Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2021 : Écologie, développement et mobilité durables

Rapports législatifs

Rapport n° 792 (2021-2022), tome II, annexe 11, volume 3, déposé le 19 juillet 2022

Les informations clés

Nature

Rapport - Première lecture

N° 792

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2021-2022

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 juillet 2022

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi,
adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,
de règlement du budget et d' approbation des comptes de l' année 2021 ,

Par M. Jean-François HUSSON,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME II

CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 11c

Écologie, développement et mobilité durables

(Programme 159 « Expertise, information géographique et météorologie »)

BUDGET ANNEXE : CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS

Rapporteur spécial : M. Vincent CAPO-CANELLAS

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Daniel Breuiller, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mme Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Thierry Meignen, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 16 ^ème législ.) :	10 , 16 et T.A. 2
Sénat :	787 (2021-2022)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Si les recettes d'exploitation du BACEA ont progressé de 26,0 % en un an, elles restent néanmoins toujours inférieures de plus d'1 milliard d'euros à leur niveau de 2019. Le rapporteur spécial avait alerté sur le caractère beaucoup trop optimiste des hypothèses de trafic aérien retenues par la LFI pour 2021. Du fait de la surestimation manifeste des recettes d'exploitation, le budget du BACEA était caduc avant même d'avoir été voté. L'exécution des recettes en 2021 a confirmé ses inquiétudes : les principales recettes du budget annexe ont présenté des rendements inférieurs de 10 % à 30 % aux prévisions initiales.

2. En 2021, le BACEA a perçu 780 millions d'euros au titre des redevances de navigation aérienne , soit une progression de 20,7 % en un an mais un niveau qui reste en recul de 50,1 % par rapport à 2019 et en retrait de 12,4 % par rapport aux prévisions trop optimistes de la LFI.

3. Les enjeux de compétitivité des compagnies françaises restent préoccupants et les perspectives d' augmentation des redevances risquent de peser lourdement sur leur soutenabilité économique dont les fondements ont été ébranlés par la crise.

4. Les mécanismes de fixation des taux de redevances et de rattrapages liés aux écarts avec les prévisions de trafic avaient été imaginés pour répondre à des fluctuations modérées du trafic et pas à une crise telle que celle qu'a connue le transport aérien en 2020 et en 2021.

5. Le Gouvernement devrait explorer la piste permise par le droit de l'Union européenne (UE) permettant aux États-membres de subventionner le prestataire de service à la navigation aérienne afin de compenser en partie les effets de la crise et contenir ainsi l'augmentation des taux unitaires de redevances aériennes.

6. Malgré l'amorce du rétablissement du trafic aérien, le BACEA s'est à nouveau endetté en 2021, à hauteur de 1,1 milliard d'euros. Son encours de dette, multiplié par 4 depuis 2020 , a atteint 2,7 milliards d'euros . Il dépassera les 3 milliards d'euros en 2022.

7. Le rapporteur spécial veut croire en la possibilité, pour le BACEA, d'amorcer rapidement son désendettement et d'assurer sa soutenabilité budgétaire de long terme mais, cette perspective est conditionnée à des réformes ambitieuses dont certaines des pistes ont pu être tracées dans des rapports récents.

8. En ce qui concerne les dépenses de personnel, le schéma d'emploi a été sur-exécuté de 4 ETP mais il existe encore d'importants écarts entre les entrées et les sorties programmées et celles qui sont effectivement constatées . Ces écarts récurrents d'années en années interrogent la crédibilité de la programmation du schéma d'emploi .

9. En 2021, les entrées à l'école nationale de l'aviation civile (ENAC) par concours ont été restreintes . Certes la crise a conduit à relativiser dans l'immédiat le déficit de capacités du contrôle aérien, néanmoins, cinq années sont nécessaires pour former un contrôleur et il est nécessaire de tenir compte de ce paramètre à l'heure de programmer les recrutements des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne (ICNA) dont il convient de maintenir un effectif suffisant de nature à absorber la reprise du trafic. Le tempo des décisions de recrutement est complexe et porte un risque élevé de se traduire par des évolutions d'effectifs à contretemps par rapport à celles du trafic .

10. La DGAC a accumulé un retard considérable dans la réalisation de son programme de modernisation du contrôle de la navigation aérienne . Il est nécessaire et urgent de concrétiser enfin les grands programmes de modernisation de la navigation aérienne afin de remédier à l'obsolescence des outils actuels.

11. L'année 2021 a notamment été marquée par la mise en oeuvre, en octobre, des services Data Link . Cette évolution très attendue a permis de clôturer la procédure d'infraction de la Commission européenne qui visait la France.

12. Depuis 2020, et contrairement à la période 2008-2013, les dépenses d'investissements du BACEA ne sont pas utilisées comme une variable d'ajustement .

13. En février 2021, les deux nouveaux supercalculateurs de Météo-France ont été mis en service avec succès. La réussite technique de ce programme permettra à l'opérateur d'améliorer la qualité de ses modèles de prévision numérique du temps.

14. Alors qu'environ 60 millions d'euros du plan « Calcul 2020 » resteront à financer entre 2023 et 2025 , et afin de prévenir le risque d'un effet d'éviction sur les autres dépenses d'investissements de l'opérateur, l'État devrait sécuriser le financement des nouveaux supercalculateurs jusqu'au terme de leur contrat d'exploitation.

15. Alors qu'il est déjà temps d' envisager le prochain renouvellement des supercalculateurs de Météo-France à l'horizon 2025 , il est impératif que les besoins soient rapidement spécifiés et que des modalités de financement puissent être déterminées.

16. Dans le cadre du processus d' ouverture des données publiques , Météo-France doit réaliser des investissements conséquents pour mettre en ligne de grandes quantités de ses données. Alors que le Gouvernement a annoncé travailler sur un mécanisme de cette nature, l'État devrait s'engager à compenser une partie des surcoûts occasionnés à l'opérateur.

17. Alors que les exigences à l'égard de Météo-France se renforcent à mesure que les effets des dérèglements climatiques deviennent plus concrets, plus graves et plus fréquents, le nouveau contrat d'objectifs et de performance (COP) de l'établissement fixe des priorités pertinentes et une ambition bienvenue. La réalisation de ce COP est conditionnée à une stabilisation des moyens et des effectifs de l'opérateur sur toute la période du contrat. Aussi, est-il nécessaire de desserrer la contrainte budgétaire qui a pesé pendant de nombreuses années sur l'établissement.

18. L'IGN est engagé dans une profonde révision de sa stratégie , de son positionnement et de sa raison d'être. Ces évolutions se traduisent par une véritable révolution de son modèle économique à travers le renoncement à une politique commerciale construite sur la recherche de multiples prestations au profit d'un modèle fondé sur la participation à de grands projets , portés par des donneurs d'ordre publics et destinés à accompagner la mise en oeuvre de grandes politiques publiques.

19. 2021 a constitué un point de bascule dans la transition du modèle économique de l'établissement puisque, pour la première fois, ses ressources propres sont devenues majoritaires au sein du total de ses ressources. Ces ressources propres sont tirées par les grands projets de l'IGN réalisés pour le compte de donneurs d'ordre publics, et plus particulièrement par les crédits versés dans le cadre du programme LIDAR HD.

20. Le processus d'ouverture et de gratuité des données publiques a été accéléré en 2021 suite à la décision de l'IGN de mettre en oeuvre la mise à disposition libre et gratuite de ses grandes bases de données avec une année d'avance, dès le 1 ^er janvier 2021.

21. Les transformations de l'établissement et sa nouvelle stratégie ont également de profondes répercussions en matière de ressources humaines . L'IGN doit notamment développer en interne et attirer de nouvelles compétences . Pour se faire, la direction de l'IGN a lancé un nouveau programme de recrutement visant à attirer 150 nouveaux profils d'ici 2024 Ce programme, qui concerne des métiers et des compétences en tension, est conditionné à des enjeux d'attractivité .

22. Le Cerema reste confronté à une contraction significative de ses moyens . Ainsi, sa SCSP poursuit sa diminution rapide et continue. Entre 2014 et 2021, elle s'est ainsi rétractée de 15 %.

23. Le schéma d'emplois 2021 a été légèrement assoupli du fait de la sur-exécution du schéma en 2020. Le rapporteur spécial se félicite que la direction du budget (DB) ait accordé cette souplesse à l'établissement, prenant en compte une problématique à propos de laquelle il avait alerté le Gouvernement à l'occasion de son rapport budgétaire portant sur le projet de loi de finances initiale pour 2022.

24. L'établissement tient le rythme de son objectif ambitieux d'augmenter significativement les ressources propres qu'il tire de son activité auprès des collectivités locales.

25. Le niveau très insuffisant des dépenses d'investissement du Cerema est préoccupant . Cette situation, génératrice d'obsolescence de ses outils techniques, obère les perspectives de l'opérateur.

26. L'année 2021 a été marquée par la perspective d'une transformation du modèle économique du Cerema . Contenue dans l'article 159 de la loi « 3 DS » , elle doit renforcer ses liens avec les collectivités territoriales faisant de l'établissement un véritable outil commun entre l'État et les collectivités territoriales à travers un dispositif juridique de quasi régie conjointe .

I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DU BUDGET ANNEXE « CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS » EN 2021

1. Une amorce de reprise partielle et progressive du trafic aérien

La crise sanitaire avait interrompu un cycle de forte croissance du transport aérien. En France, en 2020, le trafic avait diminué de 61 % en nombre d'avions et de 70 % en nombre de passagers par rapport à 2019. Une amorce de reprise, surtout perceptible au cours du second semestre, a été observée en 2021, les mouvements d'avions et le nombre de passagers transportés étant inférieurs de respectivement 46 % et 37,5 % par rapport aux chiffres constatés en 2019. En 2021, le trafic aérien constaté a été équivalent à celui de l'année 1995 . Si un retour à la normale du trafic n'était jusque-là pas envisagé avant 2024, le vent d'optimisme ambiant du secteur s'est manifesté à l'occasion de l'Assemblée générale de l'Association du transport aérien international (IATA) réunie à Doha le 19 juin dernier. Un retour à la normale du trafic dès 2023 n'est désormais pas exclu.

Les recettes du BACEA dépendent étroitement du trafic aérien au départ et à l'arrivée des aéroports français mais également du trafic qui survole le territoire. En 2021, bien que dans une moindre mesure par rapport au choc de l'année 2020, les recettes du BACEA ont été à nouveau affectées par la crise.

Le trafic dans les aéroports français a représenté 70 millions de passagers en 2020, soit une progression de 30 % par rapport à 2020 mais un niveau qui ne présentait toujours que 39 % du trafic constaté en 2019. 20,3 millions de passagers ont voyagé sur des vols intérieurs au territoire français, un chiffre en hausse de 30 % par rapport à 2020 mais un niveau qui reste en berne (60 %) par rapport au nombre de passagers constatés en 2019. Plus affecté par la crise, le trafic international a compté environ 50 millions de passagers en 2021, en hausse de 28 % sur un an. Ce chiffre ne représente pourtant que 34 % du niveau atteint en 2019.

2. Les hypothèses de trafic envisagées au stade de la LFI pour 2021 étaient beaucoup trop optimistes et l'équilibre budgétaire du BACEA a de nouveau souffert d'un déficit notable de recettes

La loi de finances initiale pour 2021 prévoyait des crédits de 2 336 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 2 266 millions d'euros en crédits de paiement (CP). Compte tenu des reports, des fonds de concours, des attributions de produits et des annulations, le total des crédits disponibles s'est élevé, en 2021, à 2 362 millions d'euros en AE et 2 280 millions d'euros en CP, en progression de 6,4 % et de 5,5 % par rapport à 2020. Les crédits réellement exécutés au cours de la gestion 2021 se sont élevées à 2 231 millions d'euros en AE et 2 214 millions d'euros en CP, soit des hausses de 6,3 % et 6,0 % par rapport aux montants dépensés en 2020. Les taux d'exécution en AE et CP demeurent à des niveaux élevés : 94,4 % pour les AE et 97,1 % pour les CP.

Mouvements de crédits de paiement intervenus en gestion
pendant l'exercice 2021

(en millions d'euros)

	LFI 2021	Reports entrants	LFR	FDC / ADP	Total crédits disponibles	Total crédits consommés	Pourcentage d'exécution des crédits
613- Soutien aux prestations de l'aviation civile	1 644,5	2,7	- 50,0	1,0	1 598,2	1 577,4	98,7 %
612- Navigation aérienne	577,4	54,8	- 9,4	11,6	634,4	592,7	93,4 %
614 Transports aériens, surveillance et certification	44,2	1,5	- 2,9	4,4	47,3	43,5	92,0 %
Total BACEA	2 266,1	59,0	- 62,3	17,0	2 279,9	2 213,6	97,1 %