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Projet de loi de finances pour 2019 : Cohésion des territoires - Aménagement des territoires

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Cohésion des territoires - Aménagement des territoires ( rapport général - première lecture )

N° 147

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2018

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, pour 2019,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 6b

COHÉSION DES TERRITOIRES - AMÉNAGEMENT DES TERRITOIRES (PROGRAMMES 112 « IMPULSION ET COORDINATION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE » ET 162 « INTERVENTIONS TERRITORIALES DE L'ÉTAT »)

Rapporteur spécial : M. Bernard DELCROS

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé, président ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal, vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) : 1255, 1285, 1288, 1302 à 1307, 1357 et T.A. 189

Sénat : 146 et 147 à 153 (2018-2019)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Pour 2019, les crédits du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » s'élèvent à 202 millions d'euros en autorisations d'engagement (+ 4 % par rapport à 2018) et 243 millions d'euros en crédits de paiement (- 4 % par rapport à 2018). La hausse des autorisations d'engagement découle principalement d'une augmentation des moyens du fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) tandis que la baisse des crédits de paiement découle de la diminution des moyens alloués aux contrats de ruralité et au pacte État-métropoles.

2. Alors que la programmation triennale 2018-2020 laissait augurer un recentrage du programme sur le FNADT et la prime d'aménagement du territoire, le présent projet de loi de finances ne traduit que partiellement ces priorités : il est prévu une diminution de 5 millions d'euros des engagements en faveur de la prime d'aménagement du territoire, qui s'élèverait à 10 millions d'euros. Ce montant est largement inférieur aux besoins réels, estimés entre 30 et 40 millions d'euros par an.

3. Le volet territorial des contrats de plan État-région (CPER) financé par le programme 112 connaît un retard d'exécution pour deux raisons : un décalage entre les engagements pris par l'État dans les volets territoriaux des CPER et les crédits inscrits pour le programme 112 dans les lois de finances successives ; la multiplication des contrats territoriaux spécifiques hors CPER mis en place au cours de situations exceptionnelles (bassin minier du Nord Pas de Calais par exemple) et qui ont mobilisé des crédits du programme 112 initialement destinés aux volets territoriaux des CPER.

4. Depuis 2018, le financement des nouveaux engagements en faveur des contrats de ruralité et du pacte État-métropoles est assuré par la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), inscrite sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales », qui n'offre pas les garanties d'une enveloppe fléchée. L'abondement prévu sur la DSIL au titre des contrats de ruralité en 2018 n'est d'ailleurs pas reconduit en 2019. Cette absence de financement dédié aux contrats de ruralité constitue une régression par rapport au progrès que constituait la création de contrats de ruralité dotés de financements dédiés. Seuls 33,4 millions d'euros de crédits de paiement sont prévus sur le programme 112, afin de couvrir les engagements de 2017.

5. Alors que les contrats de ruralité pourraient évoluer dans le cadre de la mise en oeuvre du « contrat de cohésion territoriale » porté par la future Agence nationale de cohésion des territoires, la question de la prise en compte des enjeux ruraux apparaît d'autant plus importante qu'une priorisation des projets portés par l'Agence en fonction des contraintes budgétaires est envisagée.

6. L'amenuisement des crédits portés par le programme 112 n'est pas sans risque, dans le contexte de la création prochaine de l'Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT). La mobilisation du FNADT par l'ANCT ou, plus largement, du programme 112, évoquée dans la phase de préfiguration de l'Agence, nécessiterait de reconsidérer le niveau des crédits alloués au programme, en diminution continue depuis plusieurs années.

7. La suppression de postes au sein du Commissariat général à l'égalité des territoires (7 emplois supprimés en 2019), qui devrait constituer la base de cette nouvelle agence, semble prématurée alors même que les besoins en termes de personnel de l'ANCT ne sont pas encore définis.

8. Pour 2019, les crédits du programme 162 « Interventions territoriales de l'État » s'établissent à 35,7 millions d'euros en autorisations d'engagement (+ 5,3 % par rapport à 2018) et 25,8 millions d'euros en crédits de paiement (- 5,5 % par rapport à 2018), en raison de la forte hausse des engagements en faveur du plan Littoral 21 et de la diminution des crédits des autres actions. Ces plafonds respectent strictement les montants prévus par la programmation triennale. Le projet de loi de finances pour 2019 acte l'arrêt des engagements en faveur du plan gouvernemental pour le Marais poitevin.

9. Contrairement à ce qui est indiqué dans le projet de loi de finances, 7,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et 6,8 millions d'euros en crédits de paiement seraient consacrés à la lutte contre la prolifération des algues vertes en Bretagne, comme en 2018, grâce à un transfert de 5 millions d'euros en gestion du ministère de l'agriculture et de l'alimentation. Ce transfert nuit à la transparence budgétaire du programme.

10.  L'accumulation des retards sur le programme exceptionnel d'investissement (PEI) en Corse devrait conduire à une prolongation de deux ans de l'échéance de programmation, jusqu'en 2020. La réalisation du PEI nécessite en réalité de lisser sur cinq ans les crédits nécessaires pour couvrir l'intégralité de l'engagement de l'État.

En application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, la date limite était fixée au 10 octobre 2018.

À cette date, le rapporteur spécial Bernard Delcros avait reçu l'ensemble des réponses relatives au programme 162 « Interventions territoriales de l'État » et 40 % de celles relatives au programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire ».

Au 10 novembre 2018, l'ensemble des réponses relatives au programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » avait été reçu.

I. PRÉSENTATION DES DEUX PROGRAMMES AU SEIN DE LA MISSION « COHÉSION DES TERRITOIRES »

Les programmes 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » et 162 « Interventions territoriales de l'État » relèvent de la mission « Cohésion des territoires », qui représente 16,1 milliards d'euros au total.

Ainsi, ces deux programmes représentent seulement 1,7 % du montant total de l'enveloppe allouée à la mission « Cohésion des territoires ».

À titre de rappel, la loi de finances pour 2018 a créé une nouvelle mission « Cohésion des territoires » regroupant les crédits de deux missions auparavant distinctes : « Égalité des territoires et logement » et « Politique des territoires », par cohérence avec l'institution du ministère du même nom. La mission « Politique des territoires » regroupait les programmes 112 et 162.

Répartition par programme des crédits de la mission « Cohésion des territoires »

(en pourcentage)

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances

Le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » comprend le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), qui finance divers dispositifs, dont les volets territoriaux des contrats de plan État-région (CPER), la prime d'aménagement du territoire (PAT), les dépenses de fonctionnement du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) ou encore, uniquement en crédits de paiement, les contrats de ruralité et le pacte État-métropoles.

Le programme 162 « Interventions territoriales de l'État » (PITE) est une enveloppe budgétaire dont les crédits proviennent de différents ministères, mise à la disposition des préfets afin de répondre rapidement à des difficultés spécifiques rencontrées par certains territoires. Il assure actuellement le financement de plans gouvernementaux interministériels, correspondant à quatre actions distinctes, à savoir une action relative à la qualité de l'eau en Bretagne, le programme exceptionnel d'investissements (PEI) en faveur de la Corse, le plan gouvernemental pour le Marais poitevin - qui ne prévoit plus de nouveaux engagements à partir de 2019 - et le plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe. En 2018, une nouvelle action « Plan littoral 21 » a été inscrite sur ce programme.

Ces deux programmes interviennent souvent en complément des dotations de l'État en faveur des collectivités territoriales, au premier rang desquelles la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) et la dotation de soutien à l'investissement public local (DSIL). Ils présentent donc une certaine proximité avec les crédits du programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », proximité appelée à être renforcée par l'arrêt du financement de nouveaux contrats de ruralité sur le programme 112, transféré sur le programme 119, acté en 2018.