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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2021 : Défense

19 juillet 2022 : Règlement du budget et approbation des comptes de l'année 2021 - Défense ( rapport - première lecture )

N° 792

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2021-2022

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 juillet 2022

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi,
adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,
de
règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2021,

Par M. Jean-François HUSSON,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME II

CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 9

Défense

Rapporteur spécial : M. Dominique de LEGGE

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Daniel Breuiller, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mme Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Thierry Meignen, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (16ème législ.) :

10, 16 et T.A. 2

Sénat :

787 (2021-2022)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. En 2021, contribution au CAS (compte d'affectation spéciale) « Pensions » comprise, les dépenses de la mission « Défense » se sont élevées à 68,61 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 49,43 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit un niveau de consommation supérieur de 34,9 % en AE et de 5,91 % en CP à celui prévu en loi de finances initiale.

2. L'année 2021 est marquée par un haut niveau d'exécution des autorisations d'engagement (AE) de la mission, et notamment du programme 146 « Équipement des forces », dont le taux d'exécution des AE s'élève à 111,27 %, soit une augmentation de plus de 70 % par rapport à 2020. L'exécution 2020 du programme 146 « Équipement des forces » s'était caractérisée par une proportion importante d'AE affectées (sans être engagées) à des tranches dites fonctionnelles de programmes d'armement, qui explique le fort rebond constaté en 2021.

3. La dotation prévue en loi de finances de 1,1 milliard d'euros au titre des opérations extérieures (Opex) et des missions intérieures (Missint) a été significativement dépassée et la consommation s'élève in fine à 1,56 milliard d'euros. Ce surcoût plus élevé que les années passées (1,44 milliard en 2020, 1,39 milliard en 2019) s'explique principalement par le redimensionnement des engagements en Afrique subsaharienne, dans le cadre de l'opération « Barkhane ».

4. En 2021, les crédits de personnel de la mission « Défense » consommés s'élèvent à 21,05 milliards d'euros en AE/CP, CAS « Pensions » inclus, soit un niveau d'exécution supérieur de 0,6 % à celui prévu par la loi de finances. Cette légère sur-exécution constitue une rupture avec les sous exécutions constatées depuis plusieurs années. Elle s'explique par des dépenses imprévues liées au « Ségur de la santé » et à la crise sanitaire.

5. Le programme 146 « Equipement des forces » et le programme 178 « Préparation et emploi des forces » ont bénéficié d'un surcroît d'attribution de produits lié aux ventes de Rafale à la Grèce et à la Croatie. Cette attribution de produit au ministère des armées ne peut qu'être saluée, mais l'opération entraine des difficultés capacitaires majeures d'ici au remplacement des Rafale cédés. L'objectif fixé par la LPM d'atteindre un parc de 143 Rafale en 2021 n'a donc pas été atteint.

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2021

En 2021, contribution au CAS (compte d'affectation spéciale) « Pensions » comprise, les dépenses de la mission « Défense » se sont élevées à 68,61 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 49,43 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit un niveau de consommation supérieur de 34,9 % en AE et de 5,91 % en CP à celui prévu en loi de finances initiale. Il convient de relever que les dotations prévues en loi de finances initiale sont identiques à celles prévues par la loi de programmation des finances publiques et la loi de programmation militaire.

Évolution des crédits de la mission « Défense » en 2021

(en millions d'euros et en pourcentage)

   

2019

2020

LFI 2021

Exécution 2021

Évolution 2020-2021

Taux d'exécution 2021

144 - Environnement et prospective de la politique de défense

AE

1550,8

1784,5

3106,48

2442,95

36,90%

78,64%

CP

1459,1

1541,4

1685,09

1736,16

12,64%

103,03%

146 - Équipement des forces

AE

11378,5

13699,4

21072,8

23447,85

71,16%

111,27%

CP

9954,9

12623,4

13715,8

14216,7

12,62%

103,65%

178 - Préparation et emploi des forces

AE

13600,3

13266,5

19324,79

20382,3

53,64%

105,47%

CP

9427,2

10540

10641,7

11181,65

6,09%

105,07%

212 - Soutien de la politique de la défense

AE

23182,8

22110,5

22371,68

22340,31

1,04%

99,86%

CP

23152,8

21970,8

22304,82

22298,8

1,49%

99,97%

Total mission

AE

49712,4

50860,9

65875,75

68613,41

34,90%

104,16%

CP

43994

46675,6

48347,41

49433,31

5,91%

102,25%

AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

La loi de finances pour 2021 prévoyait, à périmètre courant, une très faible diminution des AE de la mission (- 0,2 %, soit 124 millions d'euros). Après leur progression de près de 20 % entre 2019 et 2020, la stabilité des AE devait traduire une poursuite de l'important effort d'investissement initié dans le budget 2020.

L'exécution 2020 du programme 146 « Équipement des forces » s'est toutefois caractérisée par une proportion importante d'AE affectées (sans être engagées) à des tranches dites fonctionnelles de programmes d'armement et représentant 11,65 milliards d'euros sur 25,48 milliards d'euros d'AE ouvertes en loi de finances initiale, les 13,83 milliards d'euros d'AE restantes ayant été engagées. Le non engagement de ces AE à hauteur de 8,2 milliards d'euros provient du décalage au premier trimestre 2021 de plusieurs programmes d'armement, notamment du fait de négociations prolongées avec les partenaires européens ou de retards pris par ces derniers, sans lien avec la crise sanitaire1(*).

Cette situation explique à la fois le haut niveau d'exécution des crédits de ce programme en AE (111,27 %) et l'augmentation de plus de 70 % des AE exécutées entre 2020 et 2021.

Exécution budgétaire du programme 146 en autorisations d'engagement pour l'exercice 2021

(en milliards d'euros)

Commission des finances, à partir des données de Chorus


* 1 Hélicoptères Tigres standard 3, drone MALE européen, achat de Rafale neufs pour compenser les 12 Rafale d'occasion vendus à la Grèce, SNLE de nouvelle génération.