EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
ARTICLE
43
Intégration au budget de l'État du financement de la
mission d'accessibilité bancaire
Le présent article vise à intégrer au budget de l'État le financement de la mission d'accessibilité bancaire qui incombe à La Banque Postale.
En application du code monétaire et financier, La Banque Postale est chargée d'exercer une mission d'accessibilité bancaire en ouvrant gratuitement un Livret A à toute personne qui en fait la demande et en prévoyant des modalités spécifiques de fonctionnement du compte.
Cette mission génère un coût pour cet établissement de crédit, qui est compensé par une rémunération complémentaire, aujourd'hui supportée par le Fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations.
Le présent article propose de transférer la charge de cette rémunération complémentaire vers l'État. Ce transfert répond à une recommandation en ce sens de la Cour des comptes en 2022 75 ( * ) .
Un tel transfert est de nature à mettre en cohérence la mission, un service d'intérêt général, et le financeur, l'État, tout en assurant sa budgétisation, au sein du budget général. En effet, la mission d'accessibilité bancaire est étrangère à la mission principale du Fonds d'épargne, à savoir financer le logement social. Ce transfert est en principe neutre d'un point de vue budgétaire puisque l'État pourra prélever le surplus de fonds propres que génèrera le fonds d'épargne à la suite de cette réforme.
La commission des finances propose l'adoption de cet article sans modification.
I. LE DROIT EXISTANT : UNE MISSION D'ACCESSIBILITÉ BANCAIRE FAISANT L'OBJET D'UNE RÉMUNÉRATION COMPLÉMENTAIRE SUPPORTÉE PAR LE FONDS D'ÉPARGNE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS
A. LA POSTE EST CHARGÉE D'UNE MISSION D'ACCESSIBILITÉ BANCAIRE VIA L'OUVERTURE DE LIVRETS A RÉPONDANT À DES CARACTÉRISTIQUES PARTICULIÈRES
La loi confie à La Banque Postale une mission de service public d'accessibilité bancaire via l'ouverture, à titre gratuit, d'un livret A ayant des caractéristiques spécifiques à toute personne qui en fait la demande.
Le livret A est un compte d'épargne rémunéré dont les fonds sont disponibles à tout moment . Ce compte est sans frais et les intérêts versés sont exonérés d'impôt sur le revenu et de prélèvements sociaux. C'est l'État qui fixe le taux d'intérêt, deux fois par an. Ce taux est aujourd'hui fixé à 2 %.
En application de l'article L. 221-1 du code monétaire et financier, le livret A peut être proposé par tout établissement de crédit habilité à recevoir du public des fonds à vue et qui s'engage à cet effet par convention avec l'État. Conformément au premier alinéa de l'article L. 221-6 du code monétaire et financier, les établissements distribuant le livret A (et ceux distribuant le livret de développement durable et solidaire) perçoivent une rémunération en contrepartie de la centralisation opérée.
Le Groupe La Poste est toutefois soumis à des obligations spécifiques en la matière . Le 4° du I de l'article 2 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et à France Télécom précise ainsi que La Poste est chargée d'une mission d'accessibilité bancaire dans les conditions prévues par le code monétaire et financier.
En application des articles L. 221-2 et L. 221-3 du même code, un établissement de crédit, désigné par l'article L. 518-25-1 dudit code comme étant La Banque Postale, ouvre un livret A 76 ( * ) à toute personne qui en fait la demande et qui répond à l'une des catégories suivantes :
- les personnes physiques, dont les mineurs (sous certaines conditions) ;
- certaines associations ;
- les organismes d'habitations à loyer modéré ;
- les syndicats de copropriétaires.
Les articles R. 221-3 et R. 221-5 du même code précisent les modalités concrètes de fonctionnement adapté de ce type de livret A.
Le II de l'article L. 518-25-1 du code monétaire et financière prévoit que l'État et La Banque Postale concluent une convention qui précise les conditions applicables à cet établissement pour la distribution et le fonctionnement du livret A. Celle-ci stipule notamment les moyens à déployer par La Banque Postale pour assurer la mise en oeuvre d'un écosystème d'accompagnement adapté aux besoins des bénéficiaires de la mission, lequel n'est pas prévu par la loi.
La mission d'accessibilité bancaire qui incombe à La Banque Postale vise un objectif d'insertion bancaire et sociale en permettant à certaines populations, dont les besoins spécifiques en termes de moyens de paiement et d'utilisation du compte ne sont pas couverts par les autres dispositifs. Elle se matérialise par les trois caractéristiques principales suivantes :
- elle a l'obligation d'ouvrir un livret A à toute personne qui en fait la demande, tandis que les autres établissements de crédit ont la liberté commerciale d'accepter ou de refuser les demandes d'ouverture des clients ;
- elle doit proposer gratuitement les services de base associés à l'utilisation du livret A, permettant de l'utiliser comme un quasi compte courant, avec un accès facilité aux espèces et une impossibilité d'être à découvert ;
- le livret A doit fonctionner selon des modalités simples et adaptées (domiciliations de certains revenus et de certains prélèvements, montant minimum des opérations individuelles de retraits et de dépôts fixe à 1,50 euro au lieu de 10 euros dans les autres établissements, absence de carte de paiement, etc .).
Il convient de noter que La Banque postale gère à la fois des Livrets A relevant de sa mission d'accessibilité et d'autres qui relèvent du droit commun. En 2021, La Banque Postale recensait 1,04 million de clients relevant de la mission d'accessibilité bancaire . Pour mémoire, en 2018, La Banque Postale gérait 15,3 millions de livrets A, sur les 55 millions de livrets A détenus en France à cette même date.
B. AU TITRE DE SA MISSION D'ACCESSIBILITÉ BANCAIRE, LA POSTE PERÇOIT UNE RÉMUNÉRATION COMPLÉMENTAIRE VERSÉE PAR LE FONDS D'ÉPARGNE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS
1. La Poste perçoit une rémunération complémentaire au titre de sa mission d'accessibilité bancaire
La mission d'accessibilité bancaire qui incombe à La Banque postale représente un coût pour elle lié principalement à l'absence de moyens de paiement associés au livret A, d'une part, et au besoin d'un accompagnement humain renforcé, d'autre part, qui entraînent une consommation accrue de services de guichet.
En conséquence, La Banque Postale perçoit une rémunération complémentaire . Cette rémunération complémentaire est prévue par le deuxième alinéa de l'article L. 221-6 du code monétaire et financier , qui précise que les modalités de calcul de cette rémunération complémentaire sont fixées par décret en Conseil d'État. L'article R. 221-8-1 du même code précise que la rémunération complémentaire est calculée de manière à assurer à la Banque Postale une compensation proportionnée aux missions de service d'intérêt économique général qui sont conférées à cet établissement.
Le montant annuel de cette rémunération complémentaire est fixé par arrêté du ministre chargé de l'économie . Cette rémunération complémentaire, en tant qu'aide d'État, doit être autorisée par la Commission européenne.
La rémunération complémentaire a été fixée pour la période 2021-2026 par une convention passée entre l'État et La Banque Postale et formalisée par un arrêté du 9 août 2021 fixant la rémunération complémentaire de La Banque Postale au titre des obligations qui lui incombent en matière de distribution et de fonctionnement du livret A, pris en application de l'article R. 221-8-1 du code monétaire et financier.
Elle suit une trajectoire dégressive afin de répondre à l'exigence d'incitation à l'efficience de la mission prévue par la réglementation européenne, qui se décline annuellement ainsi :
Compensation annuelle au titre de la mission
d'accessibilité bancaire
de 2021 à 2026
|
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
2026 |
|
|
En M€ |
338 |
321 |
303 |
287 |
269 |
252 |
Cette trajectoire financière a été approuvée par la Commission européenne par une décision du 26 juillet 2021.
2. Cette rémunération complémentaire est portée par le Fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations
En application du dernier alinéa de l'article L. 221-6 du code monétaire et financier, la rémunération complémentaire est supportée par le « fonds » mentionné à l'article L. 221-7 du même code, à savoir le Fonds d'épargne géré par la Caisse des dépôts et consignations .
Ce dernier fonds centralise une quote-part du total des dépôts collectés au titre du livret A et du livret de développement durable et solidaire (LDDS) par les établissements distribuant ces livrets, ainsi que le produit des titres de créances et prêts émis par la Caisse des dépôts et consignations au bénéfice du fonds. Les sommes centralisées sont ensuite employées en priorité pour le financement du logement social. Une partie des sommes peut, en outre, être utilisée pour l'acquisition et la gestion d'instruments financiers. Les emplois du fonds d'épargne sont fixés par le ministre chargé de l'économie.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UN TRANSFERT DE LA CHARGE DE LA RÉMUNÉRATION COMPLÉMENTAIRE VERS LE BUDGET DE L'ÉTAT
L'article 43 du présent projet de loi de finances transfère la charge de la rémunération complémentaire du fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations à l'État.
Cette réforme répond, sans la citer, à la recommandation de la Cour des comptes dans son rapport sur l'épargne réglementée 77 ( * ) de 2022.
L'article modifie, pour ce faire, l'article L. 221-6 du code monétaire et financier.
En premier lieu, le 2° du présent article précise, au sein du deuxième alinéa de l'article L. 221-6, que la rémunération complémentaire est supportée par l'État et que ses modalités de calcul sont fixées par décret en Conseil d'État.
Le 1° et le 3 ° du présent article tirent les conséquences formelles de cette modification , en supprimant le dernier alinéa de l'article L. 221-6 et en précisant que la rémunération mentionnée au premier alinéa dudit article des établissements délivrant le livret A et le LDDS (hors de la mission d'accessibilité bancaire) est supportée, comme auparavant, par le fonds mentionné à l'article L. 221-7, à savoir le Fonds d'épargne.
Dans l'évaluation préalable du présent article, le Gouvernement justifie ce transfert de la charge de la rémunération complémentaire par plusieurs arguments :
- l'accessibilité bancaire ne fait pas partie de la mission principale du Fonds d'épargne qui lui est confiée par l'article L. 221-7 du code monétaire et financier, à savoir le financement du logement social ;
- la mission d'accessibilité bancaire représente un coût important pour l'équilibre du fonds : il représenterait, depuis 2017, 80 % du résultat net du Fonds ; la suppression de cette charge donnerait des marges de manoeuvre plus importantes au Fonds d'épargne ;
- le transfert vers le budget de l'État de la rémunération complémentaire mettrait en cohérence l'objectif du dispositif, un service d'intérêt général, et son financeur, l'État ;
- le transfert de la charge entraînerait une dépense supplémentaire pour l'État mais serait neutre globalement . En effet, le coût pris en charge par l'État diminue d'autant les charges annuelles du Fonds d'épargne et augmente d'autant son résultat net ainsi que ses fonds propres. Or, les excédents de fonds propres sont prélevés par l'État pour rémunérer la garantie. Il pourra néanmoins se produire de manière ponctuelle des décalages dans le temps entre les dépenses et les recettes supplémentaires qu'il accorde au passif du Fonds d'épargne ;
- la réforme permettrait d'inciter La Banque Postale à renforcer l'efficience de la mise en oeuvre du dispositif , en cohérence avec les objectifs fixés par la Commission européenne en matière d'aides d'État.
Le présent projet loi de finances prévoit que la rémunération complémentaire sera portée, au sein du budget général de l'État, par le programme 305 « Stratégies économiques » de la mission « Économie », pour un montant de 303 millions d'euros en 2023.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE RÉFORME OPPORTUNE
Les rapporteurs spéciaux considèrent que le transfert de la charge de la rémunération complémentaire de La Banque Postale depuis le fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations constitue une réforme opportune.
En premier lieu, elle constitue une budgétisation d'une dépense relevant d'une mission d'intérêt général , ce qui est par principe cohérent avec une bonne gestion des deniers publics et une bonne information et un bon contrôle du Parlement.
En deuxième lieu, cette réforme tend effectivement, comme l'indique le Gouvernement, à décharger le fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations d'une charge importante qui ne rentre pas dans le cadre de sa mission principale, le financement du logement social, et met en cohérence l'objectif du dispositif, un service d'intérêt général, et son financeur, l'État.
En troisième lieu, les rapporteurs spéciaux observent qu'en principe, la réforme sera globalement neutre pour l'État , lequel pourra prélever le surplus de fonds propres que génèrera le fonds d'épargne à la suite de cette réforme. Ils resteront toutefois particulièrement vigilants, annuellement, sur le respect de la neutralité budgétaire à moyen terme de cette réforme, au-delà des décalages dans le temps qui pourraient légitimement se produire entre les dépenses et les recettes supplémentaires.
En dernier lieu, si les rapporteurs spéciaux souscrivent au principe d'inciter La Banque Postale à renforcer l'efficience de la mise en oeuvre du dispositif, en cohérence avec les objectifs fixés par la Commission européenne en matière d'aides d'État, ils seront vigilants à ce que la trajectoire soit réaliste et n'implique pas de faire porter le poids d'une mission de service public par une entreprise privée .
Par ailleurs, les rapporteurs spéciaux observent que la modification du véhicule de compensation devra probablement donner lieu à une saisine de la Commission européenne pour information, voire pour décision, sans qu'il n'existe de motif d'inquiétude quant à la validation du dispositif, qui n'évolue pas sur le fond par rapport à celui qu'elle a déjà validé.
Décision de la commission : la commission des finances propose l'adoption de cet article sans modification.
ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE
43
Prolongation des prêts participatifs pour les
petites entreprises jusqu'au 31 décembre 2023
Le présent article additionnel, issu de l'amendement n° 2 adopté par la commission des finances à l'initiative des rapporteurs spéciaux, proroge jusqu'au 31 décembre 2023 le dispositif de prêts participatifs aux petites entreprises. Ce dispositif avait été introduit par la deuxième loi de finances pour 2020, à l'initiative du Sénat, sur l'enveloppe du fonds de développement économique et social (FDES).
Il s'agit d'un moyen de financement intermédiaire entre le prêt à long terme et la prise de participation, au bénéfice des entreprises de moins de 50 salariés. Il est financé sur l'enveloppe du fonds de développement économique et social (FDES). Il offre des possibilités de prêts aux entreprises qui rencontrent des difficultés de financement, qui n'ont pas obtenu un prêt garanti par l'État à hauteur d'un montant suffisant pour financer leur exploitation et qui justifient, enfin, de perspectives réelles de redressement.
Il est aujourd'hui prévu que le dispositif prenne fin au 31 décembre 2022. Or, il reste utile, dans un contexte d'accès au crédit pouvant rester très contraint pour les petites entreprises.
I. LE DROIT EXISTANT : LES PRÊTS PARTICIPATIFS VISENT À FINANCER LES PETITES ENTREPRISES EN DIFFICULTÉ MAIS DISPOSANT DE PERSPECTIVES DE REDRESSEMENT
Alors que le dispositif des prêts bancaires garantis par l'État (PGE) a été introduit par la première loi de finances rectificative pour 2020, la deuxième loi de finances rectificative 78 ( * ) a mobilisé d'autres outils pour soutenir les entreprises les plus fragiles, parmi lesquels le renforcement du fonds de développement économique et social (FDES) 79 ( * ) . Et c'est au sein de celui-ci qu'un nouveau mécanisme spécifique de prêts participatifs pour les entreprises de moins de 50 salariés 80 ( * ) a également été créé, à l'initiative du Sénat.
Issu d'un compromis entre les deux chambres à l'occasion de la commission mixte paritaire sur la deuxième loi de finances rectificative pour 2020, le dispositif de prêts participatifs vise à garantir le financement des entreprises de moins de 50 salariés qui rencontrent des difficultés d'accès à l'emprunt.
Le dispositif de prêts participatifs aux petites entreprises est prévu au III de l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 .
Le prêt participatif est un moyen de financement intermédiaire entre le prêt à long terme et la prise de participation. Dans l'ordre des créanciers, le prêteur se trouve placé après l'ensemble des créances bancaires. De plus ce type de prêt n'est pas inclus dans l'endettement de l'entreprise.
Comme le FDES, sur l'enveloppe duquel est prévu l'octroi des prêts participatifs, ces derniers constituent bien un dispositif subsidiaire puisque les entreprises doivent avoir auparavant sollicité un prêt garanti par l'État (PGE) et ne pas y être parvenu - ou en avoir obtenu un mais d'un montant insuffisant pour financer l'exploitation -, et ce malgré l'intervention du médiateur du crédit .
Conformément au décret n° 2020-1314 du 30 octobre 2020 relatif aux modalités d'utilisation des crédits inscrits pour les prêts participatifs du fonds de développement économique et social, sont éligibles les entreprises, associations ou fondations, qui répondent aux critères suivants :
- ne pas avoir obtenu un prêt garanti par l'État à hauteur d'un montant suffisant pour financer son exploitation ;
- justifier de perspectives réelles de redressement de l'exploitation ;
- ne pas faire l'objet de l'une des procédures collectives d'insolvabilité prévues aux titres II, III, et IV du livre VI du code de commerce au 31 décembre 2019 ;
- être à jour de ses obligations fiscales et sociales, ou s'il y a lieu, avoir obtenu un plan d'apurement du passif fiscal et social constitué ;
- ne pas être une société civile immobilière.
La troisième loi de finances rectificative pour 2020 81 ( * ) a précisé que la gestion de ces prêts participatifs pouvait être confiée par convention à Bpifrance, ce qui a été fait depuis. Elle a également fixé les règles et modalités de celle-ci.
La loi de finances initiale pour 2021 82 ( * ) a prolongé le dispositif - qui devait initialement prendre fin au 31 décembre 2020 - jusqu'au 31 décembre 2021, d'une part, et a précisé que le bénéfice de ces prêts participatifs était conditionné au respect des règles des aides de minimis de l'Union européenne 83 ( * ) , d'autre part. En outre, la loi de finances initiale pour 2022 84 ( * ) a prolongé le dispositif jusqu'au 30 juin 2022. Enfin, à l'initiative du Sénat, la première loi de finances rectificative pour 2022 a prolongé le dispositif jusqu'au 31 décembre 2022 85 ( * ) .
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LA COMMISSION DES FINANCES : UNE PROLONGATION DU DISPOSITIF JUSQU'AU 31 DÉCEMBRE 2023
Alors que des risques importants continuent de peser sur notre économie , en particulier au regard de la hausse des prix, notamment de l'énergie et des matières premières, et des conséquences économiques de la guerre en Ukraine, il apparait indispensable de maintenir un outil permettant de garantir le financement des petites entreprises.
Les prêts participatifs aux petites entreprises, gérés par Bpifrance, ont permis d'accompagner un nombre important de petites entreprises depuis leur mise en place. Ainsi, près de 19 millions d'euros 86 ( * ) de prêts participatifs ont été octroyés en 2021. Les petites entreprises peuvent aujourd'hui encore être confrontées à des difficultés de financement.
Alors que les prêts garantis par l'État font l'objet d'une prorogation par le présent projet de loi de finances pour 2023 (article 37 bis ), il apparaît souhaitable de prolonger d'un an le dispositif de prêts participatifs aux petites entreprises, soit jusqu'au 31 décembre 2023.
Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article additionnel.
* 75 L'Épargne réglementée (2016-2021), observations définitives, Cour des comptes, septembre 2022.
* 76 Une même personne ne peut en principe être titulaire que d'un seul livret A ou d'un seul compte spécial sur livret du Crédit mutuel ouvert avant le 1 er janvier 2009.
* 77 L'Épargne réglementée (2016-2021), observations définitives, Cour des comptes, septembre 2022.
* 78 Loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020.
* 79 Dont les moyens d'action avaient été portés à 1 milliard d'euros.
* 80 Dispositif créé par l'article 16 de la loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020 modifiant le III de l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.
* 81 Article 39 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.
* 82 Article 228 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.
* 83 Règlement (UE) n° 1407/2013 de la Commission du 18 décembre 2013 relatif à l'application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides de minimis, au règlement (UE) n° 717/2014 du 27 juin 2014 concernant l'application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides de minimis dans le secteur de la pêche et de l'aquaculture, ainsi qu'au règlement (UE) n° 2019/316 du 21 février 2019 modifiant le règlement (UE) n° 1408/2013 relatif à l'application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides de minimis dans le secteur de l'agriculture.
* 84 Article 184 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.
* 85 Article 36 de la loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.
* 86 18,7 millions d'euros selon le rapport annuel de performance du compte de concours financier « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » de 2021.