TITRE III
RATIFICATION D'UN DÉCRET D'AVANCE
ARTICLE 16
Ratification d'un décret portant ouverture et
annulation
de crédits à titre d'avance
. L'article 13 prévoit la ratification du décret d'avance du 7 avril 2022.
Ayant constaté que les conditions de régularité du décret d'avance ont été réunies, la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
I. LE DROIT EXISTANT : LE DÉCRET D'AVANCE, UNE PROCÉDURE D'OUVERTURE DE CRÉDITS DÉROGATOIRE
Les décrets d'avance permettent au Gouvernement d'ouvrir rapidement des crédits en cas d'urgence sans recourir à un véhicule législatif.
Ils constituent une exception au principe de l'autorisation parlementaire des dépenses de l'État, selon lequel le Gouvernement ne peut ouvrir des crédits budgétaires sans avoir recueilli l'autorisation du Parlement à travers l'adoption d'une loi de finances initiale ou rectificative.
C'est pourquoi la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) encadre strictement le recours aux décrets d'avance. Les articles 13 et 14 de la LOLF définissent ainsi plusieurs conditions de régularité du recours au décret d'avance.
D'une part, le Gouvernement doit respecter trois conditions de forme . Le décret doit être notifié aux commissions des finances des deux assemblées qui font connaître leur avis au Premier ministre dans un délai de sept jours à compter de la notification. L'avis du Conseil d'État doit également être recueilli. Enfin, les modifications apportées doivent être ratifiées dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée.
D'autre part, plusieurs conditions de fond sont également prévues par la LOLF. Ainsi, les ouvertures ne peuvent excéder 1 % des crédits ouverts en loi de finances initiale. Elles doivent être gagées soit par des annulations de crédits, qui ne peuvent être supérieures à 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours, soit par la constatation de recettes supplémentaires.
Enfin, les décrets d'avance ne peuvent être pris qu'en cas d'urgence . Ce dernier critère est plus qualitatif. Selon les analyses développées par la Cour des comptes dans ses rapports relatifs aux crédits du budget de l'État ouverts par décret d'avance, l'urgence signifie à la fois que l'ouverture des crédits doit être nécessaire et que le besoin budgétaire était imprévisible.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA RATIFICATION DU DÉCRET D'AVANCE DU 19 MAI 2021
En application de l'article 13 de la LOLF, qui dispose que la ratification des modifications de crédits opérées par décret d'avance « est demandée au Parlement dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée », le présent article vise à ratifier les ouvertures et annulations opérées par le décret d'avance du 7 avril 2022 311 ( * ) .
III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : RATIFIER UN DÉCRET D'AVANCE QUI A REMPLI LES CONDITIONS DE RÉGULARITÉ
Le décret d'avance du 19 mai 2021 a fait l'objet d'un rapport d'information du rapporteur général pour le compte de la commission des finances 312 ( * ) , laquelle a émis un avis favorable au projet de décret en considérant que les conditions de régularité étaient réunies, malgré des réserves fortes sur les mesures qu'il porte, qui ont été rappelées dans l'exposé général du présent rapport.
Les conditions de forme ont été respectées : en particulier, le projet de décret d'avance a été soumis aux commissions chargées des finances dans les deux assemblées, qui ont disposé du délai de sept jours prévu par la loi organique pour rendre un avis.
La condition d'urgence a été remplie par la situation internationale . L'augmentation des prix de l'énergie, qui résultait notamment, mais pas uniquement, de la guerre en Ukraine, événement imprévu, et ses conséquences très importantes sur les coûts supportés par de nombreux ménages et entreprises, caractérisaient bien une situation d'urgence qui rendait nécessaire l'ouverture à brève échéance de nouveaux crédits. Les acteurs visés par le projet de décret, à savoir les consommateurs de carburants, les entreprises fortement consommatrices d'énergie et les entreprises appartenant à certains secteurs (transporteurs routiers, travaux publics, pêcheurs, agriculteurs), ainsi que les structures d'accueil et d'hébergement des réfugiés, étaient bien concernées par cette situation.
Les plafonds d'ouverture et d'annulation de crédits ont également été respectés . Les ouvertures et annulations réalisées par le décret d'avance s'élèvent à 5,9 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, ce qui correspond à 0,8 % des crédits de paiement ouverts par la loi de finances initiale pour 2021. Cette limite est inférieure aux plafonds de 1 % (pour les ouvertures de crédits) et de 1,5 % (pour les annulations) prévus respectivement par les articles 13 et 14 de la LOLF.
Le rapporteur général propose donc d'adopter cet article visant à ratifier un décret d'avance sur lequel la commission avait émis un avis favorable.
Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
* 311 Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.
* 312 Rapport d'information n° 600 (2021-2022) de Jean-François Husson, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances sur le projet de décret d'avance, déposé le 31 mars 2022.