LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
En première délibération , l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement tendant à augmenter de 1,5 million d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement la subvention pour charges de service public versée à Atout France afin d'assumer une nouvelle mission de promotion de la gastronomie française à l'international. Elle a également adopté, à l'initiative de notre collègue députée Émilie Bonnivard, un amendement introduisant un nouvel article additionnel 49 A (voir supra ).
En seconde délibération , l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du Gouvernement, un amendement majorant d'environ 460 000 euros les crédits de la mission résultant :
- d'une part, d'une hausse de crédits de titre 2 (dépenses de personnel) de 3,6 millions d'euros tenant compte du report d'un an de la mise en oeuvre du protocole Parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR) (-1,45 million d'euros) et du coût prévisionnel de l'indemnité de compensation de la hausse de 1,7 point de la contribution sociale généralisée (+ 5 millions d'euros).
- d'autre part, d'une baisse de crédits de de 3,1 millions d'euros, répartie sur chaque programme de la mission, résultant d' « économies complémentaires ».
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le jeudi 16 novembre 2017 sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Vincent Delahaye et Rémi Féraud, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Action extérieure de l'État ».
M. Vincent Éblé , président . - Nous avons le plaisir d'accueillir nos collègues Ladislas Poniatowski de la commission des affaires étrangères et Claude Kern de la commission de la culture.
M. Vincent Delahaye , rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'État » . - La mission « Action extérieure de l'État » comprend quatre programmes dont un nouveau programme 347 « Présidence française du G7 ».
L'effort de réduction de la dépense est relativement important : 3 milliards d'euros sont prévus en crédits de paiement et en autorisations d'engagement, soit une diminution d'environ 0,1 % en valeur et de 1 % en volume par rapport à la loi de finances initiale pour 2017. Les crédits de la mission diminuent d'environ 4 % par rapport à l'exécution 2016.
Cette diminution des dépenses concerne principalement la masse salariale et les contributions internationales. Mais ces baisses sont en partie compensées par des efforts spécifiques en faveur de l'entretien du parc immobilier, de la lutte anti-terroriste et de la sécurité.
Pour la période 2018-2020, l'effort demandé est significatif puisque la baisse cumulée des crédits est de 6,3 % en valeur. Les services du ministère n'ont pas précisé quelles dépenses seraient concernées.
Pour 2018, on observe une légère diminution de la masse salariale de 12,7 millions d'euros. Est prévue la suppression de 100 équivalents temps plein (ETP), qui se concentrerait à nouveau sur les agents contractuels à durée déterminée et les agents de droit local.
Les contributions internationales sont sous contrôle, en baisse de 11 millions d'euros, ce qui s'explique par la stabilisation des appels à contribution aux opérations de maintien de la paix aux alentours de 385 millions d'euros, par une légère baisse des contributions à certaines organisations dont l'Organisation du traité de l'Atlantique nord (OTAN), l'Organisation internationale du Travail (OIT) et l'Organisation mondiale de la Santé (OMS) et par un effet de change positif grâce à l'appréciation de l'euro.
De plus, grâce au mécanisme d'ordres d'achat à terme conclu entre le ministère et l'Agence France Trésor (AFT), un gain de 31,8 millions d'euros devrait être enregistré en 2018. Avec Rémi Féraud , nous présenterons un amendement sur ce point.
L'effort budgétaire en matière de lutte antiterroriste et de sécurisation des implantations du ministère à l'étranger se poursuit. L'enveloppe de 60 millions d'euros prévue à cet effet en 2017 est reconduite pour 2018, et le devra sans doute l'être en 2019.
Hormis ces évolutions positives, je retiens plusieurs points de vigilance.
Le premier est l'adaptation du réseau aux priorités diplomatiques de la France. Notre réseau diplomatique est le troisième en importance dans le monde : 267 postes à l'étranger, dont 160 ambassades, 89 consulats et 16 représentations permanentes.
Le processus d'adaptation, assez lent, se poursuit : mutualisations et colocalisations d'ambassades, notamment avec l'Allemagne et l'Union européenne ; diminution des effectifs dans les postes « grands formats » ; transformation de certaines ambassades en postes de présence diplomatiques, qui comptent en moyenne 7 ETP.
Toutefois, certains postes demeurent mal ou surdimensionnés. Nous approfondirons nos travaux sur ce sujet.
Deuxième point de vigilance : la politique immobilière est dans l'impasse sous l'effet de l'érosion des produits de cession et de l'augmentation des frais d'entretien de nos implantations en France et à l'étranger. Le différentiel de dépenses immobilières en France et à l'étranger n'a pas manqué de m'étonner. Le patrimoine immobilier est évalué à 4,3 milliards d'euros à l'étranger et à 514 millions d'euros en France. Parallèlement, les produits de cession diminuent : seulement 30 millions d'euros en 2017, contre 52 millions d'euros initialement prévus. Un rattrapage est espéré en 2018, de l'ordre de 50 à 80 millions d'euros, mais des grandes incertitudes subsistent.
Une réflexion revient régulièrement s'agissant des contributions aux organisations internationales : il s'agit de la couverture du risque de change. Si l'euro baisse, nos contributions augmentent ; si l'euro s'apprécie, nous bénéficions d'un gain de change, ce qui a été le cas en 2017. La Cour des comptes avait souhaité la mise en place d'un mécanisme effectif de couverture du risque de change en cas de dépréciation de l'euro. Un travail sur cette question a été effectué par l'Inspection générale des finances et l'Inspection générale des affaires étrangères. Toutefois, nous attendons encore des suites concrètes. Je rappelle la perte de change de 100 millions d'euros enregistrée en 2015.
En 2017, 3,3 millions d'euros étaient inscrits au titre de la réserve parlementaire sur la mission « Action extérieure de l'État ». À l'étranger, la réserve bénéficiait surtout à des associations, qui se retournent aujourd'hui vers le ministère de l'Europe et des affaires étrangères. Une enveloppe de 2 millions d'euros pour mettre en place un mécanisme alternatif est à l'étude. Nous veillerons à ce que le dispositif soit aussi transparent que l'était devenue la réserve parlementaire, et que le processus d'instruction des dossiers ne soit ni trop lourd ni trop coûteux.
Avec Rémi Féraud, nous proposerons un amendement commun tirant les conséquences du gain de change de 30 millions d'euros attendu. Il est proposé de transférer ces sommes vers l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), qui a dû faire face à des annulations de crédits importantes en 2017. L'AEFE est poussée à faire de la cavalerie, et nous voudrions l'aider à stabiliser ses crédits.
Je présenterai par ailleurs un amendement visant à diminuer de 1 million d'euros les autorisations d'engagement prévues pour la présidence française du G7. Nous nous sommes référés au coût du G20 de Cannes de 2011. Le montant prévu pour 2018-2019 est de 36,4 millions d'euros. Nous souhaitons appeler l'attention du Gouvernement sur le choix du site, qui aura des conséquences financières non négligeables.
M. Rémi Féraud , rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'État » . - Mon rapport porte plus spécifiquement sur les programmes 151 « Français de l'étranger et affaires consulaires » et 185 « Diplomatie culturelle et d'influence », qui représentent un tiers du budget de la mission « Action extérieure de l'État ».
Le premier constat est la globale stabilisation des crédits de la mission, avec une très légère baisse de l'ordre de 0,1 % par rapport à 2017, qui traduit une volonté de maintenir l'influence culturelle de la France dans le monde. Ce budget, certes sans sacrifice - hormis l'enseignement français à l'étranger, à la suite d'annulations de crédits -, mais sans dépense nouvelle non plus, nous invite cependant à rester vigilants, car la situation financière des acteurs culturels et des opérateurs chargés de la politique d'influence de notre pays à l'étranger demeure fragile. Il s'agit d'un budget d'attente, avant d'établir une stratégie claire de développement du soft power français.
Le Président de la République, dans son discours du 2 octobre dernier devant l'Assemblée des Français de l'étranger, a fait un certain nombre d'annonces, dont on ne retrouve pas la traduction dans le budget pour 2018. Nous ne pourrons donc réellement juger l'action du Gouvernement dans ce domaine qu'à l'aune du budget 2019.
Le projet de loi de finances pour 2018 prévoit 368 millions d'euros en autorisations d'engagements et en crédits de paiement pour le programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires ». Ce montant correspond à une baisse de 1,2 % par rapport à l'an dernier, en excluant les dépenses ponctuelles liées à l'organisation en 2017 des élections présidentielle et législatives pour les Français de l'étranger. Il représenterait cependant une hausse de 6,5 % par rapport à l'exécution constatée en 2016, ce qui n'est pas négligeable.
De même, le programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » est doté de 717,5 millions d'euros, soit une hausse de 0,3 % par rapport à 2017. La subvention versée à l'AEFE, qui représente plus de la moitié des crédits du programme, demeure stable en valeur. Je rappelle qu'elle a toutefois subi une coupe de 33 millions d'euros dans un décret d'avance de juillet dernier. Une augmentation de 7,5 millions d'euros des crédits d'intervention destinés aux postes et à l'administration centrale afin de renforcer l'attractivité universitaire de la France est également prévue pour 2018.
Les demandes de bourses scolaires devraient être couvertes grâce à une enveloppe de 110 millions d'euros, identique à celle prévue l'année dernière. L'exercice 2018 sera également marqué par la poursuite des chantiers de modernisation de l'administration consulaire engagés sous le quinquennat précédent. La simplification des démarches - demandes en ligne des passeports, répertoire électoral unique, vote électronique - doit permettre de contenir ces dépenses à un niveau équivalent à celui de 2017, hors dépenses dues à l'organisation des élections.
Ces signaux positifs sont à saluer, mais ils ne doivent pas pour autant nous faire perdre de vue l'inquiétude des opérateurs - l'AEFE, Atout France, Campus France et l'Institut français -, en manque de visibilité par rapport aux années qui viennent. La tutelle du ministère sur les opérateurs est perfectible.
En termes d'attractivité touristique, le bilan est plutôt positif grâce au volontarisme de la politique impulsée depuis les attentats de 2015. L'objectif très ambitieux de 100 millions de touristes d'ici à 2020 et la reconduction des crédits alloués à Atout France sont de bons signaux. Atout France aura également en charge une nouvelle mission de promotion de la gastronomie française. Un amendement du Gouvernement augmentant les crédits de l'opérateur de 1,5 million d'euros pour lui permettre de remplir cette mission a été voté en première lecture à l'Assemblée nationale.
En revanche, l'attractivité de la France auprès des étudiants et chercheurs étrangers semble décroître. Dans un contexte particulièrement concurrentiel avec l'émergence de nouveaux acteurs comme la Chine, la Russie, l'Arabie saoudite ou la Turquie, les moyens sont stables - 64,6 millions d'euros, pour l'essentiel destinés à Campus France -, mais ils ne sont pas à la hauteur de nos ambitions.
De même, l'Institut français et l'Alliance française sont en attente d'une nouvelle impulsion, alors que leurs crédits sont stables après des années de baisse qui ont fortement perturbé leur activité. Le Président de la République doit annoncer au premier semestre 2018 la mise en place d'un plan pour la promotion de la langue française dans le monde, ainsi qu'un possible rapprochement entre l'Institut français et la Fondation Alliance française. Un rapport sur cette question a été demandé à Pierre Vimont.
L'AEFE est dans une situation financière de plus en plus préoccupante. Nos collègues représentant les Français établis hors de France nous alertent régulièrement sur le sujet. Pour rappel, l'AEFE dispose d'un réseau de près de 500 établissements scolaires homologués dans 137 pays, scolarisant 340 000 élèves dont 125 000 Français et parmi eux 25 000 boursiers. Cela en fait l'un des plus grands réseaux d'enseignement public à l'étranger au monde.
Alors que la Cour des comptes avait déjà pointé sa situation financière précaire dans une enquête remise au Sénat en octobre 2016, l'AEFE a subi une annulation de 33 millions d'euros par le décret d'avance du 20 juillet 2017.
Pour y faire face, elle a décidé, d'une part, de relever de 6 % à 9 % la contribution versée par les établissements, ce qui entraînera inévitablement une hausse des frais de scolarité. D'autre part, l'Agence a prévu de réduire le nombre de postes d'enseignants et d'encadrement qu'elle finance : 80 postes d'expatriés et 100 postes d'enseignants résidents seront supprimés en 2018. Un effort comparable pourrait être réalisé en 2019. Ces mesures fragilisent notre réseau d'enseignement à l'étranger et augmentent la contribution des familles. C'est pourquoi nous vous proposons d'adopter un amendement visant à augmenter de 30 millions d'euros la subvention pour charges de service public à l'AEFE afin de compenser les effets de la régulation budgétaire intervenue cet été. Cette hausse de crédits serait gagée par une annulation équivalente sur l'action 4 « Contributions internationales » du programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », compte tenu du gain de change constaté cette année.
Je ne m'attarde pas sur les conséquences de la suppression de la réserve parlementaire, évoquée par Vincent Delahaye. Le dispositif de remplacement qui a été imaginé n'est pas encore abouti. Il faut éviter de créer un mécanisme trop lourd, entraînant des surcoûts.
Pour conclure, ce budget constitue un budget de transition. S'il est globalement marqué par la stabilité, à l'exception des difficultés de notre réseau d'enseignement à l'étranger, il doit être suivi dans les années suivantes d'une stratégie du développement du soft power français.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Nous devrons travailler sur la question immobilière. À l'étranger, des cessions ont été effectuées, mais s'il faut ensuite verser des loyers élevés, cela n'est pas forcément une bonne opération à long terme. La résidence du consul général à Hong-Kong a été très bien vendue, mais nous ne sommes pas là-bas aussi bien protégés contre les hausses de loyers que dans le droit français des baux commerciaux.
M. Ladislas Poniatowski , rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, sur le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » . - Sur les contributions aux organisations internationales, les crédits baissent car notre participation diminue. Néanmoins, on relève deux hausses en faveur de l'Organisation des Nations-Unies (ONU) et de l'Unesco. S'agissant de l'Unesco, nous n'avons pas réussi à comprendre les raisons de cette augmentation. Nous avons décidé d'entendre la directrice générale, Audrey Azoulay.
Les opérations de maintien de la paix représentent encore 20 % des crédits du programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde ». Cette participation ne va pas diminuer dans les prochaines années. La semaine dernière, la ministre des armées, Florence Parly et le ministre de l'Europe et des affaires étrangères, Jean-Yves Le Drian sont intervenus respectivement à Dakar et à Bruxelles : nous ne pourrons pas nous désengager de certaines opérations, car nous n'obtiendrons ni rapidement le soutien des pays africains ni facilement une contribution européenne.
S'agissant du patrimoine immobilier à l'étranger, estimé à 4,3 milliards d'euros, seulement 12 millions d'euros de crédits supplémentaires sont prévus pour son entretien. C'est un montant ridicule ! On espère que les ventes d'une partie du patrimoine permettront le financement de travaux complémentaires... Mais l'argenterie de famille, c'est terminé ! Le montant attendu des cessions en 2018 ne s'élève pas à 50 millions d'euros ; il sera plutôt de 20 millions à 30 millions d'euros. Seul point positif, il n'y a plus de prélèvement systématique d'une partie du produit des ventes pour contribuer à résorber la dette de l'État.
Nous avons fait des progrès sur la couverture du risque de change, mais uniquement pour notre contribution aux organismes internationaux. De nombreuses autres dépenses sont réalisées en devises étrangères, comme les salaires versés à l'étranger et les travaux effectués dans les ambassades, sans aucune couverture du risque.
Sur la mutualisation, je suis d'accord avec le rapporteur. Je me félicite des progrès réalisés avec l'Allemagne et avec l'Union européenne. Mais nous devrions aller beaucoup plus loin, notamment dans les zones où notre présence est moins importante : en Amérique du Sud, avec l'Espagne, et en Asie, avec le Royaume-Uni.
Pour ma part, j'estime que les rapporteurs n'auraient pas dû prévoir l'affectation de la totalité des 30 millions d'euros à l'AEFE. Une partie pourrait servir à l'entretien et à la maintenance du patrimoine. Je défendrai en séance cette position.
M. Claude Kern , rapporteur pour avis de la commission de la culture sur le programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » . - À la commission de la culture, j'ai succédé à Louis Duvernois. Nous nous intéressons au programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence », hors tourisme et développement durable. Les crédits sont aujourd'hui stables, après une baisse de 9 % entre 2012 et 2017. Les opérateurs sont dans une situation de grande pénurie et d'inquiétude quant à leurs missions.
Les crédits de l'AEFE ont été rognés de 33 millions d'euros l'été dernier. Je salue la proposition des rapporteurs de lui allouer 30 millions d'euros supplémentaires. Mais la baisse des crédits depuis plusieurs années et l'accroissement du nombre d'élèves accueillis aboutissent à un effet de ciseaux entre charges et ressources, et conduisent à une hausse des frais de scolarité. En 2012, ceux-ci s'élevaient à 4 000 euros en moyenne ; aujourd'hui, ils sont de 5 000 euros. Par ailleurs, dans deux pays, le Maroc et le Liban, les établissements sont saturés, ce qui empêche les enfants de nos compatriotes expatriés d'y être scolarisés.
M. Roger Karoutchi . - En tant que représentant permanent de la France auprès de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) entre 2009 et 2011, j'ai pu constater que la modernisation de l'administration serait parfois bien nécessaire. J'avais suggéré de fusionner les deux ambassades de la France auprès de l'OCDE et auprès de l'Unesco, mais ma proposition est restée lettre morte.
M. Claude Raynal . - Je suis favorable à l'amendement proposé par les deux rapporteurs. Je m'inquiète de la réduction des crédits de l'AEFE, qui a conduit à augmenter la participation des lycées français de 6 % à 9 %, soit une hausse de 50 % de leur contribution.
Les lycées conventionnés sont au nombre de 153, contre 265 lycées partenaires. Ces derniers sont des structures privées et la question de leur affiliation au réseau français s'est posée. L'important est d'avoir un réseau de lycées performant. Tout ce qui contribue à augmenter les coûts sans améliorer les prestations ne pas va pas dans le sens d'une présence renforcée de la France à l'étranger.
Mme Sophie Taillé-Polian . - Je suis interloquée par la diminution des crédits alloués aux bourses aux étudiants et chercheurs étrangers, car je me souviens de l'appel du Président de la République : « Make our planet great again ». Cette question relève-t-elle du ministère de l'enseignement supérieur ?
M. Bernard Delcros . - Dans la loi de programmation des finances publiques, il est prévu une baisse de 6,3 % des crédits de la mission sur trois ans. Cette perspective est-elle réaliste ? Si oui, quels seraient les secteurs concernés ?
M. Vincent Delahaye , rapporteur spécial . - La question immobilière est importante. Les 12 millions d'euros mentionnés par notre collègue Ladislas Poniatowski correspondent à une augmentation du budget d'entretien. Au total, celui-ci atteint 13,5 millions d'euros à l'étranger, et 7,5 millions en France.
M. Ladislas Poniatowski , rapporteur pour avis . - Pour la rénovation d'une aile du quai d'Orsay !
M. Vincent Delahaye , rapporteur spécial . - Vous avez raison : les sommes allouées sont insuffisantes. Mais je préfère que notre amendement ne vise que l'AEFE. Nous verrons ultérieurement ce qui peut être fait pour l'entretien des bâtiments.
Quant au montant des cessions pour 2018 - 20, 30, 50 millions d'euros ? -, il est difficile à évaluer aujourd'hui.
Sur la couverture du risque de change, il faut prendre en compte la totalité du risque. Pour les contributions internationales, j'aurais aimé que le risque de dépréciation soit également couvert.
Roger Karoutchi, vous parlez d'expérience manifestement ! Des efforts doivent être faits en matière de gestion du personnel, de mise en commun du travail des différentes administrations.
Bernard Delcros souhaiterait d'ailleurs connaître les pistes d'économies envisagées. La loi de programmation est indicative, et je ne suis pas certain que les administrations en tiennent vraiment compte. Néanmoins, des efforts ont déjà été faits. Il faut les poursuivre dans les domaines de la gestion du patrimoine immobilier, les implantations, le personnel... Nous devrons nous interroger sur le niveau du service rendu aux Français de l'étranger, qui est souvent bien supérieur à celui rendu aux Français de métropole. Le coût de ce service est-il justifié ?
M. Rémi Féraud , rapporteur spécial . - Nous avons fait le même constat que Claude Kern : 2018 sera une année de stabilité, mais après des années de baisses importantes. En ce qui concerne l'Institut français, une baisse supplémentaire compromettrait l'existence même de l'opérateur.
S'agissant de l'AEFE, effectivement, Claude Raynal a raison, le relèvement de 6 % à 9 % du taux de contribution des établissements, s'il peut paraître faible, correspond tout de même à une hausse de 50 %. Il faut soutenir ce service public, qui évolue dans un cadre concurrentiel, pour ne pas risquer de trop l'affaiblir. C'est la raison pour laquelle nous avons concentré notre amendement sur l'AEFE.
Sophie Taillé-Polian, les bourses aux chercheurs et étudiants étrangers connaissent une baisse tendancielle depuis 2012. Le montant alloué s'élève à 64 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2018, contre 71 millions d'euros en 2012. Par rapport à 2017, on note toutefois une stabilité.
Mme Christine Lavarde . - J'ajouterai que les crédits du plan « Make our planet great again » sont inscrits dans la mission « Investissements d'avenir ».
Les amendements présentés par les rapporteurs spéciaux sont adoptés.
À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Action extérieure de la France » sous réserve de l'adoption de ses amendements ainsi que l'adoption sans modification de l'article 49 A.
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Réunie à nouveau le jeudi 23 novembre 2017, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, et après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission tels que modifiés par ses amendements. Elle lui a également proposé d'adopter sans modification l'article 49 A.