LES MODIFICATIONS CONSIDÉRÉES COMME ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3 DE LA CONSTITUTION
Dans le texte considéré comme adopté en première lecture par l'Assemblée nationale en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, les crédits de la mission « Travail et emploi » ont été modifiés par deux amendements de Dominique Da Silva, rapporteur spécial de la commission des finances majorant les crédits de la mission de 10 millions d'euros en AE et en CP sur le programme 102 « Accès et retour à l'emploi » et se décomposant comme suit :
- 5 millions d'euros en AE et en CP au titre du financement des écoles de la deuxième chance (E2C) par l' amendement n° II-1927 ;
- 5 millions d'euros en AE et en CP au titre du financement des maisons de l'emploi par l' amendement n° II-2574 .
Ces deux amendements sont gagés à due concurrence sur les crédits du programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et du développement de l'emploi ».
EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
ARTICLE 47
Prolongations d'expérimentations
en faveur de
l'emploi des personnes handicapées
. Le présent article prolonge d'une année, jusqu'au 31 décembre 2023, deux expérimentations ouvertes aux entreprises adaptées et prévues par la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel : le contrat à durée déterminée dit « Tremplin » destiné à accompagner les transitions professionnelles vers d'autres entreprises et la création d'une entreprise adaptée de travail temporaire.
La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
I. LE DROIT EXISTANT : DEUX NOUVELLES FORMES D'ACCOMPAGNEMENT PAR LES ENTREPRISES ADAPTÉES EN EXPÉRIMENTATION JUSQUÀ FIN 2022
Les articles 78 et 79 de la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel ont ouvert la possibilité pour les entreprises adaptées d'expérimenter deux nouvelles formes de mise en emploi des travailleurs handicapés.
Les contrats à durée déterminée « Tremplin » (article 78) visent à expérimenter un accompagnement des transitions professionnelles afin de favoriser la mobilité professionnelle des travailleurs handicapés depuis les entreprises adaptées vers les autres entreprises en recourant à des contrats à durée déterminée d'une durée comprise entre 4 et 24 mois. Un cahier des charges national fixe les critères que doivent respecter les entreprises adaptées candidates à l'expérimentation, notamment les objectifs, les moyens et les résultats attendus en termes de sorties vers l'emploi. Il s'agit notamment de favoriser la réalisation du projet de transition professionnelle des travailleurs bénéficiaires et de les préparer à un emploi en lien avec les employeurs publics et privés
La possibilité est également ouverte aux entreprises adaptées, dans le cadre d'une expérimentation de quatre ans (article 79), de créer des entreprises adaptées de travail temporaire (EATT) dédiées exclusivement à la mise en emploi des travailleurs reconnus handicapés. Il s'agit de faciliter le déploiement d'un opérateur spécialisé dans l'intérim dédié aux travailleurs reconnus handicapés et permettre de démontrer aux employeurs (publics ou privés) leurs capacités en situation de travail.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE PROLONGATION DES EXPÉRIMENTATIONS POUR UNE ANNÉE SUPPLÉMENTAIRE
Le Gouvernement indique que la crise sanitaire et économique a conduit à neutraliser une année d'expérimentation, en raison de la baisse de l'activité économique et en dépit d'une dynamique croissante de demande d'habilitations.
Selon l'évaluation préalable de l'article 47, on compte 311 entreprises adaptées entrées dans l'expérimentation des CDD « Tremplin » qui concernent 1 200 ETP payés par mois, mais seulement 19 entreprises adaptées de travail temporaire , dont 18 en activité effective comptant environ 125 ETP payés par mois en 2022.
Le Gouvernement considère qu' une année supplémentaire d'expérimentation sécuriserait les entreprises adaptées venant de rentrer dans les dispositifs expérimentaux ou souhaitant s'y engager prochainement, en leur apportant de la visibilité en termes d'investissements et de réorganisations des recrutements nécessaires. Elle permettrait également l'aboutissement des différentes actions d'accompagnement des entreprises adaptées au changement et auprès des personnes déjà engagées dans les parcours de transition vers un autre employeur grâce à la mobilisation des nouvelles formes de mise en emploi ainsi ouvertes.
Il est donc proposé de repousser d'une année, jusqu'au 31 décembre 2023, l'échéance de ces deux expérimentations .
Selon le projet annuel de performances de la mission « Travail et emploi » (programme 102) annexé au projet de loi de finances pour 2023, les dotations affectées à ces expérimentations s'élèveraient en 2023 à :
- 26,81 millions d'euros pour financer 2 250 CDD « Tremplin »;
- 4,05 millions d'euros pour financer 800 postes en entreprise adaptée de travail temporaire.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Cet article n'a pas été modifié par le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution.
IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : L'APPROBATION D'UNE PROLONGATION NÉCESSAIRE
Dans le contrôle réalisé cette année sur les entreprises adaptées 33 ( * ) , le rapporteur spécial Emmanuel Capus a souligné que ces deux expérimentations avaient connu un démarrage difficile.
Pour 2021, le Gouvernement visait initialement 3 100 ETP payés en CDD « Tremplin » et 1 500 ETP payés en entreprise adaptée de travail temporaire. Les cibles ont été réajustées à la baisse à 1 125 ETP payés en CDD « Tremplin » et 128 ETP payés en entreprise adaptée de travail temporaire et réalisées respectivement à 97 % et 72 % en 2021. Le nombre d'ETP payés en CDD « Tremplin » a légèrement augmenté en 2022 (1 200) et s'élève à 128 (contre 92 en 2021) pour les entreprises adaptées de travail temporaire.
Le contrôle réalisé par le rapporteur spécial soulignait le manque de recul, à ce jour, pour se prononcer de façon éclairée sur l'efficacité du dispositif des CDD « Tremplin », qui paraît néanmoins prometteur pour favoriser l'inclusion des travailleurs handicapés en milieu ordinaire. Toutefois, leur philosophie ne saurait être étendue à l'ensemble des publics accompagnés en entreprise adaptée, celles-ci devant continuer d'offrir une réponse adaptée à la grande hétérogénéité des profils de travailleurs handicapés.
S'agissant des entreprises adaptées de travail temporaire, les entreprises adaptées jugeaient les financements de l'État trop limités au regard du temps d'accompagnement réellement mobilisé au profit des salariés concernés par ce dispositif.
La prolongation des expérimentations d'une année supplémentaire paraît nécessaire pour procéder valablement à leur évaluation et statuer sur leur pérennisation. Cette évaluation pourrait également permettre d'apprécier l'opportunité de lancer ou non l'expérimentation non concrétisée à ce jour, d'entreprises adaptées pro-inclusives, dont la proportion de salariés reconnus travailleurs handicapés serait comprise entre 40 % et 50 %.
Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 48 (nouveau)
Pérennisation de
l'éligibilité à l'activité partielle
des
salariés de certaines structures
. Le présent article, issu d'un amendement du Gouvernement inséré lors de l'examen à l'Assemblée nationale, pérennise l'extension du bénéfice de l'activité partielle réalisée par les articles 2 et 9 de l'ordonnance n° 2020-346 du 27 mars 2020 au profit des salariés de droit privé de certains employeurs publics et des salariés exerçant en France mais relevant d'une entreprise n'y étant pas établie.
La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
I. LE DROIT EXISTANT : L'EXTENSION DE L'ACTIVITÉ PARTIELLE À DE NOUVELLES CATÉGORIES DE BÉNÉFICIAIRES À L'OCCASION DE LA CRISE SANITAIRE
Le régime de l'activité partielle concerne les salariés qui subissent une perte de rémunération imputable à la fermeture temporaire de leur établissement ou à une réduction de l'horaire de travail, dans cet établissement, en deçà de la durée légale de travail. Une indemnité horaire correspondant à une part de leur rémunération antérieure leur est versée par l'employeur. Celui-ci perçoit en contrepartie une allocation d'activité partielle cofinancée par l'État et l'Unédic (article L. 5122-1 du code du travail).
Prise en application de l'article 11 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, l'ordonnance n° 2020-346 du 27 mars 2020 portant mesures d'urgence en matière d'activité partielle a facilité et renforcé le recours à l'activité partielle pour toutes les entreprises quelle que soit leur taille.
Elle a notamment étendu le bénéfice de l'activité partielle à de nouvelles catégories de bénéficiaires .
Les salariés de droit privé d'employeurs publics exerçant à titre principal une activité industrielle et commerciale et en tirant la majorité de leurs ressources ont bénéficié de cette extension, alors que ces employeurs étaient traditionnellement leur propre assureur en matière de risque de chômage (article 2 de l'ordonnance n° 2020-346 du 27 mars 2020).
Le bénéfice de l'activité partielle a également été ouvert aux entreprises étrangères ne comportant pas d'établissement en France mais y employant des salariés et relevant du régime français de sécurité sociale et de l'assurance-chômage (article 9 de l'ordonnance n° 2020-346 du 27 mars 2020).
Pour ces deux catégories, le bénéfice de l'activité partielle, initialement ouvert jusqu'au 31 décembre 2020, a été prolongé à deux reprises : jusqu'au 31 décembre 2021 tout d'abord 34 ( * ) , puis jusqu'au 31 décembre 2022 35 ( * ) .
II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE PÉRENNISATION SANS LIMITATION DE DURÉE
Le Gouvernement a inclus dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution un amendement visant à pérenniser, en l'inscrivant à l'article L. 5122-1 du code du travail, l'extension du bénéfice de l'activité partielle aux deux catégories visées par les articles 2 et 9 de l'ordonnance n° 2020-346 du 27 mars 2020 :
- les salariés de droit privé des employeurs publics exerçant à titre principal une activité industrielle et commerciale et en tirant la majorité de leurs ressources, dès lors que ces salariés sont couverts par l'assurance chômage ;
- les salariés d'entreprises ne comportant pas d'établissement en France mais y employant des salariés et relevant, pour ces salariés, du régime français de sécurité sociale et de l'assurance-chômage.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE PÉRENNISATION COHÉRENTE
Prolongée à deux reprises, l'extension du régime de l'activité partielle à deux nouvelles catégories de bénéficiaires paraît pouvoir être pérennisée dès lors que les employeurs concernés ont souscrit à l'assurance chômage pour ces salariés.
Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 49 (nouveau)
Régulation du compte personnel de
formation
. Le présent article, issu d'un amendement du Gouvernement inséré lors de l'examen à l'Assemblée nationale, précise que la mobilisation du compte personnel de formation par son titulaire pour le financement d'une action de formation fait l'objet d'un mécanisme de régulation dont les modalités sont définies par décret en Conseil d'État.
La commission des finances a adopté un amendement tendant à préciser que la prise en charge d'une formation par le CPF peut faire l'objet d'un plafonnement, tout en confiant à un décret en Conseil d'État le soin de définir, parmi les formations éligibles au CPF, celles qui pourraient être concernées par ce plafonnement, et, pour ces mêmes formations, les cas dans lesquels ce plafonnement n'est pas applicable.
La commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modifié.
I. LE DROIT EXISTANT : RÉFORMÉ EN 2018, LE COMPTE PERSONNEL DE FORMATION OUVRE DES DROITS MONÉTISÉS DIRECTEMENT MOBILISABLES PAR LES BÉNÉFICIAIRES ET CONNAÎT UNE FORTE MONTÉE EN CHARGE
Régi par les articles L. 6323-1 et suivants du code du travail, le compte personnel de formation (CPF) a été créé en 2014 36 ( * ) et profondément réformé par la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.
Depuis cette loi, les principales caractéristiques du CPF sont les suivantes :
- le compte est monétisé, l'acquisition et la mobilisation des droits en heures ayant été remplacée par l'expression de droits en euros ;
- la liste des formations éligibles a été étendue et simplifiée ;
- les bénéficiaires peuvent directement choisir et payer leur formation via une application numérique, « Mon compte formation » ;
- la gestion du CPF est centralisée par la Caisse des dépôts et consignations et son financement est assuré par France compétences.
Le CPF a connu une montée en charge très rapide , le nombre de formations ayant pratiquement doublé chaque année en deux ans. 984 000 formations auraient été suivies dans le cadre du CPF en 2020 contre 517 000 en 2019, selon la Dares 37 ( * ) . Facilitée par la mise en place du parcours d'achat direct permettant un accès aux formations sans intermédiaire, la forte croissance du nombre de formations financées par le CPF s'est poursuivie en 2021 avec 2,1 millions de dossiers validés 38 ( * ) .
Les dépenses liées à l'utilisation du CPF et financées par France compétences sont passées de 740 millions d'euros en 2018 à 2,7 milliards d'euros en 2021 39 ( * ) .
II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UN PRINCIPE DE RÉGULATION DONT LES MODALITÉS SERONT FIXÉES PAR VOIE RÉGLEMENTAIRE
Face à la très forte progression des charges liées au CPF, la Cour des comptes 40 ( * ) , comme la commission des affaires sociales du Sénat 41 ( * ) , ont appelé à mettre en place une régulation de ces dispositifs. Plusieurs orientations ont été suggérées : recentrer les financements au titre du compte personnel de formation sur les formations les plus qualifiantes ou encore instaurer une participation modulable des bénéficiaires des formations financées dans le cadre du CPF, notamment pour les formations qui ne débouchent pas sur l'obtention d'une certification inscrite au répertoire national des certifications professionnelles.
Le Gouvernement a inclus dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution un amendement visant à préciser, à l'article L. 6323-4 du code du travail, que la mobilisation du compte personnel de formation par son titulaire pour le financement d'une action de formation fait l'objet d'un mécanisme de régulation. Les modalités de ce mécanisme sont définies par décret en Conseil d'État.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE RÉGULATION NÉCESSAIRE DONT LA NATURE MÉRITE D'ÊTRE PRÉCISÉE
Le développement rapide du recours au CPF a contribué à la forte dégradation de la situation financière de France compétences qui s'accentue malgré un soutien budgétaire de plus en plus massif de l'État.
Les premières évaluations conduites sur le dispositif concordent pour considérer qu'il engendre des coûts financiers excessifs au regard des types de formations financées et de leur pertinence en matière d'employabilité et d'amélioration des qualifications professionnelles.
Le CPF a également donné lieu à des démarchages abusifs et à des fraudes face auxquelles une proposition de loi 42 ( * ) a été déposée cet été puis adoptée par l'Assemblée nationale le 6 octobre dernier. Elle est inscrite à l'ordre du jour du Sénat le 8 décembre prochain.
L'article 49 nouveau, issu d'un amendement du Gouvernement inséré lors de l'examen à l'Assemblée nationale, pose quant à lui le principe d'une régulation du CPF, sans toutefois en préciser les modalités, celles-ci étant envoyées à un décret en Conseil d'État. Lors de son audition par la commission des finances sur le projet de loi de finances rectificative de fin de gestion pour 2022, M. Gabriel Attal, ministre des comptes publics, a indiqué que l'amendement devait permettre « l'instauration d'une participation financière des bénéficiaires du CPF, telle que l'avaient proposé la Cour des comptes et la proposition n° 11 du rapport sénatorial précité ». Il a ajouté que le Gouvernement devait « négocier le montant de cette participation avec les partenaires sociaux, ce qui garantira de vraies formations ».
La commission des finances a adopté un amendement n° II-28 tendant à préciser que la prise en charge d'une formation par le CPF peut faire l'objet d'un plafonnement, tout en confiant à un décret en Conseil d'État le soin de définir, parmi les formations éligibles au CPF, celles qui pourraient être concernées par ce plafonnement, et, pour ces mêmes formations, les cas dans lesquels ce plafonnement n'est pas applicable.
Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modifié.
* 33 Les entreprises adaptées : des ambitions prometteuses mais des réformes encore inabouties - Rapport n° 18 (2022-2023) de M. Emmanuel Capus.
* 34 Par l'article 1 er de l'ordonnance n° 2020-1639 du 21 décembre 2020 portant mesures d'urgence en matière d'activité partielle.
* 35 Par l'article 210 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.
* 36 Article 1 er de la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale.
* 37 Le compte personnel de formation en 2020. Une hausse sans précédent des entrées en formation - Dares Résultats n° 59, octobre 2021.
* 38 Questions politiques sociales - Les brèves n° 15 - septembre 2022 - Caisse des dépôts et consignations.
* 39 Cour des comptes - France compétences, une situation financière préoccupante - Référé du 5 avril 2022 :
* 40 Observations définitives - France compétences 2019 2021 - 17 février 2022 ; référé du 5 avril 2022 précité.
* 41 France compétences face à une crise de croissance - Rapport d'information n° 741 (2021-2022) de Mmes Frédérique Puissant, Corinne Féret et M. Martin Lévrier - juin 2022.
* 42 Proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale visant à lutter contre la fraude au compte personnel de formation et à interdire le démarchage de ses titulaires - document Sénat n° 32 (2022-2023).