N° 108
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 novembre 2017 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2018 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Albéric de MONTGOLFIER,
Rapporteur général,
Sénateur
TOME III
LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES
ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
( seconde partie de la loi de finances )
ANNEXE N° 15a
GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES
CRÉDITS NON RÉPARTIS
ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES
Rapporteurs spéciaux : MM. Claude NOUGEIN et Thierry CARCENAC
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(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel . |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : 235 , 264 rect. , 266 rect. , 273 à 278 , 345 et T.A. 33
Sénat : 107 et 109 à 114 (2017-2018)
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
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La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » 1. Les crédits de la mission demandés pour 2018 s'élèvent à 11 milliards d'euros en CP, un montant stable par rapport à l'année précédente , qui fait suite à une légère hausse en 2017 et plusieurs années de baisse auparavant. Les dépenses sont globalement maîtrisées, la présentation sincère et le pilotage rigoureux - ce qui représente, s'agissant notamment de la programmation des départs en retraite, une amélioration par rapport aux exercices précédents. 2. Les dépenses de personnel représentent 80 % des crédits de la mission , et constituent donc de loin son principal enjeu budgétaire. La masse salariale est en baisse de 0,8 %, correspondant à un schéma d'emplois en baisse de 1 450 ETP , pour un plafond d'emplois total de 126 536 ETPT. 3. Le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local » porte les crédits de la direction générale des finances publiques (DGFiP), soit 74,2 % des crédits de la mission. L'administration fiscale porte à elle seule l'essentiel des suppressions d'emplois (- 1 600 ETP), même si cette baisse est, comme l'année dernière, minorée d'environ 500 ETP par rapport au schéma d'emplois « tendanciel » de ces dernières années. Cette moindre baisse s'explique par la mise en oeuvre du prélèvement à la source (PAS) de l'impôt sur le revenu, reportée au 1 er janvier 2019. 4. Le programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges » porte les crédits de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), soit 14,4 % des crédits de la mission. Le schéma d'emplois est en hausse de 200 ETP en 2018 , après une hausse de 285 ETP en 2016 et de 250 ETP en 2017. Après une réduction de ses effectifs pendant une vingtaine d'années, la douane voit donc depuis trois ans le nombre de ses agents augmenter, compte tenu des nouveaux défis auxquels elle fait face : lutte contre le terrorisme à la suite des attentats de 2015, renforcement des contrôles aux frontières, préparation de la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne ( Brexit ). 5. La rationalisation du réseau territorial de la DGFiP et de la DGDDI est un chantier nécessaire , qui doit continuer à être mené sur le long terme. S'agissant des quelque 4 000 points de contacts de la DGFiP , les restructurations ont été relancées depuis 2016, et se poursuivront en 2018 avec environ 125 fusions de trésoreries rurales. La DGDDI compte environ 840 implantations : l'objectif est de regrouper les bureaux trop fragiles ou les brigades trop peu étoffés pour offrir un service public de qualité aux usagers. 6. Si cette évolution est nécessaire, il est toutefois impératif que celle-ci se fasse en concertation avec l'ensemble des acteurs locaux et des administrations de l'État, et qu'en tout état de cause les décisions tiennent compte des schémas départementaux d'amélioration et d'accessibilité des services au public prévus par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République. 7. De nombreuses réformes de la fiscalité devraient avoir un impact systémique sur l'organisation interne des services de la DGFiP : prélèvement à la source, suppression de la taxe d'habitation pour 80 % des foyers, prélèvement forfaitaire unique (PFU) sur les revenus du capital, création de l'impôt sur la fortune immobilière (IFI), révision des valeurs locatives, etc. Compte tenu de l'ampleur de ces réformes et de leur caractère simultané, il existe un risque de désorganisation profonde et durable de ces services, qui ne semble pas pleinement anticipé . 8. Les dépenses d'investissement de la mission augmentent de 23,8 % en AE et 38,1 % en CP . Cette hausse importante, répartie sur les programmes 156, 302 et 218, correspond notamment à l'effort réalisé en matière informatique, aussi bien par l'administration fiscale, la douane et les structures transversales des ministères économiques et financiers . Si la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » représente à elle seule 15 % des projets informatiques de l'État et 20 % des dépenses, ceux-ci n'accusent pas de surcoûts ou retards excessifs par rapport aux autres projets ministères. 9. Toutefois, si les risques en matière de chantiers informatiques apparaissent moins élevés que par le passé , c'est avant tout parce que leur ampleur financière a diminué . Compte tenu des précédents fâcheux tels que celui de l'Opérateur national de paye (ONP), la plus grande vigilance demeure de mise. Le renforcement de la gouvernance de ces chantiers, une plus grande mutualisation et un meilleur arbitrage entre prestataires extérieurs et internalisation constituent des priorités. À cet égard, le rôle de suivi exercé depuis 2016 par la direction interministérielle du numérique et du système d'information de l'État (Dinsic) doit être salué. 10. Dans le contexte de la révolution numérique et des perspectives ouvertes par les techniques d'analyse de données de masse, la difficulté de l'administration à attirer et à fidéliser des profils de haut niveau en la matière est préoccupante, en dépit de besoins identifiés et de vocations souvent affirmées . Le rapporteur spécial Thierry Carcenac propose deux amendements tendant à faciliter le recrutement de ces data scientists et data analysts , et à engager une réflexion sur l'évolution du cadre juridique et surtout des pratiques de l'ensemble des administrations. |
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La mission « Action et transformation publiques » 1. Créée par le projet de loi de finances pour 2018, la mission « Action et transformation publiques » se compose de deux programmes relatifs à la rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants d'une part et au fonds pour la transformation de l'action publique d'autre part . Ce fonds constitue le bras financier du comité « Action publique 2022 ». L'intégralité de ses crédits participe au Grand plan d'investissement, soit un montant prévisionnel de 1,7 milliard d'euros d'ici 2022 . 2. Cependant, seulement 20 millions d'euros en crédits de paiement et 200 millions d'euros en autorisations d'engagement sont inscrits pour 2018 . La montée en charge de la mission devrait principalement intervenir à compter de 2020, avec 550 millions d'euros en crédits de paiement annoncés pour cet exercice. 3. La mission relève donc à ce stade d'une démarche essentiellement programmatique , d'autant plus marquée qu'en vertu du principe de réallocation des crédits du Grand plan d'investissement , la programmation pluriannuelle présentée pourra être modifiée annuellement, les crédits pouvant être réalloués vers ou depuis d'autres actions du Grand plan d'investissement. La mission « Crédits non répartis » 1. Le projet de loi de finances pour 2018 déposé à l'Assemblée nationale prévoit un montant des crédits non répartis de l'ordre de 414,5 millions d'euros en 2018 en crédits de paiement . Cette somme exceptionnellement élevée - et la plus importante depuis 2006 - s'explique notamment par une majoration de 100 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement sur le programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles » , en raison de la baisse du taux de mise en réserve des crédits par mission de 8 % à 3 %. L'inscription de 290,533 millions d'euros sur le programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques » , habituellement peu sujet aux ouvertures de crédits, a également contribué à la hausse des crédits de la mission. Cependant, cette ouverture n'a pas été maintenue en fin de première lecture à l'Assemblée nationale. 2. La mission suivra une nouvelle trajectoire pluriannuelle pour la période 2018-2022, marquée par une hausse continue, portant le montant des crédits non répartis à 1,36 milliard d'euros en 2020 . Cette hausse considérable est justifiée par le souhait du Gouvernement de disposer d'une réserve de budgétisation , pluriannuelle , en complément de la réserve annuelle de précaution . À la date du 10 octobre 2017, date limite fixée par l'article 49 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), vos rapporteurs spéciaux avaient reçu : - 91 % des réponses au questionnaire budgétaire portant sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » ; - 100 % des réponses au questionnaire budgétaire portant sur la mission « Crédits non répartis ». |