EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le jeudi 18 novembre 2021, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a examiné le rapport de MM. Jean-Claude Requier et Michel Canévet, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Aide publique au développement » (et article 42 A) et le compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » (et article 62).
M. Claude Raynal , président . - Nous examinons le rapport de nos collègues Jean-Claude Requier et Michel Canévet, rapporteurs spéciaux pour la mission « Aide publique au développement » et l'article 42 A ainsi que pour le compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » et l'article 62. Nous accueillons pour l'occasion notre collègue Hugues Saury, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.
M. Jean-Claude Requier , rapporteur spécial . - Nous avons le plaisir, cette année encore, de vous présenter les crédits de la mission « Aide publique au développement », trois mois après la promulgation de la loi du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales.
Pour 2022, le montant des crédits demandés s'élève à 6,6 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 5,1 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Ces crédits augmentent donc de 18,1 % en AE et diminuent de 5,4 % en CP. Quant au compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » qui retrace les ressources mobilisées pour l'octroi de prêts par l'État à des conditions préférentielles, les crédits s'élèvent à 1,7 milliard d'euros en AE et 1,2 milliard d'euros en CP.
Avant de vous présenter plus précisément les facteurs qui expliquent l'évolution des crédits demandés, je veux vous rappeler que la mission « Aide publique au développement » ne constitue qu'une partie des moyens mis en oeuvre par la France pour sa politique d'aide au développement. En l'occurrence, plusieurs autres programmes budgétaires contribuent à cette politique, de même qu'elle mobilise plusieurs acteurs, comme les collectivités territoriales, les agences de l'eau ou encore les personnes privées.
À cet égard, il me paraît intéressant de vous présenter un rapide bilan de l'aide publique au développement (APD) des deux dernières années pour lesquelles des données agrégées sont disponibles, c'est-à-dire 2019 et 2020.
En 2020, l'aide publique au développement de la France s'est élevée à 13,5 milliards de dollars, soit quelque 12,5 milliards d'euros. En valeur, la France est ainsi le cinquième pays contributeur à l'APD parmi les trente pays du Comité d'aide au développement (CAD) de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Elle n'est, en revanche, que huitième lorsque l'on rapporte l'aide versée à son revenu national brut.
L'aide que nous versons présente surtout un caractère bilatéral, c'est-à-dire que nous l'attribuons directement à des États ou à des personnes privées, comme des entreprises ou des organisations non gouvernementales (ONG) sur le territoire d'un État. Nous nous distinguons de nos partenaires en raison de la place importante que nous accordons à l'instrument des prêts à conditions préférentielles, plutôt qu'au versement de subventions.
Notre intervention est à 53,7 % tournée vers l'Afrique, le Cameroun et la Côte d'Ivoire figurant en tête des bénéficiaires de notre aide. Nous privilégions les projets qui soutiennent le développement des services économiques, de la distribution et l'assainissement d'eau et de l'éducation.
Le versement d'aides à certains pays qualifiés d'« émergents », mais qui paraissent avoir déjà largement émergé, comme la Turquie ou la Chine, a souvent suscité des interrogations bien légitimes au sein de notre commission des finances. Afin d'y répondre par avance, nous avons regardé ce que recouvrait l'aide publique au développement versée à ces deux pays. Concernant la Turquie, nous relevons que la moitié de l'aide versée correspond à notre participation à la Facilité européenne pour l'accueil des réfugiés, c'est-à-dire à la contribution que nous versons à la Turquie pour la prise en charge qu'elle offre aux réfugiés, notamment syriens. S'agissant de la Chine, l'essentiel de l'aide est constitué des « frais d'écolage », c'est-à-dire notamment des bourses versées aux étudiants chinois accueillis en France. Ces deux exemples rappellent que la notion d'aide publique au développement est avant tout un agrégat statistique, qui peut recouvrir une grande diversité d'interventions.
On peut s'interroger : est-on véritablement dans une démarche de développement lorsque l'on verse à la Turquie une contribution pour l'accueil des réfugiés, alors que cette initiative est, finalement, dans l'intérêt de l'Europe dans son ensemble ? Nous ne tranchons pas le débat, mais nous remarquons que les règles fixées par l'OCDE permettent de procéder à une telle comptabilisation.
M. Michel Canévet , rapporteur spécial . - J'en viens aux crédits de la mission « Aide publique au développement » proprement dite. Trois faits nous paraissent devoir être relevés. D'abord, les crédits augmentent de 1,5 milliard d'euros en autorisations d'engagement. Cela s'explique par la reconstitution anticipée du fonds de l'Association internationale de développement (AID), guichet concessionnel de la Banque mondiale.
Ensuite, des efforts assez importants sont fournis en faveur de la santé mondiale. Ainsi, les crédits de paiement dédiés à la coopération multilatérale augmenteront de 340 millions d'euros afin d'abonder le fonds de lutte contre le sida, l'initiative « ACT-A » en faveur de la distribution d'un vaccin contre la covid-19 au niveau mondial et Gavi, l'Alliance du vaccin, qui assure la prévention contre les maladies infectieuses.
Enfin, les moyens en faveur de la préservation de l'environnement au niveau mondial seront renforcés. Dans cette perspective, 325 millions d'euros sont demandés en autorisations d'engagement pour la reconstitution des ressources du Fonds pour l'environnement mondial (FEM) et 419,3 millions d'euros en crédits de paiement pour le Fonds vert pour le climat, qui est le bras financier de l'accord de Paris. Cette « valse des millions », pour paraphraser une expression chère au rapporteur général, nous rappelle que la mission « Aide publique au développement » est d'une grande richesse, mais aussi d'une grande complexité, en raison du nombre très important de dispositifs financés et de la diversité des instruments mobilisés.
Au final, il est clair que le montant des crédits demandés augmente, en particulier si on le compare au niveau de l'année 2020, afin de neutraliser l'effet de l'opération de recapitalisation de l'Agence française de développement (AFD).
Toutefois, nous considérons que le niveau des crédits est conforme aux engagements pris lors du vote de la loi de programmation pour le développement, que nous avons soutenus collectivement. Cela n'exonère pas l'État de chercher à améliorer l'efficience de cette dépense, qui, nous le rappelons, est essentiellement mise en oeuvre par l'AFD. Comme vous le savez, celle-ci constitue l'opérateur pivot de la politique de développement de la France. Elle a connu une spectaculaire croissance de son activité depuis 2005, qui n'est pas sans conséquence pour le budget de l'État.
Si nous devions apporter quelques points de vigilance quant au budget de la mission pour cette année, ils concerneraient précisément l'AFD. Nous considérons, en effet, que l'agence doit chercher à optimiser ses charges d'exploitation, ce qui passe sans doute par une amélioration de son organisation interne et par une réflexion sur le statut et les modes de rémunérations de ses personnels.
Cette question nous paraît devoir être traitée prioritairement à l'occasion de la négociation du prochain contrat d'objectifs et de moyens (COM). Sur ce sujet, nous témoignons d'un certain étonnement face au temps pris par l'AFD et sa tutelle pour négocier l'actuel contrat d'objectif. Au final, le COM 2020-2022 arrive seulement à l'étape de la signature par les parties prenantes, alors que l'essentiel de la période de programmation est derrière nous. Ainsi, nous souhaiterions que le prochain COM, d'une part, soit négocié beaucoup plus rapidement et, d'autre part, porte sur une période plus longue, peut-être de cinq ans.
L'AFD et sa tutelle doivent aussi définir au plus une stratégie concernant l'emploi des surfaces du nouveau siège en construction à Austerlitz, dont l'agence n'aura pas l'usage de la totalité. Quoique le chiffre fasse débat, il semble que l'opérateur disposera de 10 000 mètres carrés excédentaires sur les 50 000 mètres carrés du futur siège.
Actuellement, l'emploi de cette surface n'est pas clairement défini et cette incertitude conduit à ce qu'il ne soit pas véritablement possible d'apprécier la cohérence et la soutenabilité du projet. Nous souhaitons donc que l'AFD et la tutelle règlent cette question le plus rapidement possible.
Enfin, s'agissant des opérations de l'agence en tant que telles, nous avons été récemment sensibilisés à l'incompréhension de plusieurs entreprises qui ont constaté que les critères de responsabilité sociale et environnementale étaient sans doute insuffisamment pris en compte dans le cadre des appels à projets auxquels participe l'AFD à différents niveaux. Nous rappelons que faire du prix le seul critère retenu pour apprécier l'opportunité d'une offre ne sert l'intérêt ni des projets soutenus ni des entreprises européennes. Nous souhaiterions que l'AFD entende les inquiétudes sur ce point.
Mes chers collègues, nonobstant ces observations, nous vous appelons à adopter les crédits de la mission « Aide publique au développement » et du compte de concours financiers, qui traduisent les engagements pris en loi de programmation.
M. Jean-Claude Requier , rapporteur spécial . - Nous examinons deux articles rattachés à la mission « Aide publique au développement », tous deux issus d'amendements du Gouvernement adoptés par nos collègues de l'Assemblée nationale.
L'article 42 A prévoit que le ministre de l'économie pourra prendre des participations supplémentaires au capital de la Banque ouest-africaine de développement, demande justifiée par le fait que la banque procédera bientôt à une augmentation de capital et que la France souhaite conserver une part stable. Au final, la part de la France ne pourra pas dépasser le seuil actuel de 3,5 % et le montant des parts appelables ne pourra excéder 17,2 millions d'euros. Nous vous proposons d'adopter sans modification cet article.
L'article 62 prévoit de relever le plafond du montant total de remise de dette que la France peut accorder aux pays très pauvres et très endettés au sein du Fonds monétaire international. Ce plafond est actuellement fixé à 4,7 milliards d'euros. Or la France souhaite signer un nouvel accord avec la Côte d'Ivoire, lequel prévoit l'annulation de 1,1 milliard d'euros de dette. Dans ce contexte, il est demandé de relever le plafond total à 5,8 milliards d'euros. Pour permettre la mise en oeuvre de l'accord, nous vous proposons d'adopter cet article sans modification.
Mes chers collègues, vous l'avez vu, nous n'avons pas éludé les questions qui fâchent : Turquie, Chine, nouveau siège de l'AFD et part des entreprises françaises dans les marchés étrangers.
M. Hugues Saury , rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées . - Je vous remercie de me donner la parole. La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a émis un avis favorable à l'adoption de ce budget, la trajectoire définie par la loi de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales étant respectée.
Comme vous, nous avons soulevé un certain nombre de réserves, notamment sur la mise en place de la commission indépendante d'évaluation, qui est l'un des éléments forts de cette loi de programmation. Nous craignons que le mot « indépendance » ne soit qu'un affichage.
L'AFD est très présente dans certains pays instables qui ont connu des coups d'État, comme le Mali, le Soudan ou la Guinée. Cela pose un certain nombre de questions, notamment lorsque les troupes du groupe Wagner sont présentes. Nous nous inquiétons de savoir de quelle manière l'aide française sera appliquée.
En outre, cette loi prévoit la remise de pas moins d'une dizaine de rapports, lesquels arrivent avec retard. Nous voulons que les délais de rendu soient respectés.
Enfin, nous avons le même questionnement que vous sur l'aide de l'AFD à la Turquie ou à la Chine, assorti d'un débat sur une dissociation entre les activités de banque de développement et d'aide publique au développement.
M. Jean-François Husson , rapporteur général . - Derrière les bonnes intentions, nous devons être vigilants, notamment sur la nécessité de maîtriser les frais généraux, l'organisation interne, les compétences, les conditions de rémunération des personnels de l'agence française de développement, ainsi que la destination de la surface excédentaire du nouveau siège de celle-ci.
Les Français sont soucieux de la dépense publique et d'une forme de frugalité de leurs assemblées et de leurs élus. Par ces moyens très importants, un levier d'action considérable est fourni à l'agence française de développementpour mener une politique au nom de la France. Qu'est-il imaginé pour les surfaces excédentaires du nouveau siège ? Cela ne me semble pas répondre pour l'instant à une bonne gestion des deniers publics.
M. Albéric de Montgolfier . - Quelle est la motivation principale et réelle des prêts de l'AFD à la Chine ? Avons-nous des précisions sur les taux auxquels l'agence prête à ce pays, qui a un accès illimité au marché financier et dispose de réserves de liquidités considérables ?
Mme Sylvie Vermeillet . - Où en est le rattachement d'Expertise France à l'AFD, prévue par la loi du 4 août 2021 ? En quoi cela renforcera-t-il son efficacité ?
M. Arnaud Bazin . - Je suis également très intrigué par le projet de nouveau siège. Quel est l'état d'avancement de ce projet ? Quel est le taux de mètres carrés par équivalent temps plein (ETP) représenté par cette surface de 40 000 mètres carrés?
M. Vincent Segouin . - S'agissant des prêts à la Chine, nous faisons appel à de la dette pour financer ces crédits, dette qui est elle-même, en partie, financée par la Chine. Quel est le but de l'opération ? Faisons-nous don des intérêts et des frais de l'opération ?
M. Thierry Cozic . - S'agissant des financements solidaires additionnels, notamment de la taxe sur les transactions financières (TTF), le Sénat a dû renoncer à inscrire un plafond équivalant à 51 % du montant de cette taxe, au lieu d'une somme de 528 millions d'euros. Comment les parlementaires peuvent-ils avoir un retour sur l'utilisation de la TTF à des fins d'aide publique au développement ?
M. Jean-Claude Requier , rapporteur spécial . - Nous nous sommes effectivement étonnés auprès de responsables de l'AFD que la Chine, qui prête à toute l'Afrique, se voie concéder des prêts par l'AFD.
Il s'agit précisément de prêts concessionnels effectués à des taux préférentiels. Bien que les taux soient en dessous de ceux du marché, l'AFD assure y gagner. Le montant de l'élément-don des prêts à la Chine s'est élevé à 19 millions d'euros en 2020, sur un total de 135,6 millions d'euros d'aides, et a concerné des projets en faveur de la biodiversité, de la production de biomasse ou de centrales électriques.
En outre, la Chine étant acquéreur d'une partie des obligations émises par l'agence, contracter des créances auprès de la France serait une manière de maintenir des liens avec cette dernière.
M. Michel Canévet , rapporteur spécial . - Nous avons bien fait d'interpeller le Gouvernement sur l'usage des ressources de l'APD avec des pays tels que la Chine ou la Turquie. Nous demandions de recentrer les thématiques sur des sujets d'intérêt général ; elles le sont désormais sur le climat. L'enjeu est bien de faire changer les comportements et d'aller vers une décarbonation.
Les locaux de l'AFD sont un vrai sujet. La décision en faveur du site de Paris-Austerlitz a été prise en février 2020. Ce projet est coûteux ; on peut le déplorer. J'ai démêlé la raison de la surface excédentaire : elle tient à ce qu'il est envisagé que des bâtiments puissent accueillir des organisations internationales à Paris. Les surfaces excédentaires auront cette destination ; j'ai évalué leur surface à 20 000 mètres carrés. On me dit que ce serait 10 000 mètres carrés, mais je crois qu'il faut tenir compte des évolutions, liées à la crise sanitaire, dans l'usage des bureaux. Il faut également tenir compte de l'intégration prochaine d'Expertise France. Le ministère met en avant que l'AFD compte 2 800 salariés, auxquels vont s'ajouter les 600 salariés d'Expertise France, mais il ne faut pas oublier que l'AFD dispose de 85 implantations internationales, et que tous ses personnels ne travaillent pas à Paris.
Nous sommes donc vigilants. Nous voulons des informations précises sur la réalité du projet, qui doit sortir de terre en 2025 - il en est au permis de construire, qui fait l'objet de recours. En tout état de cause, il faut que la destination des bâtiments soit connue, car il ne serait pas admissible que ces derniers restent vides.
La TTF, ensuite, devait atteindre 1,2 milliard d'euros en 2022 d'après l'évaluation des voies et moyens annexé au PLF. Sur ce montant seuls 528 millions d'euros sont effectivement fléchés vers l'APD au travers d'une affectation du produit de la taxe au Fonds de solidarité (FSD). La loi de programmation prévoyait que les ressources du fonds pourraient être relevées de 100 millions d'euros en 2022, mais le Gouvernement a finalement préféré recourir à des crédits budgétaires. Le débat reste donc ouvert sur les moyens du FSD et sur la part de la de TTF à lui transférer pour financer l'APD. Le Quai d'Orsay voudrait le plus possible quand Bercy freine et préfère éviter le recours à de la fiscalité affectée. Nous en débattrons en séance.
Concernant Expertise France, la loi a prévu que, au 1 er janvier 2022, l'entreprise serait intégrée à l'AFD. On nous dit que des décrets sont en préparation, mais nous n'avons toujours pas d'information sur l'organisation concrète, en particulier sur la façon dont les deux établissements seront regroupés et quelles seront les relations hiérarchiques - je compte encore sur la séance publique pour obtenir des réponses.
Comment améliorer l'efficacité de l'aide publique au développement ? Nous voulons plus de cohérence entre les différentes institutions qui font de l'APD. Il faut les faire aller dans le même sens. C'est pourquoi nous favorisons leur rapprochement avec l'Agence française de développement, qui a fêté ses 80 ans. Il faut une réflexion en vue d'harmoniser le statut et la rémunération des acteurs de l'APD, les situations étant aujourd'hui très disparates. Les frais généraux de l'AFD s'élèvent à un peu moins de 500 millions d'euros et malgré ce qu'en dit l'agence, je crains qu'ils ne risquent de continuer à croître avec l'opération du nouveau siège. Nous devons faire quelque chose pour que le coût de gestion de l'APD reste le plus faible possible. On nous dit de comparer l'AFD avec d'autres institutions comme la Banque mondiale. Nous devons effectivement nous pencher sur la question, parce qu'il ne serait pas acceptable de constater des écarts entre les niveaux de rémunération proposés dans ces institutions et par l'AFD.
Nous nous réjouissons que deux représentants du Sénat - Isabelle Briquet et Alain Joyandet - siègent à l'Agence française de développement ; les deux suppléants restent encore à nommer. Nous espérons que ce sera le cas prochainement. Nous devrons également veiller à être présents au sein d'Expertise France : ce sera très pertinent pour l'évaluation de l'APD.
La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Aide publique au développement » et de l'article 42 A rattaché, ainsi que du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » et de l'article 62 rattaché.