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Projet de loi de finances pour 2019 : Administration générale et territoriale de l'État

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Administration générale et territoriale de l'État ( rapport général - première lecture )

B. DES CRÉDITS DE PERSONNEL À PEU PRÈS STABILISÉS

Les crédits de personnel de la mission atteignent au total 2 018,8 millions d'euros. Ils connaissent un recul très modéré, de 2 millions d'euros (- 0,1 %).

Cette réduction globale s'accompagne d'évolutions différenciées par programme. Les crédits de personnel du programme 232 s'inscrivent en hausse de près de 12 millions d'euros, soit un quasi-triplement, qui intervient sur une base très étroite.

Quant aux deux autres programmes de la mission, de loin les plus significatifs au regard de leurs coûts salariaux, le programme 307 enregistre une baisse des crédits de personnel de 31,9 millions d'euros, le programme 216 subissant à l'inverse une hausse de 17,6 millions d'euros.

Une fois neutralisés les transferts d'emplois touchant ces deux programmes, la réduction des crédits de personnel du programme 307 est plus limitée : 22,6 millions d'euros, soit un repli de 1,5 %. Inversement, la progression des dépenses de personnel du programme 216 est alors moins nette : 5,4 millions d'euros contre 17,6 millions d'euros, soit une progression de 1,1 %.

Au total, les crédits de personnel cumulés de ces deux programmes se replient de 14,3 millions d'euros sur un total de crédits de personnel de 2 milliards d'euros, soit une évolution négligeable d'un point de vue macrofinancier, mais plus significative au regard des conditions d'exercice des missions et des conditions de rémunération des agents en poste.

Du premier point de vue, ces évolutions sont corrélées avec les variations d'emplois envisagées, qui en sont le déterminant principal, mais cette corrélation n'est pas stricte (voir infra) de sorte que le coût unitaire des emplois tend à augmenter légèrement, selon des modalités assez hétérogènes.

1. Les crédits de personnel du programme 307 sont en repli par rapport à 2015, année précédant la suppression de 1 300 emplois du fait de la mise en oeuvre du plan préfecture nouvelle génération, mais dans une moindre proportion que celle atteinte par les réductions d'emplois

Le plan préfectures nouvelle génération (PPNG), dont les équilibres sont exposés en détail plus avant, a programmé une réduction d'emplois de 1 300 ETPT au cours de la période 2016-2018, soit une réduction prévisionnelle des emplois du programme 307 de 4,9 %.

Quatre ans plus tard, alors que le PPNG a connu sa conclusion en 2018, les crédits de personnel du programme extériorisent une réduction de l'ordre de 1,9 % par rapport au niveau atteint en 20151(*), soit moins que les réductions d'emplois programmées par le PPNG.

Encore faut-il considérer que le niveau des dépenses de personnel prévues pour 2019 est tributaire de modifications successives de périmètre qui ont allégé les dépenses de personnel du programme 307.

Récapitulation des principales modifications de périmètre
du programme 307

Les principales mesures de périmètre intervenues depuis 2015 ont concerné :

- le transfert sortant (42,9 millions d'euros) et 684 ETPT en 2016 vers le programme 333 « moyens mutualisés des administrations déconcentrées » au titre des services interministériels départementaux des systèmes d'information et de communication (SIDSIC) ;

- le transfert sortant en 2016 de 227 ETPT au titre de la prise en compte du transfert des agents en charge de la gestion des fonds FEDER aux conseils régionaux (1re et 2e vagues) pour 3,2 millions d'euros ;

- En 2017, le transfert entrant de 1,6 millions d'euros du conseil supérieur de l'appui territorial et de l'évaluation et les transferts sortants de 1 million d'euros au titre du transfert de compétences Roissy/Le Bourget, de 2,4 millions d'euros au titre de la mutualisation des moyens de fonctionnement des services - SGAR et parc auto et de 1,9 million d'euros au titre du renforcement des plateformes régionales d'achats ;

- En 2018, le transfert entrant de 36 emplois dans le cadre du décroisement de compétences à Wallis-et-Futuna (1,48 million d'euros) ;

- En 2019, le transfert sortant à destination du programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de 710 492 euros au titre des emplois de formateurs internes à temps plein de la sous-direction du recrutement et de la formation (9 ETPT) ainsi que le transfert sortant de 8 547 398 euros au titre des personnels de l'administration centrale du programme 307 (96 ETPT).

Au total, selon une estimation non actualisée sur les valeurs historiques, qui conduit à en minorer la valeur, les économies associées aux changements de périmètre du programme 307 ont atteint 55,62 millions d'euros.

Dans ces conditions, à périmètre constant, après application du PPNG, il apparaît que les dépenses de personnel du programme seraient légèrement supérieures à leur niveau de 2015 (+ 10 millions d'euros).

Évolution des crédits de personnel du programme 307 (2015-2019)

 

Titre 2
(dépenses de personnel)

Dont crédits hors CAS pensions

Dont contribution au CAS pensions

LFI 2015

1 526 586 092

1 052 312 803

474 273 289

LFI 2016

1 462 704 199

1 008 909 571

453 794 628

LFI 2017

1 510 487 992

1 041 310 808

469 177 184

LFI 2018

1 513 328 303

1 049 100 884

464 227 419

PLF 2019

1 481 418 342

1 032 491 560

448 926 782

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Compte tenu de l'évolution du plafond d'emplois entre 2015 et 2019, l'évolution des dépenses de personnel fait ressortir une augmentation du coût unitaire des emplois de 2,8 % au cours de la période.

Si ce résultat témoigne d'une relative inertie de la masse salariale du programme face à des restructurations d'une réelle ampleur et d'une forme de résistance du pouvoir d'achat individuel moyen des agents dans un contexte marqué, globalement, par l'application d'une modération salariale, il incarne aussi les effets de cette dernière.

En effet, l'évolution du coût unitaire du travail mobilisé par le programme aura été fin 2019 significativement inférieure à l'inflation, qui aura sans doute connu alors un rythme à peu près deux fois plus élevé.

2. Pour 2019, une réduction de la masse salariale du programme 307 qui provient de la réduction des emplois mais aussi d'un effet de composition...

La baisse des crédits de rémunération des personnels s'explique pour 11,9 millions d'euros par l'effet en année pleine du schéma d'emplois de 2018, le schéma d'emplois appliqué en 2019 (- 200 ETP) ne devant produire d'effets qu'en 2020.

Le schéma d'emplois pour 2018 correspond à la dernière tranche de mise en oeuvre du plan préfecture nouvelle génération (PPNG), soit la suppression de 415 ETP.

Pour 2019, la baisse des dépenses de personnel du programme 307 (- 2,1 %) semble tenir également à d'autres éléments.

Un double effet de composition paraît jouer.

Il convient d'abord de tenir compte de l'impact des transferts d'emplois sortants du programme. Au total, les emplois ouverts au titre du plafond d'emplois du programme s'inscrivent en repli de 512 ETPT. Mais, si le projet de loi de finances pour 2019 est fondé sur un effet des schémas d'emplois de 2018 et 2019 (le schéma d'emplois de 2019 comprend la réduction de 200 ETP) comportant la suppression de 359 ETPT (soit une réduction du plafond d'emplois de 1,4 %), il intègre aussi un transfert de 105 ETPT d'administration centrale au programme 2016 et une correction technique visant à tenir compte de la réduction des effectifs de gestion du fonds européen de développement régional (FEDER).

Les emplois sortants du programme supportent un coût unitaire supérieur à la moyenne des emplois du programme de sorte que le coût unitaire des emplois demeurant financés par le programme 307 subit une légère érosion.

Par ailleurs, une déformation de la structure des emplois mobilisés par le programme exerce des effets favorables sur les dépenses de personnel, notamment par le détour des cotisations sociales. Il s'agit de la progression de la part des effectifs employés sous statut contractuel.

Le responsable de programme indique ne pas suivre la répartition entre agents sous statut et autres agents. Cette affirmation, un peu déconcertante, prive d'informations immédiates sur les caractéristiques des emplois du programme 307.

On peut cependant une reconstitution des évolutions programmées sur ce point à partir de l'analyse des différents éléments de la masse salariale du programme.

Les contributions au CAS « Pensions », auxquelles les rémunérations des contractuels vacataires ne sont pas assujetties, baissent de 15,3 millions d'euros, soit une réduction de 3,3 % supérieure à celle des rémunérations d'activité dans un contexte (effet du PPCR) où la divergence entre ces deux charges devrait aller dans l'autre sens (soit celui d'une réduction moins prononcée des contributions au CAS).

Si, de leur côté, les cotisations sociales correspondant à des emplois de contractuels augmentent de 5 millions d'euros (soit davantage que les rémunérations d'activité), le bilan net de la recomposition des emplois du programme sur les cotisations sociales dégage une économie de 10 millions d'euros.

S'il faut tenir compte de l'effort budgété au titre des allocations pour le retour à l'emploi (5,7 millions d'euros et 1 500 bénéficiaires), la substitution de contractuels à des titulaires permet de dégager des économies substantielles pour le programme 307.

3. ... à quoi s'ajoute la poursuite de la « modération salariale »
a) Pas de revalorisation du point d'indice

La programmation des crédits de personnel du programme 307 est tributaire d'une absence de revalorisation du point d'indice de la fonction publique.

Les revalorisations appliquées en 2016 et 2017 avaient entraîné une hausse des rémunérations.

Impact de la revalorisation du point d'indice de 1,2 point
en juillet 2016 et février 2017

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Deux revalorisations successives de 0,6 % avaient été appliquées au 1er juillet 2016 et au 1er février 2017.

En année pleine, elles avaient élevé le niveau de la masse salariale de 14,8 millions d'euros. On peut en déduire que l'effet d'une revalorisation de 1 % du point d'indice s'élève à 12,3 millions d'euros.

Sous l'hypothèse d'une inflation de l'ordre de 1,5 % en 2019, la préservation de la valeur réelle du point d'indice, pour la seule année 2019 se serait traduite par une hausse des rémunérations de 18,4 millions d'euros, qui aurait neutralisé près de quatre cinquième des économies résultant de la gestion des personnels.

b) ...mais des mesures catégorielles et l'effet du glissement-vieillesse-technicité

L'impact du glissement-vieillesse technicité serait en 2019 de 6,4 millions d'euros, soit un peu moins qu'en 2018 (6,7 millions d'euros) ; celui des mesures catégorielles atteindrait 5,9 millions d'euros (pour 8 millions d'euros en 2018).

Les mesures catégorielles se replient sensiblement, d'autant plus que, contrairement à l'année dernière où l'application du protocole PPCR avait été suspendue, celle-ci reprend en 2019.

En 2018, le Gouvernement avait annoncé sa décision de reporter d'un an l'application de l'accord sur la « modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations », le PPCR. Il était prévu que l'ensemble des mesures PPCR soient mises en oeuvre progressivement sur la période 2016-2020.

Bilan du PPCR pour le programme 307 (2016-2017)

En 2016, le PPCR s'est traduit par :

- la transformation de primes en points pour les infirmiers de catégorie A et les conseillers techniques de service social (effectifs non significatifs sur le programme 307) et pour les fonctionnaires de catégorie B (6 455 agents sur le programme 307). Les dépenses correspondantes sont évaluées à 2,68 millions d'euros par an, dont 1,6 million d'euros de contributions au CAS « Pensions ».

En 2017, le PPCR s'est traduit par :

- le reclassement dans les nouvelles grilles pour les fonctionnaires de catégories A, B et C (environ 22 500 agents sur le programme 307) ;

- une revalorisation des grilles 1ère phase pour les fonctionnaires de catégorie B (6 455 agents) et 1ère phase pour les fonctionnaires de catégorie A du domaine social et paramédical (effectifs non significatifs sur le programme);

- la transformation de primes en points (1ère partie) pour les fonctionnaires de catégorie A (4 600 agents) et pour les fonctionnaires de catégorie C (12 000 agents sur le programme). Ces dépenses sont évaluées à 8,46 millions d'euros par an, dont 4,03 millions d'euros de contributions au CAS « Pensions ».

Après la suspension de l'application du protocole en 2018, l'année 2019 devrait voir la mise en oeuvre des dispositions suivantes :

- le passage en catégorie A des personnels sociaux de catégorie B (effectifs non significatifs sur le programme 307) ;

- la transformation de primes en points (2ème partie) pour les fonctionnaires de catégorie A (4 600 agents) ;

- une revalorisation des grilles 2e phase pour les fonctionnaires de catégorie B (6 455 agents) et 1re phase pour les fonctionnaires de catégorie C (12 000 agents).

Ces dépenses sont évaluées à 4,97 millions d'euros par an, dont 2,24 millions d'euros de contributions au CAS « Pensions ».

Jusqu'à présent, le protocole s'est ainsi traduit par une augmentation des dépenses de personnel du programme 307 de 16,11 millions d'euros.

Au total, à effectifs constants et sur la base des hypothèses cumulées sur la période 2016-2020, le PPCR se traduirait par un surcoût annuel employeur de 21,5 millions d'euros par an sur le programme 307 à compter de 2021, dont 9,93 millions d'euros de cotisations patronales supplémentaires au CAS « Pensions ».

Estimation des effets du PPCR en régime sans suspension

(en euros)

Mesure nouvelle/an

2016

2017

2018

2019

2020

Total PPCR

Total Hors-CAS Pensions (21+22+23)

1 070 000

4 425 418

2 729 587

1 633 216

1 784 514

11 642 735

Total CAS Pensions

1 610 000

4 030 957

2 238 498

983 544

1 074 657

9 937 655

Total surcoût annuel

2 680 000

8 456 375

4 968 085

2 616 760

2 859 171

21 580 390

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Sur la base des mêmes hypothèses, les cotisations salariales au CAS pension augmenteraient de 1,48 million d'euros par an, laissant un gain net pour les agents en revenus immédiats de l'ordre de 10 millions d'euros.

Les mesures catégorielles se décomposent en des mesures statutaires (+ 4,4 millions d'euros), dont 3,7 millions d'euros au titre de l'application du protocole PPCR, et en mesures indemnitaires (1,5 million d'euros) dont 0,6 million d'euros au titre des mesures de repyramidage programmé dans le cadre de la mise en oeuvre du PPNG.

Elles consistent à modifier la structure d'emplois du programme en remplaçant des emplois de catégorie C par des postes de catégories A et B. Les cibles de ce repyramidage sont à l'horizon 2020 pour la filière administrative de 23 % de catégorie A, 35 % de catégorie B et 42 % de catégorie C. Elles demanderont des moyens supplémentaires par rapport à la situation actuelle où la répartition des emplois des préfectures suit le schéma suivant : 19,6 % de catégorie A ; 32,3 % de catégorie B et 48,12 % de catégorie C.

Il semble qu'un certain retard soit pris dans la mise en oeuvre de ces mesures.

Le surcoût du repyramidage sur la période 2016-2020 devrait atteindre 6,7 millions d'euros hors contribution aux pensions. En 2019, il serait de l'ordre de 600 000 euros.

2. Des dépenses de personnel du programme 216 d'administration générale du ministère de l'intérieur plus dynamiques que celles du programme d'administration territoriale de l'État

La masse salariale du programme 216 progresse de 3,5 %.

En loi de finances initiale pour 2018, la masse salariale du programme 216 s'élevait à 501,5 millions d'euros (dont 299,1 millions d'euros de rémunérations d'activité). Le projet de loi de finances pour 2019 la porte à 519,1 millions d'euros (311 millions d'euros de rémunérations d'activité), soit une augmentation des crédits de titre 2 de 18,1 millions d'euros.

Si celle-ci résulte en partie (9 millions d'euros) des transferts d'emplois à destination du programme, les ouvertures complémentaires atteignent 9,1 millions d'euros, soit une augmentation de 1,7 %.

a) L'augmentation du plafond d'emplois correspond à des transferts entre programmes

Le plafond d'emplois du programme se trouve augmenté de 127 ETPT (+ 1,7 %), mais sous l'effet d'un transfert de 136 ETPT compensant les effets des schémas d'emplois du programme (- 9 ETPT, une fois prise en compte une correction technique).

En lien avec les transferts d'emplois en provenance du programme 307, la répartition des emplois du programme est de plus en plus marquée par la prédominance des emplois d'administration centrale, qui s'était déjà renforcée (malgré sa localisation à Limoges) du fait de la création de la commission du contentieux du stationnement payant.

Répartition du plafond d'emplois
par niveau de service

Service

LFI 2018

ETPT

PLF 2019

ETPT

Administration centrale

4 179

4 308

Services régionaux

192

195

Services départementaux

1 786

1 780

Opérateurs

18

18

Services à l'étranger

   

Autres

1 311

1 312

Total

7 486

7 613

Source : programme annuel de performance pour 2019

Les effectifs des services régionaux correspondent aux agents de la délégation à la sécurité routière (DSR) affectés au sein des directions de l'environnement, de l'aménagement et du logement pour les DOM (DEAL) et de la direction régionale et interdépartementale de l'équipement et de l'aménagement d'Île-de-France (DRIEA), ainsi qu'aux effectifs de la filière sociale affectés en préfecture.

Les effectifs des services départementaux comprennent la majorité des inspecteurs et délégués du permis de conduire et des effectifs déconcentrés dédiés à la sécurité routière. Le nombre des ETPT départementaux s'inscrirait en légère baisse alors que les besoins paraissent pour le moins peu satisfaits.

La ligne « Autres » correspond aux personnels des cultes dans les départements concordataires.

Un maintien de l'effort consacré aux cultes

Les dotations consacrées aux cultes seraient stabilisées avec un niveau de 57,3 millions d'euros.

Les crédits du budget de l'État destinés au financement des obligations qui lui incombent en vertu du régime local des cultes statutaires soumis au système concordataire en vigueur en Alsace et Moselle se répartissent en trois ensembles, parmi lesquels les rémunérations inscrites au programme 216 occupent la première place. Les crédits relatifs aux dépenses de personnel sont ouverts sur le programme 216. Ils s'élèvent à 55 341 102 euros pour 2019 pour un plafond d'emplois de 1 312 ETP.

La stabilité des crédits par rapport aux exercices précédents s'inscrit dans un contexte pourtant marqué par une succession de schémas d'emploi intégrant une baisse des emplois.

Pour mémoire, les schémas d'emplois cumulés depuis 2015 auront entraîné une réduction des effectifs rémunérés de 95 (10 ETP en 2018 et 2019 ; 25 ETP par an appliquée les trois exercices précédents), soit un repli relatif de 6,7 % en cinq ans.

Les crédits d'investissements (titre 5), portés par le programme 232, sont destinés à financer les travaux relevant de la responsabilité de l'État, propriétaire des quatre implantations cultuelles des départements concordataires d'Alsace et de Moselle. Il s'agit des grands séminaires et palais épiscopaux de Metz et Strasbourg. La dotation budgétaire est d'un niveau constant (680 000 euros en AE et 700 000 euros en CP) en 2019. Elle est exclusivement consacrée à la poursuite des travaux de pérennisation du patrimoine (réfection de toitures et de menuiseries extérieures) ou de mise en sécurité (structurelles ou relevant de la réglementation incendie).

Les crédits d'intervention, également ouverts sur le programme 232 et d'un montant stable de 1,3 million d'euros sont destinés au versement des subventions d'une part, aux quatre cultes statutaires pour leurs frais d'administration, d'autre part au culte israélite pour la rémunération par les consistoires de prestations de ministres officiants non comptabilisés dans les emplois budgétaires inscrit au programme 216.

b) Une augmentation des crédits de personnel à périmètre constant

Une fois neutralisés les changements de périmètre du programme, les crédits de personnel connaissent une dynamique de l'ordre de 1,7 %, dont 1,1 % pour les seules rémunérations d'activité hors contribution de l'État au CAS « Pensions ».

Hors transferts, les principaux facteurs d'évolution des dépenses de personnel pour 2019 sont les suivants :

- l'impact des schémas d'emplois pour 2018 et 2019 qui prévoient la réduction de 10 ETP mais se traduisent par une augmentation des besoins de 0,7 million d'euros ;

- l'enveloppe catégorielle (+ 1,4 million d'euros hors CAS) qui permet notamment le financement de mesures statutaires ministérielles et interministérielles ;

- la baisse dans l'utilisation des rétablissements de crédits (+ 10 millions d'euros) par rapport à la programmation pour 2017 ;

- le solde net du GVT (1,7 million d'euros).


* 1 Les dépenses effectives ont atteint 1 510,8 millions d'euros en 2015.