N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 29

INTÉRIEUR ET DÉCENTRALISATION :

^· SÉCURITÉ

Rapporteur spécial : M. Guy CABANEL

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 (1997-1998).

PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR

Un budget 1998 marqué par des redéploiements de crédits

Les crédits consacrés à la sécurité augmenteront de 3,58 %, en 1998, pour s'établir à 52,4 milliards de francs. Ce taux de progression tient compte de l'augmentation importante des dépenses liées à l'organisation des nombreux scrutins qui se dérouleront en 1998. Hors dépenses électorales, les crédits de la sécurité augmentent de 1,06 %, soit une quasi stabilité en francs constants.

Au sein de cette enveloppe contenue, le ministère de l'intérieur a procédé à des redéploiements de crédits, qui permettent de privilégier certaines actions, de financer des opérations nouvelles et de réorganiser la présentation budgétaire dans un but de bonne gestion. Ces mouvements ont pour effet de relativiser la signification des pourcentages d'évolution des différentes enveloppes.

Les ajustements consistent, entre autres, en :

- la suppression d'emplois budgétaires non pourvus, de policiers auxiliaires ou dans l'administration des cultes par exemple, qui permet, d'une part, de financer la création de nouveaux emplois (d'ingénieurs, de psychologues ou d'attachés de police) et, d'autre part, de revaloriser les régimes indemnitaires des fonctionnaires du ministère de l'intérieur afin de réduire les écarts avec les agents d'autres ministères et les fonctionnaires territoriaux ;

- la réduction des moyens de fonctionnement de la police nationale, qui s'explique, dans le cadre de la réforme des régimes indemnitaires, par le transfert de certains crédits vers d'autres chapitres ;

- la diminution des crédits affectés au logement social des policiers, qui masque le développement par le ministère de l'intérieur d'une politique novatrice de partenariat avec les associations de propriétaires immobiliers ;

- la réduction des moyens de fonctionnement des préfectures, qui permet au ministère de faire des économies sans pénaliser les services de l'administration territoriale, dont les crédits avaient été augmentés en 1997 (en compensation de la suppression de la franchise postale) dans des proportions supérieures aux besoins ;

- la diminution des crédits d'investissement qui s'explique par l'achèvement de programmes pluriannuels, particulièrement le programme de renouvellement des Canadairs, et par la prise en compte de l'existence de crédits reportés permettant de réduire le montant des crédits de paiement dans la loi de finances, et donc de dégager des marges de manoeuvre.

Ces ajustements sont complétés par la définition d'orientations nouvelles positives telles que la mise en oeuvre du projet d'apurement de la dette à l'égard de France Télécom et la poursuite de l'effort en faveur du soutien médical et psychologique aux policiers. Le recrutement des adjoints de sécurité fait l'objet d'une mesure nouvelle d'un montant de 200 millions de francs.

La démarche qui consiste à ajuster les crédits au plus près des besoins s'impose compte tenu des contraintes budgétaires du ministère de l'intérieur. Cependant, elle comporte le risque de provoquer des tendances lourdes difficiles à renverser lorsque l'enveloppe des reports sera épuisée, notamment en matière de crédits d'investissement qui diminuent de 18 %. A l'avenir, il faudra veiller au maintien du niveau des investissements du ministère de l'intérieur.

La réorganisation des crédits au sein d'une enveloppe stable est un exercice qui comporte des limites. Ces limites semblent atteintes dans le cas de la sécurité civile, qui repousse depuis plusieurs années le renouvellement de certains matériels malgré, parfois, l'existence de risques importants. Ainsi, les véhicules destinés au transport de munitions rouleraient au delà du seuil de sécurité.

En outre, la direction de la sécurité et de la défense civiles doit financer par redéploiement de crédits son programme de modernisation du service de déminage. Dans l'attente de la rénovation des sites et de l'ouverture de nouveaux dépôts, les munitions (à l'exception des armes chimiques) ne sont plus ramassées dans le nord et en Picardie. Ces contraintes s'accompagnent de la perte récente d'un avion Canadair récemment acquis. Au coût budgétaire de cet accident, 120 millions de francs, s'ajoute le drame que constitue le décès du pilote.

L'objectif de maîtrise de dépenses publiques s'applique à tous les ministères. Du fait de son caractère régalien, le ministère de l'intérieur est relativement épargné. Néanmoins, selon les informations recueillies par votre rapporteur, il semblerait que ce ministère ne soit pas particulièrement favorisé par les arbitrages budgétaires rendus par le ministère des finances, notamment en matière de dépenses immobilières et de moyens de fonctionnement.

La police de proximité : de la LOPS aux adjoints de sécurité

Le Premier ministre et le ministre de l'intérieur, à Villepinte le 25 octobre 1997, ont placé le droit à la sécurité pour chaque citoyen, et particulièrement l'amélioration de la sécurité de proximité, au premier rang des priorités gouvernementales.. En cela, ils se situent dans le droit fil des orientations définies par la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité de 1995, la LOPS, et par le pacte de relance pour la ville de 1996.

La LOPS avait envisagé des redéploiements d'effectifs sur la voie publique, objectifs chiffrés par le pacte de relance pour la ville, et le recrutement de personnels administratifs et techniques destinés à décharger les policiers des tâches administratives. Ces dispositions n'ont pas entièrement obtenu le succès escompté. En revanche, trois réformes prévues par la loi ont permis non seulement d'améliorer le fonctionnement de la police et la gestion du personnel, mais également d'accroître la présence policière sur le terrain :

- la réforme des corps et des carrières apporte plus de souplesse et de capacité d'adaptation à la police tout en accroissant les effectifs de terrain du fait du repyramidage des effectifs qu'elle prévoit ;

- la réformes des horaires conduit à la fois à l'amélioration des conditions de travail des policiers et à l'augmentation des effectifs grâce à la réduction du nombre de brigades ;

- la mise en oeuvre progressive des transferts de compétence du ministère de l'intérieur vers les administrations dont relèveraient logiquement certaines activités permet de clarifier le champ de compétences de la police nationale tout en libérant les effectifs de la réalisation de tâches indues.

Dans le cadre de la loi du 16 octobre 1997 sur l'emploi des jeunes, 35.000 emplois seront créés dans le secteur de la sécurité dans les cinq années à venir. Cette donnée modifie considérablement les termes du débat sur le redéploiement des effectifs. Les 15.000 agents locaux de médiation seront recrutés par les collectivités ou les grands organismes de service public. Les 20.000 adjoints de sécurité, dont 8.250 recrutés avant la fin de 1998, seront spécifiques à la police nationale.

Votre rapporteur considère que, si les textes réglementaires relatifs à leur recrutement sont appliqués, et leur esprit respecté sur le terrain, ces adjoints constituent une chance pour la police nationale et remplaceront avantageusement les policiers auxiliaires appelés à disparaître. A terme, ils fourniront des candidats de qualité aux concours de recrutement de la police nationale et pourront apporter aux polices municipales et aux sociétés de surveillance privées le savoir faire et la déontologie hérités de leur passage dans la police nationale.

Accélérer la réalisation du programme ACROPOL

L'accélération de la mise en place du réseau de transmissions analogique ACROPOL est une nécessité au regard de l'efficacité de la police nationale comme de la sécurité des fonctionnaires.

Les systèmes de transmissions numériques qui équipent encore la police nationale sur l'ensemble du territoire, à l'exception des six départements couverts par ACROPOL, sont obsolètes. Ils datent des années soixante-dix et ne correspondent plus aux normes de maintenance. Souvent, les pièces de rechange ne sont plus commercialisées. Le coût de l'entretien de ces matériels est appelé à s'accroître.

De plus, les transmissions sont de mauvaise qualité et ne sont pas cryptées, ce qui permet à des particuliers de les intercepter. La sécurité des policiers n'est plus assurée.

Le système ACROPOL répond aux problèmes de confidentialité des transmissions et améliore la gestion des effectifs grâce aux multiples fonctions dont il est équipé. Les terminaux embarqué sur ACROPOL (TESA) servent à interroger les fichiers depuis le véhicule et, à terme, permettront aux fonctionnaires de rédiger les comptes-rendus de leurs opérations sans avoir à retourner au commissariat, accroissant ainsi la présence policière sur le terrain.

Si l'intensité de l'effort budgétaire en faveur d'ACROPOL n'augmente pas substantiellement dans les années à venir, la couverture intégrale du territoire ne sera pas assurée avant l'an 2015. A cette date, la première génération de terminaux ACROPOL sera déjà obsolète.

Le gouvernement consacre 214 millions de francs à ce programme dans la loi de finances pour 1998, qui seront complétés par 46 millions de francs dans la loi de finances rectificative pour 1997. Grâce à divers transferts internes, il espère atteindre 315 millions de francs en 1998, puis 450 en 1999. L'effort consenti par l'Etat en faveur des transmissions de la police nationale rejoindrait alors le montant accordé à la gendarmerie nationale pour le développement du système Rubis, qui est comparable à ACROPOL.

La gendarmerie disposera de Rubis sur l'ensemble du territoire en l'an 2000. En soutenant un effort de 450 millions de francs par an, le programme ACROPOL s'achèverait en 2008. C'est un défi qu'il faut relever dans l'intérêt de la sécurité.