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Projet de loi de finances pour 2019 : Administration générale et territoriale de l'État

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Administration générale et territoriale de l'État ( rapport général - première lecture )

D. DES DÉPENSES DE CONTENTIEUX À NOUVEAU SOUS-BUDGÉTÉES ?

Les crédits destinés à couvrir l'activité juridique et les charges de contentieux du ministère de l'intérieur atteignent 80 millions d'euros, comme l'an dernier.

Cette ligne de dépenses, qui, dans un passé récent a fait l'objet de sous-budgétisations récurrentes aux effets très déstabilisants pour les gestionnaires de la mission, reste fixée à un niveau élevé, qui semble traduire une efficacité seulement relative jusque-là des mesures mises en oeuvre pour réduire les coûts des contentieux ouverts contre le ministère de l'intérieur.

1. Une programmation budgétaire fragile

Jusqu'en 2013, l'action 6 du programme 216 qui finance les frais de contentieux et les dépenses de protection des fonctionnaires était dotée en loi de finances initiale d'un budget annuel de près de 80 millions d'euros, comme pour l'an prochain. Ce montant avait sensiblement diminué à partir de 2014. En particulier, les crédits avaient baissé de manière significative en 2016, de 23,7 % par rapport à 2015 pour être budgétés à hauteur de 49 millions d'euros.

Le rapporteur spécial de la commission des finances, notre collègue Hervé Marseille, avait jugé cette baisse inquiétante, rappelant que ces dépenses font l'objet d'une sous-budgétisation chronique. De fait, les dépenses de l'exercice ont atteint 84,1 millions d'euros.

L'an dernier, votre rapporteur spécial avait, à nouveau, appelé l'attention sur le risque de devoir constater une fois encore en 2017 une consommation nettement plus forte que les dotations ouvertes en loi de finances initiale. Ce risque s'est concrétisé puisque, face à des crédits de 55 millions d'euros ouverts en début d'année, les dépenses ont alors atteint 139,3 millions d'euros.

Non seulement le taux de couverture des dépenses de contentieux par les crédits de la loi de finances de l'année a été d'à peine 40 %, mais encore la modeste réduction des dépenses de contentieux (14 millions d'euros) observée en 2016 a fait place à une progression de 56,7 millions d'euros.

C'est ainsi, dans le contexte d'une sous-budgétisation chronique des dépenses de contentieux qu'il convient d'apprécier la stabilité de la dotation demandée pour 2019 au titre de cette action.

Elle confirme l'augmentation des dotations prévues en 2018 qui avait porté ses moyens à 80 millions d'euros.

Elle est ainsi calée sur l'hypothèse d'un retour à un niveau de charges significativement inférieur à celui constaté en 2017 (59,3 millions d'euros en moins), qui suppose notamment que des contentieux exceptionnels n'interviennent pas, que certaines dépenses usuelles rétrogradent (voir infra), mais aussi, en l'absence d'informations sur d'éventuels ajustements demandés dans le collectif de fin d'année, que les crédits disponibles en 2018 couvrent la totalité des besoins.

Or, sur ce point, il convient de rappeler, en premier lieu, que les crédits disponibles en 2018 (90,45 millions d'euros en comprenant les reports de l'année 2017) se trouvaient entièrement saturés par les besoins envisagés. En outre, cette perspective ne prenait pas en compte l'éventualité d'une diversité de contentieux à forts enjeux financiers, qui, selon, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel, dépassait les 100 millions d'euros.

Si, selon le ministère, un certain nombre de ces contentieux n'ont pas connu de développements nouveaux en 2018, ils ne sont pour autant pas éteints et font peser un risque sur la robustesse de la programmation pour 2019.

L'évaluation du besoin en matière de frais de contentieux est, sans doute, délicate, compte tenu de la nature aléatoire de ces dépenses du fait du rythme d'examen des dossiers par les juridictions, d'évolutions de la jurisprudence et du caractère impondérable et contraint de certaines demandes (dommages liés aux attroupements et rassemblements ou aux dépenses en matière d'accidents de la circulation).

Le niveau de la dépense a subi depuis 2010 d'importantes fluctuations ainsi que le montre le graphique ci-après.

Évolution des dépenses de contentieux

en millions d'euros

Source : ministère de l'intérieur

En toute hypothèse, le montant des crédits inscrits pour 2019 reste inférieur de 23,7 millions d'euros à la moyenne des dépenses effectuées au cours des trois derniers exercices clos (103,7 millions d'euros).

Ce constat ainsi que les risques mentionnés suscitent des interrogations sur la capacité des moyens demandés à couvrir les besoins.

2. Les principales catégories de dépenses contentieuses illustrent la diversité des risques juridiques pesant de manière croissante sur le budget du ministère de l'intérieur

Les déterminants des dépenses contentieuses (figurés dans les graphiques ci-après) sont divers et représentent chacun une charge budgétaire ascendante, que la programmation pour 2019 ne prolonge souvent pas.

Structure des dépenses de contentieux entre 2014 et 2017

Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

Les principaux postes recouvrent :

- des dépenses d'indemnisations liées aux refus de concours de la force publique (RCFP), qui reste l'un des premiers postes de dépense. Après avoir connu une assez nette réduction après le pic de 2010, la prévision pour 2017 est nettement moins favorable tandis qu'en 2018 et 2019, malgré un repli, ces dépenses resteraient à un niveau élevé, tout en étant budgétées en nette réduction (- 8 millions d'euros).

Ces charges relèvent pour une assez large partie des dispositions mises en oeuvre pour prévenir les expulsions locatives. Votre rapporteur spécial relève que le ministère de l'intérieur supporte à ce titre des dépenses sur lesquelles il n'exerce aucune réelle maîtrise.

Dépenses au titre des refus de concours de la force publique

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

- des dépenses en matière de protection fonctionnelle des fonctionnaires, composées d'honoraires d'avocats et des indemnisations versées aux fonctionnaires victimes en réparation des préjudices subis. Cette dépense (12,4 millions d'euros en 2016 et 20,8 millions d'euros en 2017) est soumise à de fortes tensions liées notamment à l'augmentation des demandes de protection fonctionnelle. Pour 2019, la programmation budgétaire s'inscrit en très nette baisse (- 5,8 millions d'euros) par rapport à la dépense observée en 2017.

Dépenses au titre de la protection fonctionnelle des fonctionnaires

(en millions d'euros)

Réalisation 2017

Exécution 1er semestre 2018

Prévision 2018

Prévision 2019

20,76

7,63

16,50

15 

Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

- des dépenses en matière de contentieux des étrangers, constituées principalement d'honoraires d'avocats représentant l'État devant les juridictions judiciaires et administratives et de frais irrépétibles (12,23 millions d'euros en 2016 ; 10,29 millions d'euros au 31 août 2017 pour une prévision de 18,6 millions d'euros). Selon les informations du ministère de l'intérieur transmises l'an dernier, cette dépense peut être appelée à augmenter dans le contexte d'évolution des lois et règlements. La programmation pour 2019 ne traduit pas cette perspective.

Dépenses au titre du contentieux des étrangers

(en millions d'euros)

Réalisation 2017

Exécution 1er semestre 2018

Prévision 2018

Prévision 2019

19,05

7,35

16,10

12 

Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

Elle intègre une réduction de 7 millions d'euros par rapport aux dépenses de 2017.

- des dépenses en matière d'accident de la circulation (9,99 millions d'euros en 2016 ; 10,9 millions d'euros en 2017 pour une prévision de 9,4 millions d'euros). Cette dépense est globalement stabilisée malgré des contentieux à fort enjeu financier et une accidentalité importante des flottes opérationnelles du ministère de l'intérieur. La prévision pour 2019 parie sur une économie de l'ordre de 2 millions d'euros.

Dépenses au titre des accidents de la circulation

(en millions d'euros)

Réalisation 2017

Exécution 1er semestre 2018

Prévision 2018

Prévision 2019

10,86

5,20

9,16

Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

- des dépenses relatives à la mise en cause de l'État dans le cadre d'attroupements (3,40 millions d'euros en 2016 ; 0,9 million d'euros en 2017). Cette dépense est stabilisée mais il est indiqué que les mouvements sociaux de 2018 pourraient entraîner un alourdissement de la dépense.

De fait, la programmation pour 2019 repose sur un alourdissement de 1 million d'euros, probablement en lien avec les événements du 1er mai.

Dépenses au titre des accidents de la circulation

(en millions d'euros)

Réalisation 2017 (M€)

Exécution 1er semestre 2018 (M€)

Prévision 2018 (M€)

Prévision 2019 (M€)

0,88

1,43

3,36

Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

- des dépenses pour les « autres mises en causes de l'État », ce poste pouvant, certaines années, et sur un nombre restreint d'affaires, générer des dépenses importantes (20,22 millions d'euros en 2016 ; 20,8 millions d'euros en 2017 pour une prévision de 54,1 millions d'euros signalant sans doute un report de charges possible sur 2018). La programmation pour 2019 se révèle plutôt optimiste avec une hypothèse de réduction de près de 6 millions d'euros par rapport à 2017 dans un contexte de baisse des charges correspondantes en 2018.

Dépenses au titre des « autres mises en cause de l'État »

(en millions d'euros)

Réalisation 2017 (M€)

Exécution 1er semestre 2018 (M€)

Prévision 2018 (M€)

Prévision 2019 (M€)

20,76

7,63

11,01

15 

Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

3. Une sous-budgétisation aux effets très préjudiciables

La sous-budgétisation des dépenses de contentieux n'est pas sans effets très condamnables.

L'exécution budgétaire, et jusqu'à la sincérité budgétaire même, s'en trouvent très altérées.

L'insuffisance des crédits contentieux votés en loi de finances initiale conduit, de manière récurrente, à une impasse budgétaire nécessitant des ouvertures de crédits en cours de gestion (mobilisation de la réserve de précaution, décret d'avance, loi de finances rectificative), opérations multiples aux fins de compléter la dotation initiale peu satisfaisante et ne permettant pas au demeurant à la démarche de performance mise en place par la DLPAJ de produire tous ses effets. Elle entraîne par ailleurs des difficultés importantes en termes de pilotage :

- elle engendre de la part de certaines unités opérationnelles (UO tels que les préfectures et SGAMI) un manque de sincérité dans la prévision budgétaire, les UO surestimant très largement leurs besoins sachant que la DLPAJ ne pourra leur déléguer qu'une fraction restreinte de l'enveloppe demandée ;

- elle oblige à des reports de charges importants d'un exercice budgétaire sur l'autre qui nuisent à la sincérité budgétaire de l'action (le report de charges est passé de 19,2 millions d'euros en 2016 à 30,2 millions d'euros en 2017), ainsi qu'en juge très ouvertement le ministère de l'intérieur dans sa réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial.

Prolongeant son analyse, le ministère de l'intérieur abonde dans le sens des observations régulières de la commission des finances du Sénat en faisant valoir les dommages nombreux liés à la sous-budgétisation des dépenses de contentieux pour l'environnement du ministère de l'intérieur.

C'est ainsi que celui-ci mentionne les conséquences :

- sur l'exécution des décisions de justice puisqu'il faut parfois attendre plusieurs mois pour qu'un contentieux fasse l'objet d'un règlement, situation qui nuit à l'autorité de la chose jugée et, finalement, à la confiance des usagers du service public judiciaire ;

- sur la soutenabilité du programme lui-même puisque le défaut de disponibilité des crédits conduit au paiement d'intérêts moratoires ou de pénalités (liées par exemple aux astreintes décidées par le juge) et pénalise la conclusion de transactions amiables (en refus de concours de la force publique notamment) qui permettent à l'État d'éviter les frais et la durée des procédures juridictionnelles ;

- sur l'équilibre financier des créanciers du ministère de l'intérieur (cas de cabinets d'avocats notamment en protection fonctionnelle, fonctionnaires ou tiers blessés dans le cadre d'accidents de la circulation) ;

- sur la crédibilité des engagements pris par l'État, mais, plus largement, sur son autorité même.

Sous ce dernier angle, votre rapporteur spécial souligne encore que certaines charges témoignent en tant que telles d'un affaiblissement de l'autorité de l'État.

L'importance des coûts résultant des difficultés rencontrées dans le cadre des troubles à l'ordre public traduit un certain affadissement de ce point de vue dont témoigne également l'ampleur considérable des agressions dont sont victimes les fonctionnaires. Selon le ministère, 25 000 fonctionnaires de police sont régulièrement victimes d'agression, dont 10 000 se plaignent d'agressions physiques.

4. Un ensemble de mesures correctrices aux suites encore aléatoires et qui ne doivent pas sacrifier certains principes
a) Un enrichissement de la maquette de performances du projet annuel de performance assombri par une déperdition d'information

Un objectif d'optimisation de la fonction juridique du ministère figure traditionnellement au projet annuel de performance du programme 216. L'année 2019 introduit une innovation en ajoutant un indicateur utile à la maquette de performances. L'amélioration provient de l'inclusion dans la maquette de performances d'un indicateur relatif aux coûts moyens de la fonction juridique du ministère de l'intérieur.

Il offre une information intéressante, qui pourrait être encore améliorée par la présentation, en complément, d'une ligne globalisant le coût moyen pondéré.

Quant au taux de réussite des services déconcentrés (préfectures et SGAMI) devant les juridictions administratives et judiciaires, il ne ressort méthodologiquement amélioré dans le projet de loi de finances.

Votre rapporteur spécial s'interroge toujours sur la significativité d'un indicateur qui compte au nombre des décisions gagnées aussi bien les rejets des demandes des administrés que leurs désistements et les annulations seulement partielles des positions de l'administration.

Par ailleurs, l'on doit à nouveau regretter la déperdition d'information résultant de l'exclusion du document publié dans le cadre de la discussion budgétaire de l'indicateur de l'issue des contentieux concernant les étrangers.

b) Des taux de réussite stabilisés...comme ceux d'insuccès

Selon les informations complémentaires, transmises à votre rapporteur spécial, le taux de réussite de l'administration devant les juridictions serait stabilisé depuis quelques années.

Taux de réussite de l'administration par grandes catégories de contentieux- année 2017

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Une hétérogénéité certaine se dégage toutefois dans un panorama où les contentieux perdus atteignent de l'ordre d'un quart des contentieux engagés.

Le contentieux des étrangers est un contentieux de masse pour les préfectures (90 000 recours par an) : il représente chaque année plus de 90 % du contentieux traité par les préfectures et c'est dans ce domaine que l'administration obtient les meilleurs résultats.

S'agissant du contentieux dit « général », pour lequel le taux de réussite de l'administration est moins bon, il recouvre :

- pour les préfectures, principalement les contentieux de la police administrative, de la sécurité routière et des élections ;

- pour les secrétariats généraux du ministère de l'intérieur (SGAMI), les contentieux des agents de la police nationale en première instance.

Enfin, le contentieux des attroupements est circonstanciel et peut être, en fonction des années, inférieur à 70 % de réussite pour l'ensemble du territoire.

Une autre forme d'hétérogénéité concerne les succès différenciés obtenus par les préfectures en fonction du volume des affaires contentieuses qu'elles traitent habituellement.

Taux de réussite en 2017

Source : ministère de l'intérieur

En 2017, 5 % des préfectures (enregistrant le plus souvent un contentieux très limité) ont un taux de réussite inférieur à 50 %, 29 % ont un taux de réussite compris entre 51 % et 75 % et 66 % ont un taux de réussite supérieur à 75 %.

Il est toutefois difficile d'interpréter ces données dans la mesure où la difficulté des contentieux rencontrés n'est pas qualifiée. Il n'est pas impossible que les préfectures obtenant les moins bons résultats devant les juridictions soient aussi celles qui les exercent couramment de façon satisfaisante.

c) Un plan de maîtrise et l'organisation de pôles régionaux d'appui qui n'ont pas encore donné de résultats probants

En toute hypothèse, afin d'assurer une meilleure maîtrise des dépenses contentieuses, un plan d'action a été lancé en 2014 par le ministère de l'intérieur.

L'objectif principal consistait à renforcer le pilotage de la stratégie contentieuse ainsi que l'expertise juridique dans les territoires.

Au vu de la stabilité des résultats devant les juridictions, il n'a pas été atteint. En outre, même si l'information manque sur ce point, le volume des contentieux ne semble pas avoir décru (il pourrait être de l'ordre de 100 000 recours par an), du moins si l'on se fonde en première approximation sur l'évolution des charges budgétaires correspondante.

De nouvelles initiatives ont été annoncées pour 2017. Dans le cadre du plan préfectures nouvelle génération, la nécessité de renforcer l'expertise juridique des préfectures a été reconnue au titre des conclusions du groupe de travail ad hoc.

Une nouvelle organisation de la fonction juridique territoriale a été décidée. La constitution de huit pôles d'appui juridique, pilotés et animés par l'administration centrale du ministère a été annoncée. Jusqu'à présent, quatre d'entre eux ont été mis en place en matière de police administrative (2 pôles), de contentieux statutaire (1 pôle) et de concours de la force publique et responsabilité de l'État (1 pôle).

Deux pôles supplémentaires compétents en matière de police administrative (1 pôle situé à Lille) et concours de la force publique et responsabilité de l'État (1 pôle situé à Strasbourg) ont démarré au cours du mois de septembre.

Des besoins plus importants et immédiats ayant été identifiés en matière de police administrative et de sécurité routière, deux pôles d'appui dédiés étaient réputés devoir être mis en place au 1er décembre 2016 à Dijon et à Orléans.

Votre rapporteur spécial remarque que ces initiatives, très juridiques, n'auront de réel impact sur les dépenses contentieuses que dans la mesure où, dès le stade conceptuel, auront été réunies les conditions d'une prévention des cas de responsabilité de l'action administrative.

S'il faut espérer que la contribution des structures d'appui soit utile, leur dimensionnement d'emblée très modeste risque d'en limiter sérieusement l'efficacité. Ils sont décrits dans une circulaire du ministre de l'intérieur de décembre 2016 comme des « structures à la fois légères (5 agents dont un chef de pôle) et très spécialisées » appelées à proposer « une offre de services étendue » tout en n'étant accessible que selon des droits de tirage suivant une logique territoriale étroite et de rationnement.

L'on peut enfin s'interroger sur les équilibres ayant été pris en compte dans l'orientation consistant à se dispenser plus souvent qu'auparavant du recours à des conseils juridiques.

De nouvelles initiatives sont envisagées en 2019 :

- la création d'une « plate-forme accident » afin d'optimiser la prise en charge des accidents de la circulation. Le sens de la création de la plateforme n'est toutefois pas encore décidé puisqu'aussi bien elle pourrait permettre l'externalisation de l'activité au secteur privé, une mutualisation de celle-ci au sein d'un service à compétence nationale, sa reconcentration au sein de la DLPAJ, ou une spécialisation d'un SGAMI sur cette activité par la voie d'une délégation de gestion en la matière ;

- la mise en place et le pilotage par l'administration centrale de « pôles régionaux Dublin ». En effet, après une expérimentation au sein des régions Hauts-de -France et Provence-Alpes-Côte-D'azur, 11 pôles régionaux spécialisés seront mis en place pour la mise en oeuvre et la prise en charge des contentieux générés en matière de traitement des demandes d'asile et de la procédure « Dublin ».

Compte tenu des problèmes structurels rencontrés par cette procédure, on peut s'interroger sur l'impact de ces nouveaux pôles.

d) Vers une responsabilisation des administrations ?

Le responsable de programme tend à mettre en évidence l'existence de charges qui lui sont imposées du fait d'arbitrages défavorables selon lesquels certains contentieux ne relevant pas de sa responsabilité lui sont imputés.

Un rapport de l'Inspection générale de l'administration rendu en février 2018 recommande que les condamnations de l'État résultant de l'absence de paiement d'une dépense qui aurait dû être supportée par un programme soient désormais imputées sur ce programme et non, comme par le passé, sur le programme 216. Parallèlement, il recommande de solliciter très en amont de la condamnation les arbitrages qui s'imposent en cas de désaccord avec les autres ministères ou les directions métier concernés.

Cette question semble concerner notamment la gestion de certains transferts financiers impliquant le ministère des comptes publics, notamment dans ses relations avec les collectivités territoriales, qui relèvent en pratique de l'intervention de plusieurs ministères.

Il convient de la clarifier et, au-delà de la dimension contentieuse, de s'interroger sur les simplifications qu'il conviendrait de mettre en oeuvre.

5. Des pratiques de gestion des nids à contentieux qui doivent prévenir toute entorse au principe d'égalité

Enfin votre rapporteur spécial ne peut manquer de s'interroger sur certains choix mis en oeuvre par le ministère de l'intérieur pour limiter les indemnisations dues au titre des refus de concours de la force publique.

Le ministère évoque le rôle du développement de « bonnes pratiques » dans la gestion des dossiers par les préfectures.

Votre rapporteur spécial peut facilement approuver certaines d'entre elles comme l'octroi du concours de la force publique plus systématique, le traitement à flux tendu des demandes de concours de la force publique, la réduction du délai de traitement des demandes amiables d'indemnisation.

Néanmoins, d'autres « bonnes pratiques » sont nettement plus contestables.

Ainsi en va-t-il de la mise en place auprès des bailleurs d'une procédure visant à obtenir des sursis de leur part sur les demandes de réquisition de la force publique pour interrompre la période d'indemnisation et du traitement en priorité des dossiers à fort enjeu financier qui établit une sorte de sélectivité par l'argent des interventions du ministère de l'intérieur sans doute justifiable financièrement mais très contraire au principe républicain d'égalité.

Enfin, même s'il apparaît souhaitable de refuser de mettre en oeuvre la protection fonctionnelle pour les fonctionnaires mis en cause dans les hypothèses de faute personnelle dépourvues de tout lien avec le service, il faut se garder d'entourer de suspicion toute demande de protection fonctionnelle formulée par les agents.

Votre rapporteur spécial compte que la création d'un module de protection fonctionnelle n'aille pas dans ce sens.