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Projet de loi de finances pour 2019 : Cohésion des territoires - Aménagement des territoires

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Cohésion des territoires - Aménagement des territoires ( rapport général - première lecture )

III. LE PROGRAMME 162 « INTERVENTIONS TERRITORIALES DE L'ÉTAT »

1. La stabilité des crédits du PITE en 2019 masque une évolution contrastée selon les actions

Créé en 2006, le programme 162 « Interventions territoriales de l'État » (PITE) est composé d'actions territorialisées répondant à des enjeux divers et abondé par des contributions de différents ministères.

Ce programme, s'il représente un faible enjeu budgétaire, est pertinent pour répondre à certaines problématiques locales complexes mettant en jeu la responsabilité de l'État, en cas de contentieux européen ou de risque sanitaire - le Président de la République a récemment reconnu à ce titre la part de responsabilité de l'État face au scandale environnemental du chlordécone, lors de son déplacement aux Antilles à l'été 2018.

Évolution des crédits du programme 162 « Interventions territoriales de l'État »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du projet annuel de performances pour 2019 et des rapports annuels de performances des années antérieures

Le PITE présente des avantages notables pour les gestionnaires, en leur offrant une grande souplesse de gestion, tandis qu'il garantit aux acteurs locaux une meilleure visibilité de l'engagement de l'État sur leur territoire.

Le programme ne connaît pas de changement de périmètre entre 2018 et 2019. Les crédits du PITE devraient s'établir en 2019 à :

- 35,7 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit une hausse de 5,3% par rapport au montant inscrit en loi de finances initiale pour 2018 ;

- 25,8 millions d'euros en crédits de paiement, ce qui correspond à une baisse de 5,5 % par rapport à 2018.

Évolution par action des crédits du programme 162 « Interventions territoriales de l'État »

(en millions d'euros)

 

Exécution 2017

LFI 2018

PLF 2019

Variation 2019/2018

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Action 02 - Eau et agriculture en Bretagne

4,5

4,1

2,5

3,3

2,3

1,8

-8%

-45%

Action 04 - PEI en Corse

34,1

37,6

27,4

19,9

27,4

17,9

0%

-10%

Action 06 - Plan gouvernemental Marais poitevin

1,2

1,6

1

1,6

 

1,6

-100 %

0%

Action 08 - Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe

3,5

3,8

2

2

2

2

0%

0%

Action 09 - Plan Littoral 21

   

1

0,5

4

2,5

300%

400%

Total

43,3

47,1

33,9

27,3

35,7

25,8

5,3%

-5,5%

Source : commission des finances du Sénat (à partir du projet annuel de performances)

Cette évolution globale s'explique par deux mouvements contraires :

- d'une part, la forte hausse des autorisations d'engagement en faveur du plan Littoral 21 (+ 3 millions d'euros par rapport à 2018) ;

- d'autre part, la diminution des crédits des autres actions. Si les moyens dévolus au plan chlordécone dans les Antilles et au plan « Marais poitevin » demeureraient relativement stables en valeur, aux alentours de 2 millions d'euros, ceux de l'action 02 « Eau et agriculture en Bretagne » seraient drastiquement réduits (- 45 % en CP).

Par ailleurs, le projet de loi de finances pour 2019 marque la fin de nouveaux engagements sur l'action 06 « Plan d'action gouvernemental pour le Marais poitevin ».

Au total, ces évolutions conduisent à accroître le poids de l'action 04 « PEI en Corse » au sein du PITE : en 2019, celle-ci représente 77 % des autorisations d'engagement du programme et 69 % des crédits de paiement.

Les crédits proposés pour 2019 sont conformes au plafond des dépenses prévu pour le programme 162 dans le cadre de la trajectoire inscrite dans la loi de programmation 2018-2022.

Budget quinquennal 2018-2022 du programme 162 prévu par la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

(en milliers d'euros)

LFI 2018

Plafond 2019

Plafond 2020

Plafond 2021

Plafond 2022

27,3

25,8

27,8

25,4

24,4

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Ce plafond tient compte :

- de la fin des engagements sur l'action 06 « Plan gouvernemental pour le Marais poitevin » en 2019, et prévoit une clôture de l'action en 2020 ;

- de la prorogation de deux années supplémentaires de l'action 04, au vu du volume des opérations restant à programmer d'ici le terme du plan exceptionnel d'investissements pour la Corse, afin de lisser sur cinq ans les crédits nécessaires pour couvrir l'intégralité de l'engagement de l'État (cf. infra) ;

- de la création de l'action 09 « Plan littoral 21 » avec une mise en oeuvre progressive ;

- de la reconduction du plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe à compter de 2021.

2. Eau et agriculture en Bretagne : un manque de sincérité budgétaire qui perdure

Cette action vise à améliorer la qualité de l'eau en incitant les agriculteurs et les autres acteurs économiques à supprimer les atteintes à l'environnement et à respecter les normes européennes.

Elle contribue également au financement du plan de lutte contre les algues vertes, renouvelé pour la période 2017-2021, qui permet un suivi spécifique de la concentration moyenne des eaux en nitrates de plusieurs bassins versants.

Le plan de lutte contre la prolifération des algues vertes (PLAV)

En 2010, le Gouvernement a décidé la mise en oeuvre d'un « plan de lutte contre les algues vertes » (PLAV) pour la période 2010-2015. Après une année de transition, il a été prolongé par un second plan pour les années 2017 à 2021.

L'axe 5 « plan algues vertes » de l'action « Eau et agriculture en Bretagne » contribue ainsi à réduire la prolifération des algues vertes par le financement de projets de territoire préventifs destinés à limiter les rejets d'azote et de phosphore dans l'environnement des huit baies identifiées.

Les crédits consacrés à cet axe relèvent de dépenses d'intervention contribuant, pour l'État, à soutenir les huit chartes de territoires du plan, en co-financement avec l'ensemble des autres financeurs (agence de l'eau, conseil régional, conseils départementaux et collectivités locales). Ils financent des actions d'animation et de conseil et encouragent par la voie contractuelle et volontaire une évolution des systèmes de production agricoles vers des systèmes adaptés aux enjeux locaux de réduction des flux de nitrates. Les actions visent ainsi à accompagner la phase de mise en oeuvre opérationnelle du volet préventif du plan pour l'ensemble des huit baies.

Ils apportent par ailleurs, au titre du volet curatif du plan, un soutien financier aux communes pour le ramassage, le transport et le traitement des algues vertes échouées.

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances 2019

Le projet de loi de finances pour 2019 prévoit uniquement 2,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et 1,8 million d'euros en crédits de paiement, soit près de deux fois moins de crédits de paiement que les montants inscrits en 2018.

En réalité, la baisse des crédits de l'action 02 « Eau et agriculture en Bretagne » est la conséquence du financement du plan de lutte contre la prolifération des algues vertes (PLAV) par voie de transfert en gestion du ministère de l'agriculture et de l'alimentation.

En effet, comme l'année dernière, cette action sera abondée de 5 millions d'euros (en AE et en CP) en gestion grâce à un transfert de crédits du ministère de l'agriculture et de l'alimentation, afin de financer la lutte contre la prolifération des algues vertes en Bretagne.

Comme l'a confirmé le secrétariat général du ministère de l'intérieur, chargé de la gestion déléguée du PITE, cet abondement est prévu jusqu'en 2020.

Votre rapporteur souhaite formuler plusieurs observations sur ce sujet :

- compte tenu du caractère régulier et prévisible de cette dépense, cette situation est difficilement compréhensible ;

- elle fausse l'autorisation budgétaire donnée par le Parlement et ne correspond pas à la logique du PITE ;

- cet abondement n'apporte aucune garantie, ni quant au montant ni qui sera in fine transféré en faveur du plan ni quant au « timing » de ce versement ; le secrétariat général du ministère de l'intérieur a ainsi confirmé la nécessité de pouvoir disposer de l'abondement suffisamment tôt en gestion afin d'entreprendre les actions liées au plan.

3. La réduction des crédits alloués au plan exceptionnel d'investissement en Corse : un lissage dans le temps des crédits pour couvrir les engagements de l'État

Dans le cadre de ce plan destiné à « aider la Corse à surmonter les handicaps naturels que constituent son relief et son insularité, pour résorber son déficit en équipements et services collectifs »17(*), l'État s'est en effet engagé à verser 416 millions d'euros au total, auxquels s'ajoutent 552 millions d'euros de l'Agence pour le financement des infrastructures de transport (AFITF).

Depuis 2017, première année de lancement de la quatrième phase du PEI, la programmation budgétaire traduisait une augmentation des besoins d'AE et de CP.

Or, alors qu'en 2018, une hausse des AE et des CP pour le plan exceptionnel d'investissement (PEI) en Corse traduisait la volonté d'accélérer la mise en oeuvre de ce programme, entamé en 2002, le projet de loi de finances pour 2019 marque une stabilisation des autorisations d'engagement et un ralentissement s'agissant des crédits de paiement prévus : 17,9 millions d'euros de crédits de paiement sont ainsi proposés en faveur du PEI (- 10 % par rapport à 2018).

L'accumulation des retards sur le PEI a conduit le Gouvernement à proposer une prolongation de deux ans supplémentaires du PEI Corse, dans le cadre de la discussion parlementaire du projet de loi sur l'évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (Elan).

Ainsi, alors que la durée d'exécution du plan avait déjà été allongée de deux années par la loi « NOTRe »18(*), le PEI serait de nouveau prolongé, le décalage de l'échéance de programmation de fin 2018 à fin 2020 devant permettre à l'État d'honorer la totalité de ses engagements.

D'après les informations communiquées au rapporteur, « les opérations envisagées pour le PEI 4 étaient déjà largement identifiées au moment de la signature de la convention en décembre 2016, mais le temps nécessaire à leur maturation (réalisation des études techniques et environnementales, maîtrise foncière, obtention des permis de construire et autorisations administrative) ne permet pas d'envisager la programmation de la totalité d'entre elles dans les délais initialement impartis ».

La réalisation du PEI nécessite en réalité de lisser sur cinq ans les crédits nécessaires pour couvrir l'intégralité de l'engagement de l'État.

Le PEI a été institué par l'article 53 de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse. Il entend « aider la Corse à surmonter les handicaps naturels que constituent son relief et son insularité », et « résorber son déficit en équipements et services collectifs ».

Par une convention cadre, signée le 22 avril 2002, l'État et la collectivité territoriale de Corse ont fixé les masses du PEI, dont le montant total s'établit à 1,94 milliard d'euros (cofinancement État et collectivités territoriales).

La première convention d'application du PEI, qui a porté sur les années 2002-2006, a programmé 481,2 millions d'euros d'investissements, pour un financement de l'État de 291 millions d'euros.

La deuxième convention, signée le 4 mai 2007 pour les années 2007-2013, prévoit 992 millions d'euros. Fin 2013, 100 % des crédits ont été programmés au titre de cette convention, pour un financement état de 545,5 millions d'euros et des paiements réalisés de 264,6 millions d'euros.

Une troisième convention, signée le 4 juin 2013, couvre la période de programmation 2014-2016, pour un montant de 536 millions d'euros.

La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (« NOTRE ») a porté la durée du PEI de 15 ans à 17 ans, décalant son échéance de 2016 à 2018.

La quatrième convention d'application, signée le 20 décembre 2016, porte sur la période 2017-2020.

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances 2019

Selon les informations transmises par le secrétariat général du ministère de l'intérieur, un certain nombre de projets ont été engagés en 2018 (opérations de réhabilitation de réseaux, études relatives à la rénovation du théâtre de Bastia). En 2019, la réhabilitation de réseaux d'eau potable se poursuivrait, ainsi que le renforcement des infrastructures de mise en valeur du territoire insulaire (réfection des pistes de l'aéroport de Figari), et la rénovation d'équipements scolaires (collège du Stiletto, lycée maritime de Bastia).

4. Marais poitevin : l'extinction des engagements dès 2019

D'après les réponses au questionnaire du rapporteur, « initiée en 2003 pour favoriser une agriculture conforme aux enjeux environnementaux du Marais en préservant les milieux naturels et en valorisant de façon durable son territoire et son patrimoine, l'action 06 a permis d'accélérer le rythme de reconstitution des prairies et arrive par conséquent à terme ».

Le Gouvernement a annoncé en 2018 l'extinction progressive de l'action 06 « Plan gouvernemental pour le Marais poitevin » sur trois ans. La programmation budgétaire pluriannuelle du PITE tenait d'ailleurs compte de cette extinction progressive.

Le projet de loi de finances pour 2019 acte ainsi l'arrêt du PITE en faveur du Marais poitevin : aucun engagement n'est prévu au titre de l'action, les crédits de paiements inscrits étant désormais destinés, jusqu'en 2020, à couvrir les restes à payer des opérations engagées jusqu'en 2018.

Pour 2019, 1,6 million d'euros sont prévus en crédits de paiement, soit un montant similaire à 2018. Le même montant serait prévu en 2020 et couvrirait l'intégralité des restes à payer.

D'après les informations transmises par le secrétariat général du ministère de l'intérieur, l'action de l'État dans le Marais poitevin pourrait être poursuivie avec les outils de droit commun (crédits du ministère de l'agriculture, de l'Agence française de la biodiversité voire la mobilisation du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire).

Alors que la situation sur le terrain reste précaire, votre rapporteur portera une attention particulière à la mobilisation de ces crédits de droit commun. À l'occasion du contrôle budgétaire mené au printemps 201719(*), il a constaté qu'une intervention financière de l'État devait être maintenue, au moins pour deux à trois ans. Les besoins restent importants sur le terrain en particulier en matière de remise à niveau des ouvrages hydrauliques et de mesures agroenvironnementales.

5. Plan chlordécone dans les Antilles : des moyens réellement à la hauteur des enjeux ?

L'action 08 a été prolongée en 2014 avec l'adoption du « plan chlordécone III », pour la période 2014-2020.

Le plan chlordécone vise à répondre aux risques liés à la contamination des sols par ce pesticide, utilisé entre 1972 et 1993 en Martinique et en Guadeloupe pour lutter contre le charançon de la banane. Interdit dès 1977 aux États-Unis, ce pesticide est resté utilisé jusqu'en 1993 aux Antilles par les producteurs de bananes.

En 2018, les crédits du PITE ont été engagés notamment pour la réalisation, en Martinique et en Guadeloupe, d'une cartographie de la pollution à la chlordécone dans les sols des zones périurbaines non agricoles.

D'après les réponses au questionnaire budgétaire, « plus de 1 500 prélèvements, répartis de manière homogène sur la Martinique et Guadeloupe, ont été analysés. Les résultats, présentés en juillet 2018, montrent une contamination plus faible en zone périurbaine comparée aux bases de données existantes concernant les zones agricoles. En Guadeloupe, une étude de faisabilité sur la mise en place d'une charte de qualité concernant les produits maraîchers et vivriers est en cours ».

Pour l'exercice 2019, les moyens prévus sont stables et conformes à la maquette budgétaire, soit 2 millions d'euros en AE et en CP. Ce montant devrait être complété par un transfert en gestion de 100 000 euros du ministère de l'agriculture et de l'alimentation afin de soutenir les pêcheurs professionnels touchés par les interdictions de pêche liées à la pollution par le chlordécone, de 200 000 euros pour le renforcement des contrôles et 200 000 euros pour les analyses des sols contaminés.

Les quatre axes du plan couvrant la période 2014 à 2020 continueront à être financés selon des montants similaires aux années précédentes : environ 900 000 euros en faveur du développement d'une stratégie locale de développement durable (chartes patrimoniales, cartographie de la pollution, actions de communication), 638 000 euros pour les actions de surveillance et les études, 247 000 euros au profit d'actions de recherche et 206 000 euros pour l'accompagnement des agriculteurs et des petits producteurs locaux.

Alors qu'au cours d'un déplacement réalisé à l'été 2018 aux Antilles, le Président de la République a affirmé que « l'État doit prendre sa part de responsabilité » dans la pollution au chlordécone aux Antilles et « avancer sur le chemin de la réparation », les moyens alloués au plan chlordécone, qui suivent une trajectoire décroissante depuis 2013-2014, n'apparaissent pas en adéquation avec les enjeux sanitaire et environnemental qui le sous-tendent.

Crédits alloués aux plans chlordécone successifs depuis 2009 (en AE et en CP)

(en euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

6. Plan littoral 21 en Occitanie : une montée en charge rapide des crédits

La loi de finances pour 2018 a créé une nouvelle action au sein du PITE. L'action 09 « Plan littoral 21 » a vocation à participer au financement du plan de reconversion du littoral de la région Occitanie à l'horizon 2050, défini conjointement par l'État et la région et représentant un montant global d'investissement d'environ 900 millions d'euros entre 2017 et 2020. Elle s'inscrit en outre dans le cadre de la stratégie nationale pour la mer et le littoral.

En effet, le vieillissement des stations touristiques, l'inadaptation des infrastructures, le réchauffement climatique et l'urbanisation qui menacent l'intégrité des espaces naturels sont des facteurs susceptibles d'affaiblir la compétitivité de ce territoire, ce qui justifie l'intervention de l'État.

En 2018, les crédits du PITE ont permis de financer le lancement de marchés d'études en vue de réaliser les projets sélectionnés (étude sur les ports de plaisance du littoral et sur l'opération pôle oenotouristique de Thuir dans les Pyrénées-Orientales).

Cette action, qui se décline autour de trois axes (la résilience écologique, l'économie et la cohésion sociale), connaît une augmentation importante de ses dotations (+ 300 % en AE et + 400 % en CP) afin de permettre la mise en oeuvre progressive des opérations inscrites dans la maquette budgétaire pour la période 2018-2022.

En 2019, une opération serait menée par l'agglomération Béziers-Méditerranée pour favoriser les mobilités douces et l'intermodalité. Dans le cadre de la protection du patrimoine naturel et de la biodiversité, l'opération de valorisation des Orpellières serait conduite en lien avec le conservatoire national du littoral afin de préserver et de protéger la biodiversité du site Natura 2000, de restaurer les continuités écologiques et de développer un projet écotouristique.

Répartition des AE et des CP par axe du plan littoral 21 proposée pour 2019

Source : commission des finances du Sénat (à partir du projet annuel de performances 2019)

La budgétisation est conforme aux prévisions réalisées en 2018 : les crédits sont ainsi sensiblement revalorisés dès 2019, et devraient atteindre 6 millions d'euros en AE et 4,5 millions d'euros en CP en 2021.

Maquette budgétaire prévisionnelle de l'action 09 « Plan littoral 21 » du PITE

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des réponses au questionnaire écrit du rapporteur spécial et du projet annuel de performances 2019)


* 17 Article L. 4425-9 du code général des collectivités territoriales.

* 18 Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

* 19 Sénat, rapport d'information n° 604 (2016-2017), op. cit.