N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 5

AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET ENVIRONNEMENT :

II. - ENVIRONNEMENT

Rapporteur spécial : M. Philippe ADNOT

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 (1997-1998).

PRINCIPALES OBSERVATIONS

Dans le projet de loi de finances pour 1998, les crédits demandés au titre de l'environnement, font apparaître une faible progression des crédits de + 0,9 % , inférieure à celle de l'inflation prévisionnelle pour 1998 qui s'établit à 1,4 % (1,3 % hors tabac), dont il conviendrait de se féliciter si cette évolution ne s'accompagnait pas d'un recours accru à des ressources non budgétaires.

S'il faut donner acte au Gouvernement d'avoir résisté à la tentation politique d'afficher une forte hausse des crédits de l'environnement, force est cependant de constater qu'il ne s'agit là que d'une vertu apparente.

A. UNE RIGUEUR APPARENTE

Depuis plusieurs années, votre rapporteur spécial insiste pour rappeler que la qualité d'un budget ne doit pas se mesurer au seul taux de progression de ses crédits et a souvent regretté qu'un "impératif médiatique" fasse dépendre la crédibilité d'une politique de la hausse des moyens financiers qui lui sont affectés.

Il note que le budget de l'environnement pour 1998 semblait, en première analyse, avoir échappé à cette règle, mais relève qu'un ensemble de ressources financières extérieures au budget viendra, en réalité, renforcer les moyens inscrits dans le " bleu ".

S'agissant des crédits budgétaires, votre rapporteur regrette que " l'effort civique " de maîtrise des dépenses de fonctionnement et du nombre d'emplois qui était conduit par ce ministère depuis plusieurs années soit interrompu en 1998. En effet, après trois années de stabilité des effectifs à l'unité près (hors transfert d'emplois en provenance d'autres ministères), le budget de l'environnement pour 1998 est marqué par la création nette de 34 emplois.

A cet égard, votre rapporteur spécial tient à rappeler que le ministère chargé de l'environnement doit rester une structure d'impulsion, une administration de mission au profit de laquelle doivent être regroupés les moyens existants pour lui permettre de renforcer l'efficacité de son action.

B. UNE DEBUDGETISATION CROISSANTE

Comme l'an passé, la progression des crédits de ce budget a pu être limitée par la débudgétisation de certaines dépenses.

A cet égard, votre commission des finances ne peut que réitérer son opposition de principe, déjà formulée sous les gouvernements précédents, à ce recours à des ressources extérieures au budget. Le principe de l'unité budgétaire constitue en effet une des garanties fondamentales du contrôle exercé par les représentants de la Nation sur le budget de l'Etat.

S'agissant des crédits de l'environnement pour 1998, la principale débudgétisation concerne le financement de la politique de l'eau. Le Gouvernement précédent a en effet institué un fonds de concours, abondé à hauteur de 110 millions de francs par an par les agences de l'eau, dans le cadre du VIIème programme d'intervention de ces agences, qui couvrira la période 1997-2001.

Il s'agit d'une débudgétisation dans la mesure où les crédits budgétaires consacrés par le ministère de l'environnement ont diminué dans des proportions comparables au sein de l'agrégat "protection de l'eau et des milieux aquatiques", pour un montant de 9,72 millions de francs en moyens de paiement et près de 90 millions de francs en autorisations de programme pour 1997. Le montant des crédits, prévus à ce titre pour 1998, reste au niveau atteint en 1997 pour les autorisations de programme, soit 90 millions de francs de moins qu'en 1996, tandis que les moyens de paiement affectés à la politique de l'eau diminuent encore de 32,75 millions de francs. Ainsi les agences de l'eau prennent à leur charge une part importante du financement des programmes de restauration des rivières et de contrôle des zones naturelles d'expansion des crues.

En ce qui concerne l'ADEME, votre rapporteur tient à souligner que la poursuite de la diminution des subventions accordées à cette agence sur les crédits de l'environnement sera compensée par la hausse de la taxe sur la pollution atmosphérique dont bénéficie cet établissement public. Le taux de cette taxe affectée à l'ADEME ayant en effet été porté, par arrêté, de 180 francs à 250 francs par tonne pour permettre de dégager un produit supplémentaire de 37 millions de francs. Ainsi se poursuit le processus de débudgétisation de cette agence.

C. LES GRANDS PRINCIPES DE LA COMMISSION DES FINANCES EN MATIERE DE FISCALITE DE L'ENVIRONNEMENT

La discussion du projet de loi de finances pour 1998 a vu " surgir " un ensemble de dispositions fiscales et parafiscales concernant directement ou indirectement la fiscalité de l'environnement. Ces diverses dispositions sont analysées en détail au sein du présent rapport, mais votre rapporteur souhaite d'ores et déjà rappeler quelques principes arrêtés par votre commission des finances dans ce domaine.

A l'heure où le Gouvernement annonce son intention de procéder à une réforme destinée à intégrer des objectifs " écologiques " dans la fiscalité, il convient de rappeler les grands principes auxquels votre commission des finances s'était référé à l'occasion de la discussion de la loi sur l'air.

A cet égard, elle avait relevé que le principe du " pollueur-payeur " ne pouvait justifier qu'une recette fiscale du budget de l'Etat puisse être, conformément à l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, affectée, même partiellement, à une politique particulière. Votre commission avait en revanche admis que principe du " pollueur-payeur " était parfaitement acceptable sur le plan juridique dans le cadre de la parafiscalité dont l'objet est de prévoir l'affectation d'une ressource donnée à un objet donné. Elle avait cependant noté que l'application de ce principe ne devait pas conduire à un accroissement des prélèvements pesant en réalité sur les particuliers et les entreprises.

En conséquence, votre commission avait approuvé, dans la loi sur l'air, le choix du Gouvernement de l'époque de ne prévoir que des incitations " positives ", c'est à dire qui allégeaient la fiscalité en faveur des technologies " propres ". Or, tel n'est pas le cas d'un ensemble de mesures associées au présent projet de loi de finances.

Cet ensemble de mesures est doublement contestable puisque, d'une part, il est le vecteur de la débudgétisation des crédits de l'environnement et que, d'autre part il participe, subrepticement, à l'accroissement du niveau des prélèvements obligatoires en France.

D. UNE DEPENSE PUBLIQUE IMPORTANTE

Votre rapporteur souligne la nécessité de prendre en compte l'ensemble de la dépense publique consacrée à l'environnement dans la mesure où le budget du ministère n'en constitue qu'une petite partie (1,885 milliard de francs).

Ainsi, de nombreux départements ministériels consacrent des crédits à la protection de la nature et de l'environnement, pour un montant de plus de 11 milliards de francs en 1998. Il s'agit, en particulier, des budgets de l'éducation nationale et de la recherche (4,57 milliards de francs) de l'agriculture (2,8 milliards de francs), et de l'équipement, des transports et du logement (près d'un milliard de francs).

Le rôle d'orientation du ministère de l'environnement apparaît clairement au regard du montant des budgets de ses établissements publics sous tutelle. Ces budgets, largement financés par des ressources propres, s'élèveront en effet à plus de 14,6 milliards de francs en 1996, soit près de sept fois le budget du ministère de l'environnement, dont 12,14 milliards de francs pour les agences de l'eau et 1,17 milliard de francs pour l'ADEME.

Enfin, les collectivités locales consacrent une part importante de leurs budgets à l'environnement. Ces dépenses sont évaluées à plus de 116 milliards de francs en 1996, dont 44 milliards au titre de l'assainissement et de l'épuration des eaux, 29,8 milliards au titre de la mobilisation de la ressource en eau et 26 milliards au titre des déchets.

A cet égard, votre rapporteur spécial tient à préciser qu'étant donnée la situation de leurs budgets, les collectivités locales ne pourront pas assumer toujours l'accroissement des charges résultant de la multiplication des normes environnementales.

Sur ce point, il a relevé avec intérêt la réponse faite par Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, au cours de son audition par votre commission des finances, le 6 novembre dernier. Le ministre a, en effet, indiqué que le maintien de l'échéance de 2002 pour l'application intégrale de la loi sur les déchets, s'accompagnerait d'une définition pragmatique de la notion de déchet ultime, qui, aux termes de la loi sur les déchets, pourra seul être admis en décharge. Sur ce point essentiel le ministre a reconnu que certains déchets étaient difficilement valorisables et qu'il ne fallait pas, automatiquement condamner certaines mises en décharge sur des sites surveillés.