ANNEXES
I. LISTE DES PERSONNES ENTENDUES ET CONSULTÉES
- M. Édouard MARCUS , sous-directeur Prospective et relations internationales, direction de la législation fiscale, direction générale des finances publiques (DGFiP).
- M. Mehdi BENLAHCEN , conseiller de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) pour la Péninsule ibérique, conseiller consulaire à Lisbonne.
- Me Éric GINTER , avocat associé, Altitude avocats.
- Me Éric CHARTIER , avocat associé, Altitude avocats.
II. COMMENTAIRE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL SUR LA DÉCISION N° 2016-743 DC DU 29 DÉCEMBRE 2016
(...)
Autorisation de l'approbation de l'avenant du 25 août 2016 modifiant la convention fiscale franco-portugaise (article 147)
Introduit en première lecture à l'Assemblée nationale par amendement du Gouvernement à l'Assemblée nationale, l'article 147 de la loi de finances rectificative pour 2016 autorise l'approbation de l'avenant, signé à Lisbonne le 25 août 2016, modifiant la convention du 14 janvier 1971 entre la France et le Portugal tendant à éviter les doubles impositions et à établir des règles d'assistance administrative réciproque en matière d'impôts sur le revenu.
Les sénateurs requérants soutenaient que ces dispositions méconnaissaient l'article 53 de la Constitution, au motif qu'elles ne pourraient trouver leur place que dans une loi spécifique, prise sur le fondement du premier alinéa de cet article***. En tout état de cause, ils estimaient que ces dispositions étaient étrangères au domaine des lois de finances et qu'elles constituaient donc un « cavalier budgétaire ».
Le Conseil constitutionnel leur a donné raison sur ce second terrain.
En application des articles 34 et 47 de la Constitution, le contenu des lois de finances est défini par la loi organique 35 ( * ) . Il l'est actuellement par les articles 34 à 36 de la LOLF. Au regard de ces articles, l'autorisation d'approuver l'avenant précité n'entrait dans aucune des catégories des dispositions devant ou pouvant figurer dans une loi de finances.
En particulier, les dispositions de l'article 147 de la loi déférée n'étaient :
- ni des « dispositions relatives aux ressources de l'État qui affectent l'équilibre budgétaire », au sens du 2° du paragraphe I de l'article 34 de la LOLF ;
- ni des « dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire », au sens du a du 7° du paragraphe II du même article. Si les stipulations de l'avenant pouvaient éventuellement être regardées comme portant sur l'assiette et les modalités de recouvrement d'impositions de toute nature, tel n'est pas le cas de l'article contesté, qui visait exclusivement à autoriser l'approbation de cet avenant ;
- ni des dispositions ayant pour objet d' « approuver des conventions financières », au sens du d du même 7°. Une convention fiscale n'est pas une convention financière, cette dernière notion renvoyant, selon les travaux préparatoires de la LOLF, à des textes « visant, par exemple, à accroître la quote-part de la France au Fonds monétaire international ou liant le Gouvernement à la Banque de France » 36 ( * ) . En tout état de cause, les dispositions contestées n'approuvaient pas elles-mêmes l'avenant, mais se bornaient à autoriser le pouvoir exécutif à procéder à cette approbation.
Le Conseil constitutionnel en a donc conclu que, sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre grief des sénateurs, les dispositions contestées ne trouvaient pas leur place dans une loi de finances et qu'elles étaient donc contraires à la Constitution (paragr. 35).
* 35 Une illustration en est fournie, dans la décision n° 2016-744 DC commentée, par la censure d'office du paragraphe I de l'article 133 de la loi de finances pour 2017, qui disposait qu'à compter du 1er janvier 2017, la loi de finances fixe chaque année des plafonds, par ministère, des surfaces de bureaux occupées par l'État et ses opérateurs.
* 36 Didier Migaud, rapport n° 2908, Assemblée nationale, janvier 2001, p. 189.