COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE
« SERVICES NATIONAUX DE
TRANSPORT CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS »
Depuis 2011, l'État est devenu l'autorité organisatrice des lignes de trains d'équilibre du territoire (TET) , qui jouent un rôle important en matière d'aménagement du territoire , et sont exploitées depuis le 1 er janvier 2012 sous la dénomination « Intercités ».
En tant qu'autorité organisatrice, l'État détermine le plan de transport que doit réaliser SNCF Mobilités (fréquence des trajets par lignes, nombres d'arrêts à réaliser par gares).
En contrepartie, il verse chaque année à l'opérateur ferroviaire des compensations 21 ( * ) pour financer une partie de son déficit résultant de l'exploitation des TET ainsi que le programme pluriannuel de maintenance de régénération de leur matériel roulant .
Les obligations respectives de l'opérateur ferroviaire et de l'État sont formalisées dans des conventions d'exploitation 22 ( * ) , qui s'inscrivent dans le cadre déterminé par le règlement européen (CE) n° 1370/2007 dit « règlement OSP » 23 ( * ) (obligations de service public), sur le fondement duquel l'exploitation des lignes d'équilibre du territoire a pu être qualifiée d'« obligation de service public » susceptible de faire l'objet d'une compensation par l'État 24 ( * ) .
La convention actuellement en vigueur, valable pour la période 2016-2020 , a été adoptée le 27 février 2017 . Elle traduit les profondes évolutions de l'offre TET survenues depuis trois ans, avec notamment le transfert de nombreuses lignes aux régions .
Les compensations versée par l'État à SNCF Mobilités , mais également celles qui sont désormais prévues pour les régions dans le cadre du transfert de certaines lignes TET, sont portées par le compte d'affectation spéciale (CAS) « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » , qui a été créé par l'article 65 de la loi de finances pour 2011 25 ( * ) , et comporte deux programmes :
- le programme n° 785 « Exploitation des services nationaux de transport conventionnés » , dont les crédits s'élèveront à 286,2 millions d'euros en 2019 en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP), contre 301,9 millions d'euros en 2018, soit une baisse de - 5,2 % ;
- le programme n° 786 « Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés » , qui retracera en 2019 73,0 millions d'euros de crédits (AE=CP), contre 81,3 millions d'euros en 2018, soit une baisse de - 10,2 % .
Les crédits du CAS représenteront au total 359,2 millions d'euros (AE=CP) en 2019, un montant en baisse de - 6,3 % par rapport aux 383,2 millions d'euros prévus par la loi de finances initiale pour 2018.
Crédits inscrits au CAS « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » en 2019 (AE=CP)
(en millions d'euros)
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2019
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2017
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2018 (LFI) |
2019 (PLF) |
Variation 2018-2019 |
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01-Contribution à l'exploitation des services nationaux de transport conventionnés |
300,0 |
227,2 |
197,0 |
-13,3 % |
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02-Frais d'enquêtes, d'études et de conseil relatifs à l'exploitation des services nationaux de transport conventionnés |
0,6 |
1,5 |
1,0 |
-33,3% |
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03- Contributions versées aux régions au titre de l'exploitation des services nationaux de transports antérieurement conventionnés |
- |
73,2 |
88,2 |
+20,5 % |
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Total programme 785 |
300,6 |
301,9 |
286,2 |
-5,2 % |
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01-Contribution au matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés |
100,0 |
81,3 |
73,0 |
-10,2 % |
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02-Frais d'enquêtes, d'études et de conseil relatifs au matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés |
- |
- |
- |
- |
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Total programme 786 |
100,0 |
81,3 |
73,0 |
-10,2 % |
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TOTAL CAS |
400,6 |
383,2 |
359,2 |
-6,3 % |
Le compte d'affectation spéciale est financé par trois taxes affectées , qui assurent son équilibre budgétaire.
La première ressource du CAS est le produit de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF) , dont le montant s'élèvera à 226 millions d'euros en 2019, soit la même somme qu'en 2018, supérieure de 20 millions d'euros aux montants perçus en 2017 et en 2016.
La TREF, codifiée à l'article 235 ter ZF du code général des impôts, est due par les entreprises de service de transport ferroviaire de voyageurs . Afin de ne pas pénaliser les nouveaux entrants, seules sont redevables les entreprises ferroviaires réalisant un chiffre d'affaires soumis à la CST supérieur à 300 millions d'euros . À l'instar de la CST évoquée ci-dessous, la TREF pèse pour l'heure uniquement sur les comptes de SNCF Mobilités .
La deuxième ressource du CAS est la contribution de solidarité territoriale (CST) , qui devrait rapporter 16 millions d'euros au CAS en 2019, soit, là encore, le même montant qu'en 2018.
Codifiée à l'article 302 bis ZC du code général des impôts, la CST est due par les entreprises de service de transport ferroviaire de voyageurs . Cette taxe est assise sur le montant total , déduction faite des contributions versées par l'État en compensation des tarifs sociaux et conventionnés, du chiffre d'affaires de SNCF Mobilités relatif aux prestations de transport ferroviaire de voyageurs non conventionnés , et aux prestations commerciales qui leur sont directement liées , effectuées entre deux gares du réseau ferré national.
Sont donc exclus de l'assiette les services de transport ferroviaire conventionnés par les régions (pour les TER), Île-de-France Mobilités (pour les RER) ou l'État (pour les TET), ce qui revient à ce que la CST soit essentiellement supportée par l'activité grande vitesse (TGV) de SNCF Mobilités.
Jusqu'en 2016, la CST représentait une ressource majeure du CAS, puisque son produit lui rapportait 116 millions d'euros .
Mais, dans le cadre de la convention d'exploitation des « trains d'équilibre du territoire » 2016-2020 signée le 27 février 2017 , l'État s'est engagé à ce que cette taxe pesant uniquement sur le chiffre d'affaires de SNCF Mobilités diminue de 50 millions d'euros en 2017 puis de 74 millions d'euros sur chacune des années 2018 à 2022 par rapport au montant atteint en 2016.
Cette diminution de la CST visait à alléger la fiscalité pesant sur l'activité TGV de SNCF Mobilités , dont la rentabilité a diminué ces dernières années (70 % des lignes TGV sont aujourd'hui déficitaires).
Enfin, le CAS perçoit une fraction de la taxe d'aménagement du territoire (TAT) , pour un montant fixé à 117,2 millions d'euros par l'article 32 du présent projet de loi de finances pour 2019.
Cette taxe prévue à l'article 302 bis ZB du code général des impôts est acquittée par les sociétés concessionnaires d'autoroutes , à raison du nombre de kilomètres parcourus par les usagers. C'est la seule ressource du CAS qui n'est pas financée par la SNCF et qui obéit à une logique de report modal, de la route vers le rail .
Ces dernières années, le produit de TAT affecté au CAS avait augmenté substantiellement afin de financer la hausse de ses crédits mais également pour compenser la baisse des recettes de la contribution de solidarité territoriale (CST) . Le montant de TAT affecté au CAS était ainsi passé de 19 millions d'euros en 2016 à 42 millions d'euros en 2017 puis 141,2 millions d'euros en 2018.
Ces affectations supplémentaires successives avaient entraîné une baisse à due concurrence des recettes de TAT affectées à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) , qui avait reçu en contrepartie une fraction plus importante des recettes de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) .
Les dépenses du CAS étant appelés à diminuer de 24 millions d'euros en 2019, il apparaît donc pertinent de baisser à due concurrence le montant de la TAT qui lui est affecté, afin que cette somme puisse être de nouveau fléchée vers l'AFITF qui en a besoin pour financer le programme d'investissements prévu par le Gouvernement.
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Avant 2011 : une péréquation interne à la SNCF Avant 2011, l'équilibre financier des lignes TET était assuré par une péréquation interne à la SNCF : l'excédent des lignes à grande vitesse (LGV) venait compenser le déficit des TET. Mais l'ouverture à la concurrence , depuis le 13 décembre 2009, des services de transports ferroviaires internationaux de voyageurs, contribuait à remettre en question à moyen terme la viabilité de ce mécanisme , en réduisant la profitabilité des LGV les plus rentables. Il devenait donc nécessaire d'externaliser la péréquation entre activités bénéficiaires et déficitaires de la SNCF , ce que l'État et SNCF Mobilités ont fait en signant le 13 décembre 2010, pour une durée initiale de trois ans, une convention d'exploitation des TET . Source : commission des finances du Sénat |
I. CES TROIS DERNIÈRES ANNÉES, L'OFFRE DE LIGNES DE TRAINS D'ÉQUILIBRE DU TERRITOIRE A ÉTÉ PROFONDÉMENT REVUE ET A FAIT L'OBJET D'UNE NOUVELLE CONVENTION ENTRE L'ETAT ET SNCF MOBILITÉS
A. FRÉQUENTATION EN BAISSE, SATISFACTION DES CLIENTS EN RECUL, DÉGRADATION DE LA QUALITÉ DE SERVICE : LA RÉFORME DES LIGNES TET ÉTAIT INDISPENSABLE
Les lignes TET présentaient depuis longtemps un déficit d'exploitation qui s'est aggravé ces dernières années : alors que trois lignes étaient encore rentables en 2011 , elles sont désormais toutes déficitaires .
De fait, la fréquentation des TET a diminué de 20 % depuis 2011 26 ( * ) pour atteindre 34 % de taux de remplissage en 2016 , notamment en raison de l'essor du covoiturage puis de la libéralisation du transport par autocar à partir du second semestre 2015, alors que, dans le même temps, les charges d'exploitation n'ont fait que s'accroître en raison du vieillissement du matériel roulant .
En outre, la satisfaction des clients n'avait cessé de reculer en raison d'une qualité de service insuffisante, d'une dégradation de la ponctualité des trains et de dessertes trop souvent inadaptées aux évolutions des habitudes de mobilité.
En se basant sur les conclusions du rapport remis en 2015 par la commission « TET d'avenir » présidée par l'ancien député Philippe Duron, le Gouvernement a procédé à une réforme en profondeur de l'offre de lignes TET , qui s'est traduite :
- par des fermetures de lignes de nuit ;
- par des transferts de lignes de jour aux régions ;
- par la signature d'une nouvelle convention entre l'État et SNCF Mobilités pour la période 2016-2020.
Le fait que les crédits que porte le programme n° 785 « Exploitation des services nationaux de transport conventionnés » , destinés à compenser les déficits d'exploitation des lignes TET, passent de 301,9 millions d'euros en 2018 à 286,2 millions d'euros en 2019, soit une baisse de - 5,2 % , tend à montrer que cette réforme commence à produire ses premiers effets en termes de réduction de dépenses pour l'État .
* 21 Le montant de cette compensation est susceptible de varier en fonction de la performance de l'exploitant. L'annexe du règlement OSP prévoit en effet que la méthode de compensation « doit inciter au maintien ou au développement d'une gestion efficace par l'opérateur de service public , qui puisse être objectivement appréciée, et de la fourniture de services de transport de voyageurs d'un niveau de qualité suffisant ».
* 22 Le décret n° 2011-914 du 29 juillet 2011 portant approbation de modifications du cahier des charges de la Société nationale des chemins de fer français détermine les conditions dans lesquelles l'État exerce son rôle d'autorité organisatrice des TET, expose les principaux points qui doivent être traités dans la convention et prévoit que la SNCF doit établir un budget et des comptes séparés pour l'exploitation des TET.
* 23 Règlement du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, dit « règlement OSP » (obligations de service public) entré en vigueur le 3 décembre 2009.
* 24 Les modalités de calcul de cette compensation sont précisées par l'annexe du règlement OSP.
* 25 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.
* 26 La baisse de fréquentation est même de - 25 % depuis 2011 pour les lignes TET de nuit.