N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VIII

LOGEMENT SOCIAL

Par M. Jacques BIMBENET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Claude Huriet, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Roland Huguet, Jacques Machet, secrétaires ; François Autain, Henri Belcour, Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Nicole Borvo, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Mme Dinah Derycke, M. Jacques Dominati, Mme Joëlle Dusseau, MM. Alfred Foy, Serge Franchis, Alain Gournac, André Jourdain, Jean-Pierre Lafond, Pierre Lagourgue, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain , Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Sosefo Makapé Papilio, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 et 85 (annexe n° 24 ) (1997-1998).

Lois de finances.

TRAVAUX DE COMMISSION

I. AUDITION DU MINISTRE

Réunie le mercredi 29 octobre 1997 , sous la présidence de M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques d'une part, et de M. Jean-Pierre Fourcade, président de la commission des affaires sociales d'autre part, puis de M. Jean Huchon, vice-président, la commission des affaires économiques conjointement avec la commission des affaires sociales a procédé à l'audition de M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, sur le projet de loi de finances pour 1998.

M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, s'est félicité de la croissance de son budget (+ 6,7 %) qui s'élève à 47,7 milliards de francs pour 1998, rappelant qu'il fallait en outre prendre en compte la diminution du taux de TVA sur la réhabilitation et la rénovation du logement social. Il a indiqué que cette progression des moyens publics avait permis l'adoption de mesures fortes et significatives qu'il jugeait équitablement réparties.

Le ministre a fait valoir qu'en ce qui concerne les locataires, c'étaient près de 3,5 millions de francs supplémentaires qui seraient consacrés aux aides personnelles et aux familles les plus en difficulté, puisque les crédits budgétaires des aides personnelles au logement, qui intéressent six millions de ménages, passaient de 29,7 milliards à 33,2 milliards de francs, soit + 11,5 % ; cette augmentation intègre l'actualisation qui interviendra au 1er juillet 1998 après celle mise en oeuvre le 1er juillet 1997.

Il a fait remarquer de plus que pour assurer le droit au logement des ménages en difficulté et aider les associations qui hébergent à titre temporaire des personnes défavorisées, 450 millions de francs avaient été inscrits au budget du logement alors qu'ils résultaient auparavant de la taxe sur les surloyers. Ainsi, le fonds de solidarité pour le logement est doté de 340 millions de francs et l'aide temporaire bénéficie d'un crédit de 110 millions de francs.

Il s'est félicité de ce que la ressource en faveur des aides personnelles au logement ait été à la fois sécurisée par une inscription sur le budget de l'Etat des crédits en faveur des plus défavorisés et très fortement augmentée.

M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, a, ensuite, indiqué que les entreprises du bâtiment allaient également bénéficier de mesures nouvelles en 1998 puisque l'abaissement du coût de la TVA de 20,6 % à 5,5 % représente pour les opérations nouvelles 1,4 milliard de francs en année pleine à partir de 1999 et déjà 800 millions de francs en 1998 compte tenu du décalage dans le remboursement de la TVA. La contrepartie demandée aux organismes HLM sera négociée en termes d'activité et d'emplois.

A propos de la construction sociale, M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, a regretté que depuis plusieurs années, le nombre annoncé de prêts locatifs aidés (PLA) soit très supérieur à la réalité budgétaire. Ainsi, pour 1997, 50.000 PLA et 30.000 PLA très sociaux (PLA-TS) étaient prévus, alors qu'en réalité, à peine 15.000 PLA-TS ont été mis en oeuvre.

Il a fait valoir que, pour 1998, parallèlement à la réduction du taux de TVA sur la réhabilitation sociale, les autorisations de programme de la ligne fongible PLA-PALULOS passaient de 2,6 à 2,9 milliards de francs, ce qui allait notamment permettre de diversifier la gamme des PLA-TS pour les rendre accessibles aux familles les plus modestes. Ainsi, 10.000 PLA-TS feront l'objet d'une majoration et seront destinés aux familles qui cumulent divers handicaps sociaux les excluant de l'accès aux logements HLM. Sur cette opération évaluée à 1 milliard de francs environ, il s'agit, a souligné le ministre, de mobiliser les acteurs locaux : collectivités locales, associations et organismes HLM.

M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, a ajouté qu'un contingent de 10.000 PLA-TS serait consacré à des projets de reconstruction-démolition, en soulignant que le coût de ces opérations devait être suffisamment pris en charge par les pouvoirs publics, afin que les loyers fixés dans les logements reconstruits ne soient pas augmentés. Il a indiqué que plusieurs conseils généraux s'étaient montrés intéressés par ce financement, qui permet la requalification du patrimoine bâti collectif, notamment dans les zones urbaines les plus difficiles, et il s'est déclaré très favorable à des solutions de cofinancement.

Il a présenté alors la répartition des 80.000 PLA programmés pour 1998 entre 45.000 PLA neufs, 5.000 PLA acquisition-amélioration, avec une subvention de 5 %, 20.000 PLA-TS avec une subvention de 8 % sur le neuf et 12 % pour l'acquisition-amélioration et 10.000 PLA-TS bénéficiant d'un taux majoré de subvention de 20 % pour les familles rencontrant de graves difficultés d'insertion.

Le ministre a considéré que son budget soutenait également le parc immobilier privé, puisque les crédits de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) étaient portés à 2,2 milliards de francs, soit une hausse de 200 millions de francs et que ceux de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) passaient de 600 à 800 millions de francs.

Il a également souligné que les particuliers désirant effectuer des travaux dans leur résidence principale bénéficieraient d'un crédit d'impôt au titre des dépenses d'entretien et de revêtement de surface égal à 15 % des dépenses dans la limite d'un plafond de 8.000 francs pour un couple marié, soit un coût fiscal de l'ordre de 1 milliard de francs. Cet avantage constitue, a précisé le ministre, une solution alternative à une réduction du taux de TVA rendue impossible par la réglementation européenne. Cette mesure devrait également bénéficier aux personnes non assujetties à l'impôt sur le revenu des personnes physiques, sous forme d'un remboursement plafonné sur facture acquittée.

Le ministre a jugé que les ressources nouvelles mobilisées pour le budget du logement en 1998 allaient très au-delà du coup d'arrêt indispensable à la dégradation financière et budgétaire du logement social et permettaient d'agir sur l'ensemble du champ, tant sur les aides à la pierre que sur les aides à la personne et de renforcer la justice sociale tout en soutenant l'activité de construction.

Il s'est ensuite dit préoccupé par la fragilité de l'actuel système de financement du prêt à taux zéro, qui repose sur une convention, d'une durée de deux ans seulement, avec les collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction. Cette convention, a-t-il fait valoir, expire fin 1998, alors même que les crédits de paiement s'élèveront encore à 3,5 milliards de francs en 1999 dans l'hypothèse -hautement improbable- où le prêt à taux zéro serait supprimé au 1er janvier 1999. Il a indiqué que les modalités du resserrement du dispositif autour des seuls primo-accédants souhaité par le ministère des finances avait été précisé sur demande de son ministère, afin que ne soient pas exclus les demandeurs d'un prêt ayant revendu un bien depuis plus de deux ans ou justifiant d'une obligation de mobilité professionnelle.

Puis, M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, a constaté que le mécanisme de l'amortissement accéléré était maintenu en 1998 et qu'il ne coûterait que 200 millions de francs cette année là, en raison de l'écart de deux ou trois ans existant entre l'achat d'un logement locatif neuf et la première année de loyer, puisque les programmes se vendaient en état futur d'achèvement. Bien que l'avantage fiscal expire à l'issue de l'année 1998, son coût s'étalera jusqu'au début des années 2000. Une concertation s'engage actuellement avec les professionnels et les associations de locataires afin de mettre en place un système durable, et d'élaborer un statut du bailleur privé. Les aides publiques aux bailleurs seraient consenties en contrepartie d'engagements de modération sur les loyers, 4 à 5 millions de logements étant potentiellement concernés. L'appui de l'Etat serait acquis aux bailleurs acceptant un conventionnement et les aides seraient composées, soit d'un soutien à l'investissement, soit d'un mécanisme garantissant les loyers conventionnés. Le ministre a rappelé qu'il existait un précédent : la loi du 6 juillet 1989, qui avait créé un dispositif équilibré, durable pour l'investisseur et le locataire. Ce texte, a-t-il souligné, n'a pas été remis en cause depuis huit ans, et a même donné lieu à un accord entre les associations de bailleurs et de locataires, qui ne s'étaient jamais entendues jusqu'alors.

M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, a indiqué que, du fait du transfert aux communes des compétences en matière d'urbanisme, le budget de l'urbanisme inscrit en loi de finances était d'environ 251 millions de francs, l'Etat ne conservant sa mission qu'en ce qui concernait les agences d'urbanisme, les établissements publics d'aménagement, et le financement des " porter à connaissance " lors de l'élaboration des plans d'occupation des sols.

Le ministre a observé que le mouvement continu d'urbanisation s'accompagnait d'un processus de dévalorisation urbaine que les communes ne pouvaient pas juguler à elles seules. Il a estimé que seul l'Etat était susceptible de leur apporter une aide en la matière, mais observé que la loi de finances présentée au Parlement ne traitait pas de cette question depuis plusieurs années.

M. Jean-Pierre Fourcade, président de la commission des affaires sociales , a déclaré en réponse au propos liminaire de M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, qu'il était très intéressé par le programme de démolition et de reconstruction de logements sociaux très abîmés. Il a souhaité par ailleurs interroger le ministre sur la relance des logements bénéficiant du prêt locatif intermédiaire (PLI) en faisant observer que nombre de ménages qui souhaitaient quitter le parc HLM, sans avoir les moyens de se loger dans le secteur libre, ne trouvaient pas de solution intermédiaire.

En réponse à M. Jean-Pierre Fourcade, président de la commission des Affaires sociales, M. Louis Besson a déclaré que les PLI ne donnaient pas entière satisfaction ; il a fait observer que certains prêts locatifs aidés (PLA) tenaient le rôle de logements intermédiaires en contradiction avec leur vocation première.

Le ministre a souhaité que les logements privés conventionnés, dont le nouveau statut serait défini prochainement, jouent le rôle de logements intermédiaires entre les PLA et le secteur libre.

A Mme Josette Durrieu , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques pour les crédits de l'urbanisme , qui l'interrogeait sur les restructurations qui affectaient la direction de l'aménagement, du foncier et de l'urbanisme (DAFU), M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, a répondu qu'à la suite des réformes intervenues en 1996 et 1997, la DAFU avait perdu une large partie de ses compétences tant au profit du ministère de la culture qu'au bénéfice du ministère de l'environnement, et que sa principale activité était aujourd'hui de gérer les contentieux de l'Etat. Il a précisé qu'à la suite d'un rapport du délégué à la modernisation Gilbert Santel, il était prévu de fusionner, le 1er janvier 1998, la direction de l'habitat et de la construction (DHC) et la DAFU. Il a indiqué qu'un large dialogue social avec les personnels avait permis d'obtenir un consensus sur cette réforme, qui était de nature à faire une place aux préoccupations relatives à l'habitat dans la politique de l'urbanisme.

Mme Josette Durrieu a ensuite interrogé le ministre sur l'état d'avancement des six directives territoriales d'aménagement (DTA) actuellement en préparation et lui a demandé si, dans le cadre de leur élaboration, l'administration envisageait de modifier la législation applicable à la création d'unités touristiques nouvelles (UTN) en zone de montagne, compte tenu du grand nombre de contentieux auxquels cette législation donnait lieu.

Le ministre lui a répondu que les six DTA en cours d'élaboration avaient un cadre géographique suffisant pour légitimer une action de l'Etat, qui permettrait de faire prévaloir l'intérêt national, et que l'on tiendrait compte des problèmes posés à l'occasion de l'élaboration de ces documents pour la rédaction de DTA applicables à d'autres régions du pays.

En ce qui concerne les difficultés d'application de la législation relative aux UTN, le ministre a indiqué qu'il était prêt à étudier les adaptations nécessaires pour éviter les contentieux, et il a rappelé qu'à la suite d'un arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux sur une affaire relative à une UTN, l'Etat s'était pourvu en cassation. Il a estimé que l'arrêt du Conseil d'Etat permettrait de faire le point sur ce qu'il conviendrait de modifier dans les textes afin d'éviter, à l'avenir, les contentieux.

Mme Josette Durrieu a ensuite regretté que bon nombre de conseils d'architecture d'urbanisme et de l'environnement (CAUE) connaissent des difficultés financières du fait de l'insuffisance des ressources tirées de la taxe départementale dont le produit leur est destiné. Elle s'est interrogée sur l'opportunité d'accroître l'assiette de cette taxe ou de créer un système de péréquation entre départements. Elle a souhaité une extension des compétences des CAUE aux questions relatives à la protection de l'environnement et du paysage.

Le ministre a indiqué que le produit de la taxe additionnelle à la taxe locale d'équipement dont bénéficiaient les CAUE s'était élevé à près de 220 millions de francs en 1994, que son montant était de 228 millions de francs en 1995 et que ce produit connaîtrait probablement une légère hausse. Il a estimé qu'il était difficile d'étendre l'assiette de la taxe sans accroître le coût de la construction, et il a estimé qu'un tel accroissement n'était actuellement pas souhaitable. Il a jugé qu'une péréquation de la taxe était difficilement envisageable, compte tenu de la faiblesse des sommes en cause, ce d'autant plus que la taxe n'avait pas été instituée par tous les départements.

M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, a posé trois séries de questions à M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement.

Dans un premier temps, après avoir fait observer que la baisse du taux de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) applicable aux travaux effectués dans les logements sociaux devrait relancer la réhabilitation, M. Jacques Bimbenet s'est interrogé sur le champ d'application de la disposition et sur la nature des travaux concernés. Il a souhaité savoir si la disposition recouvrait, comme le demandaient les organismes d'habitation à loyer modéré (HLM), l'ensemble des travaux qui relevaient des charges payées par le propriétaire. Après avoir constaté qu'une partie importante du parc privé occupé par des ménages modestes nécessitait également des travaux de rénovation, il a demandé si une évaluation du coût net d'une extension du dispositif à tout ou partie du parc privé avait été réalisée.

Dans un deuxième temps, M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, a fait observer que l'enquête réalisée au premier semestre 1997 par les organismes HLM et les services du secrétariat d'Etat au logement sur l'occupation des HLM montrait que les revenus des locataires étaient en baisse. Il a souhaité, à ce propos, connaître les actions que le ministre pourrait mener pour favoriser une meilleure " mixité sociale " qui permettrait que ces logements ne deviennent pas des lieux d'exclusion. Il s'est interrogé dans cet esprit sur la possibilité d'une action en faveur des jeunes ménages actifs, ceux-ci étant actuellement sous-représentés.

Dans un troisième temps, concernant les dispositions relatives au supplément de loyers de solidarité, M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, a considéré que la distinction opérée dans les plafonds de ressources entre actifs et inactifs était une source d'inégalité qui frappait particulièrement les demandeurs d'emploi et les retraités. Il s'est interrogé sur la possibilité d'une redéfinition de la catégorie de " conjoint actif " de manière à inclure notamment les demandeurs d'emploi indemnisés.

En réponse aux questions de M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, a déclaré que l'enveloppe affectée à la baisse du taux de TVA était évaluée à près de 1 milliard de francs et qu'elle devait être comparée au 1,4 milliard de francs affectés aux primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS). Il a considéré que l'interprétation large avait prévalu comme le souhaitaient les organismes HLM. Concernant l'extension de la disposition au parc privé, le ministre a rappelé qu'une directive européenne limitait l'application du taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Il a toutefois considéré que dans le cadre du nouveau statut de bailleur privé, le Gouvernement aurait à s'interroger sur une extension de ce dispositif au nouveau secteur conventionné.

Le ministre a confirmé la baisse des revenus des locataires évoquée par M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, et le problème de " mixité sociale " qui pourrait en découler. Il a insisté sur l'importance des mesures favorisant la solvabilité des locataires à travers, notamment, la revalorisation des aides. Il a déclaré que la moitié des ménages occupant un logement HLM ne disposait pas de revenus supérieurs à un salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) et que 80 % ne disposaient pas d'un revenu supérieur à deux SMIC, ce qui constituait, selon lui, le signe d'une progression de la précarité dans notre société.

M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, a déclaré partager le sentiment de M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, qu'une action en faveur des jeunes ménages était nécessaire. Il a fait part de discussions en cours avec l'Union nationale des Fédérations d'organismes HLM pour trouver des mesures correctrices qui pourraient prendre la forme d'un relèvement des plafonds.

Concernant le supplément de loyer de solidarité, le ministre a reconnu qu'il existait un problème qui devait être résolu. Il a annoncé que le rapport d'application prévu par la loi du 4 mars 1996 serait remis au Parlement avant la fin de l'année et que les comités départementaux de l'habitat seraient invités à délibérer du problème.

M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, a considéré que des mesures correctrices pourraient être décidées à la suite de ces consultations.

Concernant les comités départementaux de l'habitat, M. Jean-Pierre Fourcade, président de la commission des affaires sociales, a tenu à faire remarquer qu'il pourrait être également intéressant de prendre l'avis des conférences locales du logement.

M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, a acquiescé en faisant observer que le niveau de l'agglomération pourrait être pertinent en province.

M. William Chervy, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques pour les crédits du logement, a demandé au ministre quel serait le montant de la revalorisation de l'APL annoncée pour le 1er juillet 1998. En ce qui concerne le prêt à taux zéro, il a souligné les risques de segmentation du marché immobilier si les conditions d'accès étaient revues de façon trop restrictive et a fait valoir l'importance d'un dispositif de sécurisation afin d'éviter l'apparition de nouveaux cas de surendettement liés à l'accession sociale.

Il a demandé au ministre de faire le point sur le mécanisme du surloyer en l'interrogeant sur l'utilisation des fonds et sur l'avenir de la taxe sur le surloyer.

Enfin, il a souligné les difficultés rencontrées en province, pour se loger en HLM, par de nombreux fonctionnaires dont les ressources dépassent les plafonds fixés.

Lui répondant, M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, a confirmé le principe d'une revalorisation de l'APL au 1er juillet 1998, selon les paramètres prévus par les textes en vigueur et qui ne seront connus qu'à cette date.

Il a déclaré partager l'avis du rapporteur sur les risques induits par les restrictions apportées au dispositif du prêt à taux zéro et a appelé de ses voeux la mise en place d'un mécanisme pérenne dès que les difficultés de financement seraient résolues.

S'agissant de la mise en oeuvre d'un dispositif de sécurisation en matière d'accession sociale, il a rappelé ce qui avait été fait dans ce domaine, notamment par les sociétés de crédits immobilier. Soulignant qu'à la différence de ce qui existait pour les PAP, il n'était pas possible de racheter un " logement prêt à taux zéro " à l'aide de crédits PLA, il s'est déclaré ouvert à une réflexion sur ce thème.

En ce qui concerne l'utilisation des fonds perçus au titre du surloyer, le ministre a indiqué qu'en dehors du produit de la taxe évaluée à 270 millions de francs ce qui est inférieur de 50 % aux prévisions, les 530 millions restant étaient librement utilisés par les offices d'HLM. Il a évoqué, à ce sujet, une piste de réflexion sur la mise en place d'un système de péréquation type DSU-HLM auquel contribueraient les organismes dont le patrimoine est situé hors des zones urbaines sensibles.

A propos des difficultés de logement des fonctionnaires, il a observé que les PLA ne pouvaient pas financer la construction de logements de fonction.

M. Marcel-Pierre Cleach est intervenu pour rappeler tout l'intérêt du dispositif du 1 % logement pour boucler des programmes de construction ou aider les salariés à se porter acquéreurs. Il a jugé que si, malgré les engagements du Gouvernement pris au moment de l'adoption de la loi sur l'Union d'économie sociale du logement, le prélèvement exceptionnel de la collecte était pérennisé, les conséquences au plan local ne manqueraient pas d'être importantes. Il a souligné également en ce qui concerne le secteur privé immobilier, la nécessité, pour la puissance publique, de définir des règles du jeu claires et durables, afin de redonner confiance aux investisseurs potentiels. Il a demandé au ministre par quel type de conventions, il entendait restaurer ce climat de confiance.

M. Alain Vasselle s'est interrogé sur les garanties que pouvait apporter le Gouvernement au Parlement et aux professionnels du bâtiment quant au caractère pérenne des mesures adoptées en faveur de la réhabilitation. Il a fait observer que trop souvent les dispositions étaient modifiées en cours de route au détriment des professionnels.

Par ailleurs, M. Alain Vasselle a souhaité savoir si l'implantation de logements sociaux en milieu rural demeurait une priorité. Il s'est interrogé également sur le projet de taxation de logements vides auquel il a déclaré ne pas adhérer.

Il a par ailleurs souhaité obtenir des assurances de la part du secrétaire d'Etat pour que les crédits de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) ne servent pas à financer des dépenses sans relation avec sa vocation.

M. Alain Vasselle a enfin souhaité savoir si la politique de bail à réhabilitation serait poursuivie.

M. Jean François-Poncet, président, est intervenu pour souligner toute la complexité du problème de la vacance dans l'immobilier et pour déclarer que l'instauration d'une taxe d'inhabitation pourrait présenter un intérêt surtout en milieu rural.

M. André Vézinhet a déclaré être très satisfait par les propos tenus par M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, il a souhaité néanmoins que soient revus les mécanismes de financement du fonds de solidarité logement et, en particulier, la participation du parc privé. Il a fait observer que les problèmes dans les copropriétés étaient souvent proportionnels à la qualité de leur gestion. Il s'est déclaré d'accord avec les observations du rapporteur sur le nécessaire relèvement des plafonds de ressources pour certains locataires afin d'assurer une bonne mixité sociale.

M. André Vézinhet s'est également interrogé sur la possibilité de fiscaliser le prélèvement dit du 1 % logement pour assurer sa pérennité. Il a insisté sur la nécessité d'un effort de réhabilitation des " coeurs " de ville et de village. Il a enfin considéré qu'il était nécessaire de promouvoir une politique d'urbanisme au niveau de l'agglomération à travers les dispositions que prévoyait la loi d'orientation sur la ville (LOV) qui permettait d'obliger des communes à accueillir des logements sociaux.

Mme Odette Terrade s'est félicitée des orientations retenues dans le projet de loi de finances pour 1998, mais s'est inquiétée des effets de la diminution des subventions PALULOS sur la trésorerie des organismes HLM.

M. Guy Fischer a déclaré que l'abandon du financement du FSL par le mécanisme du supplément de loyer de solidarité était une bonne chose avant de s'interroger du devenir des fonds ainsi perçus.

Il s'est également interrogé sur les zones de réhabilitation urbaine et sur le devenir de la copropriété sociale.

Répondant à ces intervenants, M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, a redit sa volonté de voir défini par la loi un statut du bailleur privé et un secteur privé conventionné ce qui conforterait des mesures prises en faveur de bailleurs privés jusque là éparses et dépourvues de logique d'ensemble.

Le ministre a confirmé la politique d'implantation de logements sociaux en milieu rural. Il a rappelé que l'implication des conseils généraux constituait une garantie de développement de ces programmes. Par ailleurs, le ministre a considéré que toute disposition d'urbanisme, qui permettrait que les villes et les campagnes soient habitées, était souhaitable.

Il a fait observer qu'il y avait un débat sur la taxation des logements vacants en faisant remarquer que les origines de la vacance étaient multiples. M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, a cité les propriétés en indivision et le fait que certains bailleurs étaient impécunieux, mal informés ou encore inquiets quant au paiement des loyers. Il a considéré qu'un effort d'information associé au nouveau statut de bailleur pourraient améliorer la situation permettant de réserver la remise en cause de l'exonération de la taxe d'habitation pour cause de vacance aux cas irréductibles.

Il a reconnu, avec M. Roger Rinchet , que les financements publics étaient parfois insuffisants pour équilibrer des opérations lourdes de restauration de bâtiments anciens situés en centre-ville, alors même que les propriétaires privés étaient prêts à céder leur bien à un office HLM volontaire pour effectuer les travaux.

M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, a considéré que l'engagement des partenaires sociaux dans le financement du logement devait être préservé. Il a considéré qu'il représentait un gage de pérennité au contraire de la fiscalisation qui n'écartait pas le risque d'une réduction des crédits.

Le ministre a déclaré que les crédits de l'ANAH seraient préservés et que le bail à réhabilitation serait poursuivi, notamment à l'occasion de l'examen de la nouvelle loi contre l'exclusion qui devrait, sur ce point, modifier certaines dispositions de la loi du 31 mai 1990.

Le ministre a souligné l'action du FSL qui a permis d'aider 450.000 familles et d'éviter des milliers d'expulsions. Il a déclaré que le nombre des contributeurs serait augmenté et que des discussions étaient en cours avec les Associations pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (ASSEDIC) et la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) pour qu'ils puissent augmenter les moyens du FSL.

Il a considéré qu'un bilan des plans de sauvegarde des copropriétés dégradées serait réalisé et que des mesures seraient prises en coordination avec le garde des sceaux, notamment à travers l'examen de la loi de 1965. Il a souhaité que des opérateurs nouveaux, comme les acteurs HLM coopératifs, puissent être associés à la gestion des copropriétés. Le ministre a évoqué l'idée d'un système de redressement qui s'inspirerait de celui en vigueur pour les entreprises en difficulté.

En réponse à une question de M. Guy Fischer , le ministre a déclaré que ses services examineraient avec attention le problème particulier que ce dernier a évoqué concernant les copropriétés des Minguettes. Il a considéré que la politique en faveur des " coeurs " de ville et de village devait être poursuivie et qu'un certain consensus tendait à se dégager pour l'application des dispositions de la loi d'orientation sur la ville de manière à assurer la diversité de peuplement des milieux urbains.

En ce qui concerne les subventions PALULOS, le ministre s'est déclaré partisan d'une réflexion approfondie afin d'aller au-delà de l'amélioration du niveau moyen de la subvention résultant de la diminution de la TVA et de parvenir à une politique plus ciblée pour concentrer les aides à la pierre sur des opérations lourdes qui permettent de faire effectivement baisser les charges locatives.

S'agissant de l'affectation de la taxe sur le surloyer, le ministre a confirmé la suppression du compte d'affectation spéciale correspondant et a souligné que son éventuelle remise en cause ne porterait pas atteinte au bon fonctionnement du fonds de solidarité logement (FSL). Il a déclaré attendre le bilan de l'application de cette taxe pour décider, en toute connaissance de cause, des modifications à apporter au dispositif, qui pourraient permettre l'instauration d'actions de solidarité entre les organismes HLM.

M. Jean-Marc Pastor ayant dit son souhait de voir inscrit à l'ordre du jour du Sénat la deuxième lecture de la proposition de loi tendant à organiser la lutte contre les termites, le ministre s'est dit favorable à une telle inscription.

II. EXAMEN DE L'AVIS

Réunie le mardi 4 novembre 1997 , sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade , la commission a procédé à l' examen du rapport pour avis de M. Jacques Bimbenet sur le projet de loi de finances pour 1998 (logement social).

M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a déclaré qu'à périmètre identique, le montant des crédits budgétaires en faveur du logement devait s'élever à 47,7 milliards de francs lorsque l'on considérait les crédits affectés au budget général et aux comptes d'affectation spéciale, soit une hausse de 6,4 % par rapport à la loi de finances initiale de 1997. Il a également noté que le seul montant inscrit en budget général (dépenses ordinaires + crédits de paiement) était en baisse de près de 1,3 % à 39,833 milliards de francs.

M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a rappelé que le ministre avait défini quatre priorités à son action qui privilégiaient des objectifs complémentaires : une augmentation des aides à la personne en réponse à la baisse des revenus des locataires, une baisse de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour les travaux dans les logements sociaux, la poursuite de l'effort de construction et une relance de l'activité dans le bâtiment.

Le rapporteur pour avis a estimé que la philosophie générale de ce budget était donc largement inspirée par un souci d'améliorer la solvabilité des ménages les plus défavorisés et d'améliorer l'offre de logements sociaux collectifs en quantité comme en qualité, à travers l'effort de réhabilitation et de construction. Il a toutefois regretté que la poursuite de la politique d'accession à la propriété semblait marquer le pas alors qu'elle répondait à un souhait des Français et qu'elle constituait un élément indispensable pour permettre une " meilleure fluidité de la chaîne du logement " ; par ailleurs, il a estimé que les intentions du Gouvernement en matière de logement des personnes les plus en difficulté restaient encore à préciser.

M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, est alors revenu sur les quatre priorités du Gouvernement.

Il a rappelé que la première action consistait en une actualisation et une revalorisation des aides au logement : l'aide personnalisée au logement (APL), l'allocation de logement social (ALS) et l'allocation de logement familial (ALF) étant augmentées dans leurs montants pour un coût total qui s'élevait à 2,925 milliards de francs.

Le rapporteur pour avis a souligné que le budget pour 1998 des aides personnelles au logement s'élevait ainsi à 32,65 milliards de francs, en augmentation de 9,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1997.

Il a toutefois observé une double tendance qui se caractérisait par une augmentation du nombre de bénéficiaires de ces aides et une baisse des revenus de ces bénéficiaires. Il a souhaité replacer la hausse des crédits décidée par le ministre dans le cadre du contexte économique marqué par une moindre solvabilité des ménages du fait notamment de la progression du chômage.

M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a tenu à faire observer que le budget du secrétariat d'Etat au logement jouait un rôle indispensable d'amortisseur de la dégradation de la situation sociale, qui ne pouvait être ignoré.

Le rapporteur pour avis a déclaré que la deuxième action concernait la réduction du taux de la TVA de 20,6 % à 5,5 % pour les travaux de réhabilitation, de transformation et de rénovation des logements sociaux. Il a rappelé que le secrétariat d'Etat avait estimé que cette mesure équivalait à une réduction de 12 % du coût des travaux. Le rapporteur pour avis a considéré que cette disposition devrait avoir un impact sur l'effort de réhabilitation. Il a noté que cette mesure était applicable aux opérations de réhabilitation qui bénéficiaient actuellement d'une subvention sous la forme d'une prime à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS), aux opérations de production de logements locatifs dans l'ancien (acquisition-amélioration) et aux rénovations financées sur fonds propres. Il a fait observé que cette disposition s'inspirait de celle prévue dans la loi de finances pour 1997 qui avait réduit de 20,6 % à 5,5 % le taux de TVA sur les travaux neufs en supprimant les subventions budgétaires précédentes affectées à ces travaux.

M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a déclaré qu'à la suite de la mesure de l'année dernière, cette baisse uniformisait pour les bailleurs sociaux le régime de la TVA sur les travaux et consacrait, avec un taux de 5,5 %, l'ensemble du champ du logement social comme un bien de première nécessité. Pour tempérer cette appréciation favorable, il a souligné qu'une baisse brutale du taux de TVA dans un contexte marqué par une reprise économique pourrait donner lieu à une hausse des prix des prestations tout autant qu'à une augmentation du volume des travaux. Par ailleurs, il a estimé que cette disposition pourrait accentuer le clivage entre les logements sociaux et les logements intermédiaires qui ne bénéficiaient pas du même dispositif.

M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a déclaré que la troisième décision du Gouvernement consistait en une augmentation des subventions au logement social pour un montant de 233 millions de francs en autorisations de programme. Il a considéré que les objectifs étaient identiques à ceux fixés l'année dernière, soit un total de 80.000 logements financés par les prêts locatifs aidés (PLA) comprenant 50.000 PLA ordinaires et 30.000 PLA-très sociaux (PLA-TS). Il a rappelé que les PLA-TS étaient des logements très sociaux, dont les loyers étaient plafonnés à 80 % de celui des PLA ordinaires, et qui étaient réservés à des ménages ayant des revenus inférieurs à 60 % des plafonds de ressources. Le rapporteur pour avis a considéré que ce surcroît de moyens correspondait à une réévaluation budgétaire des coûts unitaires de subvention des PLA-TS. Il a souligné que le ministre avait décidé un programme spécifique de 10.000 PLA-TS parmi les 30.000 qui devraient bénéficier d'une subvention majorée dont le taux serait porté à 20 % afin de répondre aux besoins des ménages qui ne rencontraient pas seulement un problème de ressources, mais également des difficultés d'insertion. Par ailleurs, le rapporteur pour avis a fait part d'un programme de 5.000 PLA " reconstruction-démolition ". Il devrait s'agir, selon lui, de PLA bénéficiant de la TVA à taux réduit (PLA " fiscaux ") et subventionnés à hauteur de 50.000 francs afin de démolir les logements sociaux vétustes. Il a précisé que les collectivités locales devraient être associées à ce programme.

Puis, M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a indiqué que la quatrième action décidée par le Gouvernement intéressait la réhabilitation. Il a considéré que l'objectif était ambitieux puisque le financement de 120.000 réhabilitations de logements sociaux avait été annoncé. Il a souligné que cet effort de réhabilitation bénéficierait des taux réduits de la TVA et d'une subvention maintenue au taux de 10 %. Il a noté par ailleurs qu'un effort sensible était prévu pour la réhabilitation des logements privés, les crédits de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) qui bénéficiaient aux propriétaires bailleurs privés étant augmentés de 200 millions de francs pour être portés à 2.200 millions de francs ; de même, il a déclaré que les crédits destinés à la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH), qui bénéficiaient aux propriétaires occupants à ressources modestes, augmentaient pour atteindre 800 millions de francs.

Le rapporteur pour avis a observé qu'un crédit d'impôt de 15 % (à concurrence de 8.000 francs pour un couple) ou un remboursement des sommes correspondant pour les personnes non imposables était institué pour trois ans, pour les particuliers (locataires et propriétaires occupants) effectuant certains travaux à l'intérieur du logement (entretien et revêtements).

Comme pour l'action précédente en faveur de la construction de logements sociaux, il a considéré que les objectifs étaient assez proches de ceux de l'année dernière mais que leur faisabilité budgétaire avait été améliorée.

M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a constaté que des limitations significatives avaient été apportées au dispositif du prêt à taux zéro. Il a rappelé que ce dispositif avait été institué en octobre 1995 en remplacement des prêts aidés à l'accession à la propriété (PAP) et des mesures fiscales qui y étaient attachées et qu'il permettait de financer des opérations de construction ou d'acquisition d'un logement neuf ou d'acquisition-amélioration d'un logement existant de la part de personnes de condition modeste. Il a déclaré que ce dispositif était très important pour permettre l'accession à la propriété de personnes de condition modeste même si des risques liés au surendettement ne pouvaient être écartés.

M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a estimé que le Gouvernement n'avait pas supprimé le dispositif, mais que l'on sentait bien qu'il n'était plus une priorité, de même que l'ensemble des formes de logements intermédiaires. Il a noté que les autorisations de programme baissaient de 700 millions de francs (- 6 %) par rapport à 1997 pour un volume attendu de 110.000 prêts, soit une baisse de 10.000 unités. Il a déclaré que cette baisse était la conséquence de la restriction apportée au champ des bénéficiaires des prêts à taux zéro à travers la limitation aux primo-accédants, alors que par ailleurs, la durée des prêts devrait être réduite de même que la marge des prêteurs. Le rapporteur pour avis a considéré que le Gouvernement avait choisi de restreindre l'accès au dispositif pour limiter son impact budgétaire, les mesures d'économies étant estimées à 1,2 milliard de francs. Il a insisté sur les effets indésirables de cette décision. Bien que la non-éligibilité des demandeurs d'un prêt ayant revendu un bien ait été écartée dans les cas où la vente remonte à plus de deux ans ou dans le cas d'obligation de mobilité professionnelle, il lui est apparu que ces restrictions constituaient une nouvelle contrainte imposée aux jeunes ménages qui ne pouvaient accéder dans de bonnes conditions ni aux logements des organismes d'habitations à loyers modérés (HLM) ni aux logements du secteur libre dans les centres-villes. De plus, il a déclaré que des progrès en termes de sécurisation, attendus depuis plusieurs mois, ne se concrétisaient pas dans ce projet de budget. Le rapporteur pour avis a estimé qu'il existait sur cette mesure un risque que le Gouvernement aille à rebours des souhaits de la majorité des Français qui souhaitait privilégier des logements individuels à des logements collectifs.

M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a regretté que cette disposition restrictive s'accompagne d'une absence d'action en faveur du secteur intermédiaire. Il a observé par ailleurs que la baisse du taux de TVA pour la réhabilitation ne s'appliquerait pas au secteur intermédiaire, alors que certains de ces immeubles auraient besoin également de nombreux travaux, cette différence de traitement risquant d'accentuer les divergences entre les logements ex-HLM et les logements intermédiaires qui pouvaient accueillir des publics semblables, notamment les jeunes ménages qui cherchaient à se loger en centre-ville.

Concernant le logement des personnes les plus défavorisées, M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a considéré que des progrès avaient été réalisés en termes de moyens mais qu'il manquait encore, à son sens, un plan d'action global tel qu'il avait été entrepris par le précédent Gouvernement lors de la préparation de la loi de cohésion sociale. Il a déclaré que le Gouvernement travaillait un texte analogue et que la commission attendait ses propositions avec impatience. Il a souligné que des éléments avaient été rassemblés dans le quatrième rapport du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées paru en juillet 1997.

En conclusion, M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis , a déclaré qu'il croyait avoir démontré que ce budget présentait quelques points forts, indéniables, qui devaient être nuancés lorsque l'on prenait en compte la restructuration des comptes qui réduisait la réalité de l'effort budgétaire consenti. Il lui a semblé que ce projet de budget était favorable au logement social. Il a remarqué par ailleurs qu'aucune des grandes réformes mises en oeuvre par le prédécesseur de M. Louis Besson, M. Pierre-André Périssol, n'avait été remise en cause ; il a cité l'application du taux réduit de TVA au logement neuf et la réforme des aides personnelles.

Il a fait observer néanmoins que sur de nombreux points, le ministre faisait preuve d'un certain optimisme et que l'on pouvait être réservé sur sa capacité à tenir certains de ses objectifs, notamment à la vue des perspectives économiques.

Le rapporteur pour avis a toutefois estimé, malgré ces quelques observations, que la commission pourrait, concernant ce budget, s'en remettre à la sagesse du Sénat en assortissant son avis de remarques concernant la nécessité de préserver à l'avenir les modes d'accession à la propriété des Français les plus modestes. Il a estimé que le débat en séance publique serait l'occasion pour le ministre de préciser ses projets pour obtenir, le cas échéant, l'approbation du Sénat.

En réponse à M. Alain Vasselle, M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis , a confirmé qu'il insisterait sur la nécessité d'augmenter les fonds affectés à l'ANAH et d'affecter le produit de la taxe sur les surloyers au logement social. Il a également souhaité que la réflexion sur le bail à réhabilitation et à construction soit poursuivie.

M. André Vézinhet a fait observer que le budget du secrétariat d'Etat au logement comprenait des avancées considérables et qu'il avait tout lieu de s'en féliciter. Il a déclaré que le produit de la taxe sur les surloyers devrait effectivement être réservé dans le budget pour une affectation aux dépenses du secteur du logement social. Il a estimé que la réalisation de l'objectif de 80.000 logements PLA demandait une mobilisation des collectivités locales. Il a considéré que le prêt à taux zéro était pour l'essentiel maintenu.

Mme Joëlle Dusseau a estimé que ce budget marquait le choix du redressement et de la continuité. Elle a souligné que le choix d'un " recentrage " du prêt à taux zéro était bon et que la priorité donnée au logement social était capitale.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, après avoir déclaré qu'il partageait le sentiment du rapporteur pour avis qui proposait de s'en remettre à la sagesse du Sénat, a consulté la commission sur les crédits de ce ministère.

La commission a décidé de proposer au Sénat de s'en remettre à la sagesse sur les crédits du secrétariat d'Etat au logement pour 1998 .