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Projet de loi relatif à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024

31 janvier 2018 : Organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 ( rapport - première lecture )

TITRE IV
DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉTHIQUE
ET À L'INTÉGRITÉ

Portant sur l'éthique et l'intégrité dans le sport, le titre IV du projet de loi comprend six articles.

Trois concernent les compétitions sportives au sens large du terme et pas uniquement les Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024. Ils traitent des procédures de l'Agence française de lutte contre le dopage (article 15), de la définition du délit de corruption sportive (article 16) et des obligations déclaratives des organisateurs de compétitions internationales (article 17).

Propres au déroulement des Jeux, les trois autres articles portent sur :

- la présence d'un député et d'un sénateur dans les comités d'éthique et de rémunération du comité d'organisation (article 17 bis, délégué au fond à la commission de la culture, de l'éducation et de la communication) ;

- le contrôle de la Cour des comptes (article 18) et celui de l'Agence française anticorruption (article 19).

D'après Mme Laura Flessel, ministre des sports, « ce titre, inédit, a été introduit à l'initiative de la France et pour la France, parce que la transparence et l'intégrité nous protègent, parce que les Français les réclament à juste titre, parce que nous nourrissons l'ambition de fixer de nouveaux standards pour les éditions futures des Jeux »171(*).

Article 15 - Habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnances sur l'organisation de l'Agence française de lutte contre le dopage et l'adaptation de la loi au code mondial antidopage

L'article 15 du projet de loi vise à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour lutter plus efficacement contre le dopage.

Il poursuit deux objectifs complémentaires : renforcer l'impartialité des procédures de sanction de l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), d'une part, et « parfaire » la transposition en droit interne du code mondial antidopage, d'autre part.

1. Les principaux acteurs de la lutte antidopage

Comme l'a souligné notre collègue Jean-Jacques Lozach au nom de la commission d'enquête sénatoriale sur l'efficacité de la lutte contre le dopage en 2013, les pratiques dopantes soulèvent des enjeux :

éthiques, en créant « une hiérarchie sportive faussée, fondée sur la capacité des athlètes à trouver les produits les plus performants et la capacité de chacun à potentialiser leurs effets » ;

sanitaires, « la plupart des produits dopants, notamment les médicaments qui font l'objet d'un mésusage, (ayant) des effets néfastes sur la santé des sportifs, à court, moyen ou long terme » ;

d'ordre public, les « pratiques dopantes (étant) rendues possibles par un trafic de produits médicamenteux, sur notre territoire, mais aussi au niveau international »172(*).

Créée en 1999, l'Agence mondiale antidopage (AMA) est chargée d'harmoniser les règles de lutte contre le dopage à l'échelle internationale.

Elle s'appuie, depuis 2003, sur le code mondial antidopage, qui a acquis une force contraignante en vertu de la convention internationale contre le dopage dans le sport du 19 octobre 2005173(*). Ce code a été substantiellement modifié en novembre 2013174(*), ce qui a nécessité de nombreuses modifications du droit français (ordonnance n° 2015-1207 du 30 septembre 2015)175(*).

Le code mondial antidopage

Le code mondial antidopage tend à établir des règles communes qui s'imposent aux fédérations sportives internationales et aux organisations de lutte contre le dopage de 178 États.

Il définit notamment les substances et méthodes interdites dans le sport. Révisée chaque année, cette liste est transposée en droit français par le pouvoir réglementaire176(*). En pratique, le code mondial antidopage distingue les substances et méthodes interdites en permanence (stéroïdes anabolisants androgènes, érythropoïétine (EPO) carbamylée, etc.), celles interdites uniquement en compétition (amphétamines, cocaïne, etc.) et celles interdites uniquement dans certains sports (l'alcool pour la course automobile et le tir à l'arc, les bêta-bloquants pour le ski, etc.).

Le code fixe, en outre, les procédures d'enquête, d'analyse des échantillons et de sanction disciplinaire. Son article 10.1 prévoit, par exemple, la possibilité d'annuler les résultats d'une manifestation sportive au cours de laquelle un participant a été convaincu de dopage.

En France, les règles antidopage sont mises en oeuvre par les fédérations sportives, sous la supervision d'une autorité publique indépendante créée en 2006177(*), l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD).

L'AFLD exerce trois principales missions : la planification et l'organisation des contrôles antidopage, l'analyse des résultats dans son laboratoire de Châtenay-Malabry (Hauts-de-Seine) et l'exercice, sous certaines conditions, du pouvoir disciplinaire.

L'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD)

Le collège de l'AFLD est composé de neuf personnes nommées pour un mandat de six ans, renouvelable une fois : trois membres des juridictions administrative et judiciaire, trois personnalités qualifiées ayant compétence dans les domaines de la pharmacologie, de la toxicologie et de la médecine et trois personnalités qualifiées dans le domaine du sport.

En 2018, l'Agence bénéficie d'une subvention pour charges de service public de 9,6 millions d'euros (+ 13 % par rapport à 2017), complétée par des ressources issues de prestations de service pour environ 1,5 million d'euros.

Elle a réalisé 7 445 prélèvements en 2016 (dont 6 750 urinaires et 695 sanguins) ; 139 ont révélé des résultats anormaux, soit 1,9 %178(*).

Durant les Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, l'organisation des prélèvements et des contrôles antidopage relèvera de l'Autorité de contrôle indépendante (ACI) du Comité international olympique (CIO), aujourd'hui présidée par l'ancienne ministre Valérie Fourneyron.

L'AFLD sera toutefois très sollicitée : elle contrôlera les sportifs étrangers s'entraînant en France pendant la phase « pré-olympique » puis interviendra en tant que prestataire de services du CIO pendant les compétitions.

Alors que l'AFLD examine aujourd'hui 1 000 échantillons par semaine, elle devrait en contrôler 7 000 pendant les deux semaines des Jeux Olympiques. De même, le nombre de préleveurs agréés devrait passer de 240 aujourd'hui à 400 pendant les épreuves.

2. L'habilitation à légiférer par ordonnances

L'article 15 du projet de loi vise à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour renforcer l'efficacité et l'impartialité des procédures disciplinaires de l'AFLD et poursuivre le travail de transposition du code mondial antidopage.

Le projet de loi initial prévoyait de conférer au Gouvernement un délai d'habilitation d'un an, délai réduit à neuf mois par la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale, sur proposition de notre collègue député Stéphane Mazars, rapporteur pour avis de la commission des lois.

Un projet de loi de ratification devrait être déposé devant le Parlement dans les trois mois suivant la publication de l'ordonnance.

2.1. La procédure disciplinaire devant l'AFLD

· Les compétences disciplinaires de l'Agence

La compétence de droit commun pour sanctionner un athlète convaincu de dopage relève des fédérations sportives. Le règlement de chaque fédération doit préciser, en ce sens, que « l'organe disciplinaire de première instance (...) se prononce, après que l'intéressé a été mis en mesure de présenter ses observations, dans un délai de dix semaines à compter de la date à laquelle l'infraction a été constatée ». De même, l'organe d'appel des fédérations dispose de quatre mois pour se prononcer179(*).

L'Agence française de lutte contre le dopage exerce toutefois une compétence disciplinaire dans trois cas180(*) :

- les sportifs convaincus de dopage ne sont pas licenciés auprès d'une fédération ;

- la fédération compétente ne s'est pas prononcée dans les délais fixés par le code du sport (voir supra) ;

- l'AFLD décide de « réformer » une sanction disciplinaire prise par une fédération ou d'étendre la sanction prononcée par une fédération aux disciplines sportives d'autres fédérations.

Les sanctions disciplinaires de l'AFLD peuvent aller du simple avertissement à l'interdiction temporaire ou définitive de participation à toute manifestation sportive ou à son organisation. L'Agence peut également prononcer une sanction pécuniaire à l'encontre du sportif fautif. Cette sanction peut être rendue publique et son montant ne peut excéder 150 000 euros.

En 2016, l'Agence française de lutte contre le dopage a examiné 198 dossiers disciplinaires (contre 149 en 2015), qui ont principalement concerné le kick-boxing et les disciplines associées (19,70 %), le culturisme (14,14 %), le cyclisme (14,14 %), l'athlétisme (13,13 %), l'haltérophilie (6,57 %) et le rugby (5,56 %).

La durée moyenne de la procédure disciplinaire devant l'AFLD s'établit à quatre mois et vingt et un jours.

· L'absence de séparation entre les fonctions de poursuite et de sanction

En l'état du droit, les sanctions disciplinaires de l'AFLD sont prononcées par son collège, composé d'au moins quatre membres et présidé par l'un des trois membres nommés par les juridictions administrative et judiciaire181(*).

Une même instance, le collège de l'Agence, est ainsi chargée des poursuites disciplinaires et des sanctions, ce qui soulève une difficulté au regard du droit conventionnel et du droit constitutionnel.

Dans l'exemple de l'ancienne Commission bancaire, la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) a considéré, qu'au regard du principe d'impartialité, ses procédures ne distinguaient pas suffisamment les fonctions de poursuite et de jugement182(*).

Dans la même logique, le Conseil constitutionnel a censuré des dispositions relatives à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) en considérant qu'elles n'assuraient pas « la séparation (...) entre, d'une part, les fonctions de poursuite et d'instruction des éventuels manquements et, d'autre part, les fonctions de jugement des mêmes manquements »183(*).

S'agissant de l'AFLD, son organisation a initialement été admise par le Conseil d'État dans l'arrêt Benzoni du 11 mars 2011184(*), qui concernait le cas spécifique où l'Agence « réforme » la décision d'une fédération sportive. Le juge administratif avait alors considéré que l'AFLD se bornait à intervenir « dans un souci d'harmonisation des décisions prises par les différentes fédérations » et que ce dispositif n'impliquait « nullement par (lui-même) que l'Agence statue sur les faits reprochés au sportif licencié dans des conditions contraires au principe d'impartialité ».

Néanmoins, le Conseil d'État a récemment revu sa jurisprudence renvoyé une question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel concernant les procédures disciplinaires de l'AFLD185(*).

Dans sa décision du 2 février 2018, le Conseil constitutionnel constate que l'organisation actuelle de l'AFLD « n'opèrent aucune séparation au sein de l'agence française de lutte contre le dopage entre, d'une part, les fonctions de poursuite des éventuels manquements ayant fait l'objet d'une décision d'une fédération sportive (...) et, d'autre part, les fonctions de jugement de ces mêmes manquements. Elles méconnaissent ainsi le principe d'impartialité »186(*). Le Conseil a ainsi censuré ce dispositif, tout en décalant l'entrée en vigueur de sa décision au 1er septembre 2018.

Cette décision rend donc indispensable une modification de la partie législative du code du sport.

· La solution privilégiée par l'AFLD

Dans ce contexte, l'AFLD envisage de créer une commission des sanctions distincte de son collège. Concrètement :

- le collège serait chargé de lancer les poursuites et d'instruire les affaires disciplinaires ;

- la commission des sanctions serait compétente pour prononcer les sanctions, sur la base du dossier instruit par les services de l'Agence.

Cette commission des sanctions pourrait être composée, selon les informations recueillies par votre rapporteur, de quatre personnes : un membre des juridictions administrative et judiciaire, une personnalité qualifiée ayant compétence dans les domaines de la pharmacologie, de la toxicologie et de la médecine, une personnalité qualifiée dans le domaine du sport et un rapporteur.

S'inspirant de l'organisation de l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP)187(*), la création d'une telle commission des sanctions mettrait en oeuvre la proposition n° 49 de la commission d'enquête sénatoriale sur l'efficacité de la lutte contre le dopage de 2013188(*).

2.2. La transposition du code mondial antidopage

L'habilitation à légiférer par ordonnances vise, en outre, à « parfaire » la transposition en droit interne du code mondial antidopage.

Certes, ses dispositions n'ont pas évolué depuis 2013 et la France a déjà consenti à un effort important de transposition189(*). L'AFLD doit toutefois se conformer aux observations de l'Agence mondiale antidopage, qui l'a soumise à un questionnaire de conformité à l'été 2017. Or, « au vu des réponses apportées, (l'Agence mondiale) a signalé, qu'en l'état du droit national, le système français de lutte contre le dopage (...) s'éloignait sur certains points du code mondial antidopage »190(*).

Les dispositions du code mondial antidopage à transposer en droit français

D'après les informations recueillies par votre rapporteur, un nombre substantiel de dispositions du code mondial antidopage (CMA) restent à transposer en droit français, parmi lesquelles :

- la renonciation expresse ou tacite à l'audience disciplinaire pour le sportif ne contestant pas les faits de dopage (article 8.3 du CMA) ;

- la réduction de la suspension jusqu'à deux ans minimum pour le sportif fournissant des « aveux sans délai » (article 10.6.3 du même code) ;

- l'établissement d'un quantum, fixé à la moitié de la sanction normalement encourue, pour la réduction de la durée de suspension en l'absence de faute ou de négligence significative (article 10.6.3 du même code) ;

- l'application des sanctions prononcées par une fédération sportive à l'ensemble des fédérations nationales, sans que l'AFLD ait à se prononcer pour « étendre » le périmètre de ces sanctions (article 10.12.1 du même code) ;

- la réduction des délais d'instruction des affaires disciplinaires.

Bien que technique, cette habilitation à légiférer par ordonnances implique une refonte importante des procédures antidopage.

3. Se donner les moyens de lutter efficacement contre le dopage

Votre rapporteur soutient sans réserve les objectifs de l'article 15 du projet de loi, la France devant adapter ses procédures de lutte antidopage pour les rendre plus efficaces.

Ce mouvement doit être suivi par l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) mais également par les fédérations sportives, qui détiennent la compétence disciplinaire de droit commun.

Outre la modernisation des procédures juridiques, les moyens consacrés à la lutte antidopage doivent être à la hauteur de nos ambitions, notamment en vue de l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

La suspension par l'Agence mondiale antidopage du laboratoire de Châtenay-Malabry entre le 26 septembre et le 21 décembre 2017 constitue un sérieux avertissement, le laboratoire ayant été contaminé par des stéroïdes présents en grande quantité dans certains échantillons.

L'AFLD a lancé des études pour trouver de nouveaux locaux aptes à accueillir son laboratoire et mieux connectés avec le monde universitaire et de la recherche.

Votre commission a adopté l'article 15 sans modification.

Article 16 (art. 445-1-1 et 445-2-1 du code pénal) - Répression de la corruption sportive

L'article 16 du projet de loi vise à modifier les infractions réprimant des faits de corruption en matière sportive, notamment afin de corriger la rédaction de l'article 445-1-1 du code pénal issue de la loi n° 2017-261 du 1er mars 2017191(*).

1. Les sanctions pénales de la corruption en matière sportive

La corruption sportive peut se définir par tout fait de manipulation ou de trucage ayant pour finalité d'altérer le résultat d'une compétition. Les risques d'altération de la sincérité des compétitions sportives se sont multipliés ces dernières années, notamment avec la dématérialisation des paris sportifs et l'augmentation subséquente du nombre de parieurs.

Les comportements répréhensibles liés à des manipulations de compétitions sportives peuvent être appréhendés par une ou plusieurs infractions pénales.

Selon les cas d'espèce, peuvent ainsi s'appliquer :

- les qualifications délictuelles de corruptions passive et active des agents publics ou privés (articles 432-11, 433-1, 445-1 et 445-2 du code pénal192(*)) ;

- les qualifications délictuelles d'escroquerie (articles 313-1 et 313-2 du code pénal) ;

- les qualifications délictuelles de blanchiment (articles 324-1 et 324-2 du code pénal)

- les qualifications délictuelles de corruption active et passive d'agents privés concernant une manifestation sportive donnant lieu à des paris sportifs (articles 445-1-1 et 445-2-1 du code pénal).

Ces dernières infractions, qui résultent de la loi n° 2012-158 du 1er février 2012 visant à renforcer l'éthique du sport et les droits des sportifs, ont été inspirées par une recommandation du rapport « Vilotte » de 2011 sur la prévention et la lutte contre l'atteinte à l'intégrité et à la sincérité des compétitions sportives en relation avec le développement des paris sportifs193(*). Ce dernier proposait de créer un délit spécifique afin de faciliter les poursuites pénales concernant les faits d'altération intentionnelle de la sincérité des résultats de compétitions sportives.

Le délit de corruption active d'un « acteur d'une manifestation sportive » donnant lieu à paris sportifs (article 445-1-1 du code pénal) vise à réprimer le comportement de toute personne offrant, par exemple, de l'argent à un sportif pour qu'il modifie le cours normal d'une compétition, par exemple en jouant de manière inadéquate.

Symétriquement, le délit de corruption passive (article 445-2-1 du code pénal) s'applique à « tout acteur d'une manifestation sportive » qui sollicite ou accepte une somme d'argent pour modifier le déroulement normal d'une manifestation, qu'il s'agisse d'un sportif ou d'un arbitre par exemple.

Ces faits de corruption sportive sont réprimés d'une peine de cinq ans d'emprisonnement et de 500 000 euros d'amende, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l'infraction, selon les articles 445-1-1 et 445-2-1 du code pénal.

Peines encourues pour les délits spécifiques à la corruption sportive

Qualifications pénales

Peines principales

Délit de corruption active d'acteur d'une manifestation sportive donnant lieu à des paris sportifs
(article 445-1-1 du code pénal)

Cinq ans d'emprisonnement et une amende de 500 000 € dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l'infraction

Délit de corruption passive d'acteur d'une manifestation sportive donnant lieu à des paris sportifs
(article 445-2-1 du code pénal)

Source : commission des lois à partir des articles 445-1-1 et 445-2-1 du code pénal

Depuis leur entrée en vigueur, aucune condamnation n'a été prononcée sur le fondement de ces infractions dont la rédaction a été très critiquée par la doctrine, notamment en raison de leur caractère superfétatoire194(*).

2. L'objet de l'article 16 du projet de loi : la correction d'une malfaçon législative et l'amélioration de la clarté de ces infractions

Afin d'améliorer la répression pénale des comportements frauduleux d'inaction ou de passivité, la loi n° 2017-261 du 1er mars 2017 a modifié les rédactions des articles 445-1-1 et 445-2-1 du code pénal (voir infra le tableau de comparaison des rédactions).

S'il est légitime de réprimer toute modification, par action ou par omission, du déroulement normal et équitable d'un événement comme cela était prévu par la loi du 1er février 2012, la rédaction retenue par la loi du 1er mars 2017 a pour conséquence d'incriminer indifféremment à la fois la personne qui rémunère un sportif aux fins d'accomplir un acte modifiant le déroulement normal d'une manifestation (ce qui est pertinent) et la personne qui rémunère un sportif afin qu'il s'abstienne de modifier le déroulement normal d'une manifestation (autrement dit, le fait de payer un joueur pour qu'il joue correctement).

Sont ainsi actuellement susceptibles de poursuites pénales tous les propriétaires de clubs ou les organisateurs sportifs qui versent des rémunérations à leurs sportifs pour des manifestations donnant lieu à paris sportifs, même s'il n'y a aucune intention de modifier le déroulement normal d'une manifestation sportive.

· La modification du délit de corruption sportive active

L'article 16 du projet de loi vise à reformuler le délit de l'article 445-1-1 du code pénal afin de corriger cette malfaçon et de rendre plus lisibles à la fois les éléments constitutifs de l'infraction et les peines principales encourues. À l'initiative de sa rapporteure, Mme Aude Amadou, la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.

Comparaison des rédactions de l'article 445-1-1 du code pénal

Rédaction issue de la loi n° 2012-158

Rédaction issue de la loi n° 2017-261

Rédaction proposée par l'article 16 du projet de loi adopté par l'Assemblée nationale

Rédaction proposée par l'article 16 du projet de loi adopté par votre commission

Les modifications par rapport à la version antérieure apparaissent en gras souligné ou en barré.

Les peines prévues à l'article 445-1 sont applicables à toute personne qui promet ou offre, sans droit, à tout moment, directement ou indirectement, des présents, des dons ou des avantages quelconques, pour lui-même ou pour autrui, à un acteur d'une manifestation sportive donnant lieu à des paris sportifs, afin que ce dernier modifie, par un acte ou une abstention, le déroulement normal et équitable de cette manifestation.

Les peines prévues à l'article 445-1 sont applicables à toute personne qui promet ou offre, sans droit, à tout moment, directement ou indirectement, des présents, des dons ou des avantages quelconques, pour lui-même ou pour autrui, à un acteur d'une manifestation sportive donnant lieu à des paris sportifs, pour que ce dernier accomplisse ou s'abstienne d'accomplir, ou parce qu'il a accompli ou s'est abstenu d'accomplir, un acte modifiant le déroulement normal et équitable de cette manifestation.

Est puni de cinq ans d'emprisonnement et d'une amende de 500 000 €, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l'infraction, le fait, par quiconque, de proposer, sans droit, à tout moment, directement ou indirectement, à un acteur d'une manifestation sportive donnant lieu à des paris sportifs, des offres, des promesses, des présents, des dons ou des avantages quelconques, pour lui-même ou pour autrui, pour que cet acteur, par un acte ou une abstention, modifie le déroulement normal et équitable de cette manifestation ou parce que cet acteur, par un acte ou une abstention, a modifié le déroulement normal et équitable de cette manifestation.

Est puni de cinq ans d'emprisonnement et d'une amende de 500 000 €, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l'infraction, le fait, par quiconque, de proposer, sans droit, à tout moment, directement ou indirectement, à un acteur d'une manifestation sportive donnant lieu à des paris sportifs, des offres, des promesses, des présents, des dons ou des avantages quelconques, pour lui-même ou pour autrui, pour que cet acteur, par un acte ou une abstention, modifie le déroulement normal et équitable de cette manifestation ou parce que cet acteur, par un acte ou une abstention, a modifié le déroulement normal et équitable de cette manifestation.

Source : commission des lois du Sénat

Outre la formulation qui répare l'inexactitude introduite par la loi n° 2017-261 du 1er mars 2017, votre rapporteur salue la réécriture de l'article 445-1-1 du code pénal entreprise par le Gouvernement et complétée par l'Assemblée nationale.

Cette modification permettra de rapprocher les éléments matériels de cette infraction avec les éléments matériels retenus pour les autres délits de corruption : ainsi la nouvelle rédaction incrimine un fait, et non plus une personne, et mobilise également le concept de « proposition » utilisé par les articles 433-1 et 445-1 du code pénal195(*).

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a validé cette rédaction tout en adoptant un amendement rédactionnel COM-17 visant à supprimer l'adjectif « sportif » qualifiant les paris, qui apparaît redondant puisqu'il qualifie des paris qui se rapportent nécessairement à une manifestation sportive.

· La clarification du délit de corruption sportive passive

À l'initiative de sa rapporteure, la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale a également souhaité clarifier la rédaction du délit de corruption sportive passive (article 445-2-1 du code pénal) par coordination avec la clarification opérée à l'article 445-1-1 du code pénal.

Afin de renforcer la symétrie des incriminations de corruption, votre commission, à l'initiative de votre rapporteur et par le même amendement COM-17, a remplacé à l'article 445-2-1 du code pénal le verbe « accepter » par le terme « agréer », qui est retenu par les autres qualifications délictuelles de corruption passive, et a supprimé l'adjectif « sportif ».

Comparaison des rédactions de l'article 445-2-1 du code pénal

Rédaction issue de la loi n° 2012-158

Rédaction issue de la loi n° 2017-261

Rédaction proposée par l'article 16 du projet de loi adopté par l'Assemblée nationale

Rédaction proposée par l'article 16 du projet de loi adopté par votre commission

Les modifications par rapport à la version antérieure apparaissent en gras souligné ou barré.

Les peines prévues à l'article 445-2 sont applicables à tout acteur d'une manifestation sportive donnant lieu à des paris sportifs qui, en vue de modifier ou d'altérer le résultat de paris sportifs, accepte des présents, des dons ou des avantages quelconques, pour lui-même ou pour autrui, afin qu'il modifie, par un acte ou une abstention, le déroulement normal et équitable de cette manifestation.

Les peines prévues à l'article 445-2 sont applicables à tout acteur d'une manifestation sportive donnant lieu à des paris sportifs qui sollicite ou accepte, à tout moment, des présents, des dons ou des avantages quelconques, pour lui-même ou pour autrui, pour modifier ou avoir modifié, par un acte ou une abstention, le déroulement normal et équitable de la manifestation.

Est puni de cinq ans d'emprisonnement et d'une amende de 500 000 €, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l'infraction, le fait, par un acteur d'une manifestation sportive donnant lieu à des paris sportifs, de solliciter ou d'accepter de quiconque, sans droit, à tout moment, directement ou indirectement, des offres, des promesses, des présents, des dons ou des avantages quelconques, pour lui-même ou pour autrui, pour modifier ou pour avoir modifié, par un acte ou une abstention, le déroulement normal et équitable de cette manifestation.

Est puni de cinq ans d'emprisonnement et d'une amende de 500 000 €, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l'infraction, le fait, par un acteur d'une manifestation sportive donnant lieu à des paris sportifs, de solliciter ou d'agréer de quiconque, sans droit, à tout moment, directement ou indirectement, des offres, des promesses, des présents, des dons ou des avantages quelconques, pour lui-même ou pour autrui, pour modifier ou pour avoir modifié, par un acte ou une abstention, le déroulement normal et équitable de cette manifestation.

Source : commission des lois du Sénat

Votre commission a adopté l'article 16 ainsi modifié.

Article 17 (art. 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) - Lutte contre les conflits d'intérêts dans l'organisation, en France, d'événements sportifs internationaux

L'article 17 du projet de loi vise à assujettir les organisateurs d'événements sportifs internationaux ayant lieu en France au contrôle de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

Il concerne ainsi les Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 mais également toute compétition sportive internationale répondant à quatre critères cumulatifs (voir infra).

1. Le rôle de la HATVP dans le secteur sportif

· Les principales missions de la HATVP

Les lois organique n° 2013-906 et ordinaire n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique ont renforcé la lutte contre les conflits d'intérêts, entendus comme une « situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction ».

Elles ont notamment créé une obligation de déport pour les responsables publics confrontés à un conflit d'intérêts et institué une autorité publique indépendante appelée Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

Le périmètre d'action de la HATVP couvrait initialement les membres du Gouvernement et les élus (parlementaires notamment). Il a été progressivement étendu aux fonctionnaires civils et militaires, aux magistrats administratifs, financiers196(*) et judiciaires197(*) ainsi qu'aux membres des collèges des autorités administratives et publiques indépendantes.

La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)

Le collège de la HATVP est composé de neuf personnes nommées pour une durée de six ans, non renouvelable : un président, deux conseillers d'État, deux conseillers à la Cour de cassation, deux conseillers-maîtres à la Cour des comptes et deux personnalités qualifiées198(*).

En 2016, le collège s'est réuni à 23 reprises et a rendu 141 délibérations. Cette même année, la HATVP a reçu 6 006 déclarations, dont 2 525 déclarations d'intérêts et 3 481 déclarations de situation patrimoniale.

La HATVP fonctionne avec un budget de 4,3 millions d'euros et 40 agents199(*).

La HATVP assure ses missions à partir des deux obligations déclaratives auxquelles sont assujettis les responsables publics visés par les les lois organique n° 2013-906 et ordinaire n° 2013-907 du 11 octobre 2013.

En premier lieu, les déclarations d'intérêts tendent à prévenir les conflits d'intérêts en informant la HATVP des activités professionnelles exercées par le déclarant au cours des cinq dernières années, ses participations financières directes dans le capital d'une société, ses fonctions bénévoles, etc.

Lorsqu'elle constate qu'un responsable public se trouve en situation de conflit d'intérêts, la HATVP lui enjoint de faire cesser cette situation, injonction qu'elle peut rendre publique. Le fait de ne pas la respecter est passible d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende.

En second lieu, les déclarations de situation patrimoniale permettent de contrôler l'évolution du patrimoine du déclarant durant l'exercice de ses fonctions publiques200(*).

Lorsqu'elle constate, à l'issue d'une procédure contradictoire, une évolution anormale de la situation patrimoniale, la HATVP transmet le dossier au parquet (12 cas en 2016).

Une peine de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende est prévue à l'encontre des personnes soumises aux obligations déclaratives devant la HATVP et qui :

- ne déposent pas leur déclaration d'intérêts ou de situation patrimoniale dans les délais requis ;

- omettent de déclarer une partie substantielle de leur patrimoine ou de leurs intérêts ou fournissent une évaluation mensongère de leur patrimoine201(*).

· L'extension du rôle de la HATVP au secteur sportif

À l'initiative de nos collègues Jean-Jacques Lozach, Didier Guillaume et des membres du groupe socialiste et républicain du Sénat, le contrôle de la HATVP a été étendu, en 2017, aux présidents des fédérations sportives, aux présidents de ligues professionnelles et aux présidents du Comité national olympique et sportif français (CNOSF) et du Comité paralympique et sportif français (CPSF)202(*).

Comme l'ont souligné nos collègues, « au vu de leur mission et en réponse à des situations plus que problématiques concernant certains dirigeants de fédérations sportives délégataires, il apparaît extrêmement important, dans un souci d'éthique et de transparence, de soumettre ces présidents aux obligations découlant de la Haute Autorité pour la transparence de la vie politique »203(*).

La Société de livraison des ouvrages olympiques (SOLIDEO) étant un établissement public national à caractère industriel et commercial (EPIC)204(*), ses dirigeants entrent également dans le périmètre des obligations déclaratives devant la HATVP205(*).

2. Le dispositif de l'article 17 : le contrôle de la HATVP sur les organisateurs d'événements sportifs internationaux

2.1. Le projet de loi initial : soumettre les dirigeants du COJOP au contrôle de la HATVP

Initialement, l'article 17 poursuivait un seul objectif : étendre le contrôle de la HATVP et les obligations déclaratives qu'il implique au président du comité d'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques (COJOP) ainsi qu'aux personnes investies directement par lui ou par le conseil d'administration du COJOP d'une délégation de pouvoir ou de signature206(*).

L'étude d'impact précise que les membres du COJOP « feront assurément l'objet de fréquentes sollicitations par des lobbys ou groupes de pression porteurs d'intérêts particuliers. Dès lors, il apparaît opportun de soumettre ces personnalités aux obligations de déclaration de situation patrimoniale et de déclaration d'intérêts auprès de la HATVP ». Elle rappelle, en outre, que le COJOP est appelé à gérer un budget de 3,8 milliards d'euros (dont seulement 3 % seraient issus de fonds publics)207(*), soit « un montant d'un niveau très supérieur aux ressources des fédérations sportives »208(*).

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, cette disposition devait initialement concerner une quinzaine de déclarants supplémentaires pour la HATVP, qui lui a confirmé être en mesure d'assurer cette nouvelle mission.

2.2. Le texte de l'Assemblée nationale : l'extension de la disposition aux compétitions sportives internationales organisées en France

À l'initiative de notre collègue député Stéphane Mazars, rapporteur de la commission des lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a étendu les obligations déclaratives et le contrôle de la HATVP :

- aux représentants légaux de l'ensemble des compétitions sportives internationales organisées sur le sol français209(*) ;

- aux délégataires de pouvoir ou de signature de ces représentants. Pour que la HATVP puisse exercer son contrôle, son président de la HATVP se verrait notifier ces délégations sans délai.

Pour être considérés comme une « compétition sportive internationale » au sens du présent article, les événements devraient remplir quatre critères cumulatifs, inspirés de l'actuel article 1655 septies du code général des impôts210(*) :

- être attribués dans le cadre d'une sélection par un comité international ;

- être de niveau au moins équivalent au championnat d'Europe ;

- être organisés de façon exceptionnelle sur le territoire français ;

- avoir obtenu des lettres d'engagement de l'État211(*).

Outre les Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, cette définition pourrait notamment inclure la Ryder Cup de golf en 2018, la Coupe du monde féminine de football en 2019 et la Coupe du monde de rugby en 2023.

Les organisateurs de ces compétitions seraient ainsi astreints aux obligations de déport prévues par la loi n° 2013-907 et devraient adresser une déclaration d'intérêts et une déclaration de situation patrimoniale à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

Ces déclarations ne seraient pas rendues publiques, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel212(*). La HATVP auraient la charge de les contrôler et pourrait enjoindre les organisateurs de faire cesser tout conflit d'intérêts.

Toujours sur proposition de notre collègue Stéphane Mazars, rapporteur de la commission des lois, et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a prévu une mesure transitoire : les personnes entrant dans le champ de l'article 17 disposeraient de trois mois à compter de la publication de la loi pour déposer une déclaration d'intérêts et une déclaration de situation patrimoniale. Cette mesure concerne principalement les membres du COJOP et les organisateurs de la prochaine Ryder Cup.

3. Les précisions apportées par votre commission

À l'initiative de sa rapporteur, votre commission a souhaité précisé le dispositif de contrôle des obligations déclaratives auprès de la HATVP sur deux points (amendement COM-27).

En premier lieu, elle a ciblé plus précisément ce dispositif sur :

- les représentants locaux des organismes chargés de l'organisation d'une compétition sportive internationale, ce qui reprend le texte transmis au Sénat ;

- et sur les personnes investies d'une délégation de pouvoir ou de signature « autorisées à engager une dépense supérieure ou égale à un montant fixé par décret ».

Le comité d'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques (COJOP) pouvant compter jusqu'à 6 000 agents, il convient en effet de concentrer les contrôles de la HATVP sur les postes les plus sensibles, soit environ une quinzaine de fonctions selon l'étude d'impact.

En second lieu, votre commission a complété le dispositif en prévoyant explicitement que la Haute Autorité soit informée par le ministre chargé des sports de l'identité des représentants légaux des organismes organisant une compétition internationale en France.

Mécanismes d'information prévus par la commission des lois

Source : commission des lois du Sénat

Votre commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.

Article 17 bis - Transmission d'un rapport au Parlement sur les rémunérations et le comité d'éthique du comité d'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 17 bis du projet de loi vise à prévoir la présence d'un député et d'un sénateur aux comités d'éthique et des rémunérations du comité d'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques (COJOP).

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission de la culture, de l'éducation et de la communication par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission de la culture a adopté un amendement présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 17 bis ainsi modifié.

Article 18 - Compétence de la Cour des comptes pour contrôler les comptes et la gestion des personnes concourant à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques

L'article 18 du projet de loi tend à préciser les modalités de contrôle de la Cour des comptes sur les personnes concourant à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

Il tire les conséquences des difficultés rencontrées par la Cour dans le contrôle d'autres événements sportifs de grande ampleur, comme le championnat d'Europe 2016 de football.

Le championnat d'Europe 2016 de football : les conclusions de la Cour des comptes

En septembre 2017, la Cour des comptes a publié un rapport thématique intitulé « Les soutiens publics à l'Euro 2016 en France. Quels retours d'expérience pour les pouvoirs publics ? »213(*).

Ce rapport a été réalisé sur le fondement de l'article L. 111-13 du code des juridictions financières qui dispose que la Cour des comptes contribue à « l'évaluation des politiques publiques » Il n'a donc pas directement concerné la société organisatrice, la SAS Euro 2016214(*), ce qui a représenté une difficulté majeure pour la Cour.

Cette dernière constate que les 33 villes ayant accueilli la compétition ou des « camps de base » ont respecté les exigences de « bonne tenue du tournoi », notamment sur le plan logistique.

Elles ont dû mettre en oeuvre un « dispositif contractuel de l'Euro 2016, unilatéral et foisonnant », qui est « resté dans les mains » de l'Union des associations européennes de football (UEFA). Selon la Cour, « il n'a pas été possible de contrebalancer significativement le poids de l'UEFA et de son émanation nationale, la SAS Euro 2016, une fois accepté le cadre institutionnel, juridique et financier des exigences du tournoi ».

De même, « le pilotage interministériel réunissant les pouvoirs publics, réel mais mis en oeuvre de façon tardive, a été très limité dans sa portée, car ne bénéficiant pas d'un portage politique puissant ».

La Cour des comptes émet ainsi une liste de quatre recommandations pour améliorer l'accueil des grands événements sportifs internationaux sur le territoire français, parmi lesquelles figurent :

- l'estimation d'un « coût public prévisionnel » dès la candidature et le suivi de son évolution de façon consolidée ;

- le choix d'un mode de gestion de la manifestation associant les acteurs publics, visant la transparence des dépenses supportées par chaque partenaire et incorporant un mécanisme d'intéressement en rapport avec les résultats financiers.

1. Le périmètre du contrôle de la Cour des comptes : renforcer les contrôles sur le comité d'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques (COJOP)

En l'état du droit, le contrôle de la Cour des comptes porte principalement sur les personnes morales de droit public et les entreprises publiques215(*), sous réserve des compétences des chambres régionales et territoriales des comptes.

La Cour des comptes est notamment compétente pour contrôler la société de livraison des ouvrages olympiques (SOLIDEO), créée sous la forme d'un établissement public de l'État216(*).

Elle est également chargée de contrôler les organismes privés qui bénéficient d'un concours financier d'une personne publique. Ce contrôle est toutefois limité lorsque le concours ne dépasse pas 50 % des ressources de l'organisme bénéficiaire. Concrètement, la Cour ne procède qu'à la vérification des fonds publics, réunis au sein d'un « compte d'emploi du concours financier », et non de la gestion globale de l'organisme217(*).

Constitué sous la forme d'une association régie par la loi du 1er juillet 1901218(*), le comité d'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques (COJOP) entrerait dans ce dernier cas de figure, seuls 3 % de ses recettes étant d'origine publique219(*).

L'article 18 vise principalement à renforcer le contrôle de la Cour des comptes sur le COJOP.

Ce contrôle, dont les modalités sont précisées ci-dessous, concernerait les personnes remplissant les trois conditions cumulatives suivantes :

- concourir à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 ;

- avoir son siège en France (ce qui exclurait, de fait, le Comité international olympique, CIO, et le Comité international paralympique, CIP) ;

- être une personne morale de droit public ou une personne morale de droit privé bénéficiant d'un financement public au titre des Jeux, quel que soit le montant de ce financement.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État a estimé que cette extension du contrôle de la Cour des comptes était justifiée « par l'importance exceptionnelle que représentent pour la France les Jeux de 2024 et (par) le souci, de prévenir, dans ce cadre, un mauvais usage des fonds publics, risque d'autant plus sérieux » que l'État a accordé sa garantie financière au COJOP220(*).

La jurisprudence du Conseil constitutionnel autorise le contrôle de la Cour des comptes sur des structures associatives, notamment pour que l'État puisse contrôler l'emploi de leurs ressources221(*).

2. Les modalités de contrôle de la Cour des comptes

La Cour des comptes serait directement compétente pour contrôler les comptes et la gestion des entités concourant à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024. Ce contrôle s'exercerait en amont et en aval des compétitions.

2.1. La compétence de la Cour des comptes, non des chambres régionales des comptes

L'article 18 précise que ce contrôle de la Cour des comptes serait exercé « dans les conditions et selon les procédures du code des juridictions financières applicables aux personnes de droit public ».

Par dérogation à l'article L. 111-3 dudit code, la Cour serait directement compétente pour assurer ce contrôle, ce qui aurait pour conséquence d'exclure du dispositif les chambres régionales et territoriales des comptes.

Comme le souligne l'étude d'impact, « l'objectif de ce contrôle centralisé est d'assurer une plus grande homogénéité et efficacité des procédures »222(*). Il n'a pas paru pertinent, à titre d'exemple, de confier le contrôle du centre aquatique de Saint-Denis à la chambre régionale des comptes (CRC) d'Île-de-France et celui de la marina de Marseille à la CRC de Provence-Alpes-Côte d'Azur.

2.2. Les catégories de contrôles : contrôles des comptes et contrôles de gestion

Au titre de l'article 18 du projet de loi, la Cour des comptes réaliserait deux types de contrôle : un contrôle des comptes des entités concourant à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques, d'une part, et un contrôle de leur gestion, d'autre part.

Les catégories de contrôle des juridictions financières

Le contrôle des comptes vise à vérifier, sur pièces et sur place, la régularité des recettes et des dépenses inscrites dans les comptes.

Il se distingue de la certification comptable, qui correspond à une « opinion écrite et motivée sur les comptes d'une entité » que le commissaire aux comptes formule sous sa propre responsabilité223(*).

Le contrôle de gestion permet d'apprécier la « performance » des dépenses au regard des principes d'efficacité, d'efficience et d'économie.

Comme le précise Mme Stéphanie Damarey, vice-présidente de l'université Lille II, « le contrôle de la gestion doit mettre en évidence si les résultats obtenus sont conformes aux objectifs fixés (principe d'efficacité), si les résultats obtenus sont proportionnés aux ressources mobilisées (principe d'efficience) et si les ressources mobilisées sont le moins consommatrices possibles de deniers publics (principe d'économie) »224(*).

2.3. La périodicité des contrôles

Initialement, le projet de loi laissait à la Cour des comptes le soin de définir la périodicité de ses contrôles. L'étude d'impact précisait toutefois que « ce contrôle interviendra(it) en amont, au fur et à mesure de la préparation de la compétition, » et à « intervalle régulier »225(*).

En adoptant deux amendements identiques de MM. Maxime Minot (Les Républicains) et Michel Larive (La France Insoumise), nos collègues députés ont souhaité que la Cour des comptes remette un rapport annuel au Parlement présentant les « dépenses, recettes et résultats des opérations liées à la promotion, à la préparation, à l'organisation ou au déroulement » des Jeux.

Ces amendements, qui ont fait l'objet d'un avis favorable de la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale et d'un avis de sagesse du Gouvernement, soulèvent toutefois plusieurs difficultés.

Rédiger un rapport annuel dès 2018 pourrait manquer d'intérêt, les dépenses les plus importantes des entités concourant à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques étant concentrées sur les exercices 2022, 2023 et 2024.

De même, ces rapports devraient présenter les dépenses, recettes et résultats « de l'année écoulée » alors qu'une analyse pluriannuelle paraîtrait plus opportune.

En outre, le COJOP aura déjà l'obligation de désigner un commissaire aux comptes, ses effectifs dépassant cinquante salariés et ses ressources étant supérieures à 3,1 millions d'euros226(*). Or, les amendements adoptés par nos collègues députés semblent confondre le contrôle annuel des commissaires aux comptes, d'une part, et le contrôle des comptes et de gestion de la Cour, d'autre part (voir supra).

Lors de son audition par votre rapporteur, le Secrétaire général de la Cour des comptes a également souligné que cette disposition lui semblait difficilement compatible avec l'indépendance de la Cour et sa liberté de programmation.

Sur proposition de nos collègues Hervé Marseille et Michel Laugier, votre commission a ainsi remplacé l'obligation d'un rapport annuel de la Cour des comptes par une disposition plus souple mais tout aussi efficace (amendement COM-15).

En 2022, la Cour devrait transmettre au Parlement un premier rapport sur l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024. Cette disposition permet de concilier plusieurs objectifs : le nécessaire contrôle des Jeux en amont de leur déroulement et le respect de l'indépendance et de la liberté de programmation de la Cour des comptes.

Votre commission a adopté l'article 18 ainsi modifié.

Article 19 - Rôle de l'Agence française anticorruption dans le contrôle de l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024

L'article 19 du projet de loi vise à permettre à l'Agence française anticorruption (AFA) de contrôler les procédures internes de prévention et de détection des atteintes à la probité mises en place par les personnes morales participant directement ou indirectement à l'organisation ou aux opérations postérieures à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

Il s'agit de prévenir tout mauvais usage des fonds publics ou privés et de garantir que les Jeux satisferont aux exigences d'exemplarité, de probité et de transparence.

Cet article a été introduit par l'Assemblée nationale, en première lecture, par l'adoption en séance publique d'un amendement du Gouvernement avec l'avis favorable de notre collègue députée, Aude Amadou, rapporteure.

1. L'Agence française anticorruption (AFA) : un double rôle de conseil et de contrôle

Créée par la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016227(*) dite « Sapin 2 » en remplacement du service central de prévention de la corruption (SCPC)228(*), l'Agence française anticorruption (AFA) est un service à compétence nationale placé sous la double tutelle du ministre de la justice et du ministre chargé du budget, ayant pour mission d'aider les autorités compétentes et les personnes qui y sont confrontées à prévenir et à détecter les manquements au devoir de probité229(*) (voir encadré ci-dessous).

À cette fin, l'agence exerce à la fois un rôle de conseil et d'assistance ainsi que plusieurs missions de contrôle.

Les atteintes à la probité entrant dans le champ de compétence de l'agence

· Le délit de concussion (article 432-10 du code pénal) consiste, pour une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public, à exiger ou à percevoir des sommes indues ou qui excèdent ce qui est dû.

· Le délit de corruption peut se définir comme l'abus ou l'utilisation monnayée d'une fonction à des fins privées. La corruption passive est le fait pour un agent public compétent d'accepter un avantage indu pour accomplir ou ne pas accomplir ses fonctions (article 432-11 du code pénal). La corruption active est le fait de proposer de rémunérer un agent public compétent pour qu'il réalise ou ne réalise pas un tel acte (article 433-1 du code pénal).

· Le délit de trafic d'influence trouve à s'appliquer dans le cadre d'une relation où une personne monnaye son influence réelle ou supposée sur une autorité publique à un tiers. Il est dit passif quand le délit réprime la personne investie de cette influence (articles 432-11 et 433-2 du code pénal) ou actif (articles 433-1 et 433-2 du code pénal) quand il concerne la personne sollicitant un avantage en échange de son influence.

· Le délit de prise illégale d'intérêts (article 432-12 du code pénal) réprime le fait, pour une personne aux fonctions publiques, de prendre, de recevoir ou de conserver un intérêt dans une entreprise ou une opération dont elle a la charge d'assurer la surveillance, l'administration, la liquidation ou le paiement.

· Le délit de favoritisme (article 432-14 du code pénal) sanctionne le fait de procurer un avantage injustifié à autrui en méconnaissance des dispositions relatives à la liberté d'accès et à l'égalité des candidats dans les marchés publics ou les contrats de concession.

· Les délits de détournement de fonds (articles 432-15 et 432-16 du code pénal) sanctionnent le fait, pour certaines personnes dépositaires de l'autorité publique ou aux fonctions assimilées, de détourner ou de soustraire des biens publics ou privés.

· Les missions de conseil et d'assistance de l'Agence française anticorruption (AFA)

En application de l'article 3 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 et du décret n° 2017-329 du 14 mars 2017 relatif à l'Agence française anticorruption, l'AFA exerce plusieurs missions de conseil et d'assistance :

- centraliser et assurer la diffusion des informations et des bonnes pratiques permettant d'aider à prévenir et à détecter les atteintes à la probité ;

- préparer un plan national pluriannuel de lutte contre la corruption, le trafic d'influence, la concussion, la prise illégale d'intérêts, le détournement de fonds publics et le favoritisme ;

- élaborer des recommandations, adaptées à la taille des entités et à la nature des risques identifiés, destinées à aider l'ensemble des personnes morales de droit public230(*) et de droit privé231(*) à prévenir et à détecter les atteintes à la probité ;

apporter son appui aux administrations de l'État, aux collectivités territoriales et à toute personne physique ou morale, notamment par des actions de formation, de sensibilisation et d'assistance à la mise en place de procédures internes de prévention et de détection des manquements à la probité.

L'Agence française anticorruption

L'Agence française anticorruption est dirigée par un magistrat de l'ordre judiciaire nommé pour une durée de six ans, non renouvelable. Elle se compose d'une sous-direction du conseil, de l'analyse stratégique et des affaires internationales, d'une sous-direction du contrôle, d'un conseil stratégique et d'une commission des sanctions.

Le conseil stratégique est composé de huit membres nommés pour une durée de trois ans, renouvelable une fois : deux membres désignés par le garde des sceaux, ministre de la justice, deux membres désignés par le ministre chargé du budget, deux membres désignés par le ministre des affaires étrangères et deux membres désignés par le ministre de l'intérieur. En 2017, il s'est réuni à deux reprises.

La commission des sanctions est composée de six membres nommés pour une durée de cinq ans : deux conseillers d'État, deux conseillers à la Cour de cassation et deux conseillers maîtres à la Cour des comptes. La commission des sanctions s'est réunie une fois en 2017.

L'Agence française anticorruption dispose d'un budget d'environ trois millions d'euros et de 54 agents (au 1er janvier 2018).

· Les missions de contrôle de l'Agence française anticorruption

Outre ses missions de conseil et d'assistance, l'Agence française anticorruption (AFA) exerce également plusieurs missions de contrôle et dispose, pour ces fins, d'un droit de communication de tout document ou information utile :

- le contrôle de la qualité et de l'efficacité des procédures facultatives de prévention et de détection des atteintes à la probité mises en oeuvre, éventuellement, par les administrations de l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics, les sociétés d'économie mixte et les associations et fondations reconnues d'utilité publique (3° de l'article 3 de la loi « Sapin 2 ») ;

- le suivi de l'application de la peine ou de la mesure alternative aux poursuites de « programme de mise en conformité »232(*) définie à l'article 131-39-2 du code pénal (4° de l'article 3 de la loi « Sapin 2 ») ;

- la vérification de la mise en oeuvre des mesures internes obligatoires de prévention et de détection des faits de corruption ou de trafic d'influence (voir encadré infra), sous peine de sanction par la commission des sanctions de l'AFA en cas de manquement (3° de l'article 3 et article 17 de la loi « Sapin 2 »), applicables aux :

. sociétés ayant leur siège social en France, employant au moins 500 salariés et dont le chiffre d'affaires est supérieur à 100 millions d'euros ;

. établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) employant au moins 500 salariés et dont le chiffre d'affaires est supérieur à 100 millions d'euros ;

- le contrôle de l'exécution des décisions rendues par la commission des sanctions (3° de l'article 3 de la loi « Sapin 2 »).

Les mesures internes obligatoires de prévention et de détection des faits de corruption définies par le II de l'article 17 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016

1) un code de conduite définissant et illustrant les différents types de comportements à proscrire comme étant susceptibles de caractériser des faits de corruption ou de trafic d'influence ;

2) un dispositif d'alerte interne destiné à permettre le recueil des signalements émanant d'employés et relatifs à l'existence de conduites ou de situations contraires au code de conduite de la société ;

3) une cartographie des risques prenant la forme d'une documentation régulièrement actualisée et destinée à identifier, analyser et hiérarchiser les risques d'exposition de la société à des sollicitations externes aux fins de corruption ;

4) des procédures d'évaluation de la situation des clients, fournisseurs de premier rang et intermédiaires au regard de la cartographie des risques ;

5) des procédures de contrôles comptables, internes ou externes, destinées à s'assurer que les livres, registres et comptes ne sont pas utilisés pour masquer des faits de corruption ou de trafic d'influence ;

6) un dispositif de formation destiné aux cadres et aux personnels les plus exposés aux risques de corruption et de trafic d'influence ;

7) un régime disciplinaire permettant de sanctionner les salariés en cas de violation du code de conduite de la société ;

8) un dispositif de contrôle et d'évaluation interne des mesures mises en oeuvre.

Le référentiel anticorruption s'applique à toutes les organisations concernées par l'obligation définie à l'article 17 de la loi « Sapin 2 », indépendamment de leur taille ou de leur chiffre d'affaires. Néanmoins, l'appropriation de ce référentiel par les organisations dépend de leurs spécificités et de leurs enjeux propres.

Périmètre actuel des personnes morales concernées par une prérogative
de conseil, de contrôle ou de sanction de l'Agence française anticorruption

Conseil
et assistance
(article 3 de la loi n° 2016-1691)

Contrôle
des procédures facultatives
(article 3 de la loi n° 2016-1691)

Contrôle et sanction en cas de non-respect des obligations fixées par l'article 17
de la loi n° 2016-1691

Administrations de l'État

ø

Collectivités territoriales

ø

Établissements publics

Établissements publics à caractère industriel et commercial (500 salariés et 100 millions d'euros de chiffre d'affaires)

ø

Sociétés d'économie mixte

ø

Associations reconnues d'utilité publique

ø

Fondations reconnues d'utilité publique

ø

Autre personne morale de droit privé

Sociétés (500 salariés et 100 millions d'euros de chiffre d'affaires)

ø

ø

Autre personne morale de droit public

ø

ø

Source : commission des lois du Sénat à partir de la loi n° 2016-1691 précitée

2. L'extension du périmètre d'action de l'AFA pour les Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 prévue par l'article 19

Introduit par l'Assemblée nationale avec l'adoption en séance publique d'un amendement du Gouvernement, l'article 19 du projet de loi vise à permettre à l'AFA, par une disposition expresse renvoyant au 3° de l'article 3 de la loi « Sapin 2 », de contrôler les procédures mises en oeuvre pour prévenir et détecter les atteintes à la probité mentionnées précédemment, par les organismes suivants :

- le comité d'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques (COJOP) (1° de l'article 19) ;

- la société de livraison des ouvrages olympiques (SOLIDEO) et ses filiales (1° de l'article 19) ;

- les personnes morales « chargées des opérations de reconfiguration des sites olympiques et paralympiques postérieures à l'organisation de ces jeux » (1° de l'article 19) ;

- les groupements de collectivités territoriales233(*) et les sociétés d'économie mixte locales « dans le seul cadre de leurs activités liées à la préparation, à l'organisation, au déroulement et à la gestion des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 ainsi qu'aux opérations de reconfiguration des sites » (2° de l'article 19).

L'entrée en vigueur de ces dispositions serait reportée dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi.

· Votre rapporteur s'est interrogée sur la pertinence de cette disposition législative spécifique au regard du périmètre actuel des personnes morales concernées par les prérogatives de contrôle des procédures facultatives de prévention et de détection des atteintes à la probité par l'AFA.

Le COJOP est une association soumise au régime juridique défini par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association. L'association ayant un objet statutaire d'intérêt général, il est envisageable qu'elle soit reconnue d'utilité publique, notamment afin de pouvoir bénéficier de dons et de legs. Une telle reconnaissance l'intègrerait nécessairement dans le champ de contrôle de l'AFA, d'ores et déjà prévu à l'article 3 de la loi « Sapin 2 ».

La SOLIDEO étant un établissement public national à caractère industriel et commercial (EPIC)234(*), elle est d'ores et déjà soumise au contrôle de l'AFA pour les procédures facultatives de prévention et de détection des atteintes à la probité qu'elle pourrait mettre en place. Néanmoins, au regard du nombre de salariés envisagés (120 au maximum) et malgré son budget estimé (environ 1,8 milliard d'euros jusqu'en 2024), il est probable que la SOLIDEO ne soit pas assujettie aux obligations fixées par l'article 17 de la loi Sapin 2.

L'AFA semble également déjà pouvoir exercer un contrôle sur les procédures internes éventuellement mises en oeuvre par les personnes morales « chargées des opérations de reconfiguration des sites olympiques et paralympiques postérieures à l'organisation de ces jeux ». En effet, cette catégorie concernerait vraisemblablement, outre la SOLIDEO, les collectivités territoriales, les établissements publics d'aménagement (qui sont un type d'établissement public à caractère industriel et commercial), les sociétés publiques locales (SPL) et les sociétés d'économie mixte (SEM).

Enfin, concernant les personnes morales désignées par le 2° de l'article 19, l'AFA peut d'ores et déjà contrôler les SEM locales, même si l'étendue de son pouvoir de contrôle sur les groupements de collectivités territoriales reste incertaine.

L'article 19 du projet de loi ne procède donc pas tant à une extension du périmètre de contrôle des personnes morales par l'AFA qu'à une clarification.

· Votre rapporteur s'est également interrogée sur la plus-value de l'intervention de l'AFA auprès de ces organismes, dont la très grande majorité n'est soumise à aucune des obligations prévues par l'article 17 de la loi « Sapin 2 ». L'article 19 du projet de loi ne prévoit pas d'étendre, pour la durée de l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques et des opérations ultérieures de reconfiguration, le champ des personnes morales soumises à ces obligations de mettre en oeuvre certaines procédures internes.

Or en l'absence de référentiel de contrôle, l'évaluation par l'AFA des procédures internes facultatives est susceptible de rester très parcellaire. Aucune sanction n'est prévue en cas de contrôle qui révèlerait des défaillances. Si certains faits découverts par l'AFA étaient susceptibles de revêtir une qualification pénale, l'AFA transmettrait le dossier au procureur de la République compétent, en application de l'article 40 du code de procédure pénale.

Lors de son audition par votre rapporteur, le directeur de l'AFA a insisté sur le rôle d'accompagnement que pourrait jouer l'agence auprès de ces structures pour mettre en place des mécanismes de prévention de la corruption au sens large, qui se rapprochent des « programmes de conformité » ou des « compliance programs ». Il a estimé souhaitable, afin de faciliter cette double mission d'assistance et de « contrôle bienveillant » de l'AFA, de soumettre les personnes morales mentionnées à l'article 19 du projet de loi au référentiel d'obligations définies par le II de l'article 17 de la loi « Sapin 2 ».

Votre rapporteur partage l'objectif du Gouvernement de faciliter les mécanismes permettant d'organiser des Jeux Olympiques et Paralympiques exemplaires et transparents. Dès lors, l'ensemble des acteurs participant directement ou indirectement à l'organisation de ces Jeux, ou aux opérations ultérieures, doivent être accompagnés afin de mettre en place des procédures facultatives de prévention des atteintes à la probité.

À l'instar du Gouvernement, votre rapporteur n'a pas souhaité obliger les personnes morales visées par l'article 19 du projet de loi à financer un référentiel de prévention et de détection des faits de corruption et de trafic d'influence qui, en particulier pour les collectivités territoriales et les petites et moyennes entreprises, présente un coût important en termes budgétaire et en mobilisation des ressources humaines.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel COM-18 de sa rapporteur et a adopté l'article 19 ainsi modifié.

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.


* 171 Compte rendu de la première séance de l'Assemblée nationale du mercredi 20 décembre 2017, consultable à l'adresse suivante :

http://www.assemblee-nationale.fr/15/cri/2017-2018/20180107.asp.

* 172 « Lutte contre le dopage : avoir une longueur d'avance », rapport n° 782 (2012-2013), p. 11-12. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/rap/r12-782-1/r12-782-11.pdf.

* 173 Dont la ratification pour la France a été autorisée par la loi n° 2007-129 du 31 janvier 2007 autorisant la ratification de la convention internationale contre le dopage dans le sport puis rendue effective au 5 février 2017.

* 174 Quatrième conférence mondiale sur le dopage dans le sport de Johannesburg.

* 175 Ordonnance relative aux mesures relevant du domaine de la loi nécessaires pour assurer le respect des principes du code mondial antidopage.

* 176 Voir, par exemple, le décret n° 2016-1923 du 19 décembre 2016 portant publication de l'amendement à l'annexe I de la convention internationale contre le dopage dans le sport, adopté à Paris le 29 novembre 2016.

* 177 Loi n° 2006-405 du 5 avril 2006 relative à la lutte contre le dopage et à la protection de la santé des sportifs, aujourd'hui codifiée aux articles L. 230-1 à L. 241-10 du code du sport.

* 178 Source : Rapport d'activité 2016 de l'Agence française de lutte contre le dopage, p. 33.

Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

https://www.afld.fr/wp-content/uploads/2017/06/Afld_RA_BD_2205.pdf.

* 179 Article L. 232-21 du code du sport.

* 180 Article L. 232-22 du code du sport.

* 181 Article L. 232-7 du code du sport.

* 182 Cour européenne des droits de l'homme, 11 septembre 2009, Dubus SC c/ France, n° 5242/04.

* 183 Conseil constitutionnel, 5 juillet 2013, Société Numéricâble SAS et autres, décision n° 2013-331 QPC.

* 184 Affaire n° 341658.

* 185 Conseil d'État, 6 novembre 2017, affaire n° 413349.

* 186 Conseil constitutionnel, 2 février 2018, M. Axel N. [Saisine d'office de l'agence française de lutte contre le dopage et réformation des sanctions disciplinaires prononcées par les fédérations sportives], décision n° 2017-688 QPC.

* 187 Article L. 612-9 du code monétaire et financier.

* 188 « Lutte contre le dopage : avoir une longueur d'avance », op. cit., p. 187-188.

* 189 Ordonnance n° 2015-1207 du 30 septembre 2015 précitée.

* 190 Étude d'impact du projet de loi, p. 84-85.

* 191 Loi n° 2017-261 du 1er mars 2017 visant à préserver l'éthique du sport, à renforcer la régulation et la transparence du sport professionnel et à améliorer la compétitivité des clubs.

* 192 Certaines manipulations de compétitions sportives françaises ont été sanctionnées sur le fondement du délit de corruption active de salariés, prévu par l'article L. 152-6 du code du travail désormais abrogé et dont les comportements sont depuis appréhendés par les délits prévus aux articles 445-1 et 445-2 du code pénal.

* 193 Proposition opérationnelle n° 8 issue du rapport de M. Jean-François Vilotte, « Préserver l'intégrité et la sincérité des compétitions sportives face au développement des paris sportifs en ligne », remis à Mme la ministre des sports le 17 mars 2011, pages 64-65. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : www.arjel.fr/IMG/20110323/rapport.pdf.

* 194 Voir notamment la chronique de M. Marc Segonds sur la loi n° 2012-158 du 1er février 2012 dans la revue de science criminelle et de droit pénal comparé, 2012, page 901.

* 195 Soit les délits de corruption active des agents publics et privés.

* 196 Loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

* 197 Loi organique n° 2016-1090 du 8 août 2016 relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu'au Conseil supérieur de la magistrature.

* 198 Article 19 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013.

* 199 Source : rapport d'activité 2016 de la HATVP, consultable au lien suivant :

http://www.hatvp.fr/wordpress/wp-content/uploads/2017/04/RA2016.pdf.

* 200 Le déclarant remplit, concrètement, deux déclarations de situation patrimoniale : l'une lors de son entrée en fonctions, l'autre lorsqu'il cesse de les exercer.

* 201 Article 26 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

* 202 Loi n° 2017-261 du 1er mars 2017 visant à préserver l'éthique du sport, à renforcer la régulation et la transparence du sport professionnel et à améliorer la compétitivité des clubs.

* 203 Rapport n° 27 (2016-2017) fait par notre ancien collègue Dominique Bailly au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, sur la proposition de loi visant à préserver l'éthique du sport, à renforcer la régulation et la transparence du sport professionnel et à améliorer la compétitivité des clubs, p. 21. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l16-027/l16-0271.pdf.

* 204 Article 23 de la loi n° 2017 257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain.

* 205 L'article 11 (III) de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 précitée soumettant les établissements publics de l'État à caractère industriel et commercial au contrôle de la HATVP.

* 206 Cette précision relative aux délégations de pouvoir ou de signature reprenant une préconisation du Conseil d'État (avis du 9 novembre 2017 sur le projet de loi). Il s'agit d'intégrer au sein de l'article 17 l'ensemble des dirigeants du COJOP, quel que soit son mode de gouvernance.

* 207 Voir l'exposé général pour davantage de précisions sur le budget du COJOP.

* 208 Étude d'impact du projet de loi, p. 92.

* 209 Nos collègues députés ont introduit cette disposition en commission des affaires culturelles et de l'éducation puis l'ont précisée en séance publique.

* 210 Article 1655 septies du code général des impôts octroyant des privilèges fiscaux aux compétitions pour lesquelles la décision d'attribution à la France est intervenue avant le 31 décembre 2017.

* 211 Ce dernier critère remplacerait l'un des critères de l'actuel article 1655 septies du code général des impôts (« Entraîner des retombées économiques exceptionnelles »).

* 212 Conseil constitutionnel, 9 octobre 2013, Loi relative à la transparence de la vie publique, décision n° 2013-676 DC, considérant 22 (interdiction de publier la déclaration d'intérêts des personnes exerçant des responsabilités de nature administrative et n'étant pas élues par les citoyens).

* 213 Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.ccomptes.fr/fr/documents/39889.

* 214 Société par actions simplifiées majoritairement financée par des fonds privés.

* 215 Articles L. 111-3 à L. 111-5 du code des juridictions financières.

* 216 Voir l'exposé général pour plus de précisions sur le régime juridique de la SOLIDEO.

* 217 Articles L. 111-6 et R. 133-1 du code des juridictions financières.

* 218 Loi relative au contrat d'association.

* 219 Voir l'exposé général pour plus de précisions sur le plan de financement du COJOP.

* 220 Avis du Conseil d'État du 9 novembre 2017. Voir l'exposé général pour plus de précisions sur cette garantie financière.

* 221 Conseil constitutionnel, 20 juillet 2000, Loi relative à la chasse, décision n° 2000-434 DC et Conseil constitutionnel, 21 janvier 2016, Loi de modernisation de notre système de santé, décision n° 2015-727 DC.

* 222 Étude d'impact du projet de loi, p. 97.

* 223 Source : rapport public annuel de la Cour des comptes, Tome II (« L'organisation, les missions et les résultats »), 2016, p. 88. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : www.ccomptes.fr.

* 224 « Chambres régionales et territoriales des comptes », Répertoire de contentieux administratif, Dalloz, juillet 2015.

* 225 Étude d'impact du projet de loi, p. 98.

* 226 Article R. 612-1 du code de commerce.

* 227 Loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.

* 228 Créé par la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques.

* 229 Les faits de corruption, de trafic d'influence, de concussion, de prise illégale d'intérêt, de détournement de fonds publics et de favoritisme sont désignés ci-après sous le terme générique d'« atteintes à la probité ».

* 230 Ce qui inclut les sociétés anonymes, les sociétés par actions simplifiées, les sociétés à responsabilité limitée, les sociétés civiles professionnelles, les groupements d'intérêt économique (GIE), les associations soumises à la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association et aux fondations.

* 231 Ce qui inclut tous les démembrements de l'État (administrations centrales, autorités administratives indépendantes, services à compétence nationale, etc.), les collectivités territoriales et leurs groupements, les établissements publics et les groupements d'intérêt public (GIP).

* 232 Cette peine ou cette mesure alternative est applicable uniquement aux personnes morales responsables d'infractions de corruption ou de trafic d'influence. Elle consiste en l'obligation de mettre en oeuvre, sous le contrôle de l'Agence française anticorruption et pendant cinq ans au plus, les procédures correspondant au « référentiel anticorruption ». La non-exécution de cette peine est elle-même punie d'une peine de deux ans d'emprisonnement et de 50 000 euros d'amende, encourue par les personnes physiques représentant la personne morale.

* 233 Outre les groupements ad hoc, cette catégorie désigne également les établissements publics de coopération intercommunale (dont les établissements publics territoriaux), les syndicats mixtes, les pôles métropolitains, les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux, les agences départementales, les institutions ou organismes interdépartementaux et les ententes interrégionales.

* 234 Article 23 de la loi n° 2017 257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain.