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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2021 : Travail et emploi

19 juillet 2022 : Règlement du budget et approbation des comptes de l'année 2021 - Travail et emploi ( rapport - première lecture )

N° 792

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2021-2022

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 juillet 2022

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi,
adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,
de
règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2021,

Par M. Jean-François HUSSON,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME II

CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 32

Travail et emploi

Rapporteurs spéciaux : MM. Emmanuel CAPUS et Daniel BREUILLER

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Daniel Breuiller, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mme Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Thierry Meignen, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (16ème législ.) :

10, 16 et T.A. 2

Sénat :

787 (2021-2022)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. En loi de finances initiale (LFI) pour 2021, les crédits votés au titre de la mission « Travail et emploi » s'élevaient à 16,0 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 15,2 milliards d'euros en crédits de paiements (CP), fonds de concours et attributions de produits inclus.

2. En exécution 2021, les crédits se sont finalement élevés à 20,2 milliards d'euros en AE, ce qui correspond à une sur-exécution de 26,3 % et à une augmentation de 31,4 % par rapport à l'exécution 2020, et à 17,7 milliards d'euros en CP, soit une sur-exécution de 16,1 % et une augmentation de 20,9 % par rapport à l'exécution 2020.

3. Le taux de consommation des crédits ouverts s'élève à 92,4 % en AE et 90,4 % en CP sur l'ensemble de la mission. Cet écart tient notamment, comme les années précédentes, à la sous consommation importante des crédits ouverts au titre du plan d'investissement dans les compétences (PIC). Hors le cas particulier des missions « Plan de relance » et « Plan d'urgence face à la crise sanitaire », la mission « Travail et emploi » constitue ainsi la deuxième mission du budget général en termes de sous-consommation des crédits disponibles.

4. L'articulation de la mission avec le plan de relance s'est avérée source de complexités importantes en gestion. En témoigne l'important volume des transferts de crédits en provenance du programme 364 de la mission « Plan de relance », ce qui contribue à expliquer la très forte sur-exécution des crédits par rapport à l'autorisation initiale.

5. L'exercice se caractérise en outre par le renforcement des dispositifs d'inclusion dans l'emploi, en particulier dans le cadre du plan « 1 jeune, 1 solution ». Si l'atteinte des cibles ambitieuses qui avaient été fixées est variable, celles-ci ont permis de créer une dynamique et de poser un objectif mobilisateur pour les acteurs chargés du déploiement des dispositifs. En témoigne le niveau historique en 2021 des entrées en Garantie jeunes (170 755).

6. La crise sanitaire a pesé sur l'exécution 2021, comme en témoigne le relèvement du plafond d'emplois de la mission et de Pôle emploi, ou encore le versement de 2,75 milliards d'euros de subventions exceptionnelles à France compétences.

7. Des efforts d'économies structurelles ont toutefois été poursuivis, comme en témoigne la nette baisse du schéma d'emplois et la diminution de la subvention pour charges de service public versée à Pôle emploi.

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2021

En loi de finances initiale (LFI) pour 2021, les crédits votés au titre de la mission « Travail et emploi » s'élevaient à 16,0 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 15,2 milliards d'euros en crédits de paiements (CP), fonds de concours et attributions de produits inclus.

Pour mémoire, la mission comporte quatre programmes :

le programme 102 « Accès et retour à l'emploi » se fixe pour objectif principal de favoriser l'accès et le retour à l'emploi de tous les publics en s'appuyant sur les structures du service public de l'emploi et en mobilisant au mieux les outils d'insertion professionnelle au bénéfice des personnes les plus éloignées de l'emploi ;

le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » se fixe pour objectifs de sécuriser l'emploi par l'anticipation des mutations économiques, contribuer à la revitalisation des territoires et au reclassement des salariés licenciés pour motif économique, faciliter l'insertion dans l'emploi par le développement de l'alternance et enfin édifier une société de compétences, notamment via le volet « formation » du Plan d'investissement dans les compétences (PIC) ;

le programme 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations de travail » vise notamment à améliorer les conditions d'emploi et de travail des salariés du secteur privé concurrentiel, contribuer à la prévention et à la réduction des risques professionnels, à la dynamisation de la négociation collective et à l'amélioration du dialogue social et enfin à lutter contre le travail illégal et la fraude au détachement, en s'appuyant sur les services de l'inspection du travail ;

- enfin, le programme 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » constitue le programme d'appui et de soutien aux politiques du ministère du travail, portant l'intégralité des dépenses de personnel (titre 2) de la mission.

Il est à noter que les programmes 102 et 103, qui relèvent de la politique de l'emploi stricto sensu, représentent à eux deux 95 % des crédits de la mission.

Évolution des crédits de la mission « Travail et emploi » en 2021

(en millions d'euros et en pourcentage)

AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

L'augmentation des crédits de la mission entre la LFI 2020 et la LFI 2021 (+ 4 %) avait été prévue par la loi de programmation des finances publiques pour 2018-20221(*). Elle devait traduire les changements qui ont affecté la politique de l'emploi et notamment le renforcement des moyens alloués aux priorités gouvernementales en matière d'insertion (telles que le PIC, ou l'insertion pour l'activité économique - IAE).

En exécution 2021, les crédits se sont finalement élevés à 20,2 milliards d'euros en AE, ce qui correspond à une sur-exécution de 26,3 % et à une augmentation de 31,4 % par rapport à l'exécution 2020, et à 17,7 milliards d'euros en CP, soit une sur-exécution de 16,1 % et une augmentation de 20,9 % par rapport à l'exécution 2020.

Ce résultat s'explique principalement par :

- le report de crédits non-consommés de l'année 2020, qui avaient notamment été ouverts par la quatrième loi de finances rectificative pour 20202(*) au titre du financement des mesures en faveur de l'insertion prévues par le « pilier II » la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté (328,5 millions d'euros en AE et 175 millions d'euros en CP) ;

- d'importants transferts entrants de crédits en provenance du programme 364 « Cohésion » de la mission « Plan de relance » (2,4 milliards d'euros en AE et 1,3 milliard d'euros en CP), destinés notamment à la mise en oeuvre du plan « 1 jeune, 1 solution » et des mesures du plan de relance en faveur de la formation professionnelle ;

l'ouverture, en deuxième loi de finances rectificative pour 20213(*), de crédits destinés à financer une subvention exceptionnelle à France compétences (2 milliards d'euros en AE et en CP) ainsi qu'un plan de réduction des tensions de recrutement (1,6 milliard d'euros en AE et 540 millions d'euros en CP), et le versement de l'indemnité inflation au profit des demandeurs d'emploi et publics en parcours d'insertion (300 millions d'euros).

Au total, l'exécution 2021 s'établit, hors fonds de concours et contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », à 15,8 milliards d'euros de CP, soit un très fort excédent par rapport au plafond prévu par la programmation triennale (13,3 milliards d'euros au format PLF 20204(*)).

Mouvements de crédits en gestion au cours de l'exercice 2021

(en millions d'euros et en pourcentage)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

On constate enfin un taux de consommation des crédits ouverts de 92,4 % en AE et 90,4 % en CP sur l'ensemble de la mission, soit un total en nette augmentation par rapport à l'année précédente (où les taux de consommation anormalement bas s'expliquaient par d'importants retraits d'engagements juridiques basculés), mais toujours inférieurs aux niveaux constatés.

Cet écart tient notamment, comme l'année précédente, à la forte sous consommation des crédits ouverts au titre du PIC. Sur l'ensemble de la mission, le taux de consommation des ressources totales disponibles en 2021 au titre du PIC (5,3 milliards d'euros en AE et 4,5 milliards d'euros en CP) s'est élevé à 91 % en AE (4,5 milliards d'euros) et à seulement 70 % en CP (3,1 milliards d'euros).

Hors le cas particulier des missions « Plan de relance » et « Plan d'urgence face à la crise sanitaire », la mission « Travail et emploi » constitue ainsi la deuxième mission du budget général en termes de sous-consommation des crédits disponibles5(*).

Taux de consommation des crédits ouverts de 2019 à 2021

(en pourcentage)

Programme budgétaire

2019

2020

2021

102

AE

91,9 %

80,3 %

89,5 %

CP

99,7 %

98,0 %

96,9 %

103

AE

98,3 %

75,7 %

93,8 %

CP

95,2 %

83,3 %

86,1 %

111

AE

94,1 %

69,6 %

97,5 %

CP

91,4 %

76,9 %

93,9 %

155

AE

97,5 %

98,3 %

97,5 %

CP

95,6 %

96,0 %

95,8 %

Total

AE

95,7 %

78,3 %

92,4 %

CP

97,2 %

89,9 %

90,4 %

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires


* 1 Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

* 2 Loi n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020.

* 3 Loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

* 4 Projet annuel de performance de la mission « Travail et emploi » annexé au projet de loi de finances pour 2020.

* 5 Après la mission « Écologie, développement et mobilités durables ».