II. UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE DE PLUS EN PLUS FINANCÉ PAR DES RESSOURCES EXTÉRIEURES AU FERROVIAIRE QUI COUVRE LES DÉFICITS D'EXPLOITATION DES LIGNES TET ET LE RENOUVELLEMENT DE LEUR MATÉRIEL ROULANT
1. La baisse des recettes de la contribution de solidarité territoriale (CST) sera compensée par une hausse de la part de taxe d'aménagement du territoire (TAT) versée au compte d'affectation spéciale
Le compte d'affectation spéciale est financé par trois taxes affectées , qui assurent son équilibre budgétaire :
- la contribution de solidarité territoriale (CST) , qui devrait rapporter 16 millions d'euros au CAS en 2018, alors que son montant était de 116 millions d'euros en 2017 et en 2016.
Codifiée à l'article 302 bis ZC du code général des impôts, la CST est due par les entreprises de service de transport ferroviaire de voyageurs . Cette taxe est assise sur le montant total , déduction faite des contributions versées par l'État en compensation des tarifs sociaux et conventionnés, du chiffre d'affaires de SNCF Mobilités relatif aux prestations de transport ferroviaire de voyageurs non conventionnés , et aux prestations commerciales qui leur sont directement liées , effectuées entre deux gares du réseau ferré national.
Sont donc exclus de l'assiette les services de transport ferroviaire conventionnés par les régions (pour les TER), Île-de-France Mobilités (pour les RER) ou l'État (pour les TET), ce qui revient à ce que la CST soit essentiellement supportée par l'activité grande vitesse (TGV) de SNCF Mobilités ;
- le produit de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF) , soit 226 millions d'euros en 2018, contre 200 millions d'euros en 2017 et en 2016.
La TREF, codifiée à l'article 235 ter ZF du même code, est due par les entreprises de service de transport ferroviaire de voyageurs . Afin de ne pas pénaliser les nouveaux entrants, seules sont redevables les entreprises ferroviaires réalisant un chiffre d'affaires soumis à la CST supérieur à 300 millions d'euros . À l'instar de la CST, la TREF pèse pour l'heure uniquement sur les comptes de SNCF Mobilités ;
- une fraction de la taxe d'aménagement du territoire (TAT) , pour un montant de 141,2 millions d'euros en 2018, contre 42 millions d'euros en 2017 et 19 millions d'euros en 2016.
Cette taxe prévue à l'article 302 bis ZB du code général des impôts est acquittée par les sociétés concessionnaires d'autoroutes , à raison du nombre de kilomètres parcourus par les usagers. C'est la seule ressource du CAS qui n'est pas financée par la SNCF et qui obéit à une logique de report modal, de la route vers le rail .
C'est l'article 22 du présent projet de loi de finances qui prévoit d'affecter 99,2 millions d'euros supplémentaires de taxe d'aménagement du territoire (TAT) au compte d'affectation spéciale (CAS) pour compenser la baisse de 100 millions d'euros de la contribution de solidarité territoriale (CST) qui lui était versée jusque-là, renforçant la logique de report modal du financement du CAS.
Cette baisse résulte d'un engagement de l'État vis-à-vis de SNCF Mobilités prévu par la convention d'exploitation des « trains d'équilibre du territoire » 2016-2020 signée le 27 février 2017 (voir supra ) et qui stipulait que cette taxe pesant sur le chiffre d'affaires de l'entreprise diminuerait de 50 millions d'euros en 2017 puis de 74 millions d'euros sur chacune des années 2018 à 2022 par rapport au montant atteint en 2016 , soit 116 millions d'euros .
Cette diminution de la CST vise à alléger la fiscalité pesant sur l'activité TGV de SNCF Mobilités , dont la rentabilité a diminué ces dernières années (70 % des lignes TGV sont aujourd'hui déficitaires).
L'accroissement de 99,2 millions d'euros de la fraction de TAT affectée au compte d'affectation spéciale se fera à recettes constantes , sans accroissement de la pression fiscale pesant sur les sociétés concessionnaires d'autoroutes .
Elle implique en revanche une baisse à due concurrence des recettes de TAT affectées à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) , qui recevra en contrepartie une fraction plus importante des recettes de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) .
2. En 2018 comme dans les années qui suivront, la réforme des lignes d'équilibre du territoire ne se traduira pas par une diminution des crédits du compte d'affectation spéciale, celle-ci n'étant envisageable qu'à partir de 2021
Le compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » retrace en dépenses , dans deux programmes 785 « Exploitation des services nationaux de transport conventionnés » et 786 « Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés » :
- les contributions liées à l'exploitation des services nationaux de transport de voyageurs conventionnés par l'État, pour 300,4 millions d'euros en 2018, contre 257 millions d'euros en 2017, soit une hausse de 16,9 % ;
- les contributions à la maintenance et à la régénération du matériel roulant de ces services conventionnés, pour 81,3 millions d'euros en 2018, contre 100 millions d'euros en 2017, soit une baisse de 18,7 % ;
- et les dépenses relatives aux enquêtes de satisfaction sur la qualité de service et aux frais d'études et de missions de conseil juridique, financier ou technique, pour 1,5 million d'euros en 2018, contre 1 million d'euros en 2017.
Au total, les dépenses du CAS représenteront donc 383,2 millions d'euros en 2018, contre 358 millions d'euros en 2017, soit une augmentation de 7 % .
Elles devraient se maintenir à un niveau équivalent jusqu'à 2021 , date à laquelle le transfert aux régions d'un certain nombre de lignes TET sera complètement effectif , ce qui devrait permettre de baisser les dépenses du CAS à un niveau d'environ 310 à 330 millions d'euros .
a) La compensation du déficit d'exploitation des lignes TET va fortement augmenter de 16,9 % en 2018
En vertu de la convention signée par l'État et SNCF Mobilités, le déficit d'exploitation des TET est évalué chaque année sur la base des prévisions sur l'écart entre la somme des produits (trafic et compensations tarifaires) et les charges d'exploitation, ces dernières incluant l'amortissement du matériel roulant. Il représente habituellement environ 20 % du coût d'exploitation .
L'action 01 du programme 785 « Exploitation des services nationaux de transport conventionnés » regroupe les crédits permettant de contribuer à la couverture de ce déficit .
Pour tenir compte de la nouvelle augmentation des charges d'exploitation des TET, ces crédits atteindront 300,4 millions d'euros en 2018, soit une forte hausse de 16,9 % par rapport aux crédits ouverts en 2017 ( 257 millions d'euros ) et de 38,4 % par rapports aux crédits ouverts en 2016 ( 217 millions d'euros ).
Ce montant élevé a été fixé par le Gouvernement notamment sur la base de l'audit des comptes de l'activité Intercités de SNCF Mobilités réalisé par l'Inspection générale des finances et le Conseil général de l'environnement et du développement durable en juin 2016.
Sur ces 300,4 millions d'euros , 73,2 millions d'euros seront consacrés au financement du déficit d'exploitation des lignes TET transférées aux régions : 13 millions d'euros pour les régions Grand Est, Bourgogne-Franche-Comté et Île-de-France Mobilités, 6,7 millions d'euros pour la Nouvelle Aquitaine, 4,5 millions d'euros pour l'Occitanie et 49 millions d'euros pour le Centre-Val-de-Loire.
Traduction de la révision en profondeur de l'offre des trains d'équilibre des territoires mise en oeuvre depuis deux ans, l'article 22 du présent projet de loi de finances prévoit en effet que désormais l es dépenses du CAS pourront également couvrir « les contributions versées par l'État au titre de sa participation aux coûts d'exploitation des services ferroviaires de transport de voyageurs conventionnés par les régions à compter de 2017 et antérieurement conventionnés par l'État ».
Il convient de noter que les crédits de l'action 01 sont supposés assurer un « bénéfice raisonnable » à l'exploitant afin de rémunérer son risque 40 ( * ) .
En l'espèce, bien que SNCF Mobilités ait bénéficié d'une rémunération de 25 millions d'euros chaque année entre 2011 et 2014, elle a enregistré un déficit cumulé de près de 60 millions d'euros sur la même période en raison de son activité TET. Depuis 2015, d'un commun accord entre les parties, la compensation ne prévoit plus de rémunération de l'exploitant .
Depuis 2012, l'action 02 du programme 785 porte les dépenses relatives aux enquêtes de satisfaction et aux frais d'études et de conseil juridique, financier ou technique.
Ces dépenses s'élèveront à 1,5 million d'euros en 2018 (contre 1 million d'euros en 2017 et 800 000 euros en 2016 mais seulement 200 000 euros en 2015), une somme relativement importante qui s'explique par l'ampleur du chantier de la réforme des TET et par la nécessité d'améliorer la capacité d'expertise de l'État dans l'exercice de son rôle d'autorité organisatrice.
b) La diminution de - 18,7 % en 2018 des crédits consacrés à la maintenance et au renouvellement du matériel roulant portés par le compte d'affectation spéciale ne doit pas masquer l'effort financier considérable que va consentir l'AFITF sur ce poste de dépenses en 2018 et dans les années qui suivront
Le parc affecté à l'exploitation des TET est aujourd'hui composé de 256 locomotives de ligne , de 15 automoteurs tri-caisses et de 1 700 voitures , quasi exclusivement voitures Corail. Propriété de la SNCF, son âge moyen dépasse les 37 ans . Son renouvellement constitue donc un enjeu essentiel pour l'évolution des TET .
Le programme 786 « Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés », doté de 81,3 millions d'euros en 2018 contre 100 millions d'euros en 2017, couvre le financement de la part de la compensation des investissements relatifs à la maintenance et à la régénération des matériels roulants affectés à l'exploitation des TET.
Le programme finance donc les dotations pour amortissements et frais financiers relatifs, d'une part, au programme pluriannuel de maintenance et de régénération du matériel roulant existant mis en oeuvre pendant la durée de la convention, et d'autre part, aux investissements qui ont été réalisés avant l'entrée en vigueur de la convention mais n'ont pas encore été amortis .
Afin de pallier l'obsolescence des locomotives thermiques TET , dont l'âge moyen dépasse aujourd'hui 43 ans, l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et SNCF Mobilités ont signé le 30 décembre 2013 une convention de financement d'un montant de 510 millions d'euros 41 ( * ) pour l'acquisition de 34 rames « Coralia Liner » bimodes nécessaire au remplacement des locomotives diesel en fin de vie et pour l'adaptation des installations de maintenance en conséquence. Ces nouvelles rames sont actuellement en cours de déploiement sur les lignes Paris-Troyes-Belfort, Nantes-Bordeaux et Nantes-Lyon .
Le financement de cette acquisition est intégralement porté par le budget de l'AFITF, à raison de 100 millions d'euros par an depuis 2014 et jusqu'en 2018 et de 10 millions d'euros en 2019 .
Une nouvelle convention de financement signée en février 2017 entre l'État, l'AFITF et SNCF Mobilités a prévu l'acquisition auprès d'Alstom de 30 rames supplémentaires , pour un montant de 362 millions d'euros . Ces rames, qui devraient être livrées en 2018 et 2019 , sont destinées aux lignes Paris-Boulogne, Toulouse-Hendaye, Bordeaux-La Rochelle, Bordeaux-Limoges, Bordeaux-Ussel, le Cévenol et la desserte de Montluçon.
Le Gouvernement s'est également engagé à acquérir d'ici 2025 des rames neuves adaptées aux besoins des voyageurs sur les lignes structurantes Paris-Orléans-Limoges-Toulouse , Paris-Clermont-Ferrand et Bordeaux-Toulouse-Marseille , pour un montant d'environ un milliard d'euros .
SNCF Mobilités a ainsi lancé en décembre 2016 un appel d'offres centré autour de deux exigences :
- un haut niveau de confort et de services à bord adapté aux longues distances 42 ( * ) ;
- des performances d'accélération et une vitesse maximale de 200 kilomètres par heure adaptées aux trajets et aux caractéristiques de l'infrastructure, ainsi qu'une fiabilité maximale.
Le transfert aux régions d'une partie des lignes TET s'est également traduit par plusieurs engagements de financement du renouvellement du matériel par l'État .
Ainsi, la convention de financement conclue en novembre 2016 entre l'État, l'AFITF et la région Normandie prévoit les conditions dans lesquelles sera financée l'acquisition d'une quarantaine de rames Omneo Premium de Bombardier , livrables de 2019 à 2021 et destinées aux lignes Paris-Caen-Cherbourg/Trouville-Deauville et Paris-Rouen-Le Havre.
L'AFITF financera ainsi l'opération à hauteur de 720 millions d'euros , la région devant lui verser 35 millions d'euros par an en 2018 et en 2019.
Enfin, la nouvelle convention d'exploitation des TET 2016-2020 signée par l'État et SNCF Mobilités prévoit de consacrer environ 165 millions d'euros sur cinq ans pour assurer le maintien en condition opérationnelle du matériel roulant existant jusqu'à son renouvellement et pour rénover les matériels des lignes de nuit conservées par l'État .
* 40 L'annexe du règlement européen OST définit ce bénéfice raisonnable (ou « suitable benefit ») comme le « taux de rémunération du capital habituel pour le secteur dans un État membre donné, et qui prend en compte le risque ou l'absence de risque encouru par l'opérateur de service public du fait de l'intervention de l'autorité publique ».
* 41 Dont 479 millions d'euros pour le matériel roulant et 31 millions d'euros pour l'adaptation ou la construction d'ateliers de maintenance.
* 42 Acoustique silencieuse, qualité des sièges, information des voyageurs à bord, vidéosurveillance, accessibilité pour les personnes à mobilité réduite, accueil des vélos, connectivité internet.