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Projet de loi de finances pour 2019 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ( rapport général - première lecture )

N° 147

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2018

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, pour 2019,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 3

AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL

Rapporteurs spéciaux : MM. Alain HOUPERT et Yannick BOTREL

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé, président ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal, vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) : 1255, 1285, 1288, 1302 à 1307, 1357 et T.A. 189

Sénat : 146 et 147 à 153 (2018-2019)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. La mission confirme l'évolution regrettable intervenue en 2017 avec la suppression du programme 149 spécifiquement consacré à la politique en faveur de la forêt. Vos rapporteurs spéciaux persistent à s'interroger sur la conformité de la confusion des crédits pour la forêt avec ceux consacrés à l'économie agricole avec les termes de l'alinéa 6 de l'article 7 de la loi organique du 1er août 2001 relatif aux programmes budgétaires, dans la mesure où les objets de ces politiques publiques ne sont pas les mêmes. Rappelant qu'ils avaient exprimé le souhait que les services concernés sollicitent l'avis des parlementaires des commissions des finances des deux chambres, pour avis, avant d'engager de telles démarches, ils ne peuvent que constater que l'inclusion réalisée cette année des crédits de la pêche et de l'aquaculture dans le programme 149 s'est affranchie de cette recommandation. Vos rapporteurs spéciaux le regrettent vivement comme, de façon plus générale, ils déplorent le manque de suites données aux recommandations formulées par les parlementaires à l'occasion de leurs travaux de contrôle et d'évaluation.

2. Le présent projet de loi de finances propose de doter en 2019 la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (AAFAR), portée par le ministère de l'agriculture et de l'alimentation de 2,765 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 2,854 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit, une baisse de 16,6 % pour les AE et de 16,8 % pour les CP. Au cours de l'examen du projet de loi de finances par l'Assemblée nationale, ces crédits ont été augmentés de 75 millions d'euros après l'adoption d'un amendement du Gouvernement aux crédits de protection sociale du programme 149.

3. Cependant, ces évolutions sont partiellement « visuelles ». Elles proviennent de la réduction des crédits de protection sociale (- 420 millions d'euros dans le projet de loi initial) en partie compensée par une augmentation des allègements généraux de cotisations sociales. Par ailleurs, la dotation pour dépenses imprévisibles ouverte l'an dernier est réduite de 100 millions d'euros, pour être fixée à 200 millions d'euros. Ces évolutions critiquables laissent une diminution résiduelle des crédits de 55 millions d'euros. Elle porte sur les crédits du programme 149 pour 10,7 millions d'euros (avec une stabilité pour les seules interventions agricoles du programme), sur le programme 206 pour 15,4 millions d'euros, le reliquat portant sur le programme 215 (29,3 millions d'euros).

4. Les conditions d'exécution du budget en 2018 ne laissaient pas présager d'impasses de financement insurmontables d'après l'avis rendu par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel au début de l'année. Cependant, la couverture des besoins assurés par le programme 149 impliquait selon lui la mobilisation d'importants reports de crédits et le dégel de la réserve de précaution. Au total, toute survenance d'aléas était appelée à manquer de financement, situation paradoxale puisqu'aussi bien une dotation de 300 millions d'euros avait été ouverte en 2018 pour financer ce type d'événements, mais que la fin de l'année en cours permet de vérifier. Ainsi, l'impact de la sécheresse de 2018 n'a fait jusqu'à présent l'objet d'aucune décision plus ferme que celle d'avancer le règlement des aides agricoles ordinaires et d'augmenter la proportion des aides versées au début de l'automne, ce qui n'est pas de nature à apporter des solutions autres que transitoires aux problèmes rencontrés par les agriculteurs.

5. On perçoit par-là les limites de la dotation pour imprévus ouverte l'an dernier, que la réduction de 100 millions d'euros (1/3 des montants de 2018) proposée pour l'année prochaine viendra accentuer. L'an dernier, vos rapporteurs spéciaux avaient exprimé une certaine perplexité face à cette nouvelle ligne budgétaire.

Si, de prime abord, elle pouvait témoigner d'un progrès de sincérité budgétaire, elle pouvait également être analysée comme un outil susceptible d'affecter la nécessaire rigueur de programmation des interventions du programme 149. En outre, les conditions de sa programmation ne semblaient de prime abord pas cohérentes avec son objet, la certitude d'une dette d'apurement ne faisant pas débat. Vos rapporteurs spéciaux recommandent à nouveau que les aléas de l'exploitation agricole soient envisagés dans une ligne différente de celle dotée pour couvrir les dysfonctionnements de la gestion des aides.

Il est vrai que le quantum de la dette d'apurement demeurait incertain, fonction des issues de la procédure contradictoire avec la Commission européenne. Finalement, les crédits de la dotation ont été mobilisés autour de 180 millions d'euros pour financer divers contentieux. L'affectation du solde disponible n'est à ce stade pas précisée. Le ministère envisage des emplois dont certains, le renforcement des concours à l'agence de services et de paiement (ASP) n'ont qu'un très lointain rapport avec la notion de dépenses imprévisibles. C'est ainsi très globalement que la consommation de la dotation aura été fléchée vers des charges prévisibles en leur principe, ne laissant que peu de marges pour faire face à des risques plus soumis à aléas. Vos rapporteurs spéciaux s'étonnent que les événements climatiques de l'année qui exposent les éleveurs, notamment, à des tensions fortes sur les matières premières nécessaires à leurs exploitations, ne semblent pas devoir solliciter un disponible de crédits qui s'avère déjà assez inattendu compte tenu du niveau des corrections financières initialement envisagé.

6. Il est peu prudent d'abaisser le niveau de la dotation pour imprévus à 200 millions d'euros en 2019. Cette budgétisation prolonge l'exécution de 2018. Elle ne laisse donc plus de marges par rapport à la consommation des crédits, principalement due aux sanctions financières appliquées par la Commission européenne au cours de l'année 2018. Pour restaurer ces marges, il faudrait que les corrections financières atteignent en 2019 un niveau inférieur à celui de l'année en cours. Or, en ce domaine, des risques de nouvelles corrections financières demeurent, avec, pour certaines d'entre elles, des montants très importants. Ainsi en va-t-il pour les aides surfaciques des campagnes de 2015 et 2016 pour lesquelles un taux de correction de 10 % est envisagé. La budgétisation retenue suppose que les corrections envisagées seront considérablement réduites au cours du contradictoire. Il faut évidemment le souhaiter, tout en ne négligeant pas qu'il existe sur ce point des incertitudes fortes du fait de la persistance de carences dans l'infrastructure des paiements, encore plus nettes lors des années couvertes par les enquêtes de la Commission européenne. En toute hypothèse, le niveau inscrit en 2019 au titre des imprévus paraît au mieux ne plus réserver de marges aux vrais imprévus. La sincérité et la prudence budgétaire y sont affectés par le recours à des lois de finances rectificatives qui ne sont pas destinées à compléter des dotations délibérément insuffisantes.

7. Il apparaît, au surplus, que le projet de budget pour 2019 ne comporte, en réalité, aucune réserve susceptible d'être mobilisée pour couvrir les risques alternatifs à ceux liés aux contentieux européens alors même que l'agriculture est de plus en plus confrontée à des risques de toutes natures. S'agissant des risques environnementaux, ni le dispositif de soutien public à l'assurance récolte, ni le fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) ne présentent une situation financière apte à en assurer une couverture efficace. Quant aux risques économiques, ils demeurent sans solutions. L'introduction d'une déduction visant à favoriser la constitution d'une épargne de précaution (DEP), qu'il faut saluer, n'aura qu'un maigre intérêt pour les nombreuses exploitations pour lesquelles l'épargne reste un objectif irréel. Il faut rappeler que plus de 50 % des agriculteurs disposent d'un excédent brut d'exploitation inférieur à 34 000 euros, le résultat courant avant impôts n'étant pour 50 % des exploitants que de 14 000 euros, soit un niveau où les incitations fiscales ne « mordent » pas.

8. La réduction des crédits de protection sociale (- 420 millions d'euros en 2019) s'inscrit dans un ensemble de mesures à l'issue desquelles, les soutiens publics aux emplois saisonniers se trouveraient réduits de près de 140 millions d'euros, portant à 150 millions d'euros le recul des crédits du programme 149 destinés à financer des transferts aux agriculteurs. Compte tenu du nombre des exploitants bénéficiant de ce dispositif (73 000) la perte de résultat atteint en moyenne plus de 1 900 euros. Les débats à l'Assemblée nationale ont limité les effets funestes du projet initial du Gouvernement. Mais, si l'exonération de cotisations sociales a été rétablie jusqu'à 1,15 SMIC, cette modification, qui est provisoire, est loin de couvrir le manque à gagner. Par ailleurs, le Gouvernement a jugé opportun de financer le supplément de dépenses associé à la mesure (105 millions d'euros en 2019) pour partie par redéploiement de 30 millions d'euros de crédits prélevés sur les dotations du programme.

Au total, la programmation du programme 149 et la bascule du régime particulier aux travailleurs occasionnels demandeurs d'emplois (TO-DE) vers des allègements de cotisations réduit les concours publics aux exploitations de l'ordre de 65 millions d'euros. Le Sénat, en rétablissant le dispositif au plus près de sa version antérieure a entendu s'opposer à une évolution qui se traduit par une augmentation du coût du travail agricole, difficile à absorber pour de nombreuses exploitations. Vos rapporteurs spéciaux ne peuvent souscrire à une telle décision qui conduit à réduire les concours publics aux exploitants.

À cet égard, on rappelle que la mission ne finance qu'une faible partie des concours publics à l'agriculture (moins de 10 %) qui ces dernières années se sont modifiés vers une structure reposant davantage sur les allègements fiscaux et sociaux, aux dépens des soutiens sur crédits, qu'ils soient européens ou nationaux. Cette évolution, qui n'a pas que des avantages, oblige en tout cas à une parfaite vigilance sur une composante des soutiens publics à l'agriculture (plus de 23 milliards d'euros en 2019) qui tend à devenir une modalité privilégiée du renforcement des concours à cette branche d'activité.

9. Vos rapporteurs spéciaux relèvent plus globalement que les crédits ouverts en 2019 pour financer des dépenses de soutien aux exploitations agricoles, absolument nécessaires à la viabilité de nombre d'entre elles (sans les subventions agricoles au sein desquelles les aides au développement rural représentent un tiers de la subvention moyenne par exploitation, 30 % des entreprises du secteur auraient un excédent brut d'exploitation négatif), demeurent sans tonus. Par ailleurs, les dépenses du programme 149 et une partie de celles du programme 206 faisant l'objet d'un cofinancement européen, on observe que le financement de mesures correspondantes est de plus en plus assuré par des ponctions sur le premier pilier de la politique agricole commune (PAC) de sorte que les enveloppes globales se trouvent réduites. Certaines lignes consacrées au développement rural sont structurellement sous-dotées et obligent à des transferts massifs aux dépenses des aides du premier pilier (assurance récolte, crédits pour le développement de l'agriculture biologique...).

10. Dans ce contexte morose, les interventions agricoles du programme 149 perdent une dimension offensive axée sur la modernisation des entreprises agricoles, nécessaire pour relever, par un niveau d'investissement plus fort que celui, très faible, observé ces dernières années, les défis de la concurrence internationale et européenne, que leur conférait le plan de compétitivité et d'adaptation des exploitations agricoles (PCAE) qui, encore doté de 84,5 millions d'euros en 2017, a été ramené à 56 millions d'euros en 2018. Le retour à une dotation proche de celle de 2016 pourrait être un motif de satisfaction si une partie non documentée des crédits n'était pas destinée à des fonds dont les conditions de gestion demeurent à ce jour en cours de redéfinition. S'ajoutent à cette perplexité les interrogations sur l'adéquation entre les soutiens à la modernisation des exploitations de palmipèdes et les besoins révélés par la crise de l'influenza aviaire, dont le coût économique a pu être estimé à 500 millions d'euros.

11. La réduction des crédits destinés à financer les mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) reflète un retour à un calendrier plus normal des paiements. Ces interventions pourraient être améliorées afin d'être plus attractives. Leur programmation englobe les dispositifs d'aide au développement de l'agriculture biologique. Ces derniers ont été considérablement réduits par l'abandon de la composante d'aide au maintien. Seules les phases de conversion se trouvent désormais soutenues. L'objectif de passer à une surface en bio de 15 % de la superficie agricole en 2022 contre 8 % aujourd'hui appelle un soutien autrement résolu que celui impalpable du projet de budget, d'autant que le plus difficile reste à faire. Compte tenu de la forte intensité en main d'oeuvre de l'agriculture biologique, le renchérissement du coût du travail agricole résultant des lois financières pour 2019 est un très mauvais signal.

12. Le surcroît des dotations au titre de l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN) est un effet mécanique de la réforme des zonages agricoles. Celle-ci se traduira par des gains pour un nombre net d'exploitations, mais 3 800 exploitations sortiraient du dispositif avec des impacts qu'il convient d'évaluer au plus vite.

13. Les moyens consacrés à l'installation augmentent mais les conditions générales de l'attractivité de l'activité agricole entourent la consommation effective de ces crédits d'incertitudes.

14. La lutte contre les prédateurs tend à justifier des dotations de plus en plus élevées. Elles augmentent de près de 2 millions d'euros en 2019 à 18,7 millions d'euros. Il est difficile de vérifier l'adéquation des provisions aux enjeux. La relativement forte augmentation pour 2019 semble témoigner du déficit actuel de crédit.

15. La politique de confortation de l'hydraulique agricole bénéficie de faibles crédits. Les perspectives de modifications climatiques structurelles appellent une réaction susceptible d'en anticiper les effets, en gardant à l'esprit la conciliation nécessaire des usages.

16. La programmation pluriannuelle des finances publiques qui verrait les crédits de la mission reculer de 350 millions d'euros en 2020 par rapport au niveau de 2018 (soit une baisse de plus de 10 %) renforce les inquiétudes engendrées par un projet de budget pour 2019 sans tonus. La justification du Gouvernement tend à faire valoir les effets de la suppression des exonérations de TO-DE et leur compensation par des allègements de cotisations sociales, justification qui, compte tenu des débats en cours, n'apporte pas les apaisements attendus. Au demeurant, même si une compensation plus satisfaisante devait être décidée, la mission subirait une contrainte très forte sur ses dotations réduites à une réduction de leur valeur réelle

17. L'annonce d'une reprise du calendrier normal des paiements des subventions agricoles après plusieurs exercices où des apports de trésorerie remboursables ont servi de médiocres palliatifs, pourrait être considérée comme une des rares bonnes nouvelles budgétaires. Il conviendra de s'assurer que le rattrapage du calendrier soit effectif. Vos rapporteurs spéciaux souhaitent que les services fiscaux restent attentifs à corriger leur appréciation de la situation des exploitants en tenant compte du fait que les cumuls de subventions perçues dans le cadre de ce rattrapage correspondent à des exercices fiscaux indépendants les uns des autres. Par ailleurs, les besoins de mise à niveau de l'infrastructure de paiement, s'ils sont moindres que ceux constatés au cours de la période la plus récente (une grande partie au moins du registre parcellaire graphique serait désormais conforme) n'ont pas complètement disparus. Les modules informatiques des programmes structurant ISIS et OSIRIS de l'ASP demandent de nouveaux investissements et les contrôles dont l'insuffisance a été l'un des motifs majeurs des corrections financières prononcées contre la France réclament des effectifs. Dans ces conditions, la réduction des dotations destinées à l'ASP et la baisse des effectifs des directions des territoires et de la mer chargés de gérer les paiements pour le compte de l'ASP suscitent une inquiétude. Si la chaîne de paiements agricoles appelle des modernisations, tant que celles-ci ne sont pas intervenues, il convient de s'assurer qu'elle soit à même d'enfin fonctionner de façon satisfaisante.

18. La mission « Développement agricole et rural » correspond au compte d'affectation spéciale éponyme, dit « CAS-DAR ». Ses recettes proviennent du produit d'une taxe affectée dont le montant est évalué à 136 millions d'euros pour 2019. La prévision de recettes pourrait être dépassée en exécution compte tenu d'une amélioration de la production agricole en 2018. Le CAS n'est pas financé par les entreprises de l'aval au motif qu'elles ne bénéficient pas de ses interventions. Cette affirmation n'est pas strictement exacte et elle ne tient pas compte des bénéfices secondaires que ces entreprises peuvent retirer des dépenses du CAS. Celui-ci, du fait d'exécutions inférieures aux dotations, a accumulé des reports de crédits qui offrent des capacités d'intervention très supérieures aux crédits ouverts au titre de l'année 2019, qui excèdent encore les crédits nécessaires au paiement des dépenses engagées. Cette situation justifierait une réduction des prélèvements effectués sur le chiffre d'affaires des exploitations agricoles. Elle permettrait d'éviter que ceux-ci ne soient employés à des finalités sans rapport avec l'agriculture. L'évaluation des interventions de CAS conduit à s'interroger sur les résultats obtenus. Les contrôles mis en oeuvre mettent en évidence des lacunes récurrentes dans la gouvernance des crédits délégués aux organismes.

Les interventions du CAS, particulièrement stratégiques au regard des ambitions du développement rural et des préoccupations des Français, n'ont pas vocation à constituer une réserve de crédits d'abonnement. En dépit des avancées constatées, la justification des dépenses reste encore insuffisante pour s'assurer que les crédits concourent efficacement à des objectifs stratégiques.

19. Votre rapporteur spécial Yannick Botrel relève la diminution des dotations prévues en faveur de la forêt, particulièrement forte pour les crédits de paiement (- 15,6 millions d'euros), les autorisations d'engagement progressant légèrement (+ 4,7 millions d'euros).

20. Vos rapporteurs spéciaux soulignent une certaine atonie des crédits destinés à l'investissement forestier alors même que les feux de forêt dévastateurs subis en cours d'année en démontrent la pleine nécessité.

21. Rappelant que les crédits du programme 149 ne sont qu'une partie de l'effort global de soutien public qui bénéficie aux acteurs du secteur forestier, ils remarquent que les avantages fiscaux consentis pour la forêt, peu évalués, sont justifiés par les particularités des activités forestières.

22. Votre rapporteur spécial Yannick Botrel remarque que le nouveau contrat d'objectifs et de performance de l'Office national des forêts (ONF) lui garantit un maintien de ses moyens, tout en assignant à l'ONF des objectifs de mobilisation de la ressource forestière globalement satisfaisants, compte tenu de la part plus grande que doit prendre la production de bois façonné. Il reste que les évolutions entre le précédent et le nouveau COP seront marquées par les moindres ambitions des objectifs de l'opérateur en termes de mobilisation de la ressource bois (6,5 millions de mètres cube par an au lieu de 6,8 millions en forêt domaniale, 8,5 millions de mètres cube par an au lieu de 9,3 millions dans les forêts des collectivités).

23. La situation financière de l'ONF a connu un certain redressement, dont il faut se féliciter, du fait d'un niveau plus favorable du cours du bois, qui demeure une variable susceptible de fortes évolutions. Néanmoins, les recettes de l'ONF sont inférieures à ses charges, tandis que son endettement a fortement progressé au cours du temps, exposant l'établissement à des fragilités financières, notamment en cas de tensions sur ses conditions de financement. Ainsi, les efforts de l'office en matière d'organisation interne doivent être poursuivis, notamment pour ce qui concerne la mise en place d'une comptabilité analytique permettant d'identifier les charges propres à la gestion du « régime forestier » et l'optimisation de sa fonction ressources humaines. Votre rapporteur spécial Yannick Botrel rappelle que les missions de police de l'ONF justifient que cet établissement public, malgré son caractère industriel et commercial, emploie des agents sous statut de la fonction publique. Quant aux agents sous statut privé, il importe que l'ONF, pour pouvoir contribuer à la diffusion des emplois aidés et au développement de l'apprentissage, assume une politique de recrutement de qualité. Cet objectif suppose que l'État prenne ses responsabilités financières.

24. Les objectifs de la transition énergétique conduisent à élever l'effort de mobilisation de la ressource, mais aussi de reboisement, pour satisfaire les différents usages du bois, ce qui suppose des efforts de collecte. Votre rapporteur spécial Yannick Botrel souhaite que les éventuels conflits d'usage pouvant se présenter soient surmontés au profit des utilisations les plus valorisées de la ressource et qu'un effort particulier accompagne la production de bois-matériaux. Les adaptations apportées au COP de l'ONF doivent être rendues compatibles avec l'équation financière des activités de l'ONF. Vos rapporteurs spéciaux rappellent que le COP a été conclu sur la base d'une participation des communes forestières de France qui doit être respectée par l'État.

25. Le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » consacré au fonctionnement de la direction générale de l'alimentation (DGAL) et de l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) a fait l'objet d'un contrôle budgétaire dont les conclusions ont été présentées par vos deux rapporteurs spéciaux en cours d'année autour de 61 recommandations, dont certaines peuvent supposer de profonds réaménagements du cadre d'exercice de la maîtrise des risques sanitaires.

La situation sanitaire connaît des tensions constantes avec des épisodes de crises exceptionnelles dans un contexte où l'attention a pu être polarisée sur de graves incidents impliquant le bien-être animal. Par ailleurs, les produits phytosanitaires font l'objet d'une attention renforcée, tandis que les scientifiques doivent encore s'attacher à mesurer des effets d'accumulation de certains produits, tout au long de la vie.

L'année a été marquée par des dysfonctionnements majeurs ayant fait l'objet de l'attention des deux chambres du Parlement. Les risques sanitaires liés à l'apparition de cas de peste porcine à nos frontières sont considérables.

Le rapport CAP 2022 prenant la suite des observations des parlementaires a souligné le défaut de nos capacités de maîtrise des risques, préconisant une mise à niveau des contributions des bénéficiaires des interventions publiques qui, devant faire l'objet d'un débat serein, ne trouve pas de traduction dans le projet de loi de finances. On ne peut considérer telle l'augmentation de la redevance de pollution diffuse, étrangement introduite dans ce débat.

Dans ce contexte, le projet de budget pour 2019 paraît davantage marqué par des dépenses subies que par une volonté de renforcer les moyens d'une politique publique dont la bonne exécution présente des enjeux majeurs, alors même que la maquette de performances du programme, aux résultats souvent décevants, illustre la nécessité d'une mise à niveau.

Ponctuellement, le projet de budget est l'occasion de souligner la nécessité de consolider les infrastructures de la sécurité de l'alimentation. Parmi les nombreux problèmes à résoudre, le traitement réservé aux vétérinaires sanitaires se doit d'être exemplaire.

À cet égard, votre rapporteur spécial Alain Houpert est conduit à s'interroger à nouveau sur le niveau de la programmation prévue au titre du règlement des contentieux avec les vétérinaires en mission, qui pourrait n'être pas suffisant pour couvrir les dépenses. Votre rapporteur spécial Yannick Botrel, prolongeant les recommandations fortes du rapport mentionné plus haut, rappelle l'urgence d'un traitement efficace de la tuberculose bovine, zoonose particulièrement grave, dont la prévalence dans les cheptels demeure beaucoup trop forte, et qui suppose une bonne couverture sanitaire du territoire mise à mal par l'apparition de déserts vétérinaires.

La sortie prévisible du Royaume-Uni de l'Union européenne conduit à renforcer les besoins du contrôle sanitaire aux frontières. 40 emplois sont créés à ce titre. Il reste à vérifier que cette augmentation de capacité suffira, ce qui semble peu probable au vu des détournements de trafic qu'engendrera le Brexit.

L'augmentation de la subvention pour charges de service public versée à l'ANSES est finalement le seul moteur de croissance des moyens à périmètre constant des missions. L'ANSES tend à dépendre de plus en plus des financements qu'elle prélève dans le cadre de son activité régalienne de délivrance d'autorisations de mise sur le marché de produits phytosanitaires et vétérinaires. Les taxes afférentes ne couvrent pas les coûts, si bien que les activités plus scientifiques et d'analyse de l'ANSES supportent une charge indue. Surtout, l'existence d'une situation où une forme de concurrence s'exerce pour capter le « marché » des pouvoirs de police sanitaire apparaît peu acceptable dans le contexte de fortes inquiétudes des Français sur la qualité de certaines composantes de leur alimentation et de leurs milieux de vie.

En application de l'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, la date limite était fixée au 10 octobre 2018.

À cette date, 98 % des réponses au questionnaire budgétaire étaient parvenues à vos rapporteurs spéciaux.

Le présent projet de loi de finances propose de doter la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (AAFAR)1(*), portée par le ministère de l'agriculture et de l'alimentation (MAA) de 2,765 milliards d'euros en AE et 2,854 milliards d'euros en CP (hors fonds de concours).

Évolution 2018-2019 de la mission
« Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales »

(en millions d'euros et en %)

Programmes

LFI 2018

Projet de loi de finances 2019

Évolution

AE

CP

AE

CP

AE

CP

149 « Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l'aquaculture »

2 113,4

2 221,7

1 608,8

1 691

-23,9%

- 23,9 %

206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation »

554,1

552,1

537,7

536,8

-3,1%

-2,9 %

215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture »

649,3

655,3

618,3

626,1

-4,8 %

-4,4 %

Total mission

3 316,8

3 429,1

2 764,8

2 853,9

-16,6 %

-16,8 %

dont dépenses de personnel

886,3

886,3

864,5

864,5

-2,5 %

-2,5 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2019

Les crédits de paiement sont en baisse de 16,8 %par rapport à 2018 (soit 575,2 millions d'euros de crédits de paiement en moins).

Cette évolution n'implique pas une réduction à due concurrence des concours à l'agriculture en 2019.

Une partie en serait compensée par des allègements de cotisations sociales.

Cependant, même nette de ces allègements, la réduction des crédits elle exercerait un effet négatif sur les concours publics à l'agriculture et, pourrait, compte tenu de la composition de ce recul, compromettre la pérennité de nombreuses exploitations.

En outre, les crédits du budget prévu pour 2019 ne sont pas cohérents avec les ambitions affichées d'une agriculture plus durable et compétitive, d'une politique forestière résolue et d'une sécurité sanitaire des aliments renforcée.

I. UNE AGRICULTURE FRANÇAISE CONFRONTÉE À DES DIFFICULTÉS, QUI EXIGENT UN SOUTIEN PUBLIC DÉTERMINÉ

L'article premier de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt énonce les objectifs de la politique agricole de la France.

Très légitimement, ils ne manquent pas d'ambition. Pourtant, confrontés à la réalité et appréciés au regard des réalisations, ils apparaissent aujourd'hui presque comme des idéalisations, auxquelles la politique agricole doit mieux restituer leurs chances de se concrétiser effectivement.

Une ambition minimale consiste à réunir les conditions d'une protection des exploitations contre les crises récurrentes auxquelles l'agriculture est exposée.

La programmation pour 2019 repose sur une moindre attention portée à cette préoccupation traditionnellement négligée au stade des lois de finances initiales.

Quant aux ambitions plus positives, elles n'ont pas trouvé leurs résultats ces dernières années. Pour certaines d'entre elles, ceux-ci sont moins « loin du compte » que pour d'autres, mais des faiblesses structurelles et celles des moyens consacrés à ces ambitions ont abouti à une situation globalement dégradée de l'agriculture.

Face à cette situation, le programme 149 (les deux tiers des crédits de la mission mais moins de 10 % des concours publics à l'agriculture), qui correspond à la composante nationale de la politique agricole dans sa vocation de soutien et de développement des acteurs du secteur face à des défis particuliers auxquels ils sont confrontés, demeure inerte.

A. UNE ACTIVITÉ SINISTRÉE AU SORTIR DE 2016, UN RÉTABLISSEMENT FRAGILE

L'agriculture française vient de subir trois années de crises qui ont touché les différentes filières. Certaines d'entre elles sont liées à des évolutions du contexte économique ou géopolitique, d'autres à des événements climatiques ou sanitaires plus ou moins spécifiques à la France.

Les comptes de l'agriculture pour 2017 laissent entrevoir une légère amélioration, mais celle-ci est inégale selon les secteurs et il ne faut pas négliger les facteurs plus structurels.

Les crises se sont plaquées sur une « Ferme France » qui rencontre des difficultés à persister dans son modèle d'agriculture diversifiée et dont la plupart des acteurs subissent des revenus trop bas.

Les comptes provisoires de l'agriculture pour 2017, s'ils ne sauraient rendre compte avec exactitude des évolutions finalement constatées une fois les données de l'année plus exhaustivement recensées, illustrent les difficultés particulièrement aigües rencontrées par la branche agricole au cours de ces dernières années2(*), et, ainsi, certaines difficultés structurelles de l'agriculture.

1. Des revenus très fragiles

De la production à la valeur ajoutée nette
Évolution 2017/2016

Source : comptes prévisionnels de l'agriculture pour 2017 ; INSEE

La production agricole (hors subventions) se redresse globalement en volume, mais, si la croissance est forte pour les végétaux, elle fait place à une contraction pour les produits animaux.

La capacité des producteurs à valoriser les volumes se révèle inégale, les prix des produits dépendants étroitement des marchés agricoles mondiaux.

Si ceux-ci connaissent des tensions sur les produits animaux, qui permettent aux producteurs de mieux que compenser la réduction des volumes produits, il n'en va pas de même pour les productions végétales. Les prix chutent fortement, en particulier pour les betteraves (- 18 %). Cette dernière évolution réplique celle observée sur le lait, la fin des quotas produisant les mêmes effets.

Évolution de la production (hors subventions) en volume, en prix,
et en valeur entre 2016 et 2017

Source : comptes prévisionnels de l'agriculture pour 2017 ; INSEE

Le redressement de la production en valeur (+ 2,4 %) ne permet pas d'effacer l'effondrement subi en 2016 (près de 7 % de recul).

Il en va de même de l'augmentation de la valeur ajoutée. La hausse de 9,8 % de la valeur ajoutée brute fait suite à la chute de 13,7 % de l'année précédente.

Par ailleurs, le redressement de 2017 n'a pas toute la robustesse souhaitable. Il provient moins du dynamisme des recettes que des économies réalisées sur les coûts d'exploitation. Or, celles-ci apparaissent fragiles.

Si les charges de consommations intermédiaires de la branche agricole se replient de 2,3 %, venant ainsi soutenir la valeur ajoutée agricole, il n'est pas sûr que cette évolution témoigne d'une tendance. La réduction du volume des consommations intermédiaires pourrait ne résulter que de l'existence de stocks élevés à l'issue d'une campagne 2016 particulièrement désastreuse. Par ailleurs, la réduction des prix, qui touche essentiellement les engrais, peut être considérée comme un effet retardé d'une inflexion des prix des matières premières, qui, l'envol des consommations énergétiques non stockables en témoigne, appartient déjà au passé. En bref, le choc pétrolier de 2017 amplifiera probablement ses effets lors de l'année 2018. Avec la résorption des stocks d'intrants, il est probable que les consommations intermédiaires, au lieu d'améliorer les revenus agricoles, comme en 2017, pèseront à la baisse en 2018.

La valeur ajoutée brute de la branche agricole qui permet de financer les facteurs de production (le capital et le travail) s'élève en 2017 à 29,5 milliards d'euros. Elle intègre une partie seulement des subventions, les subventions aux produits (1,2 milliard d'euros correspondant à la prime à la vache allaitante) qui demeurent à peu près inchangées.

Une fois comptabilisée l'obsolescence des immobilisations, la valeur ajoutée nette de la branche agricole atteint 18,9 milliards d'euros. Elle augmente de 15,4 % mais après la réduction considérable de près d'un quart en volume (- 23,7 %) et plus d'un cinquième en valeur (- 21 %) constatée l'an dernier.

La valeur ajoutée brute de la branche agricole se situe en 2017 au niveau atteint en 1990.

Évolution de la valeur ajoutée brute de la branche agricole
depuis 1980

(base 100)

Source : INSEE, comptes prévisionnels de l'agriculture arrêtés en novembre 2017

Dans ces conditions, le revenu des exploitants agricoles, malgré sa dispersion, tend à se polariser sur de très faibles valeurs.

Dispersion des résultats par décile (D) et quartile (Q)

(en euros)

Source : commission des comptes de l'agriculture

En 2016, année certes marquée par des évolutions très négatives, le revenu courant avant impôts pour les petites et moyennes exploitations n'atteignait que 22 100 euros, sur lesquels il fallait encore prélever 9 000 euros de cotisations sociales en moyenne.

Le quart des exploitations dégagent des revenus négatifs.

Dans ces conditions, les soutiens publics sont indispensables à la pérennité d'une large fraction des entreprises agricoles.

2. Une évolution préoccupante de l'emploi agricole, une contribution positive des emplois salariés occasionnels à sauvegarder

L'un des objectifs de la politique agricole est de faire de l'agriculture un vivier d'emplois. À cet égard, les résultats ne sont pas satisfaisants.

D'après les estimations provisoires pour 2017, 846 000 personnes travaillent à temps plein ou partiel sur l'ensemble des exploitations agricoles de France métropolitaine. Cela représente une baisse de 18 000 emplois d'une année sur l'autre.

Ces « actifs permanents » représentent 584 000 unités de travail, un volume en baisse de plus de 11 % par rapport à 2010.

Quant aux travailleurs saisonniers et aux entreprises de travaux agricoles, ils apportent, pour leur part, un volume de travail occasionnel estimé à 111 000 unités de travail annuel (+ 22 % par rapport à 2010). Cette catégorie des emplois est donc la seule réellement dynamique.

La perspective d'un renforcement du coût du travail saisonnier, qui, sans être le seul déterminant de ces emplois, en est certainement, de façon directe ou plus indirecte, l'un des moteurs, est un des signaux les plus inquiétants des projets de loi financiers de l'année 2019 pour l'agriculture.

Emploi agricole en France métropolitaine

 

2010

2016

2017

estimations

Total actifs agricoles

ETP

751 000

702 000

695 000

Total main d'oeuvre permanente

Personnes

966 000

864 000

846 000

ETP

661 000

594 000

584 000

Chefs d'exploitations et coexploitants

Personnes

604 000

552 000

543 000

ETP

446 000

408 000

402 000

Conjoints et autre main d'oeuvre familiale

Personnes

190 000

125 000

116 000

ETP

75 000

47 000

43 000

Salariés permanents

Personnes

172 000

188 000

187 000

ETP

140 000

139 000

139 000

Salariés saisonniers, ETA, Cuma

ETP

91 000

108 000

111 000

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux


* 1 Des évolutions ont influé sur la mission au cours des cinq dernières années, processus qui se prolonge pour 2018. En premier lieu, on peut rappeler que la mission s'appelait jusqu'au projet de loi de finances 2013 « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ». Les crédits de la pêche qui avaient alors été transférés à la mission « Écologie, développement et aménagement durables », sont réintégrés cette année dans le périmètre de la mission sans que l'intitulé de la mission ne s'en trouve modifié. En second lieu, l'an dernier, les crédits de la forêt avaient été fondus avec ceux de la performance économique et environnementale des entreprises dans le programme 149. Pour mémoire, en 2016, le projet de loi de finances initiale proposait d'ouvrir 277,7 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 291,3 millions d'euros de crédits de paiement au titre du programme 149 alors consacré à la seule politique forestière.

* 2 Publiés par l'INSEE le 14 décembre 2017, ces comptes ne retracent pas la totalité des flux économiques de l'année. Il apparaît, en particulier, que les opérations budgétaires de fin de gestion, qui peuvent être particulièrement lourdes, comme l'exercice 2017 l'atteste à nouveau, ne sont pas comptabilisées. Dans ces conditions, les subventions ne peuvent être qu'estimées. La campagne de publication des comptes de l'agriculture pourrait utilement intégrer une mise à jour permettant de disposer de comptes provisoires actualisés par la prise en considération de l'exécution budgétaire assez rapidement après la fin de l'année.