TITRE
III
DISPOSITIONS DIVERSES
ARTICLE 5
Intitulé
de la loi relative aux résultats de gestion
et portant approbation
des comptes de l'année
Cet article adapte, dans la législation existante, le nom de la loi de règlement à l'intitulé prévu par la proposition de loi organique portant modernisation de la gestion des finances publiques.
La commission a adopté sans modification cet article de simple coordination.
La proposition de loi organique portant modernisation de la gestion des finances publiques, discutée conjointement à la présente proposition de loi, prévoit au I de son article 2 le renommage , dans la loi organique relative aux lois de finances, de la loi de règlement en « loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année ».
En conséquence, le présent article procède au même renommage dans deux dispositions de lois ordinaires , à savoir l'article L. 132-2 du code des juridictions financières et le dernier alinéa du I de l'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication. Il a été introduit par la commission spéciale chargée de l'examen du texte à l'Assemblée nationale, sur la proposition de M. Laurent Saint-Martin, rapporteur.
Il convient d' approuver cette disposition de simple coordination.
Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article sans modification.
ARTICLE 6
Composition et saisine du Conseil des
prélèvements obligatoires
Cet article comprend plusieurs mesures relatives au Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) :
- le CPO pourrait être saisi sur des modifications législatives ;
- la durée du mandat de ses membres serait étendue de deux à trois ans ;
- un poste de vice-président serait créé, désigné par le Premier président de la Cour des comptes ;
- le président du CPO pourrait désigner de nouvelles personnalités qualifiées, pour une durée d'un an ;
- plusieurs personnalités nouvelles pourraient participer aux délibérations du CPO à la demande de son président.
La commission a adopté cet article, moyennant trois précisions : le vice-président serait nécessairement un président de chambre à la Cour des comptes, en activité ou honoraire ; le nombre des personnalités qualifiées désignées par le président serait au maximum de quatre ; enfin, le secrétaire général du Haut Conseil des finances publiques ne ferait pas partie des personnalités pouvant participer aux délibérations à la demande du président.
I. LE DROIT EXISTANT : LE CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES APPRÉCIE L'ÉVOLUTION ET L'IMPACT DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
Le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) , en application des articles L. 331-1 et suivants du code des juridictions financières, est un organisme consultatif chargé d ' apprécier l ' évolution et l ' impact économique, social et budgétaire de l ' ensemble des prélèvements obligatoires , ainsi que de formuler des recommandations sur toute question relative aux prélèvements obligatoires.
Il peut être saisi par le Premier ministre ou par les commissions de l ' Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ou des affaires sociales , pour la réalisation d' études relatives à toute question relevant de sa compétence (article L. 331-3 du même code).
À titre d ' exemple, il a remis en juillet 2018 un rapport sur les taxes affectées demandé par la commission des finances du Sénat.
Le CPO est présidé par le Premier président de la Cour des comptes , qui a voix prépondérante en cas de partage des votes (article L. 331-4 du code des juridictions financières).
Il comprend également (article L. 331-5 du même code) :
- huit magistrats ou fonctionnaires choisis à raison de leur expérience professionnelle et désignés par leur institution ou ministère d'origine : à savoir un membre du Conseil d'État, un magistrat de l'ordre judiciaire, un magistrat de la Cour des comptes, un inspecteur général des finances, un inspecteur général des affaires sociales, un inspecteur général de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et deux professeurs agrégés des facultés de droit et de sciences économiques ;
- huit personnalités qualifiées choisies à raison de leur expérience professionnelle et désignées respectivement par le ministre chargé de l'économie et des finances, le ministre chargé des affaires sociales, le ministre chargé de l'intérieur, le président de l'Assemblée nationale (deux personnalités qualifiées), le président du Sénat (deux personnalités qualifiées) et le président du Conseil économique, social et environnemental.
La durée du mandat de ces membres est de deux ans, renouvelable (article L. 331-6 du même code).
Le secrétariat du CPO est assuré par la Cour des comptes (article L. 331-7 du même code).
Le CPO peut faire appel à toute compétence extérieure de son choix et désigner des rapporteurs (article L. 331-8 du même code). En outre, à la demande de son président , le directeur de la sécurité sociale, le directeur du budget, le directeur général du Trésor et le directeur de la législation fiscale assistent à ses réunions , sans voix délibérative (article L. 331-9 du même code).
Enfin les membres du CPO et les rapporteurs disposent d'un libre accès aux services et institutions entrant dans leur champ de compétences (article L. 331-10 du même code), ainsi que d'un droit d'accès à tous documents pour réaliser leurs études (article L. 331-11 du même code).
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE NOUVELLE POSSIBILITÉ DE SAISINE DU CPO ET UNE FACILITÉ POUR ÉTENDRE LE NOMBRE DES PERSONNALITÉS PARTICIPANT À SES RÉUNIONS
Le présent article a été introduit par la commission spéciale de l ' Assemblée nationale, sur la proposition de M. Éric Woerth, président, et de M. Laurent Saint-Martin, rapporteur.
Le 1° du I procède à un ajustement des compétences du CPO en précisant qu'il apprécie « les incidences économiques, sociales, budgétaires et financières », et non « l'impact économique, social et budgétaire » des prélèvements obligatoires.
Le 2° du même I prévoit, dans son a , un nouveau cas de saisine du CPO : le Premier ministre et les commissions des finances ou des affaires sociales des deux assemblées pourraient lui demander une appréciation a priori de toute modification législative en matière d ' impositions de toutes natures ou de cotisations sociales.
Le b du même 2° précise que les études et avis rendus par le CPO sont rendus publics , ce qui relève aujourd ' hui d ' un simple usage.
Le 3° prévoit que le Premier président de la Cour des comptes, qui préside le CPO, nomme en qualité de vice-président du CPO un magistrat de la Cour des comptes , en activité ou honoraire, qui participe à toutes ses séances et n ' a voix délibérante qu ' en l ' absence du Premier président. En conséquence, la possibilité pour le Premier président de se faire représenter par un président de chambre de la Cour des comptes est supprimée.
Le 4° élargit le périmètre des qualifications des universitaires susceptibles d ' être nommés au CPO. Alors que deux professeurs agrégés des facultés de droit et de sciences économiques peuvent aujourd ' hui en faire partie, pourraient y être nommés à l ' avenir des professeurs des universités ou directeurs de recherche des disciplines juridiques, politiques, économiques et de gestion. En application du II du présent article, cette modification s ' appliquerait à compter du prochain renouvellement de ces mandats.
Le 5° porte à trois ans , contre deux ans actuellement, la durée du mandat des membres du CPO. En application du II du présent article, cette extension s ' appliquerait aux mandats en cours à la publication de la présente loi ordinaire.
Le 6° prévoit que le président du CPO peut élargir le collège à de nouvelles personnalités qualifiées afin d ' éclairer les délibérations du Conseil, pour une durée d ' un an. Ces personnalités assistent aux réunions du Conseil, sans voix délibérative.
Le 7° élargit le cercle des personnalités qui assistent, à la demande du président du CPO, aux réunions du Conseil, sans voix délibérative : outre le directeur de la sécurité sociale, le directeur du budget et le directeur général du Trésor, pourraient désormais y assister le directeur général des finances publiques, le directeur général des collectivités locales, le directeur général des entreprises, le directeur général de l ' Agence centrale des organismes de sécurité sociale et le secrétaire général du Haut Conseil des finances publiques (HCFP).
III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : APPROUVER LES DISPOSITIONS PROPOSÉES MOYENNANT DES AJUSTEMENTS
En premier lieu, l'élargissement des possibilités de saisine du CPO doit être approuvé en ce qu'il permettrait au Gouvernement comme au Parlement d'obtenir l'expertise du Conseil non seulement sur des prélèvements obligatoires existants, mais aussi sur des modifications du cadre législatif fiscal.
S'agissant de la création du poste de vice-président , elle devrait jouer un rôle particulièrement important dans l'activité du CPO , compte tenu du poids des activités du président, par ailleurs Premier président de la Cour des comptes.
C'est pourquoi la commission a adopté , sur la proposition des rapporteurs, un amendement COM-4 qui prévoit que cette charge revient à un président de chambre de la Cour des comptes, en activité ou honoraire, et non à un simple magistrat.
Pour mémoire, en application des articles L. 121-1 et L. 121-2 du code des juridictions financières, les présidents de chambre sont nommés, comme le Premier président lui-même et les conseillers maîtres, par décret pris en Conseil des ministres. Les autres magistrats de la Cour des comptes sont nommés par décret du Président de la République.
S'agissant de la possibilité, pour le président du CPO, de nommer des personnalités qualifiées , cette disposition peut certes aider le CPO à recourir à l'expertise de personnalités extérieures sur certaines questions dont il est saisi.
Elle se distingue toutefois assez fortement des conditions habituelles de nomination des personnalités qualifiées dans les organismes consultatifs. Elle risquerait, en cas de nomination d'un nombre trop élevé de personnalités qualifiées, de réduire le poids dans les débats des personnalités qualifiées nommées, au nombre de huit, par des autorités extérieures. La disposition ne pose d'ailleurs pas de condition explicite sur la compétence ou l'expérience professionnelle de ces nouvelles personnalités qualifiées, contrairement à l'article L. 331-5 précité du code des juridictions financières pour les personnalités qualifiées désignées par des autorités extérieures.
La commission a donc adopté , sur la proposition des rapporteurs, un amendement COM-6 qui limite à quatre le nombre des personnalités qualifiées dont la nomination serait réservée au choix du Président, soit la moitié du nombre des personnalités qualifiées disposant d'une voix délibérative.
S'agissant enfin de l'accroissement de la liste des personnalités qui assistent aux réunions du CPO à la demande de son président , la commission a adopté , sur la proposition des rapporteurs, un amendement COM-7 qui retire la mention du secrétaire général du Haut Conseil des finances publiques (HCFP).
L'article 61 de la LOLF énonce en effet que le HCFP est un organisme indépendant , placé auprès de la Cour des comptes, ce qui invite à garantir son autonomie. En outre, cette fonction n'est prévue que dans le règlement intérieur du HCFP et le président du HCFP, sous l'autorité duquel exerce le secrétaire général, préside déjà le CPO. Enfin, la commission a adopté un amendement rédactionnel COM-5 .
Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article ainsi modifié.
ARTICLE 7
Abrogation de la doctrine des taxes affectées
Cet article abroge l'article 18 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, qui introduit une doctrine des taxes affectées et précise les règles relatives au plafonnement des taxes affectées.
La commission a modifié cet article afin de maintenir en vigueur les dispositions relatives au plafonnement des taxes affectées, dont le dispositif n'est pas repris par la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.
I. LE DROIT EXISTANT : LA « DOCTRINE » DES TAXES AFFECTÉES
Comme l'ont indiqué plus en détail les rapporteurs lors de la présentation de l'article 3 de la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, l' article 18 de la loi de programmation des finances publiques pour 2018 à 2022 définit dans son I la « doctrine » des taxes affectées , aux termes de laquelle l'affectation d'une imposition de toutes natures à des tiers autres que les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et les organismes de sécurité sociale ne peut être instituée ou maintenue que si elle répond à certains critères.
Le II du même article rappelle le principe selon lequel les impositions de toutes natures affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et les organismes de sécurité sociale font l'objet d'un plafonnement . Il s'agit en fait d'un rappel du mécanisme prévu à l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.
Enfin le III , introduit sur l'initiative du Sénat, prévoit que le niveau du plafonnement ainsi institué ne peut excéder de plus de 5 % le rendement de l'imposition pour l'année considérée . En effet, comme l'indiquait alors le rapporteur général du Sénat dans son rapport, « la fixation d'un plafond très au-delà du produit prévisionnel de la ressource affectée prive de toute portée pratique le dispositif en ne permettant pas au Parlement d'appréhender, à travers le niveau du plafond, les ressources réelles dont bénéficie l'opérateur, de façon comparable aux crédits d'une subvention » 70 ( * ) .
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE ABROGATION JUSTIFIÉE PAR UNE COORDINATION AVEC LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE RELATIVE À LA MODERNISATION DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
Le présent article, introduit par la commission spéciale de l'Assemblée nationale sur la proposition de M. Laurent Saint-Martin, rapporteur, abroge l'article 18 précité de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. Selon son exposé des motifs, cet amendement a pour objet une simple coordination avec les articles 3 et 5 de la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques , discutée conjointement à la présente proposition de loi.
Pour mémoire, ces articles contiennent notamment des dispositions relatives aux conditions selon lesquelles des taxes peuvent être affectées à des personnes morales autres que l'État.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : APPROUVER CETTE DISPOSITION DE CONSÉQUENCE MOYENNANT UNE CORRECTION DE COORDINATION
L'abrogation du I de l'article 18 précité de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 doit être approuvée , en ce que les dispositions relatives aux conditions d'affectation de taxe sont désormais précisées dans la loi organique relative aux lois de finances, telle que modifiée par la proposition de loi organique relative à la modernisation de gestion des finances publiques.
En revanche, les II et III du même article, qui portent sur les règles de plafonnement de ces taxes, ne sont pas reprises par la proposition de loi organique précitée, alors qu'il ressort de l'exposé des motifs de l'amendement qu'il avait pour vocation à procéder à une simple coordination .
En conséquence, la commission a adopté , sur la proposition des rapporteurs, un amendement COM-8 qui limite l'abrogation au I de l'article 18 précité de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article ainsi modifié.
ARTICLE 8
Rapport sur la possibilité de présenter un
projet de loi de programmation des investissements dans les secteurs de la
culture et du patrimoine
Cet article prévoit la remise au Parlement d'un rapport examinant la possibilité de présenter un projet de loi de programmation des investissements dans les secteurs de la culture et du patrimoine.
Dans la mesure où cette question paraît éloignée du cadre de la présente proposition de loi, la commission a supprimé cet article, indépendamment de la pertinence ou non du dispositif proposé.
L' article 8 prévoit que le Gouvernement remet au Parlement , dans les trois mois suivant la promulgation de la présente loi, un rapport examinant la possibilité de présenter un projet de loi de programmation des investissements dans les secteurs de la culture et du patrimoine .
Il résulte d'un amendement adopté par la commission spéciale sur la proposition de Mme Dominique David. L'auteur de l'amendement à l'origine de cet article souligne, comme le font régulièrement les rapporteurs spéciaux de la commission des finances du Sénat 71 ( * ) , le niveau élevé des restes à payer liés aux projets en cours. Il convient toutefois de faire observer que les crédits de cette mission font l'objet principalement de subventions et correspondent donc à des investissements des opérateurs et non de l'État lui-même.
En tout état de cause et sans remettre en cause les besoins d'investissements, par l'État ou par des opérateurs, dans les secteurs de la culture et du patrimoine , il convient de faire observer que la présente proposition de loi est consacrée au Haut Conseil des finances publiques et à l'information du Parlement sur les finances publiques. Elle ne constitue pas le cadre le plus approprié pour aborder cette question , qui pourrait trouver sa place par exemple dans les débats relatifs au prochain projet de loi de finances.
La commission a donc adopté , sur la proposition des rapporteurs, un amendement COM-9 qui supprime le présent article.
Décision de la commission : la commission des finances a supprimé cet article.
ARTICLE 9
Présentation des conséquences environnementales
des recettes
et des dépenses du budget
Cet article prévoit que le Gouvernement remet au Parlement, au plus tard le premier mardi d'octobre de chaque année, une présentation des conséquences environnementales des recettes et des dépenses du budget.
La commission a supprimé cet article, au motif que la remise d'un rapport contenant ces informations est déjà prévue par l'article 179 de la loi de finances pour 2020.
Le présent article 9 prévoit que le Gouvernement remet au Parlement , au plus tard le premier mardi d'octobre de chaque année, une présentation des conséquences environnementales des recettes et des dépenses du budget .
Or le 6° de l'article 179 de la loi de finances pour 2020 prévoit la remise du rapport contenant ces informations, qui est présenté sous l'appellation de « budget vert » par le Gouvernement (rapport sur l'impact environnemental du budget de l'État). Il est défini en termes précis.
La définition du rapport « budget vert »
« I.- Le Gouvernement présente sous forme d'annexes générales au projet de loi de finances de l'année prévues au 7° de l'article 51 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances : (...)
« 6° Un rapport sur l'impact environnemental du budget. Ce rapport présente :
« a) L'ensemble des dépenses du budget général de l'État et des ressources publiques, y compris les dépenses fiscales présentées dans le projet de loi de finances de l'année, ayant un impact favorable ou défavorable significatif sur l'environnement ;
« b) Un état évaluatif des moyens financiers publics et privés mis en oeuvre pour financer la transition écologique et énergétique ainsi que de leur adéquation avec les volumes financiers nécessaires au respect des engagements européens, de l'accord de Paris et de l'agenda 2030 du développement durable ;
« c) La stratégie poursuivie en matière de fiscalité écologique et énergétique, ainsi que les données permettant d'évaluer la part de cette fiscalité dans les prélèvements obligatoires, le produit des recettes perçues, les acteurs économiques concernés, les mesures d'accompagnement mises en oeuvre et l'efficacité des dépenses fiscales en faveur de l'environnement. Ce rapport précise les impacts de la fiscalité écologique et énergétique, d'une part, sur le pouvoir d'achat des ménages en fonction de leur composition, de leur revenu fiscal de référence et de leur lieu de résidence et, d'autre part, sur les coûts de production et les marges des entreprises, selon leur taille et leur secteur d'activité ;
« d) Un état évaluatif des moyens de l'État et de ses établissements publics qui seraient nécessaires à la mise en oeuvre des objectifs déterminés par la loi prévue à l'article L. 100-1 A du code de l'énergie.
« Ce rapport dresse, notamment, le bilan des actions de maîtrise de la demande d'énergie, de l'évolution des charges de service public de l'énergie, des mesures de promotion des énergies renouvelables et de l'évolution de l'impact sur l'environnement de la consommation d'énergie, notamment de l'évolution des émissions de gaz à effet de serre.
« Il présente l'ensemble des instruments fiscaux incitant les acteurs économiques à prévenir les atteintes portées à l'environnement, en application de l'article 3 de la Charte de l'environnement, et leur efficacité globale. Il contribue ainsi à la performance et à la lisibilité de la fiscalité environnementale et à la cohérence de la réforme fiscale ; »
Source : article 179 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020
Comme il s'agit d'un « jaune » budgétaire, la publication du rapport prévu par l'article 179 précité devrait être assurée au plus tard le premier mardi d'octobre , conformément au 2° du I de l'article 7 de la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, qui prévoit un raccourcissement du délai de publication de ces documents.
L'an dernier, le « budget vert » a d'ailleurs été présenté en même temps que le projet de loi de finances initiale pour 2021, soit le 28 septembre 2020.
Dans un objectif de clarté de la loi , la présente loi n'ayant pas de force juridique supérieure à la loi de finances pour 2020, il ne paraît pas utile d'y reprendre cette prescription et il est préférable de privilégier la définition de ce rapport inscrite dans l'article 179 précité de la loi de finances pour 2020. La commission a donc adopté , sur la proposition des rapporteurs, un amendement COM-10 qui supprime le présent article.
Décision de la commission : la commission des finances a supprimé cet article.
* 70 Rapport n° 56 (2017-2018) d'Albéric de Montgolfier, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, déposé le 31 octobre 2017.
* 71 Voir par exemple le rapport spécial de MM. Vincent Éblé et Didier Rambaud relatif aux crédits de la mission « Culture », fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi de règlement pour 2020, déposé le 7 juillet 2021.