LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
En première délibération , l'Assemblée nationale a adopté sans modification les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».
En seconde délibération , à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement minorant de 1,6 million d'euros les autorisations d'engagement (AE) et les crédits de paiement (CP) de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».
Cette minoration résulte :
- d'une augmentation des dépenses de personnel de 1,416 million d'euros correspondant d'une part, au « coût prévisionnel de l'indemnité de compensation CSG » (1,655 million d'euros) et, d'autre part, au « décalage du calendrier de mise en oeuvre du protocole PPCR » (-0,239 million d'euros) ;
- d'une réduction de 3,034 millions d'euros « afin de gager par des économies complémentaires toutes les dépenses nouvelles » répartie comme suit entre les programmes :
- 1,220 million d'euros sur le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » ;
- 0,177 million d'euros sur le programme 108 « Protection des droits et libertés » ;
- 1,637 million d'euros sur le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées ».
À ce jour, aucune précision n'a été apportée par le Gouvernement sur la nature des organismes ou des projets susceptibles d'être concernés par ces mesures d'économies.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 18 octobre 2017 sous la présidence de M. Vincent Éblé , président, la commission des finances a examiné le rapport de M. Michel Canevet, rapporteur spécial, sur la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et le budget annexe « Publications officielles et information administrative ».
M. Vincent Éblé , président . - Je salue la présence de M. Jean-Yves Leconte, rapporteur pour avis de la commission des lois sur cette mission.
M. Michel Canevet , rapporteur spécial . - Les crédits de paiement de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » sont un peu inférieurs à 1,5 milliard d'euros. Ils relèvent de trois programmes : le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » pour 700 millions d'euros environ, le programme 308 assurant le financement d'onze autorités administratives indépendantes (AAI) et le programme 333 finançant le fonctionnement de l'administration déconcentrée de l'État. Le budget respecte la tendance prévue puisqu'il est stable. Des mesures de périmètre, pour 14 millions d'euros, correspondent notamment à la mutualisation à laquelle participe le Commissariat général à l'égalité du territoire dans le cadre de l'installation de quinze services dépendant du Premier ministre sur le site de Ségur-Fontenoy avec des AAI. Ce projet, au coût total de 370 millions d'euros, concerne les locaux de l'ancien ministère de la mer et une partie de l'ancien ministère de la santé. Le défenseur des droits et la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) s'y sont installés l'année dernière et c'est aujourd'hui le tour de différents services dépendant du Premier ministre.
L'évolution des crédits de la mission est de 0 % en valeur et l'évolution triennale prévue est de 1,4 %. À périmètre courant, les dépenses d'intervention croissent de 7 millions d'euros, car 4 millions d'euros sont prévus pour l'indemnisation des victimes des essais nucléaires et 2,7 millions pour la délégation interministérielle à la lutte contre le racisme, l'antisémitisme et la haine anti-LGBT.
Dix-huit créations d'emploi sont prévues, essentiellement dans le programme « Coordination du travail gouvernemental », qui compte 700 millions d'euros de crédits, consacrés pour moitié au Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). Priorité a été donnée à la lutte contre le terrorisme et au développement du renseignement : les crédits dévolus à ce Secrétariat augmentent, au profit notamment de l'Agence nationale pour la sécurité des systèmes d'information (Anssi), qui agit pour l'État et les opérateurs d'importance vitale. Ce n'est une agence que de nom, ses crédits étant gérés par le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale. Les moyens augmentent aussi pour le Groupement interministériel de contrôle (GIC), chargé des opérations d'écoute sur le territoire - hors écoutes judiciaires.
Les crédits des AAI, à un peu moins de 100 millions d'euros, dont 40 % pour le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), sont relativement maîtrisés. Deux d'entre les onze AAI obtiennent des crédits supplémentaires pour faire face à une augmentation de leur activité : la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement, dont la charge de travail s'est accrue, et la Commission du secret de la défense nationale.
Le regroupement sur le site Ségur-Fontenoy a pour objectif des mutualisations - sécurité, moyens techniques comme la téléphonie - qui devraient permettre de réaliser des économies en dépenses de fonctionnement à hauteur de 7 millions d'euros par an d'ici 2022. Nous pourrons également nous séparer d'un patrimoine immobilier dont la valeur est estimée à 159 millions d'euros
Enfin, en ce qui concerne le programme « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées », je vous rappelle que les systèmes d'information de l'État sont gérés par les services interministériels départementaux des systèmes d'information et de communication (SIDSIC), qui regroupe 1 200 agents responsables des parcs informatiques sur le territoire. Mais le fait que les personnels aient des statuts différents et soient encore rattachés à différents ministères pose des problèmes de fonctionnement. Il serait beaucoup plus efficient de les doter d'un statut unique et qu'ils soient véritablement rattachés aux services du Premier ministre.
Passons maintenant au budget annexe de la Direction de l'information légale et administrative (DILA), qui publie le journal officiel, lequel n'a plus d'édition papier depuis le 1 er janvier 2016. Ce budget de 180 millions d'euros est financé à moitié par les annonces légales du Bulletin officiel des annonces de marchés publics (BOAMP) et à moitié par celles du Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (Bodacc). La DILA participe à la transformation numérique de l'État et gère en particulier le site Légifrance. Je suis satisfait de voir que les crédits sont maîtrisés grâce à une réduction des moyens humains, avec des contraintes : il a fallu prendre - et il faudra prendre - des mesures de départs anticipés à la retraite dans la coopérative datant de deux siècles qui assurait les éditions papier pour le compte de la DILA. Je propose donc d'adopter les crédits de ces missions.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Les questions concernant l'immobilier sont récurrentes, car c'est un des domaines où l'État a le plus de marges de manoeuvres. La tentative de rationalisation au sein de l'îlot Ségur est louable, mais il restera des AAI en dehors, avec des loyers élevés. La Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (Halde) avait, il y a quelques années, le loyer par mètre carré le plus élevé pour l'État. Les AAI ne s'appliquent pas les plafonds de loyer ou d'emplois qui ont cours dans les administrations de l'État, et c'est dans les satellites de ce dernier que la dérive des finances publiques est la plus grande, comme on peut le voir avec les agences régionales de santé (ARS) ou certaines AAI. Je regrette que cette densification n'ait pas concerné d'autres AAI. Il y a encore des marges de manoeuvre dans ce domaine.
M. Jean-Yves Leconte , rapporteur pour avis de la commission des lois . - Je suis satisfait de voir que des fonctionnaires mis à disposition des AAI ont finalement été détachés : cela donne plus de visibilité et de marge de manoeuvre aux AAI dans leur recrutement.
M. Roger Karoutchi . - Le coût de 370 millions d'euros pour Ségur-Fontenoy est-il définitif ? Pourrait-on connaître l'évolution de ce coût entre 2012 et 2017 ?
M. Vincent Delahaye . - L'augmentation ne serait que de 18 emplois ? Elle ne m'apparaît pas clairement... Les effectifs prévisionnels de la mission seraient de 5 239 équivalents temps plein, alors qu'ils étaient de 5 399 l'année dernière, ce qui fait 160 en moins... Quoiqu'il en soit, dans ces domaines-là, je suis opposé aux créations d'emploi, quand bien même seuls 18 emplois seraient concernés.
Les crédits des AAI seraient en légère hausse, avec 2 %. Mais les concours aux collectivités ne bénéficient pas de 2 % de hausse. Pour moi, lorsque l'inflation est de 1 %, il s'agit d'une forte hausse, que je ne comprends pas - même si je sais bien que le montant concerné n'est pas très élevé. Le coût de l'opération Ségur-Fontenoy, à 370 millions d'euros, me semble assez élevé. Quel serait le coût au mètre carré ? Il serait également utile de comparer le coût au mètre carré et le nombre de mètres carrés par collaborateur avec ce que pratiquent des acteurs privés : il serait utile de comparer leurs chiffres avec ceux de cette opération. Il faut surveiller ces organismes qui ont tendance à s'affranchir des règles de l'administration.
M. Marc Laménie . - Merci à notre rapporteur spécial qui nous éclaire sur des domaines méconnus. Connaît-on la répartition géographique des AAI ?
Comment explique-t-on cette enveloppe de 1,5 milliard d'euros pour environ 5 000 emplois ?
Mme Nathalie Goulet . - La cybercriminalité est un vrai problème. Dans ce domaine, la coordination est un des gros enjeux récents. Il faut absolument développer les moyens de l'Anssi pour qu'elle procure aux entreprises des moyens de défense, et que ces dernières ne fassent pas chacune leur marché dans ce domaine. Il y a eu un appel du directeur de l'Anssi sur ce sujet. Je salue donc le renforcement de ses crédits.
M. Victorin Lurel . - Je m'interroge sur la sincérité de l'inscription de 4 millions d'euros de crédits pour l'indemnisation des victimes des essais nucléaires. J'ai été le rapporteur du texte ouvrant droit à cette indemnisation, et le Gouvernement avait alors évoqué des chiffres pharamineux : vingt millions d'euros d'abord, puis dix millions d'euros. Il y a un millier de dossiers en attente. Pourrais-je disposer d'un point sur les crédits inscrits antérieurement ?
M. Éric Bocquet . - Sur les AAI, un excellent rapport a été fait en 2015 par Jacques Mézard : Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler . Ce rapport soulève la question de l'indépendance de ces structures, dont il rappelle qu'elles sont en marge d'un véritable contrôle démocratique.
M. Thierry Carcenac . - L'immobilier est un sujet important, et il serait bon que nous disposions d'une fiche récapitulative sur le site Ségur-Fontenoy. Vous dites que 159 millions d'euros de cessions sont prévues : est-ce pour l'année 2018 ? La Sovafim, qui a conduit la restructuration, est propriétaire de l'immeuble. Elle a versé 32,8 millions d'euros à l'État. Pourrions-nous avoir une vision globale de cette opération ?
M. Emmanuel Capus . - Le budget des AAI augmente de 2 %, soit 2 millions d'euros. Il semble que cette somme doive être exclusivement consacrée au financement, par le Comité consultatif national d'éthique (CCNE), des États généraux citoyens en vue de la révision des lois bioéthiques. En quoi consisteront ces États généraux ?
M. Michel Canevet , rapporteur spécial . - L'aménagement du site Ségur-Fontenoy a déjà été débattu ici, et nous suivons attentivement ce dossier. Son coût, de 370 millions d'euros, correspond à l'engagement initial de l'État envers la Sovafim. En 2029, l'État deviendra propriétaire des locaux, et n'aura donc plus de loyers à verser à la Sovafim. L'opération a respecté la lettre de cadrage du Premier ministre, qui prévoyait une surface de 12 mètres carrés par collaborateur. La Halde occupait en effet des locaux dont les loyers étaient exorbitants, et le Défenseur des droits, en s'installant à Ségur-Fontenoy, réalise une économie de plusieurs millions d'euros par an.
L'essentiel des augmentations d'effectifs correspond en réalité à des transferts liés au fait que la Direction des services administratifs et financiers, qui relève du Premier ministre, assumera pour l'ensemble des entités regroupées des fonctions qui étaient auparavant à la charge de chacune. De plus, des moyens supplémentaires sont attribués au groupement interministériel de contrôle (GIC) car la demande d'écoutes augmente sans cesse. Et l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (Anssi) voit ses ressources augmenter. Les chiffres cités par Vincent Delahaye correspondent au plafond d'emploi qui a été porté à 5 399 en 2017, mais au 31 décembre 2017 seuls 5 239 étaient pourvus. Plus de la moitié des personnels du GIC et de l'Anssi sont des contractuels, car le statut ne permet pas de rémunérer suffisamment les compétences rares qui y sont requises. Il faudrait que tous les services de l'État respectent les prescriptions de sécurité de l'Anssi ; nous en sommes loin. L'Anssi veille aussi sur quelques grandes entreprises.
Les 1,5 milliard d'euros de crédits de la mission ne sont pas tous affectés à la rémunération du personnel ! Les fonds spéciaux, par exemple, représentent 67 millions d'euros. Il faut aussi tenir compte des investissements, et des loyers, qui figurent en particulier dans le programme 333.
Les nouvelles règles relatives à l'indemnisation des victimes d'essais nucléaires nécessiteront 7 millions d'euros en 2018, contre 3 millions d'euros cette année, et 1,5 million d'euros en 2016.
Le programme 308 ne comprend pas toutes les AAI mais uniquement celles qui interviennent dans le domaine de la protection des droits et libertés. J'ai proposé la fusion du Contrôleur général des lieux de privation de liberté et du Défenseur des droits, sans succès. Il est vrai que le Défenseur des droits est prévu par la Constitution. Le budget du CSA représente 40 % des crédits de la mission dédiées aux AAI, mais il est désormais autonome. L'État lui verse donc une somme identique en 2018 à celle prévue pour 2017, ce qui revient à lui demander des économies.
Vont notamment rejoindre le Défenseur des droits et la Cnil à Ségur-Fontenoy : la Commission d'accès aux documents administratifs (Cada), le CCNE et la commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH). Nous devons contrôler les AAI, même si elles sont jalouses de leur indépendance.
Les États généraux de révision des lois de bioéthiques seront organisés en partenariat avec les comités d'éthique des institutions de recherche, et doivent être approuvés par l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques. Une rallonge de 800 000 euros et un équivalent temps plein (ETP) supplémentaire sont prévus dans le projet de loi de finances pour 2018.
À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».
*
* *
Réunie à nouveau le jeudi 23 novembre 2017, sous la présidence de M. Vincent Éblé , président, la commission des finances a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et informations administratives ».