaires civiles nouvelles de 1994 à 1997, nombre d'affaires civiles terminées en 1997, évolution du nombre d'affaires civiles terminées de 1994 à 1997) que l'activité pénale (nombre de procès-verbaux auteurs connus en 1997, évolution du nombre de procès-verbaux auteurs connus de 1994 à 1997, nombre de procès-verbaux poursuivis en 1997, évolution du nombre de procès-verbaux poursuivis de 1994 à 1997) ;

- l'importance des effectifs budgétaires de magistrats et de fonctionnaires ;

- et la population du ressort, sur la base de son évolution passée et prévisionnelle.

Au vu des données chiffrées relatives aux tribunaux de grande instance de Mulhouse et de Toulon, votre commission s'est toutefois interrogée sur les raisons qui ont conduit l'Assemblée nationale à substituer le tribunal de Mulhouse à celui de Toulon. En effet, l'activité du tribunal de grande instance de Toulon est supérieure à celle du tribunal de grande instance de Mulhouse en valeur absolue (par exemple, 7.403 affaires civiles ont été terminées à Toulon en 1997, contre 5.618 à Mulhouse), même si la progression de cette activité a été plus marquée à Mulhouse (le nombre d'affaires terminées s'est accru de 13,7 % entre 1994 et 1997 à Mulhouse alors qu'il n'a pas évolué à Toulon).

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, le " repyramidage " effectué, sur la base de la prise en compte de ces critères, au profit des juridictions les plus importantes, pourrait ultérieurement être poursuivi dans le cadre du projet de loi organique relatif au statut de la magistrature que le Gouvernement envisage de présenter au Parlement après l'entrée en vigueur de la révision constitutionnelle concernant le Conseil supérieur de la magistrature, qui n'a pas encore été adoptée par le Congrès. En fonction de la combinaison des critères précédemment énumérés, de nouveaux emplois hors hiérarchie pourraient alors être localisés dans les tribunaux de grande instance de Toulon, Montpellier et Nancy.

Il apparaît cependant judicieux de localiser dès à présent les emplois budgétaires d'ores et déjà classés hors hiérarchie, ce qui permettra de faire passer de 9,4 à 11,5 % la proportion d'emplois de chefs de tribunaux de grande instance placés hors hiérarchie grâce à l'ajout des huit emplois de président et de procureur de la République des tribunaux de grande instance d'Aix-en-Provence, Béthune, Grasse et Mulhouse.

Votre commission approuve donc la nouvelle étape du processus de " repyramidage " proposée par la présente proposition de loi, qui permettra une revalorisation substantielle des emplois des chefs des juridictions concernées, tant en termes de carrière qu'en termes de rémunération.

Votre commission vous propose donc d'adopter l'article 2 sans modification .

*

* *

Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission des Lois vous propose d'adopter la présente proposition de loi sans modification.

¹ C'est à dire des fonctions de conseiller, de substitut général, de juge ou de substitut.

² Pour accélérer les recrutements nécessaires, la loi organique n°98-105 du 24 février 1998 a autorisé l'organisation de concours exceptionnels permettant le recrutement de 100 magistrats en 1998 et de 100 autres en 1999.

³ Compte tenu notamment des délais nécessaires pour la consultation du Conseil supérieur de la magistrature

⁴ En l'absence de localisation des juridictions concernées, les crédits correspondants ont été reportés d'année en année.

⁵ Sous réserve des reculs de limite d'âge pouvant résulter des textes applicables à l'ensemble des agents de l'Etat (cf. art. 76 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature).

⁶ Les magistrats maintenus en fonctions ne restent pas nécessairement dans la même juridiction que celle où ils étaient affectés avant d'atteindre la limite d'âge.

⁷ Cette proportion varie de 26 à 40 % selon les années.