Projet de loi pour un nouveau pacte ferroviaire

TRAVAUX EN COMMISSION

I. AUDITION DE MME ELISABETH BORNE

Réunie le mercredi 16 mai, la commission a entendu Mme Elisabeth Borne, ministre auprès du ministre d'État, ministre de la Transition écologique et solidaire, chargée des Transports.

M. Hervé Maurey , président . - Je suis très heureux de vous accueillir pour la présentation du projet de loi « Nouveau pacte ferroviaire », que notre commission examinera mercredi 23 mai, avant la discussion en séance publique qui commence le 29 mai. Malheureusement, la proposition de loi déposée par Louis Nègre et moi-même sur l'ouverture du ferroviaire à la concurrence n'a pas prospéré à l'Assemblée nationale, le Gouvernement lui préférant un projet de loi d'habilitation à légiférer par ordonnance, en introduisant au fil des débats des dispositifs législatifs « durs ». Certes, la méthode permet au Parlement de mieux en débattre, mais ces dispositifs, introduits par voie d'amendements, n'ont pas été examinés par le Conseil d'État en amont et n'ont pas fait l'objet d'une étude d'impact. Les députés se sont plaints d'avoir été saisis très tardivement de vos propositions. Nous espérons les recevoir assez en amont...

Nous vous accueillons néanmoins dans un esprit positif : au-delà de la majorité sénatoriale, il se dégage un large soutien à votre détermination à réformer la SNCF. Nous sommes convaincus que les points de vue se rapprocheront pour une adoption dans les meilleures conditions.

Le Sénat aura des attentes sur certains points. La question de l'aménagement du territoire nous préoccupe particulièrement : évitons que l'ouverture à la concurrence ne se fasse au détriment des territoires en dégradant la qualité des dessertes. Notre assemblée est également très attentive au volet social.

Mme Élisabeth Borne, ministre auprès du ministre d'État, ministre de la transition écologique et solidaire, chargée des transports . - Je suis très heureuse de reprendre avec vous les débats riches et constructifs que nous avons entamés lors de l'examen de votre proposition de loi. Nous partageons la même ambition : une politique des transports au service d'une société mobile, capable de s'adapter aux défis et de se rassembler autour d'objectifs et de valeurs communs, qui garantit une mobilité réelle de tous les citoyens et dans tout le territoire.

Les Assises nationales de la mobilité ont permis de dresser un état des lieux partagé, rigoureux et salué par les associations d'élus. À l'aune de ce travail, le Gouvernement s'est assigné une triple exigence dans laquelle s'inscrivent ce projet de loi et le projet de loi d'orientation des mobilités que je présenterai avant l'été. Exigence d'efficacité d'abord, pour remettre en état notre système de transport menacé par un sous-investissement chronique et insuffisamment préparé à intégrer les innovations ; exigence de justice sociale et territoriale, pour qu'aucun de nos concitoyens ne soit entravé et assigné à résidence ; exigence environnementale, avec la ferme volonté d'accélérer la transition vers une mobilité durable, plus sobre et plus propre.

Cela nécessite de tirer parti des nouvelles mobilités propres, partagées, connectées et autonomes, articulées avec un transport ferroviaire performant qui reste la colonne vertébrale de nos mobilités.

Un constat est partagé par tous, concitoyens et clients du fret ferroviaire : la dégradation de la qualité du service rendu, malgré l'engagement des cheminots, la dégradation des infrastructures liée au sous-investissement, et la dette qui menace le système ferroviaire.

Nous refusant à rester spectateurs de cet essoufflement, nous proposons à la nation un nouveau pacte pour bâtir le rail du XXI ^e siècle.

Comment réinventer notre politique ferroviaire pour la mettre au service de cette société mobile ? D'abord en demeurant fidèle à la grande histoire de la SNCF, faite de 80 ans d'engagement individuel et de prouesses collectives, qui a redessiné la géographie de notre pays en assurant le maillage de notre territoire ; ensuite, en lui permettant d'incarner une valeur fondamentale du service public : l'adaptabilité, pour prendre en compte les besoins des usagers ; enfin, en lui donnant les moyens d'accomplir les évolutions qui la projetteront dans le futur. Le pacte ferroviaire que nous proposons se résume ainsi à une ambition : augmenter et améliorer l'offre, pour mieux répondre aux besoins de nos concitoyens, de nos territoires et de nos entreprises.

Répondant à une inquiétude que certains d'entre vous ont exprimée lors de l'examen de la proposition de loi sur l'ouverture à la concurrence, je dis clairement que les petites lignes n'en sont pas à mes yeux : elles demeurent essentielles au lien territorial et social, ainsi qu'au développement du fret. L'État restera aux côtés des collectivités pour l'entretien de ce maillage. C'est un engagement fort, inscrit dans le marbre : 1,5 milliard d'euros seront attribués à ces lignes dans le cadre des contrats de plan. Le modèle retenu par le Gouvernement confortera la desserte des territoires par les TGV, qui ne se limite pas aux métropoles, puisqu'elle irrigue plus de 230 villes. C'est un objectif fort de la politique de mobilités que je porte.

Ce pacte repose sur un double engagement de l'État et de la SNCF. L'État s'engage en mobilisant des ressources sans précédent pour rattraper le retard d'investissement : 36 milliards d'euros, soit l'équivalent de 10 millions d'euros par jour pendant dix ans. Nous devons même aller au-delà, comme l'a indiqué le Premier ministre le 7 mai. Jamais la puissance publique n'aura consenti semblable effort. C'est le prix du rattrapage du passé, de la remise à niveau du réseau dès aujourd'hui et de l'excellence pour demain. Ce ne sont pas des chiffres abstraits, mais des améliorations concrètes du quotidien, pour que nous concitoyens bénéficient d'un réseau plus sûr et d'un service plus fiable et ponctuel.

Deuxième engagement pris par le Président de la République, la reprise progressive de la dette ferroviaire à partir de 2020, pour qu'à partir de 2022 la SNCF soit en mesure de financer ses investissements sans augmenter sa dette. Celle-ci s'élève à 46 milliards d'euros pour SNCF Réseau, pour 1,6 milliard d'intérêts annuels. Le montant des efforts supplémentaires pour la remise à niveau du réseau et les modalités de la reprise de la dette seront présentés dans les prochains jours, comme le Premier ministre l'a indiqué le 7 mai.

Il est légitime de demander à la SNCF et aux cheminots de contribuer à cet effort de redressement. Cela passera d'abord par une profonde réforme industrielle et managériale. Les dirigeants de la SNCF m'ont présenté le 15 mars leur programme de travail. Un nouveau projet d'entreprise devrait aboutir à l'été, avec pour objectif de mieux répondre aux attentes des clients, de proposer un cadre social motivant, et de mettre en oeuvre un fonctionnement plus souple, efficace, décloisonné et décentralisé.

Le Gouvernement a laissé toute sa place à la concertation, proposant au mois de février de grands axes, depuis précisés dans le texte de l'Assemblée nationale. Le premier est la transformation de l'entité, en passant de trois SNCF à une seule entreprise pleinement intégrée, dotée du statut que nos prédécesseurs lui ont donné en 1937 : celui d'une société nationale à capitaux publics. Ce changement sera le gage d'une plus grande responsabilisation. Le statut de la SNCF sera le meilleur rempart contre le risque de désendettement.

Dans le texte qui vous sera présenté, la SNCF reste une société publique à 100 %. La loi empêche toute cession de titre : l'intégralité des capitaux seront détenus par l'État. C'est la formule la plus protectrice, puisqu'elle empêche toute augmentation de capital souscrite par un autre opérateur.

Cela étant, consciente de la portée des symboles et puisque la répétition a des vertus pédagogiques, je suis favorable à l'inscription du caractère incessible du capital dans la loi, pour la SNCF ainsi que pour SNCF Réseau et SNCF Mobilités. Observons enfin que le domaine public ferroviaire est par nature inaliénable. Nous sommes donc loin de la privatisation agitée par certains.

Enfin je me félicite que les députés aient voté la réunification de l'ensemble des gares au sein de SNCF Réseau, mettant fin à une situation ubuesque dans laquelle Gares & Connexions, au sein de SNCF Mobilités, gère les bâtiments et certaines installations, les quais, souterrains et certaines verrières relevant de SNCF Réseau... Cette réunification est un gage d'efficacité. Il y aura, demain, un vrai chef de gare.

Deuxième axe, l'ouverture à la concurrence, qui n'est pas une contrainte imposée de l'extérieur mais un choix validé lors du précédent quinquennat, demandé par les régions et assumé par ce gouvernement. C'est une opportunité pour la SNCF d'offrir plus de services à moindre coût. C'est aussi l'occasion de redynamiser certaines des « petites » lignes que nous évoquions, grâce à des modes d'exploitation plus innovants.

Le Gouvernement a souhaité une ouverture à la concurrence progressive et protectrice. Progressive, en permettant aux régions de l'engager au rythme qu'elles souhaitent et sur le périmètre qu'elles auront défini. Protectrice parce que des garanties importantes ont été inscrites dans le texte. En cas de transfert, les cheminots conserveront l'essentiel des garanties liées à leur statut, et bénéficieront même d'une portabilité de leurs droits en cas de mobilité volontaire vers un autre exploitant.

Au regard des principes de cohérence et d'équité, la question du recrutement au statut dans un monde ouvert à la concurrence se posait naturellement. Je connais l'attachement des cheminots à leur entreprise et aux valeurs du service public. C'est pourquoi les évolutions ne concerneront que les nouveaux recrutés à compter du 1 ^er janvier 2020, qui bénéficieront d'un socle de droit commun à tous les salariés du secteur dans le cadre de la convention collective qui sera conclue avant cette date.

La loi garantira que tous les opérateurs assurant des services conventionnés relèveront de la convention collective du transport ferroviaire. Les négociations au sein de la branche constituent donc un enjeu fondamental, et l'État s'engage à ce qu'elles aboutissent dans les délais. Je recevrai l'Union des transports publics et ferroviaires (UTP) et les présidents de la SNCF vendredi pour faire le point sur l'agenda social qu'ils devront présenter au Gouvernement à la fin de la semaine prochaine.

Sans remettre en cause les principes structurants de la réforme, ce texte gagnerait à être enrichi et précisé par votre assemblée sur certains points. Votre proposition de loi sur l'ouverture à la concurrence prévoyait la possibilité pour les autorités organisatrices de reprendre la propriété des matériels roulants et des ateliers nécessaires à l'organisation des services. Dans la même logique, la loi pourra permettre de préciser que les autorités définissent , sur proposition de la SNCF, le périmètre des transferts - donnant ainsi aux régions, plus de 35 ans après les premières lois de décentralisation, les outils d'une autorité organisatrice de plein exercice ainsi que la maîtrise du périmètre et du rythme d'ouverture à la concurrence.

Le renforcement du rôle du Haut comité du système de transport ferroviaire est indispensable pour faire vivre ce lieu de dialogue ; il pourrait notamment se prononcer sur les orientations stratégiques et établir un bilan annuel de l'ouverture à la concurrence. Il convient que la loi consacre un véritable État stratège, en lui donnant en particulier la possibilité de s'appuyer sur le Comité des opérateurs du réseau pour mieux coordonner les acteurs.

Il convient aussi de renforcer la place des collectivités et des usagers, premiers intéressés au bon fonctionnement des gares, dans leur gouvernance. Je propose ainsi de préciser dans la loi que les missions de gestion des gares, d'ores et déjà réunifiées par les députés, soient concentrées dans une filiale de SNCF Réseau.

Enfin, sans attendre les ordonnances, l'organisation des missions « système » exercées jusqu'ici par l'établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) de tête pour le compte de l'ensemble du secteur ferroviaire mérite d'être précisée. Le mieux est de confier la gestion de crise à SNCF Réseau et celle des enjeux de sûreté - avec la Suge (surveillance générale) - à la structure de tête ; et de mettre en place une instance de coordination de l'ensemble des acteurs du système en matière de sécurité, SNCF Réseau conservant ses fonctions régaliennes dans ce domaine.

Enfin, certaines dispositions ont été plus particulièrement discutées avec deux organisations syndicales qui ont accepté de s'inscrire dans une démarche constructive, dans l'intérêt des cheminots. Je les en remercie.

Deux séries de dispositions issues de ces échanges pourraient être intégrées au texte. La première série vise à maintenir l'unité sociale du groupe dans le cadre de sa nouvelle organisation. Des garanties communes à l'ensemble des cheminots, du droit à la mobilité interne à l'accès aux colonies de vacances, existent aujourd'hui. La définition d'un « périmètre ferroviaire unifié » correspondant aux activités exercées par les trois EPIC permettra ainsi la continuité de l'application du statut aux salariés actuels relevant de ce périmètre ; l'application de la convention collective du transport ferroviaire ; une représentativité syndicale consolidée au niveau du groupe ; l'organisation du dialogue social autour d'un principe de décentralisation des négociations à mettre en place par accord collectif ; et enfin le maintien d'institutions représentatives du personnel à travers un « comité du périmètre ferroviaire unifié » notamment chargé de la gestion des activités sociales et culturelles. Je ne peux qu'être favorable au maintien de cette unité sociale à laquelle les cheminots sont particulièrement attachés, d'autant qu'elle ne fait pas obstacle aux différents principes de la réforme.

La deuxième série de dispositions concerne l'ouverture à la concurrence et plus précisément les transferts de personnels. Il y aura nécessairement une part de transfert obligatoire, indispensable pour garantir la continuité du service public. C'est au demeurant la règle qui s'applique usuellement dans le transport urbain. Néanmoins, je suis attentive à la prise en compte des spécificités liées à l'attribution des premiers contrats, dans un système qui se met en place. Trois dispositions discutées avec les organisations syndicales pourraient ainsi enrichir le texte : le renforcement de la priorité au volontariat en l'élargissant à l'ensemble de la région, la proposition d'une offre alternative de reclassement à chacun des salariés qui consacre moins de la moitié de son temps de travail aux services transférés, et l'ouverture, pour une période transitoire, d'un droit d'option individuel permettant à un cheminot revenant à la SNCF de choisir entre le nouveau cadre contractuel et le statut.

Il est aussi apparu utile, dans les discussions avec les partenaires sociaux, de  préciser que les allocations seront bien prises en compte dans le calcul du maintien de la garantie de la rémunération.

Je suis convaincue que les débats que nous reprenons aujourd'hui seront à nouveau riches, constructifs, à la hauteur des enjeux de cette réforme. Soyez assurés de ma détermination et de ma disponibilité.

M. Hervé Maurey , président . - Merci de confirmer que le texte sera complété et enrichi au Sénat, ce qui ne peut que nous réjouir ! Nous déplorons souvent le peu d'attention du Gouvernement pour notre assemblée...

M. Gérard Cornu , rapporteur . - Je suis très favorable aux lignes directrices de votre projet de loi : ouverture à la concurrence, fin du statut, transformation de la SNCF en société anonyme.

Nous apprécions aussi votre volonté de travailler avec le Sénat. Souhaitons qu'elle se communique à certains de vos collègues du Gouvernement ! Nous sommes frustrés de voir que notre travail ne prospère pas toujours, faute de volonté gouvernementale. Je vous sais gré de travailler en coopération avec notre assemblée.

Vous n'avez pas évoqué le fret ferroviaire. Sera-t-il géré par une filiale du groupe de tête ? Les autres opérateurs potentiels s'inquiètent de l'indépendance de SNCF Réseau, qui pourrait être amené à favoriser SNCF Mobilités.

Vous avez répondu aux interrogations sur Gares & Connexions. Certains ici jugent dangereux d'en faire une filiale de SNCF Réseau, compte tenu de l'endettement de cette unité, préférant un rattachement au groupe de tête. Pouvez-vous nous rassurer sur la volonté du Gouvernement de réduire la dette de SNCF Réseau, et nous donner des indications sur votre calendrier ?

Enfin, quel rôle le Gouvernement jouera-t-il s'agissant de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer) ? L'article 6 du projet de loi d'habilitation, très général, ne nous éclaire pas sur ce point.

Sur la question des personnels et les sujets sociaux, nous souhaitons en sortir par le haut. Le Sénat apportera sa contribution. Ce ne sont pas les syndicats qui font la loi, cette mission incombe au Parlement, mais le Sénat doit tenir compte des attentes qui s'expriment.

Notre position est constructive, mais l'aménagement du territoire est pour nous une préoccupation importante et ne se résume pas à une régulation par les prix.

M. Hervé Maurey , président . - Je reviens sur la question de la dette. Nous attendons les annonces du Premier ministre, qui, malheureusement, interviendront après cette réunion et nous comprenons, madame la Ministre, que vous ne puissiez pas nous répondre.

Sur l'aménagement du territoire, nous ne sommes pas convaincus que le dispositif que vous proposez soit suffisant. En effet, une desserte TGV sur six serait fragile économiquement après modulation des péages ; il y a de quoi être inquiet. L'Assemblée nationale a adopté un dispositif flou : les régions et l'État pourraient conventionner avec SNCF Mobilités. L'État ne va-t-il pas se défausser sur les régions, comme cela est arrivé parfois ? Comment tout cela sera-t-il financé ? Il est curieux que l'Assemblée nationale ait prévu que les régions pourraient conventionner sous réserve que cela ne concurrence pas une ligne commerciale.

Sur les questions relatives à l'aménagement du territoire, il reste beaucoup d'imprécisions, voire d'ambiguïtés.

Mme Élisabeth Borne, ministre . - Je partage vos préoccupations sur les enjeux d'aménagement du territoire.

Je souhaite revenir sur l'organisation qui prévaut en matière de desserte de TGV.

Aujourd'hui, la péréquation entre les dessertes rentables et celles qui le sont moins se fait au sein de l'activité TGV. Il est proposé que, demain, elle se fasse par les péages. Ainsi, le péage Paris-Chambéry serait moins élevé que celui de Paris-Lyon, dans la mesure où le segment Paris-Lyon est plus rentable. C'est l'esprit du texte voté à l'Assemblée nationale, ce qui est conforme aux textes européens. C'est la philosophie du dispositif que nous voulons mettre en place. Sur cette question, les discussions sont engagées avec l'Arafer, qui doit émettre un avis conforme sur les propositions de péage de SNCF Réseau.

On dit que deux tiers des dessertes sont non rentables. En réalité, sur deux tiers des dessertes, la rentabilité n'est pas jugée suffisante par la SNCF. Par conséquent, il y a beaucoup plus de dessertes rentables, à condition qu'on n'attende pas une rémunération des capitaux investis trop haute. Je suis confiante sur le levier que cela représenterait.

Le texte voté à l'Assemblée nationale prévoit la possibilité de conventionner des dessertes qui ne seraient pas soutenables par elles-mêmes ; et ce serait essentiellement l'État. Aujourd'hui, deux régions, Hauts-de-France et Bretagne, conventionnent déjà des dessertes TGV sur leurs territoires. La région Bretagne a fait le choix d'avoir plus de liaison TGV qui continuent au-delà de Rennes. C'est ce type de conventionnement et de choix que nous voulons maintenir et promouvoir.

S'agissant de la dette, quelle est la logique du Gouvernement ? Cela fait des décennies que l'on tourne autour de ce sujet. Le Président de la République a indiqué qu'il y aurait une reprise progressive de la dette à partir de 2020, au moment où se mettra en place la nouvelle organisation. Le Premier ministre a précisé qu'il s'agirait d'une part substantielle de la dette.

Le travail en cours avec la SNCF consiste à définir une trajectoire financière durablement équilibrée et soutenable. Personne ne comprendrait que l'État reprenne une dette qui serait amenée à se reconstituer. Cela suppose des efforts de la part de l'entreprise, un programme d'investissements de remise à niveau du réseau plus important que celui qui était prévu dans le contrat entre l'État et SNCF Réseau. Le montant de la dette sera défini de telle sorte que, en 2022, cette trajectoire soit soutenable.

J'en viens à l'aménagement du territoire. Certains à l'Assemblée nationale font semblant de croire que les lignes les moins fréquentées seraient fragilisées par l'ouverture à la concurrence au motif qu'elles ne seraient pas rentables. Je rappelle qu'il s'agit d'une délégation de service public : l'ouverture à la concurrence ne peut donc constituer une menace.

Pour augmenter la fréquentation des lignes, il faut par exemple procéder à des coordinations d'horaires ou à des rabattements. Il s'agit là aussi d'un enjeu important de la loi d'orientation des mobilités.

Le fret ferroviaire, en particulier le fret SNCF, constitue un enjeu important. Comme l'a annoncé le Premier ministre le 16 avril dernier, je travaille à un plan de relance du fret ferroviaire. Certes, le mouvement actuel fragilise beaucoup le fret ferroviaire et peut conduire à détourner durablement ses clients. Aujourd'hui, seul un train sur trois circule les jours de grève et la situation est très difficile pour les entreprises dépendantes du fret ferroviaire.

Le plan de relance du fret ferroviaire passera par des enjeux d'investissements, notamment la rénovation du réseau, et par des enjeux d'infrastructures. Par rapport à nos voisins, notamment les pays du nord de l'Europe, notre réseau est en étoile, avec des noeuds très encombrés. Ainsi, pendant les heures de pointe, aucun train de fret ne circule. Ne faut-il pas réserver des sillons, y compris aux heures de pointe, pour les faire passer ?

Il faut revenir sur les trajectoires de péage inscrites dans le contrat entre l'État et SNCF Réseau. C'est dans le cadre d'un contexte économique clarifié que la SNCF devra réfléchir à l'avenir de son activité fret, par une recapitalisation et une filialisation. La réflexion doit se poursuivre.

Les garanties d'indépendance de SNCF Réseau constituent également un enjeu majeur. Le Premier ministre a évoqué le système allemand dans lequel des textes ont fixé les règles et les garanties d'indépendance. Les échanges avec la Deutsche Bahn ont permis de bien comprendre comment garantir cette indépendance. Ce sont de telles dispositions que nous serons appelés à inscrire dans la loi, sous le contrôle de l'Arafer.

La discussion à l'Assemblée nationale a permis de repréciser les enjeux relatifs à l'Arafer. Il n'est pas question de revenir sur l'avis conforme que l'autorité doit émettre et la présence d'un régulateur indépendant est encore plus essentielle demain qu'aujourd'hui pour que l'État ou SNCF ne soient pas suspectés d'augmenter les péages pour freiner l'arrivée de la concurrence.

Nous souhaitons travailler sur la cohérence entre l'attente des opérateurs qui veulent avoir une vision pluriannuelle des péages et le contrat entre l'État et SNCF Réseau. Il faut une meilleure coordination entre l'association de l'Arafer à ces contrats pluriannuels et les avis qu'elle doit donner annuellement, pour ne pas se retrouver dans l'impasse de 2018.

S'agissant de Gares et Connexions, nous allons vers un assainissement par la reprise de la dette. Toutefois, les besoins d'investissements de cette entité ne rentreront pas dans la règle d'or de SNCF Réseau et ne doivent pas être bridés par les règles qui pourraient s'imposer à SNCF Réseau.

M. Jean-François Longeot . - Je veux insister sur le maillage du territoire et la question des lignes rentables et des lignes non rentables. Madame la Ministre, vous nous avez donné un certain nombre de réponses, mais une crainte se fait jour. Dans le cadre de la mise en concurrence, pourquoi ne pas associer à une ligne rentable une ligne non rentable ? Si nous ne procédons pas ainsi, soit SNCF Mobilités seule récupérera les lignes non rentables et le déficit continuera de se creuser, soit il faudra fermer ces lignes.

M. Guillaume Gontard . - Lundi, la presse s'est fait l'écho des échanges de votre cabinet avec la direction de la SNCF sur la cessibilité des titres de la future société anonyme. Les craintes d'une privatisation de la SNCF sont légitimement relancées et, pour rassurer, vous avez parlé d'un amendement déposé par le Gouvernement sur l'incessibilité de ces titres. Cela rassure peu. Rien n'oblige le Gouvernement à transformer l'EPIC SNCF en société anonyme ; l'ouverture à la concurrence demandée par Bruxelles ne l'exige pas.

Je peine à comprendre la position du Gouvernement. Si SNCF a vocation à rester 100 % public, autant conserver son statut d'EPIC. Sa transformation en SA n'a qu'un seul intérêt, l'ouverture de son capital : on peut ensuite créer de nouveaux titres et, ainsi, faire entrer d'autres acteurs privés au capital, jusqu'à ce que l'État devienne minoritaire et que la SNCF devienne une société privée. Les précédents France Telecom et La Poste l'attestent.

M. Olivier Jacquin . - Les débats ont pour vertu de faire évoluer les positions des uns et des autres ; à ce titre, le galop d'essai qu'a constitué la proposition de loi déposée par MM. Maurey et Nègre en est l'illustration : le texte proposé reprend toutes les dispositions permises par le droit européen. Madame la Ministre, vous avez vous-même progressé, passant d'une logique d'ordonnances stricte à un système hybride, voire un jour peut-être à un projet de loi ordinaire.

Je le répète, il manque une étude d'impact, notamment sur la question de la modulation des péages. Vous avez pris l'exemple de Paris-Chambéry et de Paris-Lyon. Qui fera ce travail de détermination des segments ? Ce jeu se fera-t-il à somme nulle pour SNCF Réseau ? Les péages vont-ils augmenter pour les lignes rentables ? Qui compensera cet exercice ?

On nous a annoncé une fin stricte du statut des cheminots. Nous espérons qu'une convention collective des transports ferroviaires aboutisse. Le délai proposé est extrêmement court pour une convention collective de ce type. Le chantier est ouvert depuis 2016 et n'est pas encore achevé. Madame la Ministre, selon vous, combien de temps faut-il pour y parvenir sans recourir à la manière forte ?

Pour les différentes entités de SNCF, vous avez parlé de la nécessité d'une réforme industrielle et managériale. Le directeur de SNCF Réseau évoque un effort de 1,3 milliard d'euros de fonctionnement, ce qui représente un effort de 20 %. Existe-t-il une recette miracle pour produire de tels effets ?

Beaucoup évoquent le modèle allemand. Je reviens d'une visite en Allemagne et je précise aux fans de l'ouverture à la concurrence que les libéraux allemands contestent ce modèle et que de très nombreuses obstructions à la concurrence apparaissent.

M. Michel Vaspart . - Notre commission s'intéresse aux territoires. Or rien n'est dit sur les lignes les moins fréquentées et sur le traumatisme provoqué par le rapport Spinetta dans les territoires, à un moment presque inopportun d'ailleurs.

Je reviens à mon tour sur la possibilité de ne pas trouver d'opérateurs pour les petites lignes. Cela risque de mettre la SNCF en difficulté, ou alors il faudra faire appel à davantage de financements régionaux.

La rénovation des lignes est aussi source d'inquiétude. Certaines lignes ont été fléchées et les moyens financiers sont mis. Pour autant, ces fonds seront-ils bien affectés à la rénovation de ces lignes ? Je vous ai écrit à ce propos, madame la Ministre : je n'ai toujours pas de réponse, ce qui entretient l'ambiguïté et l'inquiétude. Des réponses claires à des questions précises sont indispensables pour retrouver la société de confiance que vous appelez de vos voeux.

M. Ronan Dantec . - Il faut mieux associer les usagers et nous déposerons des amendements en ce sens.

Qu'allons-nous demander aux régions ? Ne pouvons-nous pas être enfin clairs sur ce sujet ? Comment être sûr que l'État ne tolérera pas que les régions paient de manière différente ? Notre réseau est en étoile. Par conséquent, selon les régions, les coûts et les besoins ne sont pas les mêmes. Il en est de même de leurs capacités fiscales et de leurs richesses. Le rapport Spinetta ouvrait sur un certain nombre de péréquations. Comment l'État voit-il sa participation ou les modalités de péréquation pour que les régions restent égales devant le reste à payer ? Sans un système de ce type, on continuera de « désaménager » le territoire. Il est important que l'État affirme qu'il assurera la solidarité entre les régions.

Autre point, le statut des cheminots. L'État sera obligé de négocier une convention collective ambitieuse, qui ne sera pas forcément très différente du socle du statut actuel... Qu'est-ce qui pose autant problème dans le statut ? Les identités sociales sont essentielles dans un pays anxiogène. Le statut comporte à la fois des avantages et l'identité sociale. Certes, le débat est tranché. Actuellement, les cheminots sont en grève, sans vision à court terme de leur convention collective. Comment arrêter une grève dans une telle incertitude ? En négociant des éléments clefs dans le cadre du statut, la négociation aurait pu aboutir...

Mme Angèle Préville . - Je renchéris, qu'est-ce qui pose problème dans le statut : les salaires, la progression de carrière, les soins, les avantages ?

Nous connaissons les causes de la dette mais personne n'évoque les responsabilités. On ne nous parle que de rentabilité. Où est la notion de service public ?

Quelle vision du ferroviaire voulons-nous : un transport de masse ou un aménagement équilibré du territoire ? Les petites lignes dépendent des régions, qui font d'énormes efforts pour une meilleure mobilité et poursuivent des objectifs sociaux et écologiques. Ainsi, la région Occitanie propose des trains à un euro...

M. Louis-Jean de Nicolaÿ . - Je rejoins les propos de M. Dantec sur les relations entre la SNCF et les conseils régionaux. Que se passera-t-il si une région leader refuse de payer dans le cas d'une ligne traversant trois régions ? On risque d'attendre les travaux longtemps, à moins que SNCF Réseau les prenne totalement en charge. Il faut établir une clef de répartition entre les régions dans les contrats de plan État-région (CPER).

Les riverains des lignes à grande vitesse (LGV) se plaignent du bruit. Dans le cadre de l'ouverture à la concurrence, il faudrait faire un effort sur le « bruit ressenti » - je cite votre ministre de tutelle - et le bruit normé. Les trains italiens à grande vitesse, moins chers, roulent à moins de 280 kilomètres par heure, et font un bruit acceptable par tous. Prenons enfin en compte ce problème.

M. Michel Dagbert . - Le Conseil d'orientation des infrastructures avait mis en évidence l'urgence d'intervenir sur les noeuds ferroviaires, même si nous souhaitons ouvrir des sillons pour le fret.

Je parlerais de notre dette - la SNCF est encore une entreprise publique - plutôt que de dette de la SNCF. Il y a des petites lignes, il n'y a pas de petits élus mais sans doute des élus plus influents que d'autres, ayant réussi à faire passer des LGV sur leur territoire. Mais certaines de ces lignes ne rencontrent pas le succès promis. Il y a une dette mais aussi une « dette grise » selon le journal Le Monde , qui découlerait de l'exploitation de certaines lignes mais pour lesquelles le tarif de péage a été surestimé. Par exemple, la fréquence de passage du contournement Nîmes-Montpellier a été un peu surestimée : elle s'élève actuellement à 40 % des prévisions. Le Gouvernement souhaite qu'en cas de reprise de la dette - dont les contours seront annoncés par le Premier ministre - elle ne se reconstitue pas à horizon 2022.

Mme Nelly Tocqueville . - Le fret ferroviaire a été détaché de SNCF Mobilités pour devenir une entité distincte, alors que le Gouvernement insiste sur l'unification du groupe. Comment expliquer la filialisation du fret, et comment peut-il s'insérer dans le système alors qu'il y a besoin de synergies avec le trafic de voyageurs ?

M. Jean-Michel Houllegatte . - L'ouverture à la concurrence est une des conséquences de l'Acte unique européen de 1986, dont les effets se feront sentir jusqu'en 2019. Cette ouverture est encadrée par le recours au règlement portant sur les obligations de service public (OSP) des transports qui doit être utilisé avec une grande agilité. Or le calendrier est très différent entre l'Île-de-France et les autres régions. Certes, la RATP et Île-de-France Mobilités ont une ingénierie performante leur permettant d'ouvrir des lignes RER en 2039 mais d'autres régions doivent s'approprier des compétences nouvelles et lancer des appels d'offre ou travailler en interrégional. Vont-elles bénéficier d'un accompagnement méthodologique ou seront-elles condamnées à recourir à des cabinets privés, loin d'être impartiaux ?

Mme Fabienne Keller . - Merci de m'avoir conviée à votre réunion. Je salue l'engagement et l'énergie de la ministre pour faire aboutir la réforme, notamment sa récente annonce d'une garantie complémentaire sur le caractère public de la SNCF. Nous avons deux réseaux ferrés extraordinaires : le réseau classique et le réseau TGV, avec des technologies remarquables. Comme M. Cornu, j'essaie d'être constructive.

Pouvez-vous nous donner des informations sur le calendrier de négociation de la convention collective - même si cela dépend des partenaires sociaux ?

J'habite à Strasbourg et utilise régulièrement les chemins de fer allemands. En Allemagne, les salariés de la Deutsche Bahn exercent plusieurs métiers différents. Cette souplesse est source d'efficacité.

Vous le savez, nous sommes attachés à l'aménagement du territoire. Ne faut-il pas travailler avec notre commission du développement durable sur la classification des lignes ? Certaines lignes très fréquentées sont mal classées car le classement de l'Union internationale des chemins de fer (UIC) s'effectue en fonction du poids. Les voyageurs ne pèsent pas assez lourd ! Ne faudrait-il pas d'autres critères, comme le nombre de voyageurs actuels et celui envisagé entre deux territoires qu'on souhaite relier, par exemple dans des zones touristiques ? Certaines lignes risquent d'être abandonnées sur des bases infondées.

Je suis très attachée à la desserte fine des villes moyennes par les TGV- vous en signaliez 230. Les métropoles, en contrepartie de leur participation financière, pouvaient bénéficier de cette desserte fine - même si ce n'était parfois que trois trains par jour.

Pouvez-vous nous rassurer et nous préciser quelles techniques permettront de maintenir ces dessertes - par exemple le prix des sillons ?

Les gares doivent-elles être conservées par la SNCF ? Il faut investir dans ces lieux à haut potentiel, qui brassent beaucoup de monde, où la propreté et la sécurité sont fondamentales. Ce sont de nouveaux lieux de vie dans les centres-villes. Faisons preuve de volontarisme.

M. Hervé Maurey , président . - Je précise que le chiffre que je mentionnais d'une ligne sur six en difficulté économique, qui provient du Gouvernement, s'entend bien après la modulation due aux péages - actuellement une sur deux est en difficulté.

Mme Élisabeth Borne, ministre . - Monsieur Dantec, il y a deux types de services. Nous ne reviendrons pas sur la décentralisation des services conventionnés : il y a des conventions entre les régions et la SNCF, avec des dotations dont le montant tient compte des différences entre les territoires. Lors de la décentralisation des TER, la dotation pour la région Limousin couvrait 90% des coûts car les voyageurs n'en payaient que 10%. Les régions sont autorités régulatrices des TER ; elles assurent les dessertes sur leur territoire. Nous ne reviendrons pas sur la dotation des régions décidée lors de la décentralisation expérimentée en 1997 et généralisée en 2000 avec la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain. Hors Ile-de-France, les régions reçoivent 3 milliards d'euros de crédits de fonctionnement pour conventionner ces services. Cette dotation répond aux besoins.

Actuellement, les régions signent un contrat global ; demain, elles définiront des lots prenant en compte une partie des transports régionaux. Trouveront-elles des opérateurs pour répondre aux appels d'offre ? Cela dépend de la manière dont elles définiront leurs lots, comme c'est le cas pour toute délégation de service publique : il faut définir des lots intéressants. En général, l'entreprise qui gagne répond au meilleur rapport qualité-prix. C'est la région qui définit ensuite le prix des dessertes. Actuellement, les régions ont un contrat unique avec la SNCF. Demain, elles définiront leurs contrats selon leur propre calendrier. Chaque région doit avancer à son rythme - et elles veulent toutes le faire progressivement. Elles n'ont pas fait part d'une difficulté à disposer de moyens d'ingénierie, et ont des ressources.

Les services non conventionnés ne recouvrent plus que les TGV, car les trains d'équilibre du territoire - anciens Intercités - font l'objet d'une convention avec l'État qui verse des compensations.

M. Ronan Dantec . - Nous savons qu'il existe des conventions. Mais dans le cadre de la réforme et du retour à l'équilibre financier de la SNCF, pour un même niveau de service demain, les régions ne devront-elles pas payer davantage ?

Mme Élisabeth Borne, ministre . - Soit on a un point de vue idéologique, soit on regarde autour de soi : l'ouverture à la concurrence fait arriver de nouveaux opérateurs proposant de nouvelles organisations - c'est stimulant pour l'opérateur historique - et avec des services qui ne coûtent pas plus cher. C'est pour cela que les régions demandent l'ouverture à la concurrence : avec les mêmes montants, elles feront plus de service public.

Pour faire fonctionner le service public ferroviaire, il y a également un enjeu de réseau. Le classement UIC de 7 à 9 est technique et crée de la confusion. Il regroupe des lignes totalement différentes : des grandes lignes périphériques à la ville de Strasbourg, les trains Nantes-Bordeaux ou Paris-Granville, utiles en termes d'aménagement du territoire, mais aussi des lignes plus petites. Il ne tient pas compte des enjeux et comprend aussi des lignes uniquement de fret, indispensables car rassemblant 20 à 30% du trafic de fret ferroviaire. C'est un très mauvais classement.

L'Assemblée nationale a voté le principe d'un rapport sur l'état du réseau et les coûts de remise en état. Nous avons besoin d'un diagnostic dans chacune des régions pour éviter le cas des contrats de plan 2015-2020 dans lesquels les besoins de financement pour les rénovations de lignes étaient insuffisamment pris en compte ; il est compliqué de faire face à des surprises après la signature du contrat... Or certaines petites lignes hors contrats de plan sont fragilisées et nécessitent d'être rénovées immédiatement. Demandons à SNCF Réseau d'établir un diagnostic pour que l'État et les régions proposent une stratégie sereinement - et non le couteau sous la gorge, comme pour la ligne Limoges-Angoulême. J'en ai débattu ce matin avec Hervé Morin, président de l'Association des régions de France. L'État continuera à accompagner les régions dans les contrats de plan.

Monsieur de Nicolaÿ, en cas de lignes partagées entre plusieurs régions, il faut investir dans les contrats de plan, mais l'État ne peut se substituer aux régions, ni leur demander de prendre des lignes qui ne les intéressent pas. Demain comme aujourd'hui, les investissements sur les TER se discuteront dans les contrats de plan. C'est un enjeu d'aménagement du territoire, et notamment dans les 230 villes.

La loi veut établir cette péréquation grâce aux péages. Si besoin, il y aura un conventionnement - nous y avons réfléchi avec l'Arafer. En Italie, l'ouverture à la concurrence de la ligne Milan-Rome-Naples a entraîné la mise en place d'un dispositif incitant à la multiplication des arrêts, ce qui est positif pour l'aménagement du territoire.

Monsieur Gontard, je comprends que nous n'arriverons jamais à vous rassurer. Nous avons écrit dans la loi que l'État détient toujours les titres de la SNCF. Nous sommes prêts à écrire aussi que ces titres sont incessibles. L'organisation en trois EPIC ne forme pas une société. Il est préférable de revenir au statut qu'avait la SNCF entre 1937 et 1982, comme nos voisins allemands et italiens.

M. Guillaume Gontard . - ... avec une augmentation du capital par l'État ?

Mme Élisabeth Borne, ministre . - Quelle augmentation de capital ?

M. Guillaume Gontard . - Passer en société anonyme pose un problème de capital.

Mme Élisabeth Borne, ministre . - L'État va devoir reprendre la dette de la SNCF - c'est prévu dans le projet de loi voté par l'Assemblée nationale : le capital est intégralement détenu par l'État. S'il y a une augmentation de capital, elle sera abondée par l'État. C'est une garantie forte et protectrice. On peut aussi écrire que les titres sont incessibles, cela revient à dire deux fois la même chose...

L'objectif est que la convention collective soit complétée sur tous les chapitres essentiels avant la fin de l'année 2019. Cet objectif est partagé par l'UTP, et l'État s'engagera pour qu'il soit atteint. On ne part pas de rien : de nombreux accords ont déjà été signés, et certains chapitres très importants ont déjà été abordés, comme par exemple les critères de désignation des agents transférés, les classifications, les rémunérations ou les parcours professionnels. Les cheminots, qui ont un parcours professionnel dans le cadre de la SNCF, ont vocation à avoir demain un parcours professionnel dans le cadre de la branche. Les conducteurs de TER, par exemple, souhaitent pouvoir devenir conducteurs de TGV. Un certain nombre de garanties figurent déjà dans le texte adopté à l'Assemblée, et je proposerai d'en ajouter d'autres car nous souhaitons que les cheminots, les agents, les salariés aient des parcours professionnels fluides, ce qui implique une discussion au sein de la branche. Les organisations syndicales sont aussi attachées à la sécurisation des parcours professionnels, et je veillerai à ce que ce thème-là soit aussi traité par la branche : l'UTP doit préparer sous huit jours un document d'orientation assorti d'un calendrier. Nous nous impliquerons pour que cette négociation collective avance.

M. Michel Vaspart . - Et la rénovation ?

Mme Élisabeth Borne, ministre . - Certes, les contrats de plans n'ont pas été exécutés à un rythme foudroyant ces dernières années... Le Gouvernement est conscient de l'importance de leur respect pour la crédibilité de la parole publique, et la loi de programmation des infrastructures sécurisera la trajectoire de financement. Les engagements pris devront être honorés.

Qu'est-ce qui pose problème dans le statut ? M. Martinez a posé la question dans ces termes. Nous sommes dans une évolution, dont je suis consciente qu'elle peut interpeller les cheminots, mais qu'ont connue tous les autres secteurs. Cette entreprise était en situation de monopole et a eu à construire les protections pour ses salariés. C'est cela, le statut, qui tient lieu à la fois de convention collective et d'accord d'entreprise. Mais ce monde va être ouvert à la concurrence - a commencé à s'ouvrir à la concurrence. Des entreprises vont y employer des cheminots qui font le même métier, à la SNCF et dans d'autres entreprises. Dans tous les secteurs, les protections ont été portées au niveau de la branche - c'est la convention collective - et chaque entreprise peut avoir son accord d'entreprise.

Ainsi, la SNCF travaille sur son futur cadre contractuel. C'est l'évolution normale, qui a eu lieu par exemple à la Poste, qui emploie à la fois des fonctionnaires et des agents à la convention collective avec un certain nombre de droits communs, et des modalités différentes. C'est une évolution logique dans un secteur qui s'ouvre à la concurrence.

Je ne vais pas faire la liste de tout ce qui soulève des questions dans le statut. Les conditions d'embauche, par exemple, ne reconnaissent pas l'expérience professionnelle acquise ailleurs. Les descriptions des métiers sont très fines...

M. Ronan Dantec . - Trop, sans doute.

Mme Élisabeth Borne, ministre . - Et les règles d'évolution sont très automatiques. Il appartiendra à la branche et aux partenaires sociaux de définir ces règles. Les partenaires de la branche souhaitent que cela permette une forme d'adaptabilité à des situations différentes. L'idée n'est donc pas de recopier dans la branche les règles du statut actuel mais de trouver un cadre valable pour tout le monde, qui donne la possibilité d'adapter des organisations à des contextes différents. C'est cela, le travail qui est en cours, et l'État sera très attentif à ce qu'il se termine dans les délais.

La question de la dette n'est pas si simple. Oui, l'État y a sa part, mais on ne peut pas dire que les lignes à grande vitesse sont seules à l'origine des 46 milliards d'euros de dette actuelle. Certes, 20 milliards d'euros de dettes avaient été transférés à RFF, qui étaient clairement identifiés comme étant la dette des lignes à grande vitesse. En 2010, la dette était passée à 27 milliards d'euros. Entre 2010 et 2016, elle a augmenté de 15 milliards d'euros, dont seulement un quart est imputable à des lignes à grande vitesse.

Il faut aussi travailler sur l'évolution des coûts. Entre 2010 et 2016, le coût d'entretien et d'exploitation du réseau a augmenté de 30 %. Il y a peut-être de bonnes raisons, mais cela mérite tout de même qu'on se pose des questions. Si l'État reprend la dette, c'est l'ensemble des Français qui s'engageront. Notre exigence est que chaque euro dépensé le soit au mieux et avec le maximum d'intérêt pour la collectivité. C'est bien le but de cette réforme : il ne s'agit pas de faire des économies, puisque il est déjà prévu de mettre plus d'argent qu'on n'en a jamais mis !

Le bruit est un problème vraiment important, qu'il faudra traiter sur les deux lignes à grande vitesse concernées. Je ne dispose pas encore des mesures, mais on peut supposer que sur la ligne Sud Europe - Atlantique comme sur Bretagne - Pays de Loire, les entreprises ont respecté les textes réglementaires, fondés sur un bruit moyen. C'est un calcul théorique intéressant, mais les riverains n'entendent pas un bruit moyen... Il y a manifestement une gêne non négligeable, qu'il va falloir se donner les moyens de réduire.

Nous n'oublierons pas la dette grise, qui concerne d'abord l'insuffisance d'entretien. Nous retenons les montants de régénération demandés par les experts.

Il faudra en effet assurer une bonne coordination entre les circulations de fret et de voyageurs. C'est au sein du comité des partenaires du réseau que se font les choix des priorités d'attribution des sillons. C'est un outil majeur du coût de la politique des transports, et l'État n'y siège pas ! Je souhaite que mon ministère s'investisse davantage dans la définition de ces règles.

Nous devons garantir que l'investissement dans les gares ne sera pas bridé ni noyé dans un montant global d'investissement qui sera très important. Les Assises de la mobilité ont bien montré combien la gare est un élément essentiel du transport ferroviaire, en termes d'intermodalité comme d'aménagement et de développement urbain. C'est dans cet esprit qu'il faut réfléchir à une gouvernance associant la région, les entreprises gestionnaires, la SNCF ainsi que les collectivités.

M. Hervé Maurey , président . - L'inquiétude des régions porte aussi sur le conventionnement. Sera-ce l'État ? Les régions ? Jusqu'où celles-ci devront-elles financer ? C'est une source d'inquiétude.

M. Ronan Dantec . - C'est le sujet central. Je ne suis pas contre l'ouverture à la concurrence et viens d'une ville où il y a une concurrence organisée dans le service public de l'eau à l'échelle de Nantes-Métropole : une partie est en service public, avec des statuts de fonctionnaires de collectivités territoriales, et d'autres lots sont dans le privé, et l'on constate une émulation entre les deux. On peut donc garder un statut et ouvrir à la concurrence. Pour les lignes TER assez fréquentées, on va trouver moins cher. Pour les très petites lignes du centre de la France, je ne suis pas sûr qu'on trouvera moins cher... Il faut sécuriser tout cela.

M. Hervé Maurey , président . - Vous déposerez des amendements et nous aurons le débat en séance.