Projet de loi de finances pour 2019 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

N° 147

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2018

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , pour 2019 ,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

( seconde partie de la loi de finances )

ANNEXE N° 5

ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION

^{Rapporteur spécial : M. Marc LAMÉNIE}

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) : 1255 , 1285 , 1288 , 1302 à 1307 , 1357 et T.A. 189

Sénat : 146 et 147 à 153 (2018-2019)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Le budget de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » pour 2019 s'établit à 2,3 milliards d'euros en crédits de paiement enregistrant une économie de près de 160 millions d'euros par rapport aux dotations pour 2018. Le programme 169, qui incarne, au sein de la mission, l'effort de reconnaissance de la Nation à ses anciens combattants, voit ses crédits contribuer à la quasi-totalité de ces économies (- 155,5 millions d'euros, soit - 6,7 %).

2. Ces données n'épuisent pas l'effort de la Nation vis-à-vis de ses anciens combattants, qui se matérialise de plus en plus par des dépenses fiscales. Une fois celles-ci prises en compte (728 millions d'euros en 2019 contre 743 millions d'euros en 2018), les transferts en faveur des anciens combattants peuvent être évalués à 2,890 milliards d'euros contre 3,060 milliards d'euros l'an dernier, soit un repli de 5,5 %.

3. La trajectoire des charges publiques portées par la mission rejoindrait la tendance naturelle à la baisse du nombre de bénéficiaires des prestations assurées par ce programme (par exemple, - 5,3 % pour la pension militaire d'invalidité et - 2 % pour la retraite du combattant) tout en l'accentuant pour les pensions militaires d'invalidité, qui représentent un peu moins de la moitié des dépenses du programme 169.

4. En effet, pour les pensions militaires d'invalidité, un effet de composition joue. Les pensions de droit direct servies suivent une distribution amplement dispersée. Autour d'une pension annuelle moyenne de 4 834 euros, le niveau individuel des pensions s'étage entre 718 euros pour 39 416 pensionnés (ayant un taux d'invalidité de 10 %) et 200 000 euros pour trois pensionnés très lourdement invalides. Les invalides affectés d'une invalidité de 100 % reçoivent une pension directe de 13 084 euros par an. Par ailleurs, le programme verse de plus en plus de pensions de droit dérivé, qui sont de moindre valeur.

5. Les fortes économies liées aux dynamiques démographiques naturelles ne seraient freinées que modestement par la revalorisation des droits mise en oeuvre cette année. Les revalorisations générales sont très médiocres, ne tenant qu'à l'indexation du point de pension militaire d'invalidité (PMI) sur l'indice de la grille indiciaire de la fonction publique (+ 0,7%) et à deux mesures nouvelles.

6. L'absence de revalorisation significative des prestations du programme 169, et au-delà, de la considération due aux anciens combattants, s'inscrit dans une tendance que, malheureusement, la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 a consacrée et ancrée dans le moyen terme , en prévoyant une baisse des dotations de 210 millions d'euros entre 2018 et 2020.

7. Pour l'exercice à venir, il faut certes signaler, en premier lieu , l'effet des initiatives annoncées, dont l'une fait l'objet de l'article rattaché à la mission. Il s'agit, pour celle-ci, de la revalorisation substantielle de l'allocation de reconnaissance versée aux supplétifs de l'armée française en Algérie. De 400 euros, son impact budgétaire resterait limité (2,3 millions d'euros en 2019). Il est regrettable que les supplétifs de nationalité française, les « harkis blancs », peu nombreux soient formellement exclus de ce dispositif de reconnaissance. À cette mesure, on doit associer l'effort dégagé en faveur des enfants de harkis (7,35 millions d'euros). La seconde mesure, qu'il convient de saluer aussi bien que celles précédemment exposées, attendue de longue date consiste à accorder la carte du combattant aux soldats présents sur le territoire algérien entre le 2 juillet 1962 et le 1 ^er juillet 1964. Son impact budgétaire encore limité en 2019 (6,6 millions d'euros en crédits) pourrait en régime complet s'élever à plus de 60 millions d'euros, mi-partie du fait des crédits nécessaires à la retraite du combattant et du fait des avantages fiscaux associés à la détention d'une carte du combattant.

8. Ces avancées contrastent avec la faible revalorisation du point de PMI (0,7 %) dans le cadre du « rapport constant » qui lie la revalorisation du point à celle de la valeur de l'indice de la grille indiciaire de la fonction publique. En l'absence de toute revalorisation générale du point d'indice de la fonction publique, celui-ci ne progresse qu'à raison des mesures catégorielles. Elles restent d'un effet modeste sur la valeur du point, en dépit de la reprise de l'application de l'accord PPCR, qui, sans être négligeable, n'est aucunement de nature à permettre au point PMI de suivre l'inflation. Sur longue période (2011-2017), le décrochage du point de PMI par rapport à l'inflation a creusé un différentiel de 0,41 point (soit un déficit de revalorisation de 2,7 %), correspondant à une perte de la valeur réelle du point. Encore doit-on observer que la période envisagée a été marquée par une très faible inflation de sorte que le décrochage a pu se trouver limité. Sur la base d'une hypothèse d'inflation de 1,7 % en 2019, le déficit de revalorisation induit par le rapport constant atteint, pour les seules pensions militaires d'invalidité, 10 millions d'euros. Il faut y ajouter l'impact sur les autres droits, qui sont susceptibles de conférer à la sous indexation un effet presque double. Autant dire que les mesures précédemment exposées (16,4 millions d'euros) sont plus que financées par la baisse du pouvoir d'achat des anciens combattants.

9. En dépit des observations de la Cour des comptes et des rapports sur l'exécution budgétaire en 2015 et en 2016 présentés par le rapporteur général de la commission des finances du Sénat , le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2019 continue de ne pas recenser la totalité des dépenses fiscales (et sociales) résultant de dispositifs au bénéfice de certaines catégories d'anciens combattants alors même que leur poids relatif dans l'effort de la Nation au profit des anciens combattants ne cesse de s'alourdir. Ainsi, par un effet de ciseaux entre la trajectoire baissière des charges de la mission et celle plutôt haussière des dépenses fiscales, celles-ci représentent désormais plus de 30 % des dépenses d'intervention des programmes 169 et 158 de la mission . Sur ce point, la perspective d'une augmentation de la CSG dont sont exonérées la plupart des prestations versées aux anciens combattants devrait encore augmenter la valeur relative des transferts aux anciens combattants prenant la forme d'allègements propres à ceux-ci des prélèvements obligatoires .

10. Combinée avec l'alourdissement du poids des dépenses fiscales et sociales dans l'effort de la Nation au profit des anciens combattants, la déformation des prestations financées sur dépenses publiques vers un renforcement relatif des mesures sélectives comme la majoration des rentes mutualistes altère le rôle des prestations plus universelles que sont les PMI et la retraite du combattant. Votre rapporteur spécial s'interroge sur les raisons pour lesquelles le dispositif favorable aux rentes mutualistes est sous-utilisé. Il en résulte un allègement des dépenses publiques (40 millions d'euros instantanément) et des engagements hors bilan de l'État (pour un montant plus considérable).

11. Le ministère a mis en oeuvre une revue de certaines de ses interventions et des sollicitations qui lui sont adressées par le monde « anciens combattants ». Il convient de saluer cette initiative. Toutefois, sur les vingt-six sujets abordés, seul un petit nombre d'entre eux a fait l'objet d'une suite favorable. Votre rapporteur spécial insiste pour que des situations mal couvertes, comme celle des forces participant aux opérations de sécurité conduites dans le cadre de la protection des Français contre les actions terroristes (les opérations intérieures- OPINT) ou celle des personnes en charge, ou l'ayant été, de grands invalides de guerre, soient mieux prises en compte.

12. Dans ce contexte, il importe tout particulièrement que la restructuration des deux opérateurs de la mission (l'Institution nationale des Invalides et l'Office national des anciens combattants et des victimes de guerre), qui est en cours, soit vigoureusement poursuivie et qu'elle donne toute son ampleur à la vocation de ces deux établissements de répondre aux besoins des anciens combattants, sur le plan médical et sur le plan social . De ce point de vue, il y a notamment lieu de s'inquiéter de la capacité de l'ONAC-VG à traiter les dossiers qui lui sont adressés. Tout retard peut se traduire par des pertes de droits inadmissibles. En outre, la réduction des recettes propres de l'INI risque de remettre en cause un schéma de financement de sa modernisation qui compte excessivement sur le fonds de roulement de l'établissement et devrait solliciter le budget de la santé.

13. Les recommandations formulées par votre commission des finances dans son rapport sur la journée défense et citoyenneté (JDC) doivent recevoir une application plus complète dans l'attente d'une rénovation en profondeur annoncée par le Président de la République. Compte tenu du format du service national obligatoire envisagé, dont la durée serait d'un mois, les coûts du nouveau rendez-vous citoyen seraient sans commune mesure avec ceux qu'occasionne la JDC. La loi de programmation des finances publiques ne les prend nullement en compte .

14. La politique de mémoire financée par la mission voit ses moyens considérablement amputés et doit supporter des charges nouvelles (l'organisation de défilé du 14 juillet notamment) Si la prochaine fin des célébrations exceptionnelles de la fin de la Grande Guerre joue, elle n'explique pas tout, le choix de contrainte effectué par le ministère pour boucler son budget représentant un facteur majeur de l'attrition des moyens. C'est dans la seule perspective, enfin crédible, de l'érection d'un monument aux combattants des opérations extérieures (OPEX) que se trouve un motif d'échapper à l'affliction suscitée par les choix du Gouvernement.

15. Le programme 158 finance diverses allocations versées aux orphelins de victimes de déportations ou d'actes de barbarie commis durant la seconde guerre mondiale. Il prend également en charge les moyens nécessaires à la réparation des spoliations antisémites perpétrées pendant l'Occupation. Votre rapporteur spécial, s'il se réjouit que la suppression un temps envisagée de la commission d'indemnisation des victimes de spoliations (CIVS), ait été écartée et qu'une extension de la mission de la CIVS conforme aux recommandations qu'il a présentées dans son récent rapport sur les missions de cette commission ait été décidée par le Premier ministre, regrette que le projet de budget, loin de donner à cette décision la traduction qu'elle appelle, s'en éloigne considérablement. En effet, la baisse des effectifs de la CIVS contrevient directement à l'ambition de lui conférer une portée plus « proactive », particulièrement nécessaire dans plusieurs domaines de la spoliation rémanente, comme celui des objets d'art et de culture, pour lesquels la commission doit être en mesure d'accomplir, de façon autonome, les recherches nécessaires.

À la date du 10 octobre, date limite prévue par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) pour l'envoi des réponses au questionnaire budgétaire, votre rapporteur spécial avait reçu 100 % des réponses.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » est une mission interministérielle qui regroupe trois programmes :

- le programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » , dont l'objectif est de promouvoir l'esprit de défense et de citoyenneté au sein de la population ;

- le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » , dont l'objectif est de témoigner la reconnaissance de la Nation à l'égard des anciens combattants et des victimes de guerre.

Ces deux programmes sont placés sous la responsabilité du ministre de la défense .

- le programme 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale » , qui porte les trois dispositifs d'indemnisation en faveur des victimes de la Seconde Guerre mondiale et de leurs ayants-cause, et relève du Premier ministre .

Une nouvelle évolution de périmètre intervient en 2019 après celle mise en oeuvre l'an dernier.

Un petit élargissement du périmètre de la mission en 2018

La mission a connu un petit élargissement de son périmètre en 2018. Le programme 169 a intégré la subvention pour charges de service public du Conseil national des communes - « Compagnon de la Libération » (CNCCL) dont le transfert avait été acté en 2017 depuis le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental ». Cette évolution s'est traduite par un transfert de 1,3 million d'euros.

Le programme 167 prend en charge deux nouvelles missions pour un total de 4,9 millions d'euros : le dispositif « service militaire volontaire-volontariat militaire d'insertion » (2,5 millions d'euros) et l'organisation logistique du défilé du 14 juillet auparavant financée par le ministère de la culture (2,4 millions d'euros).

En deux ans, 6,2 millions de charges nouvelles auront ainsi été transférées à la mission, évolution qui contraste avec le repli tendanciel très accusé de ses interventions traditionnelles.

A. UNE RÉDUCTION CONSIDÉRABLE DES CRÉDITS DE LA MISSION

La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » connaît une diminution régulière de ses crédits , dégageant ainsi des économies spontanées, qu'on pourrait aussi qualifier de passives, sur les dépenses publiques de l'État.

De 2012 à 2019, les dépenses auront reculé de presque 900 millions d'euros.

Après une légère atténuation de la décrue des dotations résultant en 2018 principalement de mesures acquises au budget de 2017 et de l'effet de leur extension en année pleine, la forte baisse des dotations programmées cette année confirme cette tendance.

1. Les économies programmées atteignent (à périmètre constant) environ 164 millions d'euros soit plus de 6,5 % des dotations de l'exercice précédent

Les crédits programmés pour 2018 s'élèvent à 2 301,9 millions d'euros contre 2 461,2 millions d'euros l'an dernier, faisant ressortir une économie de 159,3 millions d'euros. Elle emporte un repli des dotations budgétaires de l'ordre de 6,5 % faisant plus que doubler le rythme de 3 % observé l'an dernier.

Évolution par programme des crédits de paiement de la mission
entre 2018 et 2019 ^{1 ( * )}

(en millions d'euros)

	2018	2019	Écart 2018/2017
Programme 167	42,7	33,8	- 8,9
Programme 169	2 317,7	2 162,2	- 155,5
Programme 158	100,8	105,9	+ 5,1
Total	2 461,2	2 301,9	- 159,3

Source : commission des finances du Sénat

En deux ans, la mission aura perdu près de 10 % de ses crédits, dégageant plus de 230 millions d'euros d'économies budgétaires.

Habituellement, la quasi-totalité des économies prévues est attribuable au programme 169 qui est, pour l'essentiel, un « programme de guichet » correspondant à la vocation de la mission de regrouper principalement des dépenses de prestations (de titre 6) accordées en témoignage de la reconnaissance de la Nation à ses anciens combattants ainsi que le montre le graphique ci-dessous.

Ces dotations sont à nouveau en repli, de 6,7 % soit une accentuation de la baisse traditionnelle.

Cependant, les dépenses programmées au titre du programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » connaissent, elles aussi, un fort recul. Après l'expansion non négligeable (11,7 %) de l'an dernier, les crédits baissent de près de 20 %.

Le ressaut observé l'an dernier était dû à des événements commémoratifs à caractère exceptionnel. Cette année, la baisse des crédits du programme est, à l'inverse, attribuable à une chute des dotations programmées au titre de la politique de mémoire.

Quant au programme 158, les crédits programmés pour 2019 enregistrent une hausse significative, de l'ordre de 5 % du fait des indemnisations résultant des crimes antisémites commis durant l'Occupation.

2. Le projet de budget pour 2019 rapproche la mission de sa trajectoire baissière tendancielle

Après le ralentissement de la réduction des dépenses de la mission relevé en 2018, les dotations se réinstallent sur une trajectoire fortement descendante.

Évolution du budget de la mission depuis 2012

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Compte tenu de la place occupée par les dépenses de transferts sociaux dans la mission, dont une des variables majeures tient dans la démographie des bénéficiaires, celle-ci, qui a pour particularité, en lien avec l'historique des conflits, de se contracter inexorablement, comme le montre le graphique ci-dessous, est un déterminant premier de la dynamique des dépenses de la mission (voir infra les développements propres au programme 169).

Évolution du nombre des bénéficiaires des pensions militaires
d'invalidité (PMI) et de la retraite du combattant (RC) (2009-2019)

Source : projet annuel de performances pour 2019

Cependant, d'autres facteurs peuvent influer sur le niveau des dépenses. Pour s'en tenir aux prestations financées par la mission, l'extension des droits ouverts et les choix portant sur la valeur de chacune des prestations doivent bien entendu être pris en compte.

Or, ce dernier facteur joue encore un rôle significatif sur la programmation budgétaire pour 2019, non tant du fait de mesures nouvelles, globalement trop marginales, que du fait de l'extension en année pleine de mesures acquises (voir infra ).

Par ailleurs, il faut tenir compte de quelques éléments qui tendent à gonfler les dotations pour 2019 de façon non récurrente.

Il en va ainsi de l'élargissement du périmètre de la mission mentionné plus haut mais aussi des besoins ponctuels créés par les célébrations de la fin de la Seconde Guerre mondiale et du transfert à l'ONAC-VG du service central des rapatriés.

L'ensemble de ces besoins exceptionnels entraîne un supplément de dépenses de l'ordre de 8 millions d'euros, soit davantage que l'impact sur le budget des deux mesures nouvelles correspondant aux articles rattachés à la mission (+ 6,55 millions d'euros).

En dehors de ces différents facteurs, essentiellement non récurrents (extension des mesures acquises en année pleine, besoins exceptionnels, et, plus marginalement, mesures nouvelles), le repli des dotations atteindrait un montant de l'ordre de 120 millions d'euros.

3. La loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, à laquelle le projet de budget pour 2019 apporte une légère entorse, annonce un déclin des conditions de reconnaissance de la Nation pour ses anciens combattants, qu'il faut condamner

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 dessine une trajectoire de repli tendanciel des crédits de paiement consacrés à la mission « Anciens combattants ».

Évolution des crédits de la mission
dans la loi de programmation des finances publiques (2018-2022)

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

Au total, les crédits de la mission seraient réduits de 11,4 % entre 2017 et 2020 soit un recul annuel moyen de l'ordre de 3,9 % .

Cette programmation repose sur des hypothèses de faible revalorisation de la valeur du point de pension militaire d'invalidité, dans le cadre plus global d'une absence de toute amélioration des différentes prestations financées par la mission (en particulier, par le programme 169), d'autant que celui-ci devrait assumer des charges exceptionnelles en lien avec la rénovation de l'Institution nationale des Invalides. Elle ne fait que traduire la diminution des contingents de bénéficiaires des prestations financées par la mission.

Dans ce contexte, les programmes 167 et 158 subiraient, de leur côté, une stagnation de leurs dotations.

Le tableau ci-dessous détaille, s'agissant du seul programme 169, les équilibres sur lesquels la programmation pluriannuelle repose et vient illustrer ce jeu d'hypothèses.

Évolution triennale prévisionnelle des crédits du programme 169
par catégorie de dépense

( en millions d'euros)

Dispositif	PLF 2018	2019	2020	Écart entre 2020 et 2018
PMI	1 074,00	1 003,70	938	- 12,70 %
Retraite du combattant	743,9	704,5	665,1	- 10,60 %
Soins médicaux gratuits, appareillage, expertises	52,4	49,6	48,4	- 7,60 %
Remboursement réductions de transport	2,7	2,5	2,3	- 14,80 %
Remboursement prestations sécurité sociale	80,9	76,3	71,9	- 11,10 %
Majoration des rentes mutualistes	247,4	246,1	244,8	- 1,10 %
Institution nationale des invalides	12,1	12,1	12,1	0
Institution nationale des invalides Investissement	0,8	2,7	15	NS
TOTAL	2 214,20	2 097,50	1 997,60	- 9,80 %

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Le projet de budget pour 2019, globalement conforme à la loi de programmation, lui fait une légère entorse pour le seul programme 169. Les crédits ouverts dépassent de 65 millions d'euros les plafonds envisagés pour calibrer le pluriannuel.

Votre rapporteur spécial est conduit à regretter une forme d'irréalisme de la programmation à moyen terme des crédits de la mission. Non seulement traduit-elle une érosion du pouvoir d'achat des différents prestations par lesquelles la Nation témoigne sa reconnaissance à ses anciens combattants - et a fortiori n'intégrerait aucune amélioration des prestations-, mais encore ne reflète-t-elle pas différentes orientations, déjà arrêtées ou en cours de précision, concernant les politiques publiques financées par la mission (service national obligatoire, politique proactive de gestion des indemnisations des victimes de la période d'Occupation).

---

* ¹ À périmètre courant