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Projet de loi de finances pour 2019 : Administration générale et territoriale de l'État

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Administration générale et territoriale de l'État ( rapport général - première lecture )

AMENDEMENT PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

 

PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2019

 

SECONDE PARTIE

MISSION ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L'ÉTAT

N

 

DIRECTION

DE LA SÉANCE

 

23 NOVEMBRE 2018

 
 

A M E N D E M E N T

présenté par

 
 

M. GENEST

_________________

ARTICLE 71 QUATER

Supprimer cet article.

OBJET

L'article 71 quater prévoit la remise au Parlement, au plus tard le 1er octobre 2019, d'un rapport dressant le bilan de la mise en oeuvre du plan « préfectures nouvelle génération ».

Cet amendement de suppression tire les conséquences de la proposition de la commission de ne pas adopter cet article lors de sa réunion du 7 novembre 2018.

 

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 7 novembre 2018, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a examiné le rapport de M. Jacques Genest, rapporteur spécial, sur la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».

M. Jacques Genest, rapporteur spécial. - La mission « Administration générale et territoriale de l'État » comporte trois programmes assez indépendants les uns des autres. Les crédits s'élèvent à 2,8 milliards d'euros, répartis entre le programme 307 qui finance les missions du réseau préfectoral avec 1,7 milliard d'euros, le programme 216 qui est une sorte de fourre-tout pour 975 millions d'euros et un programme auquel nous sommes évidemment attachés, le programme 232, qui finance la vie politique et mobilise 207 millions d'euros.

Les dotations progressent, mais le budget est globalement sans grande évolution. L'augmentation est due aux scrutins programmés en 2019, en particulier les élections européennes, qui coûteront 111 millions d'euros. Hors élections, les crédits sont stabilisés en niveau.

Ce résultat, qui confirme que cette mission n'est pas prioritaire au sens de l'ancienne loi de programmation pluriannuelle des finances publiques, peut apparaître un peu paradoxal au vu de la réduction des emplois subie par une mission qui est, avant tout, une mission de personnel. Les schémas d'emplois prolongent une forte diminution engagée depuis la réforme de l'administration territoriale de l'État (RéATE). Le ministère de l'intérieur recourt de plus en plus à des contractuels, qui sont plus flexibles et surtout moins coûteux, mais les mesures catégorielles contrebalancent une partie des économies réalisées sur le volume d'emplois, il en va de même du glissement vieillesse-technicité, le GVT.

Dernière observation liminaire, l'information budgétaire est particulièrement défectueuse. Je relève que le projet annuel de performances ne permet plus d'identifier la destination finale des crédits, alors que la mission est largement une mission « réservoir », qui alimente des politiques publiques relevant d'autres missions.

Par ailleurs, la structure budgétaire doit être modernisée. Elle ne rend pas assez compte de deux grandes missions confiées aux services : l'accueil des étrangers et la délivrance des titres sécurisés. Il me paraît souhaitable de mieux identifier les moyens dévolus à l'accueil des étrangers, qui sont aujourd'hui noyés dans une action qui les confond avec les moyens mis en oeuvre pour délivrer des permis de conduire ou des cartes grises. À tout le moins, les moyens correspondants devraient être retracés dans une action spéciale et faire l'objet d'un document de politique transversale.

Je préconise également que la délivrance des titres sécurisés soit retracée dans un compte d'affectation spéciale qui permettrait de mieux percevoir les enjeux financiers. Aujourd'hui, du fait des modalités de financement - beaucoup de taxes affectées, un peu de crédits budgétaires et le recours à un opérateur -, ce sujet manque de clarté.

J'en viens à quelques observations plus fondamentales. La programmation budgétaire du programme 307 d'administration territoriale confirme le lent retrait de l'administration préfectorale des territoires. Cette administration a perdu plus de 11 % de ses personnels depuis dix ans, évolution qui fait écho à la chute spectaculaire des emplois déployés par l'État dans ses services déconcentrés, du moins dans les services sur lesquels les préfets exercent un certain pilotage. Le budget pour 2019 prolonge cette tendance. Elle n'est sans doute pas sans lien avec le sentiment qui se répand d'un abandon de certains territoires par l'État, non plus qu'avec le constat, vérifié année après année, des difficultés persistantes à atteindre les objectifs fixés par un programme de performances, pourtant peu exigeant et peu éclairant. Le contrôle de légalité, malgré son rétrécissement, fournit une illustration, parmi d'autres, des sous-performances manifestes. Cela ne peut être que préoccupant, alors même qu'il s'agit d'une mission constitutionnelle des préfets et d'une mission utile à certaines collectivités territoriales.

Mais, au-delà de la maquette de performances, ce sont bien les missions du réseau préfectoral qui sont en cause. Pour traiter le problème, le précédent gouvernement avait lancé un plan Préfectures nouvelle génération, le PPNG, à la dénomination quelque peu emphatique au vu des ambitions. Il s'agissait d'ajouter aux suppressions d'emplois de la période précédente 1 300 suppressions d'emplois de plus en trois ans, de 2016 à 2018, et de mettre en oeuvre quelques priorités autour de l'idée générale d'une présence stratégique de l'État dans les territoires par redéploiement d'emplois : le contrôle de légalité et le conseil aux collectivités territoriales, la coordination des politiques gouvernementales et la lutte contre la fraude documentaire.

Le PPNG entendait s'appuyer sur les gains de productivité réalisés grâce au numérique dans l'activité de délivrance des titres. J'y reviendrai. Les choses ne se sont pas passées exactement comme prévu. Les problèmes rencontrés dans le cadre de la dématérialisation de la délivrance des titres sécurisés ont obligé à conserver plus d'emplois que prévu dans cette mission. Surtout, le PPNG avait fait l'impasse sur les tensions exercées sur la société française par les graves problèmes de sécurité qu'elle subit et par les flux migratoires.

Le bilan de tout cela aujourd'hui, c'est que, si les suppressions d'emplois ont été effectuées, le renforcement des missions prioritaires a dû être révisé à la baisse, si bien qu'il faudra attendre pour que se concrétise le projet, quelque peu rhétorique jusque-là, d'un État stratège. Entretemps, ce qui se poursuit, c'est l'étiolement du réseau préfectoral à l'échelon infrarégional, dans les départements et arrondissements : 58 sous-préfectures avaient au plus dix équivalents temps plein en 2017, elles seront 76 en 2018.

Il existe donc une certaine perplexité quant à la plus-value apportée en pratique par l'administration générale de l'État dans les territoires. Si, dans les périodes de crise, chacun sent bien que l'État conserve son rôle régalien, pour les affaires plus courantes, la perception est moins favorable.

Il faut donc en revenir à ce que pourraient être les termes d'un débat de fond, qui doit envisager la capacité de l'État à assurer les missions qu'il entend mettre en oeuvre au niveau des territoires et, partant, porter sur son organisation territoriale.

À cet égard, il semble que nous soyons au pied d'un mur, dont les contours doivent être clarifiés. Les préfets de région ont reçu l'instruction d'élaborer des schémas territoriaux de réorganisation des services. Les résultats de cette revue ne sont pas connus. Ceux sur lesquels avait débouché la réorganisation de l'échelon régional, objet d'un renforcement très discutable, avaient été peu probants.

Le projet de budget pour 2019 comporte une innovation peu apparente, mais qui appelle une certaine attention. Il s'agit du transfert des emplois d'administration centrale du programme 307 vers le programme 216 de gestion générale des moyens. Ce transfert est présenté comme la préfiguration d'une évolution, qui verrait la fusion du programme avec le programme 333 rattaché aux services du Premier ministre. Rappelons également la recommandation du Comité action publique 2022 de construire un corps d'administrateurs territoriaux de l'État.

Tout cela fleure bon le renforcement de la déconcentration administrative. Je n'y suis pas opposé et j'entends que la mutualisation, mais aussi la mobilité géographique et fonctionnelle, pourraient en sortir améliorées.

Cependant, ces délices de gestionnaires ont leurs limites. Il y a lieu d'attendre des réformes moins optiques. La clarification de la répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales doit être reprise afin d'éliminer les doublons. Une meilleure articulation des forces d'administration des territoires intégrant la diversité des capacités déployées au niveau des collectivités territoriales s'impose aussi. Il faut revenir à un État animateur de l'aménagement du territoire.

Quelques mots sur la délivrance des titres sécurisés, qui est au coeur des remaniements mis en oeuvre. La numérisation s'est traduite par la fermeture de la plupart des mairies comme points d'accès au système et elle a connu, cette année, un accident industriel avec les cartes grises acheminées avec un délai moyen supérieur à 35 jours pour celles, peu nombreuses en proportion, qui passent encore par le système géré par l'État. Les problèmes rencontrés sont allés si loin que le Défenseur des droits s'est ému de la situation. L'État prélève beaucoup d'argent à travers cette activité. Il importe d'améliorer la situation au plus vite et d'être en mesure d'offrir aux Français qui ne disposent pas d'un accès facile au numérique des solutions alternatives plus classiques.

Le Défenseur des droits a également beaucoup critiqué les conditions d'accueil des étrangers. Je trouve, dans le renforcement significatif des emplois destinés à traiter les dossiers, un point de relative satisfaction. Il était grand temps d'adapter les effectifs aux flux de demandes, en particulier au regard des problèmes de traitement des dossiers de mineurs non accompagnés. Un premier pas est franchi.

J'en viens au programme 232, qui finance l'organisation des élections et notre infrastructure de financement de la vie politique.

Je relève que le budget pour 2019 enregistre les effets de la non-dématérialisation de la propagande électorale pour les élections européennes. Elle a un coût élevé. On peut dire que c'est le coût de la démocratie. On peut également penser que le Gouvernement n'a pas prévu les expérimentations auxquelles le scrutin européen aurait pu se prêter.

L'enveloppe des subventions aux partis politiques reste inchangée, comme d'habitude. En revanche, sa répartition appelle deux remarques. Sa sensibilité aux résultats des élections nationales est extrême et sans nuance. Le parti socialiste perd 75 % de sa subvention et En Marche est subitement enrichi de 22 millions d'euros. D'autres modalités de répartition pourraient être envisagées. La subvention ne sera pas versée en totalité : 2,5 millions d'euros sont retranchés au titre de la parité. Je suggère que le Gouvernement réfléchisse à les consacrer à la politique en faveur des droits des femmes.

Enfin, je suis en train de conclure un rapport sur les crédits destinés au financement de la vie politique et je m'interroge sur les moyens réservés à la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. L'apurement des élections de 2017 a pris un certain temps, au point que les subventions versées aux partis ont été reportées. Par ailleurs, certains événements montrent que si l'on ne souhaite pas judiciariser certaines élections, la commission doit être en mesure d'assurer son rôle administratif en amont. Je l'avais dit au président de cette commission, lorsque je l'avais auditionné.

Quelques observations pour conclure sur les frais généraux du ministère de l'intérieur. Des arbitrages peu satisfaisants doivent être signalés ; je pense au renforcement des personnels d'administration centrale dans un contexte de réduction des effectifs locaux, à la baisse des moyens d'un fonds interministériel de prévention de la délinquance, par ailleurs sollicité par de nouveaux objectifs, et au maintien des ressources du conseil national des activités privées de sécurité.

Enfin, il convient d'appeler à une meilleure maîtrise opérationnelle de certains processus, qu'il s'agisse de la gestion immobilière, de la conduite des projets informatiques, de la maîtrise de la fonction juridique - les dépenses de contentieux restent trop élevées - ou encore des besoins liés à certains transferts d'activité. Je pense en particulier à la commission du contentieux du stationnement payant, qui risque de réserver bien des surprises au vu des flux de litiges.

Malgré les zones d'ombre et les remarques que je viens de formuler, je vous propose d'adopter les crédits de la mission.

M. Roger Karoutchi. - On pourrait considérer que la diminution du personnel dans les sous-préfectures correspond au transfert de compétences vers les collectivités territoriales. Pourtant, l'État maintient des postes sur des sujets qui sont censés être transférés ! Je pense par exemple au tourisme. Dans le même temps, il existe un sentiment de sous-administration étatique en zone rurale et la présence de l'État devrait y être plus forte.

Parallèlement, est-ce que tous les départements, par exemple en Île-de-France, ont besoin d'autant de sous-préfectures ? Ne serait-il pas intéressant de différencier la présence de l'État selon la nature du territoire, zone rurale ou métropole ? Sincèrement, les sous-préfectures servent peu dans les métropoles. Évidemment, l'État n'est pas très enclin à une évolution de ce type, parce qu'il devrait redéployer des emplois de hauts fonctionnaires, en particulier d'énarques...

M. Philippe Dominati. - Roger Karoutchi m'enlève les mots de la bouche... Je vois, dans les documents qui nous ont été distribués, que 127 préfets et 111 sous-préfets n'exercent pas leurs fonctions dans le réseau, ce qui peut tout de même poser certaines questions...

Je voudrais surtout intervenir sur la question du financement de la vie politique en France. Il reste le monopole des grands partis, est très peu redistribué au niveau territorial - c'est au bon vouloir des partis... - et ne tient pas compte des initiatives individuelles ou locales. Comment faire évoluer ce système ? Comment améliorer le taux de reversement des financements vers le niveau local ?

L'an passé, j'avais déposé un amendement pour permettre de reverser au budget général de l'État la part de financement décidée par un parlementaire, lorsque celui-ci ne se retrouve pas dans l'un des onze partis officiels. Le ministre de l'intérieur semblait intéresser par cette proposition. Qu'en est-il ?

M. Jean-Claude Requier. - J'attire l'attention du rapporteur spécial sur les grandes difficultés rencontrées par les Français pour obtenir une carte grise. C'est tellement compliqué que certaines officines se font payer pour cela.

En ce qui concerne les cartes d'identité, l'État a décidé de prolonger leur validité au-delà de la date initialement prévue et qui est inscrite dessus. Cela pose des problèmes pour les gens qui voyagent en Europe, car les autorités de ces pays ne sont évidemment pas au courant de cette mesure.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je suis moi-même choqué par la prolifération des sociétés privées qui facturent des prestations pour réaliser des démarches administratives, en utilisant des sigles officiels, voire le drapeau tricolore. Ce phénomène révèle la défaillance du service public. Le calcul de la taxe de séjour est si compliqué que certaines collectivités font appel à de telles entreprises, ce qui est tout de même aberrant. Parfois, c'est l'administration elle-même qui utilise des numéros surtaxés !

M. Éric Jeansannetas. - Les préfets de région ont reçu une lettre de cadrage pour qu'ils proposent des modifications d'organisation dans le but affiché de retrouver de la proximité. Cela pose un certain nombre de questions, par exemple sur le contrôle de légalité ou sur les liens avec les élus. Je rejoins l'intervention de Roger Karoutchi, pleine de sagesse, en faveur d'une différenciation de l'organisation de l'État selon les territoires.

Je m'interroge sur la mise en place du plan « préfectures nouvelle génération », parce que, au moins dans les départements ruraux, le nombre des agents n'est plus à la hauteur des ambitions. Comment mettre ce plan en oeuvre dans ce contexte - 200 nouveaux postes vont être supprimés en 2019 ?

Même si je suis favorable à la dématérialisation, le bug des cartes grises a eu des incidences terribles. Dans la Creuse où la population est vieillissante, on parle d' « illettrisme numérique ». Cette mission de service public prévoit-elle un accompagnement des personnes les plus fragiles ? La fracture numérique est une réalité à laquelle nous devons faire face, notamment dans les zones rurales et périurbaines.

M. Jérôme Bascher. - J'ai attentivement écouté le président de la République lors du Congrès de Versailles, en juillet dernier. J'ai été surpris de l'entendre dire qu'il ne voulait plus baisser les effectifs de l'État sur le terrain, rompant ainsi avec une vieille habitude. Monsieur le rapporteur spécial, pouvez-vous confirmer la mise en adéquation de cette promesse avec ce budget ?

Le ministère de l'Intérieur a-t-il un schéma directeur de sa carte territoriale ? Ou, pour reprendre la question de M. Karoutchi, aura-t-on une nouvelle carte des sous-préfectures ?

M. Emmanuel Capus. - Je n'ai pas interprété le discours de Versailles de la même manière que Jérôme Bascher. Sur les 120 000 suppressions de postes annoncées par le président Macron, on en prévoit 50 000 sur le champ de l'État. Le programme de François Fillon était encore plus drastique. Ces dernières années, on a créé un certain nombre de doublons, puisqu'il y a eu transfert des compétences aux collectivités territoriales. Dans quels secteurs pourrait-on supprimer des postes ? On a eu plutôt eu tendance à les conserver, ces dernières années, ce qui se justifiait notamment dans les zones rurales. Cependant, si l'on veut préserver les services publics dans les zones rurales, où peut-on faire des économies ?

Mme Christine Lavarde. - Les lettrés du numérique ont vu avec satisfaction qu'un certain nombre de démarches administratives pouvaient désormais s'effectuer en ligne. Les illettrés du numérique, expression que je n'aime pas plus que cela, ne se trouvent pas tous en zone rurale, mais aussi dans certaines zones urbaines denses. La rationalisation de l'État et la baisse de la dépense publique justifient la fermeture de certains points de proximité, de sorte que les préfectures et les agences seront à terme remplacées par les maisons de services au public (MSAP). A-t-on développé des formations adéquates pour que les fonctionnaires jusque-là spécialisés sur des missions précises, comme l'accueil ou l'orientation dans un service, puissent devenir des agents polyvalents, capables d'aider les gens à effectuer leurs démarches en ligne ?

Quand une démarche administrative est réalisable de manière numérique, vérifie-t-on qu'une alternative est possible ? Pour une demande de naturalisation, la prise de rendez-vous doit obligatoirement s'effectuer en ligne, et les rendez-vous sont distillés au compte-goutte, à un horaire aléatoire. Je ne suis pas certaine que les demandeurs aient la possibilité de rester connectés toute la matinée et plusieurs jours durant pour avoir la chance d'obtenir un rendez-vous.

M. Thierry Carcenac. - Le rapport Cap 2022 indique clairement que certains des services pourraient devenir payants pour nos concitoyens, comme l'obtention d'une carte grise pour laquelle La Poste demande 30 euros. Les personnes taxées d'illettrisme numérique ou d'illectronisme pourraient se retrouver en difficulté.

L'État privilégie la mise en oeuvre des MSAP en apportant une subvention par l'intermédiaire des sous-préfets. Cependant, y a-t-il eu une coordination des MSAP ? L'article 3 du projet de loi de finances précise qu'il pourrait y avoir des conventions avec les MSAP pour qu'elles informent le public, notamment sur le prélèvement à la source. C'est du moins l'objet d'un amendement qui a été voté tout à l'heure à l'Assemblée nationale.

M. Jacques Genest, rapporteur. - Toutes les remarques vont dans le sens de mon rapport. Les sous-préfectures ont un rôle à jouer en milieu rural, mais à condition qu'elles en aient les moyens. Parfois, elles peuvent fonctionner avec sept ou huit personnes. Cela dépend beaucoup de la personnalité du sous-préfet.

Les doublons de compétences ont été le grand raté de la décentralisation. On a créé des services relevant des départements et des régions sans jamais oser supprimer les services de l'État. À cela s'ajoutent les agences que l'on a créées en nombre, qui coûtent très cher et servent peu. Qu'il s'agisse des agences de bassin ou de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), la politique pourrait être gérée directement par les services de l'État, plutôt que par des fonctionnaires détachés.

Le transfert des services au privé est inquiétant. Il n'y a qu'à voir les reportages télévisés sur la privatisation du système des PV de stationnement : le nombre de contestations est effrayant. Le contrat des nouveaux agents fixe un objectif chiffré. Ce n'est pas admissible.

Philippe Dominati, peut-être 20 % des préfets n'exercent-ils pas leurs fonctions dans la préfectorale. Pour ce qui est du financement des partis politiques, la méthode est trop brutale et devrait être lissée, car elle a des répercussions sur des hommes et des femmes et ne tient pas compte de la représentation locale des partis.

Quant à la délivrance des cartes d'identité et des passeports, ma petite commune a eu la chance d'obtenir la compétence, et cela fonctionne très bien. Les gens sont contents de venir, car il y a moins d'attente qu'ailleurs. En revanche pour les cartes grises, c'est une catastrophe. Tout le monde se plaint des retards. On nous dit que c'est parce qu'il y a beaucoup trop d'opérateurs mais aussi des problèmes d'instrumentation.

Les cartes d'identité françaises sont désormais valables quinze ans. Cependant, certains pays comme l'Angleterre ne les reconnaissent pas comme documents de voyage. Il faut pouvoir fournir une attestation de voyage ou bien utiliser un passeport.

L'idée des maisons de service au public peut être intéressante. Il y a trente ans, dans ma commune, j'avais créé un poste d'écrivain public avec une petite subvention. Cela a bien fonctionné grâce à la personnalité de celui qui occupait le poste. Cependant, en ce qui concerne les MSAP, encore faut-il que ceux qui habitent dans les campagnes aient le moyen de s'y rendre. Le système ne sera probant qu'à condition d'avoir des gens qualifiés.

Il n'y a pas que les illettrés de l'internet. Il y a aussi ceux qui n'ont pas l'internet. En Ardèche, nous venons de faire une conférence de presse pour protester contre l'absence des opérations de très haut débit. Les cinq parlementaires se sont mobilisés, toutes tendances confondues. Des communes entières n'ont pas l'internet et ne sont pas raccordées au réseau de téléphonie mobile. Le territoire n'est pas suffisamment couvert. Les MSAP ont leur rôle à jouer, notamment pour ceux qui n'ont pas l'internet.

Il faut aussi développer des solutions alternatives ; la voie du papier n'est pas honteuse.

Je suis contre l'idée de faire payer des interventions de l'administration. La Caisse des dépôts et consignations doit bientôt prendre une part importante dans le capital de La Poste. Je resterai vigilant, car si le réseau postal tient encore, c'est parce que l'Association des maires de France avait signé une convention avantageuse avec La Poste.

M. Jean-Claude Requier. - Exactement.

M. Jacques Genest, rapporteur. - Nous sommes tous conscients qu'il y a un malaise dans l'organisation de l'administration de l'État, même dans les territoires plus urbains.

À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».

Article 71 quater (nouveau)

M. Jacques Genest, rapporteur spécial. - Cet article introduit en première lecture par l'Assemblée nationale demande un rapport. Il pourrait sans doute être utile qu'il précise les modifications des conditions juridiques des emplois mobilisés par le ministère de l'Intérieur, à la suite de la mise en oeuvre du Plan Préfectures nouvelle génération. Il serait souhaitable que le rapport aborde les conditions dans lesquelles la compensation aux communes accueillant des stations de recueil de données a été mise en oeuvre. Enfin les résultats acquis du fait de la réorientation de certains emplois méritent d'être exposés. Je vous propose de l'indiquer au ministre lors de l'examen de l'article.

M. Vincent Éblé, président. - Au-delà du fond, les demandes de rapport sont toujours accueillies avec circonspection dans notre commission.

M. Éric Jeansannetas. - C'est le travail du rapporteur spécial que de faire ce rapport.

L'article 71 quater (nouveau) n'est pas adopté.

À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » sans modification. Elle a proposé de ne pas adopter l'article 71 quater (nouveau).

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Réunie à nouveau le jeudi 22 novembre 2018, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission des finances, après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » et de ne pas adopter l'article 71 quater (nouveau) en adoptant un amendement de suppression présenté par le rapporteur spécial.