DEUXIÈME PARTIE
LES
CRÉDITS DE LA MISSION OUTRE-MER
Les crédits présentés dans le projet de loi de finances pour 2023 s'élèvent à 2 701 millions d'euros en AE et 2 524,9 millions d'euros en CP soit une hausse de 1,7 % en AE et une hausse de 1,3 % en CP par rapport à la LFI 2022.
Cependant, cette hausse en valeur signifie une contraction des crédits de la mission en volume (référence euros 2022) qui s'établissent alors à 2 589,7 millions d'euros en AE et à 2 420,8 millions d'euros en CP soit une baisse de plus de 100 millions d'euros en AE et CP.
En réintégrant le bandeau « maladie » transféré vers la sécurité sociale, les crédits, corrigés de l'inflation enregistrent toutefois une hausse de 187,6 millions d'euros en AE et de 181,6 millions d'euros en CP. Cette hausse résulte du seul effet mécanique de l'action 1 du programme 138 relatif aux exonérations des charges sociales des entreprises qui sont des dépenses de guichet.
Évolution LFI 2022 / PLF 2023 des crédits de la mission « Outre-mer »
(en euros)
Source : commission des finances du Sénat à partir du PLF 2023
Cette évolution à la hausse des AE et CP s'explique principalement par le renforcement ou la création des dispositifs suivants :
Sur le programme 138 « Emploi outre-mer » , la seule mesure nouvelle concerne le service militaire adapté (SMA) avec une augmentation de 30 millions d'euros des moyens alloués destinés à la mise en oeuvre du SMA 2025+ qui, après une expérimentation en 2022 à Mayotte, doit être étendu aux autres territoires en 2023. Cette hausse doit également permettre la poursuite de projets initiés en 2022 et notamment la création de nouvelles compagnies à Mayotte et en Polynésie. Pour les seules dépenses hors titre 2 (dépenses de personnel) cette mesure nouvelle est estimée à 4,9 millions d'euros en AE et 2,4 millions d'euros en CP.
Par ailleurs, le programme 138 enregistre une mesure de périmètre de 265 millions d'euros correspondant au bandeau maladie (réduction de 6 points sur les cotisations employeurs au titre de l'assurance maladie pour les rémunérations inférieures à 2,5 SMIC).
Sur le programme 123 « Conditions de vie outre-mer » plusieurs évolutions interviendront en 2023 :
- une hausse de 10 millions d'euros en AE et 4 millions d'euros en CP pour le renforcement de l'assistance technique auprès des collectivités ;
- un effort spécifique en faveur de l'alimentation en eau potable en Guadeloupe sera mis en oeuvre pour un montant de 10 millions d'euros en AE et CP. L'aide sera apportée au syndicat gestionnaire au vu de ses engagements d'amélioration de gestion ;
- des dispositifs de garantie pour les petites et moyennes entreprises (PME) et de subventions pour la lutte contre le changement climatique dans le Pacifique seront développés par la SOGEFOM (société de gestion des fonds de garantie d'outre-mer) pour un montant de 7 millions d'euros en AE et 1 million d'euros en CP ;
- 3 millions d'euros en AE et CP seront ouverts pour participer à la diversification agricole ;
- un soutien de 5,1 millions d'euros en AE et CP sera attribué pour la réforme de la fonction publique territoriale à Wallis-et-Futuna, compte tenu des surcoûts liés aux négociations menées en fin d'année 2021.
Le montant total arbitré de ces mesures nouvelles, pour le programme 123, est de 35,1 millions d'euros en AE et 23,1 millions d'euros en CP soit un niveau inférieur aux mesures nouvelles actées en LFI 2022 (39,3 millions d'euros en AE et 34,9 millions d'euros en CP ). Comme l'année précédente, ces crédits supplémentaires ne devraient pas être gagés par des mesures d'économie. Pour autant, le SMA devrait bénéficier de rattachements de fonds de concours en provenance de l'Union européenne (FSE) correspondant à 35 % de la mesure nouvelle du SMA.
Par ailleurs, le programme 123 enregistre deux mesures de périmètre pour un montant total de 3,7 millions d'euros par transferts sortants vers le programme 162 « Interventions territoriales de l'État » et décomposés comme suit :
- le transfert de l'enveloppe de lutte contre les sargasses pour 3,5 millions d'euros ;
- le transfert de 222 000 euros pour financer la réforme de la fonction publique territoriale au profit des agents du service d'incendie et de secours de Wallis-et-Futuna.
Répartition des mesures nouvelles du
programme 123
en PLF 2023
Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire
I. L'ÉVOLUTION DU PROGRAMME 123 « CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER »
Le programme 123 « Conditions de vie outre-mer » se compose de huit actions et rassemble les crédits des politiques publiques en faveur de l'amélioration des conditions de vie dans les outre-mer. À ce titre, il porte le financement des priorités suivantes : le logement social, l'aménagement du territoire (contrats de convergence et de transformation), les aides à la continuité territoriale, les dotations spéciales destinées à financer des projets structurants et/ou de reconversion) et le fonds exceptionnel d'investissement.
Entre la LFI 2022 et le PLF 2023, il enregistre une hausse de 7,19 % en AE, soit 60,9 millions d'euros et de 6,25 % en CP soit 43,4 millions d'euros. En AE comme en CP, toutes les actions de ce programme sont stables ou à la hausse à l'exception des CP de la ligne budgétaire unique (LBU) qui enregistrent une baisse de 10,6 % .
Évolution des crédits du programme 123
(en euros)
Source : commission des finances du Sénat à partir du PLF 2022
A. LA LIGNE BUDGÉTAIRE UNIQUE (ACTION 1) : UNE HAUSSE À SALUER QUI NE DOIT PAS MASQUER LA BAISSE CONTINUE DEPUIS 10 ANS
La LBU finance :
- le développement du locatif social (PLS 3 ( * ) et LLS 4 ( * ) ) et du locatif très social (LLTS 5 ( * ) ) et la réhabilitation de ces logements (SALLS 6 ( * ) ) ;
- l'accession sociale - via le Logement Évolutif Social (LES), mais également le PTZ 7 ( * ) et le PSLA 8 ( * ) - ainsi que l'amélioration de l'habitat des propriétaires- occupants via l'Aide à l'amélioration de l'habitat (AAH) ;
- la résorption de l'habitat insalubre (RHI) et spontané (RHS) ainsi que l'aménagement et la viabilisation des terrains en vue d'assurer la constitution de réserves foncières grâce au FRAFU 9 ( * ) .
1. Des contraintes géographiques et démographiques importantes qui génèrent des tensions sur le marché du logement en outre-mer
a) Des logements sociaux en nombre très insuffisant
Hormis la Guyane, les DROM sont des îles et archipels dans lesquels le foncier est rare et qui, pour des raisons de topographie, se prêtent parfois difficilement à la construction de logements. Par ailleurs, la situation géographique de ces territoires les expose également à des risques naturels importants générant ainsi une limitation, de fait, des terrains constructibles et renchérissant le coût de la construction.
De surcroit, la croissance démographique importante de certains DROM (notamment Mayotte et la Guyane), de même qu'un niveau de vie inférieur à la métropole créent un besoin de logements sociaux considérable.
Croissance démographique comparée en 2019
entre la métropole
et les territoires d'outre-mer
(en %)
Sources : Insee - recensement de la population
Revenu disponible brut des ménages en 2018 comparé en 2019 entre la métropole et les territoires d'outre-mer
(en euros)
Sources : Insee - Comptes économiques régionaux des ménages, Base 2014
À ce constat, s'ajoutent de nombreux logements insalubres qui pèsent sur l'offre globale de logements.
Il résulte de ce qui précède que 80 % des ménages des DROM sont éligibles au logement social alors que la part des ménages des DROM bénéficiant d'un logement social n'est que de 15 %.
Aussi, même si la part de logements sociaux dans les outre-mer atteint 22,3 % du parc de logements en 2021, pour une moyenne nationale de 17,1 %, les besoins ne sont pas satisfaits et la tension sur la demande de logements sociaux demeure très forte par rapport à l'offre disponible.
Part des logements sociaux
Source : commission des finances du Sénat à partir du rapport de la Cour des comptes « Le logement dans les DROM » (septembre 2020) + données INSEE + réponses au questionnaire budgétaire
Dans ce contexte, l'État a mis en place un plan logement outre-mer pour la période 2015-2019 (PLOM 1) avec un objectif de construction et de réhabilitation de 10 000 logements par an. Cet objectif n'a cependant pas été atteint en raison, notamment, d'une insuffisante prise en compte des spécificités de chaque territoire.
Un deuxième PLOM, signé le 2 décembre 2019, a été lancé pour les années 2019-2022. Il regroupe 77 mesures, autour de 4 axes :
- mieux connaître et mieux planifier pour mieux construire ;
- adapter l'offre aux besoins des territoires ;
- maîtriser les coûts de construction et de réhabilitation ;
- accompagner les collectivités territoriales en matière de foncier et d'aménagement.
Ce deuxième plan sera prolongé en 2023 afin de permettre à la fois d'achever sa mise en oeuvre, d'en faire le bilan et de lancer une réflexion associant les différents partenaires sur le contenu d'un futur nouveau plan.
La différence majeure entre le PLOM 1 et le PLOM 2 réside dans l'ambition affichée de prendre plus spécifiquement en compte les particularités de chaque DROM, partant du constat que le PLOM 1 était insuffisamment différencié par territoire. Ainsi, cette adaptation à chaque territoire devait passer par la déclinaison de plan territoriaux, négociés par les préfets avec les acteurs locaux entre fin 2019 et juin 2020.
Le comité de pilotage de ce plan s'est réuni les 18 mars et 20 octobre 2021, et à nouveau le 19 mai 2022 . Lors du dernier comité de pilotage, un point d'avancement du PLOM a été présenté : 32 mesures du plan logement outre-mer sont achevées. Ces mesures concernent essentiellement des assouplissements de procédures, des signatures de conventions, des renforcements de l'encouragement à l'investissement locatif social...
Toutefois, à ce jour, aucun bilan chiffré sur le nombre de constructions dans le cadre du PLOM 2 n'a été réalisé (à l'exception d'une communication sur la construction et la réhabilitation de 8 000 logements en 2020) et des outils doivent être mis en place afin de suivre le déploiement territorial de ce plan 10 ( * ) .
À noter par ailleurs, que contrairement au PLOM 1, ce deuxième plan n'a pas fixé d'objectifs quantitatifs et la mesure 2.1.1 précise simplement que « les objectifs annuels assignés à chaque territoire seront désormais à la fois quantitatifs, par type de produits, et qualitatifs, selon une grille d'objectifs adaptée à chaque territoire ».
À l'inverse, la loi de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer (loi EROM) 11 ( * ) et portant autres dispositions en matière sociale et économique prévoit, dans son article 3, que « la République s'assigne pour objectif la construction de 150 000 logements dans les outre-mer au cours des dix années suivant la promulgation de la présente loi. Cet objectif est décliné territorialement, en tenant compte des besoins de réhabilitation ».
Cet objectif de 150 000 logements recouvre tous les logements, sociaux, intermédiaires ou autres bénéficiant d'un soutien de l'État par des aides à la pierre ou des aides fiscales. L'objectif de production de logements directement subventionnés par l'État s'établit, pour sa part, à environ 130 000 logements sur 10 ans ce qui permettrait de répondre au déficit de logements sociaux estimé à plus de 100 000 12 ( * ) sur l'ensemble des DROM. Cet objectif a été territorialisé.
Objectifs annuels territorialisés de production
de logements bénéficiant
de subventions de
l'État
Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire
Enfin, il convient de souligner que le PLOM 2 ne fait aucune mention des objectifs de la stratégie nationale du Logement d'abord (LDA) 13 ( * ) , alors que certains territoires ultra marins, en particulier Mayotte et la Guyane, comptent un grand nombre de personnes sans domicile . À contre-courant même de cette stratégie, le Plan prévoit la construction d'hébergements temporaires en Guyane et à Mayotte pour accueillir transitoirement les occupants des bidonvilles dont les modalités d'évacuation et de destruction ont été accélérées par l'article 197 14 ( * ) de la loi ELAN.
Il en résulte que la part des logements sociaux alloués aux personnes sans-abri est très faible dans l'ensemble des DROM et particulièrement en Martinique, Guadeloupe et à Mayotte.
Part des logements sociaux attribués à des personnes sans abri
Source : Baromètre Logement d'abord
b) Des logements indignes et insalubres très difficiles à comptabiliser
Les DROM présentent une proportion de logements indignes et insalubres nettement supérieure à la métropole. En effet, près de 19,4 % du parc de logements (soit environ 150 000 habitations sur les 774 641 résidences principales que compte le parc) sont concernés contre 1,2 % en France métropolitaine.
Cette situation s'explique en partie par la construction d'un habitat informel important notamment dans un contexte de pénurie de logements.
La nature même de ces logements informels (auto-constructions sans déclaration et titres de propriété) rend leur recensement très complexe et peu fiable avec une multitude de situations hétérogènes allant de l'habitat dégradé à indigne voire insalubre.
Une évaluation conduite par la direction générale des outre-mer au printemps 2022 sur la mise en oeuvre de la loi n° 2011-725 du 23 juin 2011 « portant dispositions particulières relatives aux quartiers d'habitat informel et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer » permet d'estimer à environ 150 000 le nombre de logements indignes en 2022 dans les cinq DROM dont une large part est informelle.
Les chiffres mentionnés dans le rapport annuel 2022 sur le mal-logement en France de la fondation Abbé Pierre s'élèvent, pour leur part, à plus de 210 000 logements relevant d'une de ces catégories 15 ( * ) .
Logements indignes, insalubres et informels dans les DROM
Source : Fondation Abbé Pierre, rapport annuel sur l'état du mal-logement en France - 2022
2. La programmation budgétaire de la LBU et le niveau de consommation des dernières années
a) Une programmation en baisse depuis 2011 qui repart à la hausse seulement depuis 2021
Entre la LFI 2022 et le PLF 2023, l'action 1 « Logement » enregistre une hausse de 1,8 % soit 4,2 millions d'euros en AE et une baisse de 10,6 % en CP soit 21,2 millions d'euros.
Toutefois, cette hausse ne doit pas masquer la tendance baissière constatée entre 2011 et 2021 tant en AE qu'en CP. Sur la période 2011-2023, les crédits de la LBU ont diminué de 13 % en AE et de 8 % en CP soit respectivement 35,6 millions d'euros et 15,5 millions d'euros.
Les hausses constatées, en AE, depuis 2021 n'ont pas permis de revenir au niveau du début des années 2010.
Évolution des crédits ouverts en LFI entre 2011 et 2023 (PLF)
(en euros)
Source : commission de finances du Sénat à partir des documents budgétaires (projets annuels de performance)
L'effort réalisé en PLF 2023 sur les AE, que les rapporteurs saluent, porte essentiellement, à hauteur de 6 millions d'euros en AE et 4 millions d'euros en CP, sur le fonds d'aménagement foncier urbain (FRAFU) qui a vocation à développer le nombre de logement sociaux dans des opérations d'aménagement et à faire bénéficier les quartiers d'habitat spontané et/ou insalubre d'équipements de viabilisation primaire.
Cependant, les crédits alloués à la construction de logements locatifs sociaux et très sociaux, en PLF 2023, affichent une baisse de 1,5 million d'euros en AE et 23 millions en CP par rapport à la LFI 2022.
Pour autant, le projet annuel de performance indique un objectif de 5 400 16 ( * ) logements construits (tous financements confondus c'est-à-dire LBU mais également dispositifs d'incitation fiscale) contre 5 200 en 2022. Les rapporteurs spéciaux s'interrogent donc sur la possibilité de construire plus de logements avec moins de crédits sur la base d'un coût moyen par logement demeuré inchangé à 22 200 euros.
Ainsi, les crédits alloués à cette action spécifique sont passés de 123,5 millions d'euros en AE et 114,4 millions d'euros en CP en LFI 2022 à 121,9 millions d'euros en AE et 91,3 millions d'euros en CP en PLF 2023.
De surcroit, il convient de souligner qu'avec un objectif de 5 400 constructions pour 2023 l'ambition de la loi de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer de 150 000 logements en 10 ans n'est pas atteinte au prorata d'une année.
Construction de logements sociaux (LLS) et très sociaux (LLTS) entre 2019 et 2021
Source : rapport annuels de performance 2021
En 2020, 4 240 logements sociaux et très sociaux ont été financés contre 3 674 logements en 2021.
En trois ans, 12 360 logements ont été financés soit moins que l'objectif annuel affiché. Aussi, et malgré les efforts reconnus par les rapporteurs, les constructions 2019 à 2021 (comprises entre 3 674 et 4 447 pour les LLS et LLTS) de même que l'objectif fixé pour 2023 à 5 400 n'atteignent pas les objectifs globaux et territorialisés tels que définis dans la loi EROM qui seraient de l'ordre de 13 000 par an (130 000 logements directement subventionnés par l'État sur 10 ans).
Par ailleurs, les crédits alloués à la résorption de l'habitat insalubre en Guadeloupe, Martinique, Réunion et Mayotte restent stables depuis 2021 et s'élèvent à 20 millions en AE et 15,1 millions en CP. Or, l'habitat insalubre concerne environ 150 000 logements sur un total de 774 000 logements soit près de 19 % du parc (cf. supra ).
Les moyens alloués à cette action, bien que stables, ne semblent pas à la hauteur des enjeux d'autant que les crédits alloués à l'amélioration de l'habitat privé n'augmentent que de 1 million d'euros.
Les rapporteurs spéciaux proposent donc un amendement II-16 visant à majorer de 4 millions d'euros en AE et CP les crédits destinés à la résorption de l'habitat insalubre.
b) Une sous-consommation récurrente en CP qui persiste et que ne devrait pas améliorer la baisse des crédits alloués à l'ingénierie et aux études
La sous-consommation constatée les précédentes années se tasse en 2020 mais augmente de nouveau en 2021.
En effet, les taux de consommation 17 ( * ) en 2019 étaient respectivement de 90 % pour les AE (consommation de 199,3 millions d'euros pour une LFI de 222 millions d'euros) et de 78 % pour les CP (consommation de 171,6 millions d'euros pour un LFI de 219,6 millions d'euros).
En 2020 , la consommation des AE enregistre une nouvelle hausse pour s'établir à 217,9 millions d'euros 18 ( * ) pour une LFI de 206,6 millions d'euros. Le taux de consommation des CP s'améliore également (98,6 % avec une consommation de 179,3 millions d'euros pour une LFI de 181,9 millions d'euros ). Cette amélioration du taux de consommation résulte cependant très largement d'une baisse des crédits ouverts en LFI en 2020 (- 37,6 millions d'euros par rapport à l'année précédente).
En 2021, les opérations nouvelles sur AE s'élèvent à 247,41 millions d'euros 19 ( * ) soit un montant supérieur aux crédits ouverts en LFI (224,6 millions d'euros). Cependant, en CP le taux de consommation s'établit à 83 % malgré la baisse des CP ouverts en LFI générant ainsi un niveau historiquement bas de consommation de CP (146,7 millions d'euros).
Taux de consommation des crédits de la LBU entre 2011 et 2021 en AE et CP
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (rapports annuels de performance)
Si les facteurs de cette sous-consommation sont multiples et doivent être analysés afin d'y apporter des solutions, cette sous-consommation récurrente ne doit pas servir de prétexte pour diminuer encore les crédits de paiement de la LBU.
De surcroit, le manque d'ingénierie est une des causes ciblées de cette sous-consommation. Or, les crédits alloués, au sein de la LBU, aux études et autres interventions en ingénierie diminuent de 3,3 millions d'euros en AE et 2,7 millions d'euros en CP entre 2022 et 2023. Dans ce contexte, les rapporteurs spéciaux ne peuvent que regretter un tel choix et craignent que cette contraction des crédits ne génère une nouvelle baisse des taux d'exécution de la LBU.
* 3 Prêt locatif social.
* 4 Logement locatif social.
* 5 Logement locatif très social.
* 6 Subvention à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale.
* 7 Prêt à taux zéro.
* 8 Prêt social de location accession.
* 9 Le Fonds régional d'aménagement foncier et urbain (FRAFU) coordonne les interventions financières de l'Union européenne, de l'État, des collectivités territoriales, en vue d'assurer la constitution de réserves foncières et la réalisation d'équipements.
* 10 Cf. Rapport d'information du Sénat fait au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer sur la politique du logement dans les outre-mer (juillet 2021).
* 11 Loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer.
* 12 Estimation de l'Union sociale pour l'habitat (USH).
* 13 Lancé en septembre 2017 à Toulouse par le Président de la République, le plan pour le Logement d'abord et la lutte contre le sans-abrisme fait de l'accès direct au logement une priorité pour la réinsertion des personnes sans domicile.
* 14 À Mayotte et en Guyane, lorsque des locaux ou installations édifiés sans droit ni titre constituent un habitat informel et présentent des risques graves pour la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publique, le représentant de l'État dans le département peut, par arrêté, ordonner aux occupants de ces locaux et installations d'évacuer les lieux et aux propriétaires de procéder à leur démolition à l'issue de l'évacuation.
* 15 Pour le même périmètre comprenant : la Guadeloupe, la Martinique, la Réunion, la Guyane et Mayotte.
* 16 Source : projet annuel de performance 2023.
* 17 Exécution retraitée du nettoyage d'anciens engagements juridiques, 147,7 millions d'euros sans retraitement.
* 18 Exécution retraitée du nettoyage d'anciens engagements juridiques, 182,5 millions d'euros sans retraitement.
* 19 Exécution retraitée du nettoyage d'anciens engagements juridiques, 182,6 millions d'euros sans retraitement.