EXAMEN DES ARTICLES
ARTICLE LIMINAIRE - Solde structurel et solde effectif de l'ensemble des administrations publiques de l'année 2016
Commentaire : le présent article retrace le solde structurel et le solde effectif de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution de l'année 2016 ainsi que l'écart aux prévisions de la loi de programmation des finances publiques.
Conformément à l'article 8 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le présent projet de loi de règlement comprend un article liminaire qui présente « un tableau de synthèse retraçant le solde structurel et le solde effectif de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution de l'année à laquelle elle se rapporte » ainsi que, le cas échéant, « l'écart aux soldes prévus par la loi de finances de l'année et par la loi de programmation des finances publiques ».
Le présent article fait l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.
Décision de la commission : sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE PREMIER - Résultats du budget de l'année 2016
Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter les résultats définitifs de l'exécution des lois de finances pour 2016.
Conformément à l'article 37 de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001, la loi de règlement « arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le résultat budgétaire qui en découle ». Tel est l'objet du présent article.
Le I arrête le résultat budgétaire de l'État en 2016 à la somme de - 69 055 882 208,79 euros ; et le II détaille, pour cette même année, le montant définitif des recettes et des dépenses du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux.
L'analyse détaillée du solde arrêté au présent article figure dans l'exposé général du présent rapport. L'analyse des dépenses exécutées sur les missions du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux fait l'objet du tome II du présent rapport.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 2 - Tableau de financement de l'année 2016
Commentaire : le présent article retrace le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l'équilibre financier en 2016.
Le présent article arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l'équilibre financier de l'année 2016. Le tableau de financement 65 ( * ) qui y figure arrête ainsi à 194,1 milliards d'euros le besoin de financement de l'État et décrit les ressources mobilisées pour y répondre.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 3 - Résultat de l'exercice 2016 - Affectation au bilan et approbation du bilan et de l'annexe
Commentaire : le présent article, dans lequel figurent le compte de résultat et le bilan de l'État, a pour objet d'approuver le bilan après affectation du résultat comptable de l'exercice.
Conformément au III de l'article 37 de la LOLF, la loi de règlement affecte au bilan le résultat comptable de l'exercice, tel qu'il procède du compte de résultat établi à partir des ressources et des charges constatées dans les conditions prévues à l'article 30 de la loi organique, et approuve le bilan après affectation ainsi que l'annexe.
Le résultat comptable de l'État en 2016 est arrêté à - 75,603 milliards d'euros , soit la différence entre 367,678 milliards d'euros de charges nettes et 292,075 milliards d'euros de produits régaliens nets.
Le bilan, après affectation du résultat comptable, se compose d'un actif net de 977,950 milliards d'euros et d'un passif de 2 180,892 milliards d'euros. La situation nette s'établit à - 1 202,942 milliards d'euros.
Le compte de résultat et le bilan font l'objet de présentations détaillées dans le compte général de l'État annexé au présent projet de loi de règlement et dans le rapport de présentation qui l'accompagne. Par ailleurs, les principales évolutions du résultat patrimonial et de la situation nette sont analysées dans l'exposé général du présent rapport.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 4 - Budget général - Dispositions relatives aux autorisations d'engagement et aux crédits de paiement
Commentaire : le présent article a pour objet d'ajuster et d'arrêter, pour le budget général, le montant par mission et par programme des autorisations d'engagement consommées et des dépenses au titre de l'année 2016.
Le présent article ajuste et arrête, pour le budget général, les montants définitifs, par mission et par programme, des autorisations d'engagement engagées (424,161 milliards d'euros) et des dépenses (417,687 milliards d'euros).
Les ajustements opérés sont les suivants :
- une ouverture de crédits à hauteur de 451,9 millions d'euros en AE et en CP ;
- des annulations de crédits restés sans emploi et non reportés en 2016 qui s'élèvent à 5,418 milliards d'euros en AE et 2,312 milliards d'euros en CP.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 5 - Budgets annexes - Dispositions relatives aux autorisations d'engagement et aux crédits de paiement
Commentaire : le présent article a pour objet d'ajuster et d'arrêter, pour les budgets annexes, le montant par mission et par programme des autorisations d'engagement consommées et les résultats desdits budgets au titre de l'année 2016.
Le I du présent article ajuste et arrête, pour les budgets annexes, les montants définitifs, par mission et par programme, des autorisations d'engagement consommées, soit 2,31 milliards d'euros . 44,8 millions d'euros d'AE non engagées et non reportées sont par ailleurs annulés.
Le II ajuste et arrête les recettes et les dépenses, soit 2,38 milliards d'euros . Il annule 26,7 millions d'euros de crédits non consommés et non reportés et procède à l'ouverture de 59,3 millions d'euros de crédits complémentaires, soit 34,3 millions d'euros sur le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et 25,1 millions d'euros sur le budget annexe « Publications officielles et information administrative ». Comme chaque année, ces ouvertures complémentaires sont des opérations d'ordre correspondant à l'augmentation du fonds de roulement en fonction des résultats de 2016.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 6 - Comptes spéciaux - Dispositions relatives aux autorisations d'engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés - Affectation des soldes
Commentaire : le présent article récapitule le montant des ouvertures complémentaires et annulations de crédits de l'exercice 2016, s'agissant des comptes spéciaux. Il arrête le solde de ces derniers au 31 décembre 2016 et, sauf exceptions, le reporte à la gestion 2016.
Le I du présent article ajuste et arrête le montant des autorisations d'engagement consommées sur les comptes spéciaux dont les opérations s'élèvent en 2016 à 68,64 milliards d'euros pour les comptes d'affectation spéciale (CAS) et à 119,2 milliards d'euros pour les comptes de concours financiers. 1,06 milliard d'euros d'AE non engagées et non reportées est annulé sur les comptes d'affectation spéciale et 6,19 milliards d'euros sur les comptes de concours financiers.
Le II ajuste et arrête les résultats des comptes spéciaux ; les crédits de paiement (CP) ouverts et les découverts autorisés sont modifiés comme suit :
- 69,04 milliards d'euros de dépenses et 71,93 milliards d'euros de recettes pour les comptes d'affectation spéciale (837 millions d'euros de crédits non consommés et non reportés sont annulés) ;
- 118,08 milliards d'euros de dépenses et 121,66 milliards d'euros de recettes pour les comptes de concours financiers (6,8 milliards d'euros de crédits non consommés et non reportés sont annulés) ;
- 47,69 milliards d'euros de dépenses et 47,94 milliards d'euros de recettes pour les comptes de commerce ;
- 11,33 milliards d'euros de dépenses et 1,05 milliard d'euros de recettes pour les comptes d'opérations monétaires. Cette ligne supporte en outre une majoration d'autorisation de découvert de 21,7 milliards d'euros correspondant à la traditionnelle dotation pour mémoire des opérations avec le Fonds monétaire international (voir encadré).
|
L'imputation en loi de règlement des opérations avec le FMI Le montant inscrit au projet de loi de règlement correspond au solde débiteur repris au 1 er janvier 2016 augmenté du solde débiteur des opérations menées en 2016 . Il est inscrit pour mémoire , dans la mesure où les opérations de prêt au FMI sont réalisées par la Banque de France , sur ses propres ressources. Cette « médiatisation » par la Banque de France des relations financières de la France avec le FMI assure la neutralité des opérations pour la trésorerie et le budget de l'État . Concrètement, lorsque le FMI appelle auprès de la France sa participation à un prêt consenti dans le cadre d'accords d'emprunt, la somme requise est prélevée sur le Trésor (en dépenses du compte), mais fait l'objet d'une compensation immédiate, à due concurrence, par la Banque de France (en recettes du compte). L'État, pour cette opération, mobilise auprès de la Banque de France les créances qu'il acquiert sur le Fonds à l'occasion même des prêts qu'il accorde à ce dernier ; parallèlement, la disponibilité par la Banque de France des avoirs du Fonds, dont elle est le dépositaire, lui autorise l'exécution à partir d'une provision permanente. En contrepartie, les remboursements et intérêts versés par le FMI au titre du prêt sont immédiatement et intégralement reversés à la Banque de France par le Trésor . Les opérations financières du FMI étant déterminées par ses propres besoins et ceux de ses pays membres, et s'avérant donc imprévisibles ex ante pour le Gouvernement, le compte « Opérations avec le Fonds monétaire international » ne fait apparaître aucune prévision au stade de la loi de finances initiale . De même, eu égard à la spécificité de son objet, aucun objectif de performances n'est associé à ce compte. Le résultat des opérations afférentes se trouve enregistré ex post , en loi de règlement . Le compte résulte alors de la juxtaposition de deux sections : - d'une part, une section « Relations avec le FMI », qui retrace les flux d'opérations du Trésor avec le FMI . Cette partie du compte, dont le solde est par nature débiteur, enregistre ainsi les variations de la créance que le Trésor détient sur le Fonds ; - d'autre part, une section « Relations avec la Banque de France », qui retrace les flux d'opérations du Trésor avec la Banque de France à raison des opérations avec le FMI. Cette partie du compte, dont le solde est par nature créditeur, enregistre ainsi les variations de la dette du Trésor envers la Banque de France née de la compensation, par cette dernière, des versements au Fonds. Le solde consolidé de ces deux sections représente la créance de la France sur le FMI, nette de la dette du Trésor à l'égard de la Banque de France. Ce solde n'est pas pris en compte pour le calcul du solde budgétaire de l'État , les opérations du Trésor avec le FMI ne donnant lieu à décaissements et encaissements réels que pour la Banque de France , et n'affectant que son bilan. Source : annexe « Comptes d'opérations monétaires » au projet de loi de règlement |
Le III du présent article arrête les soldes des comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2017, à la date du 31 décembre 2016, soit :
- un solde débiteur global de 45,71 milliards d'euros ;
- un solde créditeur global de 17,89 milliards d'euros.
Le IV reporte à la gestion 2017 les soldes arrêtés au III, à l'exception :
- d'un solde débiteur de 369,8 millions d'euros concernant le compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers », correspondant aux montants des échéances en capital des remises de dettes de l'année 2016 aux pays étrangers ;
- d'un solde débiteur de 6,49 millions d'euros concernant le compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » au titre d'admissions en non-valeur et de remises gracieuses ;
- d'un solde débiteur de 0,9 million d'euros relatif au compte d'opérations monétaires « Pertes et bénéfices de change » qui n'est jamais repris en balance d'entrée de l'année suivante ;
- d'un solde créditeur de 2,95 milliards d'euros sur le compte d'opérations monétaires « Émission des monnaies métalliques » : pour la première fois, le solde n'est pas reporté sur l'exercice suivant car, comme le souligne la Cour des comptes dans la note d'analyse de l'exécution budgétaire 2015 du compte, il mêle des opérations budgétaires et des opérations de bilan et n'a donc pas de sens réel. L'absence de report n'a pas d'impact sur le déficit de l'État.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 7 (nouveau) - Document de politique transversale relatif à la lutte contre l'évasion et la fraude fiscales
Commentaire : le présent article a pour objet de créer un nouveau document de politique transversale (DPT) annexé au projet de loi de finances, portant sur la lutte contre l'évasion et la fraude fiscales.
Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues Émilie Cariou et Joël Giraud, rapporteur général de la commission des finances.
Il vise à créer, sous forme d'annexe générale au projet de loi de finances de chaque année, un nouveau document de politique transversale (DPT), portant sur la lutte contre l'évasion et la fraude fiscales.
Pour mémoire, les documents de politique transversale sont définis à l'article 128 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005. Il existe actuellement vingt documents de politique transversale (cf. encadré).
|
Article 128
Le Gouvernement présente, sous forme d'annexes générales au projet de loi de finances de l'année, des documents de politique transversale relatifs à des politiques publiques interministérielles dont la finalité concerne des programmes n'appartenant pas à une même mission. Ces documents, pour chaque politique concernée, développent la stratégie mise en oeuvre, les crédits, objectifs et indicateurs y concourant. Ils comportent également une présentation détaillée de l'effort financier consacré par l'État à ces politiques, ainsi que des dispositifs mis en place, pour l'année à venir, l'année en cours et l'année précédente. Ces documents sont relatifs aux politiques suivantes :
1° Action extérieure de
l'État ;
|
Sur le fond, le caractère interministériel de la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales ne fait guère de doute : de plus en plus complexe, celle-ci concerne à titre principal les ministères économiques et financiers, mais aussi, de plus en plus, les ministères de la justice et de l'intérieur , dont les moyens ont été renforcés ces dernières années. On peut notamment citer la création du parquet national financier (PNF), ou encore la possibilité pour la brigade nationale de répression de la délinquance fiscale (BNRDF, « police fiscale »), de recourir aux « techniques spéciales d'enquête » (infiltrations, interceptions téléphoniques, captation de données informatiques etc.) pour les fraudes fiscales les plus graves et les plus complexes.
L'intitulé même de la loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière souligne d'ailleurs le caractère transversal des affaires les plus complexes, dont l'aspect fiscal n'est parfois qu'un aspect parmi d'autres.
La création d'un document de politique transversale relatif à la lutte contre l'évasion et la fraude fiscales, à laquelle la commission des finances du Sénat attache depuis plusieurs années une attention particulière, est donc une initiative bienvenue .
Toutefois, et sans pour autant que cela remette en cause l'utilité d'un DPT, votre rapporteur général souhaite formuler deux remarques.
Premièrement, les DPT répondent à un formalisme très spécifique , défini par la loi (cf. supra ), qui consiste essentiellement en une ventilation, ministère par ministère, des crédits budgétaires consacrés à la politique en question, et des indicateurs de performance y afférents. Cette approche, utile mais souvent très descriptive, ne saurait être suffisante .
Deuxièmement, et par conséquent, la création de ce DPT ne doit en aucun cas conduire le Gouvernement à s'exonérer de ses autres obligations d'information à l'égard du Parlement , qui prennent la forme des deux documents suivants :
- l'annexe au projet de loi de finances de chaque année (« jaune ») portant sur le réseau conventionnel de la France en matière d'échanges de renseignements sont très succinctes : ce document n'a été publié ni pour l'année 2015, ni pour l'année 2016, ni à ce jour pour l'année 2017 , en dépit des engagements répétés du précédent Gouvernement, et alors même que des changements majeurs sont intervenus avec le passage à l'échange automatique d'informations ;
- le rapport d'information annuel sur la mise en oeuvre par l'administration des diverses mesures de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales , prévu par l'article 136 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
* 65 Le tableau de financement retrace les flux de trésorerie ayant concouru à l'équilibre financier de l'État et non son équilibre comptable tel qu'il ressort de la comptabilité générale et budgétaire.