N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IV

TRAVAIL, EMPLOI ET FORMATION PROFESSIONNELLE

Par MM. Louis SOUVET et Jean MADELAIN,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Claude Huriet, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Roland Huguet, Jacques Machet, secrétaires ; François Autain, Henri Belcour, Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Nicole Borvo, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Mme Dinah Derycke, M. Jacques Dominati, Mme Joëlle Dusseau, MM. Alfred Foy, Serge Franchis, Alain Gournac, André Jourdain, Jean-Pierre Lafond, Pierre Lagourgue, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain , Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Sosefo Makapé Papilio, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 et 85 (annexe n° 17 ) (1997-1998).

Lois de finances.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DE LA MINISTRE1( * )

Réunie le mercredi 22 octobre 1997, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à l'audition de Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, et de M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat à la santé, sur les crédits de leurs départements ministériels pour 1998.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, après avoir rappelé que le budget de l'emploi et de la solidarité s'élevait à 229 milliards de francs, a souligné que sa progression était supérieure à la norme de 1,5 % retenue pour l'ensemble du budget de l'Etat : 4,4 % pour le budget emploi (112,6 milliards), et 3,6 % en intégrant les crédits inscrits au budget des charges communes, soit au total 115,8 milliards de francs, et près de 3 % pour le budget santé, solidarité, ville (73,2 milliards).

Elle a indiqué que, sans rien abandonner du traitement social du chômage, elle avait souhaité développer une politique offensive en faveur de l'emploi, fondée sur les emplois-jeunes et la réduction du temps de travail.

Elle a précisé que 8,05 milliards de francs étaient consacrés aux emplois-jeunes dont 300 millions de francs pour les départements d'outre-mer (DOM) et 250 millions de francs d'aides à la mise en oeuvre des projets.

Elle a rappelé qu'un crédit de 2 milliards de francs avait été ouvert en juillet dernier par décret d'avance, pour financer le recrutement de 50.000 jeunes cette année, l'enveloppe globale de 10 milliards de francs devant couvrir le financement de 150.000 emplois-jeunes à la fin de 1998. Elle a ajouté que 200 millions de francs étaient également prévus pour encourager la création d'entreprises par les jeunes.

Elle a précisé que deux tiers de ces sommes étaient financées par la solidarité gouvernementale, le reste l'étant par redéploiement des crédits du ministère.

Mme Martine Aubry a ensuite abordé la deuxième grande orientation de son budget : la réduction du temps de travail. 3 milliards de francs y seront consacrés, afin de financer les aides accordées pour le passage à 35 heures en 1998 de 700.000 à 1 million de salariés. Elle a précisé que 2,14 milliards de francs étaient affectés pour 1998 à la loi de Robien, qui restera en vigueur jusqu'à ce qu'un dispositif alternatif soit mis en place.

Le ministre a ensuite insisté sur le fait que les dispositifs existants d'aides à l'emploi n'étaient pas remis en cause, à la seule exception des emplois-ville, afin de ne pas prendre le risque d'une augmentation immédiate du chômage. Elle a cependant précisé que certains dispositifs étaient recentrés sur les personnes les plus menacées d'exclusion.

Elle a indiqué que les contrats emploi-solidarité seraient maintenus au niveau réalisé en 1997, soit 500.000 contrats, que 30.000 nouveaux contrats emplois consolidés à l'issue d'un contrat emploi-solidarité (CES) seraient ouverts, soit 10.000 de plus qu'en 1997, que les contrats emplois-ville seraient transférés sur les emplois-jeunes dans la mesure où ils touchaient le même public, enfin, que les contrats initiative-emploi (CIE) seraient financés à hauteur de 200.000 entrées nouvelles en 1998, chiffre inférieur à celui prévu pour 1997 mais qui n'avait pas été atteint.

Elle a remarqué que le CIE, reconfiguré pour éviter les effets d'aubaine par le précédent Gouvernement, était désormais assez proche de l'ancien contrat de retour à l'emploi.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a ensuite abordé les moyens consacrés à la formation professionnelle, que le Gouvernement souhaite renforcer, et dont elle a cité les principaux chiffres : 25 milliards de francs pour les dispositifs de base dont près de la moitié (12,2 milliards) pour les contrats en alternance, 240.000 nouveaux contrats d'apprentissage, soit 20.000 de plus qu'en 1997, 100.000 contrats de qualification au lieu de 130.000 en 1997, ce dispositif n'ayant pas rencontré le succès escompté, et 5,2 milliards affectés aux formations qualifiantes dispensées par l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), ce qui porte l'ensemble du budget de la formation professionnelle à 30 milliards. Elle a indiqué qu'un nouveau contrat de progrès avec l'AFPA était en cours de négociation.

Le ministre a ensuite développé les moyens consacrés à l'insertion par la formation : 4 milliards de francs pour les stages du fonds national de l'emploi (FNE) en faveur des chômeurs de longue durée, correspondant notamment à 160.000 places de stages d'insertion et de formation à l'emploi (soit une augmentation de 30.000).

Elle a dit son intention d'étudier des réformes structurelles dans ce domaine avec l'ensemble des partenaires de la formation. Selon elle, ces réformes devraient concerner la recherche d'un meilleur équilibre entre apprentissage et qualification, la poursuite de la clarification des rôles entre collecteurs de fonds et dispensateurs de formation, la réorganisation du système de la formation continue, pistes qui avaient déjà été explorées par le rapport de M. Michel de Virville.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a alors abordé la question de l'allégement du coût du travail, dont les crédits ont été imputés sur le budget des charges communes. Elle a rappelé que le problème du coût du travail se posait surtout pour les bas salaires, raison pour laquelle elle a avait souhaité maintenir l'avantage global procuré par la ristourne dégressive (40 milliards de francs).

Elle a toutefois précisé que, pour rester dans cette enveloppe alors que le salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) avait augmenté, elle avait dû reconfigurer la mesure, d'une part, en proratisant l'exonération accordée au temps partiel, ce qui permettait en outre d'en atténuer les effets d'aubaine, et, d'autre part, en réduisant de 1,33 à 1,3 SMIC la limite d'application de la ristourne.

En conclusion, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a indiqué que les administrations sociales bénéficiaient de créations nettes d'emplois (369), afin de remplir les objectifs de résorption de l'emploi précaire et de renforcer l'encadrement.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a ensuite interrogé le ministre au nom de M. Jean Madelain, rapporteur pour avis , sur sa politique en matière de formation en alternance et sur la poursuite de la réforme du système de collecte des contributions des employeurs à la formation professionnelle.

En son nom propre, il a interrogé le ministre sur les incidences budgétaires pour 1998 et en année pleine des incitations au passage de la durée du travail à 35 heures et sur la mise en oeuvre des emplois-jeunes, notamment au regard de la suppression des emplois-ville et du financement de ce type d'emploi dans le cadre de l'éducation nationale.

En réponse aux questions de M. Jean Madelain, rapporteur pour avis, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité , a rappelé son attachement aux formations en alternance, et a déploré, à cette occasion, la diminution du nombre d'entrées en contrats de qualification en 1997.

Elle a indiqué qu'un rapport récent sur l'emploi des jeunes dans les entreprises montrait que la proportion de jeunes parmi les nouveaux embauchés avait baissé, selon les branches, de 10 à 50 %.

Elle a exprimé le voeu que les négociations engagées permettent de corriger cette anomalie. Notamment, elle a souhaité que les branches recherchent les moyens de favoriser les contrats en alternance. Elle a cependant constaté qu'aucun accord ne pourrait être signé avant l'été.

Elle a indiqué que le rapport de Virville avait souligné la nécessité de réexaminer les conditions de la collecte des fonds de la formation professionnelle et qu'une réflexion serait menée en 1998 sur l'évolution du système de formation professionnelle continue et sur l'organisation souhaitable de ses moyens juridiques et financiers.

Elle a rappelé que les dépenses de formation professionnelle s'élevaient à plus de 130 milliards de francs dont près de 17 milliards de francs de collecte et 7,5 milliards de francs de taxe d'apprentissage.

Elle a souligné la nécessité de distinguer plus nettement les organismes collecteurs de fonds et les organismes dispensateurs de formation. Elle s'est également inquiétée de voir certaines régions consacrer la majorité de leurs crédits de formation aux jeunes les plus qualifiés et délaisser les autres.

En réponse à M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, le ministre a rappelé les principales modalités du passage de la durée légale à 35 heures envisagée pour le 1er janvier 2000. Elle a souligné que le montant de l'aide pourrait atteindre 9.000 francs voire, dans certains cas, 14.000 francs par an et par salarié concerné par une réduction d'horaire d'au moins 10 ou 15 %. Elle a indiqué qu'un projet de loi serait prêt dans quelques jours et qu'il ne concernerait pas les entreprises de moins de 10 salariés, ou éventuellement de 20, si les partenaires sociaux se mettaient d'accord sur ce niveau de seuil.

Elle a souligné la volonté du Premier ministre de ne pas porter atteinte à la compétitivité des entreprises, ce qui nécessitait d'aborder cette question avec souplesse sous l'angle de la réorganisation du travail et en cherchant les moyens de financer la réduction du temps de travail à la fois par des gains de productivité, par l'aide de l'Etat, et par la modération salariale.

Le ministre a ajouté que la loi ne fixerait pas les modalités de ce passage à 35 heures, car il fallait tenir compte des heures supplémentaires, du temps partiel, ou des conditions de travail. Un bilan serait donc dressé des pratiques des entreprises à partir duquel serait élaborée la loi finale.

Elle a indiqué que les chefs d'entreprise qui ne souhaiteraient pas passer à 35 heures ne seraient pas pénalisés autrement que par l'application, au-delà de ce seuil, de la législation sur les heures supplémentaires. Pour le ministre, il s'agit d'un dispositif souple qui sera adapté, lors de sa généralisation, à la situation économique du moment.

A propos des emplois de ville, le ministre a confirmé qu'ils avaient vocation à basculer dans les emplois-jeunes.

Elle a toutefois rappelé que 415 millions de francs étaient prévus pour maintenir en emplois-ville les jeunes pour lesquels ce basculement ne serait pas possible. Elle a ajouté que si le nombre des contrats d'insertion était réduit pour 1998, c'était uniquement parce que les objectifs fixés l'année dernière n'avaient pas été atteints.

Elle a indiqué que pour 1997, les 40.000 emplois-jeunes créés dans le secteur de l'éducation nationale étaient financés par son ministère à hauteur de 80 %, le reste l'étant par le ministère de l'éducation nationale.

Elle a précisé qu'en 1998, aucun poste supplémentaire ne serait financé par le ministère de l'éducation nationale ; en effet, les postes susceptibles d'être créés relevant du secteur périscolaire, ils seraient financés dans le cadre général de la loi.

M. André Jourdain a mis en parallèle, d'une part, les économies (6,5 milliards) réalisées grâce à l'abaissement à 1,3 SMIC de la limite de la ristourne dégressive et au rétablissement de la proratisation pour les allégements des charges sociales en faveur du temps partiel, et, d'autre part, les aides (plus de 5 milliards) octroyées pour l'aménagement et la réduction du temps de travail, puis s'est interrogé sur le bien-fondé de cette politique.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard a exprimé sa satisfaction sur le montant des crédits consacrés à l'emploi et sur la démarche offensive adoptée par le ministre, qui répond ainsi aux engagements pris.

Elle s'est interrogée sur l'adéquation des moyens du ministère avec la nécessité de renforcer le contrôle du travail clandestin, sur la diminution des crédits du fonds national de l'emploi (FNE) consacrés aux pré-retraites et aux pré-retraites progressives, sur les crédits octroyés à l'agence pour la structure financière (ASF), sur les difficultés que risque d'éprouver l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC) pour poursuivre le financement de l'allocation de remplacement pour l'emploi, sur le contenu du futur projet de loi de cohésion sociale, et enfin sur le risque de voir les emplois-jeunes concurrencer les entreprises d'insertion.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis , a interrogé le ministre sur la diminution des crédits d'exonération de charges sociales dans les zones rurales et les zones franches, sur la suppression des aides à l'installation des travailleurs indépendants et sur la réduction de la participation de l'Etat au financement des pré-retraites et des pré-retraites progressives.

M. Alain Vasselle , rappelant que le Sénat avait mené une action importante en direction des personnes âgées, s'est inquiété de la disparition de la ligne budgétaire consacrée à la formation des intervenants à domicile. Il a demandé aux ministres de préciser le calendrier de la réforme de la double tarification et a rappelé que l'AGIRC et l'ARRCO étaient toujours en attente de la compensation financière qui devait leur être versée dans le cadre des interventions du FNE.

Evoquant les conséquences de l'entrée en vigueur de la loi instituant les emplois jeunes et citant une expérience menée à Vénissieux, M. Guy Fischer a estimé qu'il conviendrait d'aider les établissements qui prennent en charge les personnes en grande difficulté, notamment dans les grands ensembles.

Il a demandé aux ministres de préciser le calendrier de la réforme de la loi de 1975 sur les établissements médico-sociaux et celui de la mise en oeuvre d'un taux directeur opposable à ces établissements.

M. Georges Mazars a d'abord exprimé sa satisfaction devant l'action entreprise par le Gouvernement en faveur des personnes âgées et handicapées dans le projet de loi de finances. Il a demandé aux ministres s'ils favoriseraient la possibilité pour les personnes ayant cotisé pendant plus de quarante ans de prendre leur retraite.

Mme Gisèle Printz a interrogé les ministres sur l'évolution de la médecine scolaire.

Mme Dinah Derycke a interrogé les ministres sur les moyens et les objectifs de la politique menée en faveur des droits des femmes.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a justifié, à l'attention de M. André Jourdain, le maintien à leur niveau de 1997 des crédits consacrés à l'exonération des charges sociales sur les bas salaires. Elle a indiqué que la non-répercussion de la hausse du SMIC, la proratisation de l'aide au temps partiel afin d'en réduire les effets d'aubaine ainsi que l'arrêt du plan textile avaient permis de stabiliser des crédits d'exonération à leur niveau de 1997, qui d'ailleurs avait été sous-évalué.

Elle a ajouté que le transfert des cotisations d'assurance maladie sur la cotisation sociale généralisée (CSG) allait redonner 1,1 % de pouvoir d'achat aux salariés, ce qui allégerait la pression salariale pesant sur les entreprises. Elle a également indiqué qu'elle réfléchissait à une modification de l'assiette des cotisations patronales sur les bas salaires. Elle a enfin souligné que le mécanisme d'aide pour le passage aux 35 heures avantageait les bas salaires. En conséquence, pour elle, l'allégement du coût du travail sur les bas salaires serait en 1998 plus important qu'en 1997.

En réponse à Mme Marie-Madeleine Dieulangard, le ministre a indiqué que les effectifs de l'inspection du travail augmenteraient de 57 postes. Elle a précisé que la lutte contre le travail clandestin n'avait qu'un lien ténu avec les travailleurs étrangers en situation irrégulière. Elle a ajouté que le travail clandestin concernait aussi les employeurs travaillant au noir ou procédant à des sous-facturations.

A propos des pré-retraites, elle a indiqué que la baisse des crédits visait à mettre fin à certaines dérives consistant, pour les entreprises, à élaborer des plans sociaux dans lesquels les pré-retraites concernaient parfois jusqu'à 80 % de la réduction d'effectifs. Cette baisse visait donc à responsabiliser davantage les entreprises, surtout lorsqu'elles étaient bénéficiaires, en leur faisant supporter le coût de leur restructuration au lieu de le transférer sur les finances publiques.

Elle a rappelé que l'Etat avait signé en avril 1997 une nouvelle convention avec les partenaires sociaux relative à l'ASF fixant la participation de l'Etat à 700 millions de francs par an jusqu'en l'an 2000.

Le ministre a reconnu que l'allocation de remplacement pour l'emploi avait donné de bons résultats mais qu'il s'agissait d'un dispositif coûteux. Elle a indiqué qu'à sa connaissance les partenaires sociaux envisageaient de prolonger cette mesure au-delà de 1998 et que l'Etat pourrait apporter une aide de 40.000 francs à condition d'ouvrir le dispositif aux personnes ayant commencé à travailler à 14 ou 15 ans.

Elle a indiqué que ses services veilleraient à ce que les emplois-jeunes ne concurrencent pas les entreprises d'insertion.

A M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité , a indiqué que les crédits d'exonération consacrés aux zones rurales et aux zones franches n'étaient pas réduits. Elle a justifié par les détournements constatés la suppression des exonérations de charges sociales accordées aux travailleurs indépendants qui créaient leur activité. Elle a notamment cité le cas des bagagistes, poussés par leurs employeurs à adopter un statut de travailleur indépendant.

A M. Alain Vasselle , elle a précisé que les crédits de formation au certificat d'aptitude aux fonctions d'aide à domicile (CAFAD) avaient été réintégrés dans le droit commun de la formation professionnelle. Elle a ajouté qu'elle souhaitait améliorer la professionnalisation des emplois à domicile.

Concernant l'équilibre futur des régimes de retraite complémentaire gérés par l'AGIRC et l'ARRCO, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité , a rappelé que les gouvernements qui l'avaient précédée n'avaient pas réglé cette question et a souhaité une mise à plat de la situation dans ce secteur.

Concernant la transformation des emplois de ville en emplois-jeunes, elle a convenu que les jeunes des quartiers en difficulté n'étaient pas tous aptes à occuper des emplois jeunes mais a rappelé que les conditions d'accès aux CES seraient " recalibrées " et que des instructions avaient été données aux préfets pour que les jeunes titulaires d'un emploi ville ainsi que les jeunes résidant dans les quartiers sensibles bénéficient des emplois-jeunes en priorité.

S'agissant des droits des femmes, elle a indiqué que les crédits correspondant s'élevaient à 72 millions de francs en 1998 en précisant qu'elle accordait une priorité à la généralisation de l'accès des femmes au travail salarié, à l'information des femmes sur leurs droits et au maintien d'un soutien fort aux structures d'accueil des femmes victimes de violences.