B. LES CONTRÔLES NON JURIDICTIONNELS DES CHAMBRES RÉGIONALES ET TERRITORIALES DES COMPTES
Les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) exercent deux contrôles non juridictionnels : le contrôle budgétaire , d'une part, et le contrôle de gestion , d'autre part.
Dans l'exercice de ces contrôles, les CRTC « n'agissent pas en tant que juridictions, mais comme de simples autorités administratives (...) sollicitées pour une expertise financière » 23 ( * ) .
Les collectivités territoriales et leurs établissements publics ont l'obligation de leur communiquer tout document relatif à leur gestion budgétaire et comptable. Faire obstacle aux investigations des magistrats des juridictions financières est puni d'une amende de 15 000 euros 24 ( * ) .
La loi « NOTRe » n° 2015-991 du 7 août 2015 25 ( * ) a renforcé ces deux contrôles externes en prévoyant :
- la « publicité immédiate » des rapports de contrôle budgétaire rendus par les CRTC 26 ( * ) ;
- l'obligation, pour les exécutifs locaux, de rédiger un rapport sur les mesures prises pour répondre aux recommandations adressées par les CRTC lors d'un contrôle de gestion. Ce rapport est présenté à l'assemblée délibérante dans un délai d'un an à compter des observations définitives des magistrats des juridictions financières 27 ( * ) .
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Les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) Créées par la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 28 ( * ) , les CRTC sont des juridictions financières indépendantes . Elles remplissent deux missions : le contrôle non juridictionnel des collectivités territoriales (contrôles budgétaires et contrôles de gestion) et le contrôle juridictionnel des comptes des comptables publics. Quinze chambres régionales et territoriales des comptes sont réparties sur l'ensemble du territoire, dont deux outre-mer 29 ( * ) . Les chambres régionales sont compétentes en métropole, dans les départements et régions d'outre-mer. Les chambres territoriales exercent leurs missions dans les collectivités d'outre-mer (Polynésie française, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon) et en Nouvelle-Calédonie 30 ( * ) . Les CRTC disposent d'un budget global de 84 millions d'euros et de 1 014 personnels , dont 712 « personnels de contrôle » - magistrats des juridictions financières pour la plupart - et 302 agents administratifs 31 ( * ) . Elles sont présidées par un conseiller maître ou un conseiller référendaire à la Cour des comptes 32 ( * ) . Chaque chambre régionale ou territoriale est dotée d'un ministère public composé d'un à trois procureurs désignés parmi les magistrats. |
1. Le contrôle budgétaire
Le contrôle budgétaire vise à vérifier le respect des procédures budgétaires et comptables applicables aux collectivités territoriales et aux établissements publics locaux.
Le préfet de département exerce ce contrôle en s'appuyant sur l'expertise des chambres régionales et territoriales des comptes .
Pour constater d'éventuels manquements, le représentant de l'État utilise également sur le « réseau d'alerte » des comptables publics , comme le rappelle une instruction interministérielle de décembre 2013 33 ( * ) .
Le code général des collectivités territoriales prévoit que le contrôle budgétaire est mis en oeuvre dans huit hypothèses .
Les huit hypothèses de contrôle budgétaire
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Motifs |
Bases juridiques
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Procédures |
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Budget primitif non adopté avant le 15 avril 35 ( * ) |
Art. L. 1612-2 |
. Le préfet saisit la CRTC sans délai . La CRTC formule des propositions dans un délai de 30 jours
. Le préfet règle le budget et le rend
exécutoire
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Budget primitif non adopté dans un délai de trois mois à compter de la création d'une nouvelle collectivité territoriale |
Art. L. 1612-3 |
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Budget primitif
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Art. L. 1612-5 |
. Le préfet saisit la CRTC dans un délai de 30 jours
. La CRTC constate le déséquilibre et propose des
mesures
. La collectivité territoriale rectifie son budget
initial
. Le préfet règle le budget et le rend
exécutoire
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Rejet du compte administratif par la collectivité territoriale |
Art. L. 1612-12 |
. Le préfet saisit la CRTC sans délai . La CRTC formule un avis dans un délai de 30 jours
. Le préfet rend le compte administratif
applicable
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Compte administratif
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Art. L. 1612-14 |
. Le préfet saisit la CRTC . La CRTC formule des propositions dans un délai de 30 jours
. Le préfet transmet à la CRTC le budget
primitif
. La CRTC formule de nouvelles propositions
. Le préfet règle le budget primitif
suivant
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Dépense obligatoire
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Art. L. 1612-15 |
. Le préfet, le comptable public ou toute personne
. La CRTC se prononce dans un délai de 30 jours
. La CRTC demande l'exécution d'office de la
dépense
. Le préfet exécute la dépense dans un
délai de 30 jours (délai allongé à 60 jours si la
dépense est supérieure
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Avis sur les délégations
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Art. L. 1411-18 |
. Le préfet transmet le contrat à la CRTC . La CRTC formule ses observations dans un délai de 30 jours . Cet avis est transmis au préfet et à la collectivité territoriale |
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Délibération d'une société d'économie mixte (SEM) augmentant gravement les charges financières d'une collectivité territoriale |
Art. L. 1524-2 |
. Le préfet saisit la CRTC dans un délai de 30 jours . La CRTC formule des observations dans un délai de 30 jours
. L'avis de la CRTC peut entraîner une seconde
lecture
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Source : commission des lois du Sénat
À titre d'exemple, le préfet saisit la chambre régionale ou territoriale des comptes lorsque le compte administratif fait apparaître un déficit égal ou supérieur à 10 % des recettes de fonctionnement pour les communes de moins de 20 000 habitants et à 5 % pour les autres collectivités territoriales (article L. 1612-14 du code général des collectivités territoriales).
Les magistrats des juridictions financières vérifient alors « la sincérité des inscriptions de recettes et de dépenses » et proposent, dans un délai de trente jours, des mesures de rétablissement de l'équilibre budgétaire. Si, lors du budget primitif suivant, les mesures prises par la collectivité territoriale ne sont pas suffisantes, le préfet règle lui-même le budget et le rend exécutoire, après un nouvel avis de la chambre régionale ou territoriale des comptes.
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L'exemple de la commune de Hitia'a O Te Ra (Polynésie française) En juillet 2013, le Haut-commissaire de la République, représentant de l'État en Polynésie française, saisit la chambre territoriale des comptes pour des écritures budgétaires et comptables insincères dans la commune de Hitia'a O Te Ra, située sur la côte est de Tahiti. Lors de ses travaux, la chambre constate un déficit de 1,92 million d'euros , soit 30 % des recettes de fonctionnement de la commune. Elle propose un « plan pluriannuel de retour à l'équilibre » applicable sur cinq ans. En 2015, la chambre constate que Hitia'a O Te Ra respecte la trajectoire définie en 2013 et actualisée en 2014. Elle considère que le retour à l'équilibre en 2018 reste envisageable . Source : Cour des comptes |
De même, le préfet, le comptable public ou toute personne y ayant intérêt peut saisir la chambre régionale ou territoriale des comptes lorsqu'une dépense obligatoire n'est pas inscrite au budget (article L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales) 37 ( * ) .
Les magistrats des juridictions financières se prononcent dans un délai de trente jours et adressent une mise en demeure à la collectivité territoriale. Si la dépense obligatoire n'est pas inscrite au budget dans un nouveau délai de trente jours, les magistrats sollicitent le préfet pour l'exécuter et proposent, le cas échéant, des mesures pour financer cette opération 38 ( * ) .
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L'exemple de la commune de Saint-Zacharie (Var) En 2015, le comptable public de l'agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse saisit la chambre régionale des comptes Provence-Alpes-Côte d'Azur. Il considère que Saint-Zacharie a l'obligation de payer des intérêts moratoires de 1 888 euros à l'agence de l'eau, la commune ayant dépassé de seize jours les délais de paiement qui lui étaient imposés. La chambre régionale des comptes reconnaît cette dépense « comme étant obligatoire » . Elle enjoint à la commune de Saint-Zacharie de l'inscrire au chapitre 67, « charges exceptionnelles » , de son budget, le préfet pouvant procéder à son inscription d'office dans le cas contraire 39 ( * ) .
Source : avis de la troisième section de la
chambre régionale des comptes
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En 2015, les chambres régionales et territoriales des comptes ont rendu 709 avis en matière de contrôle budgétaire .
Dans le cas de l'Île-de-France, les procédures relatives aux déséquilibres de documents budgétaires ou comptables et à l'inscription de dépenses obligatoires représentent près de 87 % des trente avis rendus par la chambre régionale des comptes 40 ( * ) .
2. Le contrôle de gestion
Ce contrôle vise à vérifier que la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics est :
- régulière (elle respecte le droit applicable) ;
- performante (elle répond aux principes d'efficacité, d'efficience et d'économie). Comme le précise Mme Stéphanie Damarey, vice-présidente de l'université Lille II, « le contrôle de la gestion doit mettre en évidence si les résultats obtenus sont conformes aux objectifs fixés (principe d'efficacité), si les résultats obtenus sont proportionnés aux ressources mobilisées (principe d'efficience) et si les ressources mobilisées sont le moins consommatrices possibles de deniers publics (principe d'économie) » 41 ( * ) .
L'objectif du contrôle de gestion est de « formuler des recommandations concrètes et réalistes sur lesquelles les gestionnaires publics locaux peuvent s'appuyer pour faire évoluer leurs pratiques vers plus d'efficience et d'efficacité » 42 ( * ) .
Les modalités de mise en oeuvre de ce contrôle ont parfois été contestées. À l'occasion d'une proposition de loi déposée le 25 février 1997, nos anciens collègues Patrice Gélard et Jean-Patrick Courtois écrivaient ainsi : « force est de constater que la dérive observée dès les premières années de fonctionnement des chambres régionales des comptes n'a pas cessé et que celles-ci exercent trop souvent - contrairement aux missions que le législateur leur a confiées - un véritable contrôle d'opportunité sur les décisions prises par des assemblées élues au suffrage universel » 43 ( * ) .
En réaction, le législateur a précisé en 2001 que « l'opportunité des objectifs (fixés par l'assemblée délibérante) ne peut faire l'objet d'observations » 44 ( * ) , disposition qui semble aujourd'hui faire consensus.
Les présidents des chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) arrêtent librement le programme annuel des contrôles de gestion, après consultation des chambres et avis du ministère public 45 ( * ) .
Dès lors, « la périodicité de contrôle peut varier de manière importante selon les entités. Celles présentant des enjeux importants, pas seulement financiers, compte tenu notamment de leur taille, de leurs moyens et de la nature de leurs missions, ont vocation à être contrôlées plus fréquemment » 46 ( * ) .
Les CRTC peuvent aussi être saisies, sur demande motivée, par les préfets de département ou de région ou par l'exécutif d'une collectivité territoriale 47 ( * ) .
Le contrôle de gestion - dont la durée moyenne est comprise entre 13 et 15 mois - laisse une grande place au principe du contradictoire : les observations provisoires sont adressées aux collectivités territoriales concernées et ne deviennent définitives qu'après réception des réponses des ordonnateurs 48 ( * ) .
Les étapes du contrôle de gestion
Source : chambre régionale des comptes d'Île-de-France
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L'exemple de Cran-Gevrier En 2015, la chambre régionale des comptes d'Auvergne-Rhône-Alpes a procédé au contrôle de gestion de Cran-Gevrier, commune de 17 200 habitants située en Haute-Savoie. À l'occasion de ce contrôle - qui a porté sur les exercices 2009 à 2014 - la chambre indique que la commune « connaît une situation financière saine , explicable par le dynamisme de ses ressources propres lié notamment à la croissance de sa population, le maintien des financements institutionnels, parmi lesquels la compensation financière genevoise, et la maîtrise de ses charges en particulier de personnel » . Néanmoins, les magistrats font part de leurs réserves concernant les modalités de rénovation de l'hôtel de ville , opération qui a été confiée à la société publique locale (SPL) OSER dans le cadre d'un marché global de performance énergétique. Ils s'interrogent notamment sur le respect des critères « in house » - qui ont permis d'attribuer ce marché sans mise en concurrence préalable - et insistent sur « l'absence de réflexion menée en propre par la commune sur les avantages et les inconvénients du montage contractuel » . Les magistrats soulignent, en outre, que la commune « risque d'être privée d'un recours direct contre l'entrepreneur de travaux, non seulement en cas de performances énergétiques insuffisantes (...) mais aussi en cas de vices affectant les travaux accessoires réalisés » . En conséquence, la chambre régionale des comptes recommande de « renforcer l'organisation du service de la commande publique afin d'améliorer la négociation et le suivi des marchés attribués » . En réponse, le maire de Cran-Gevrier estime que « le recours à la SPL présente d'une part l'intérêt de bénéficier des compétences et de l'expertise des collaborateurs de la société pour suivre (...) les entreprises intervenantes dans la réalisation (...) des installations (...). D'autre part, des pénalités peuvent être infligées à la SPL, en particulier en matière de qualité de maintenance et de niveau de service ».
Source : rapport de la chambre régionale des
comptes
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En 2015, les chambres régionales et territoriales des comptes ont rendu 601 rapports d'observations définitives 49 ( * ) .
Dans le cas de la chambre régionale des comptes d'Île-de-France, 28 % des recommandations formulées en 2015 ont été suivies d'effet dans l'année . Elle constate, par exemple, que la commune de Saint-Germain-en-Laye (Yvelines) a suivi ses recommandations visant à améliorer la gestion des personnels et à clarifier ses relations avec les associations subventionnées 50 ( * ) .
Enfin, les contrôles de gestion peuvent conduire les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) à saisir le procureur de la République et le procureur général près la Cour des comptes, qui en avise le garde des sceaux, lorsque des faits sont de nature à motiver l'ouverture d'une action pénale.
Les chambres peuvent aussi saisir le ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) 51 ( * ) lorsque les faits sont passibles de sanctions devant cette dernière 52 ( * ) . En 2015, les CRTC ont ainsi déféré douze affaires à la CDBF 53 ( * ) .
3. La certification des comptes : une expérimentation en cours
La certification comptable correspond à une « opinion écrite et motivée sur les comptes d'une entité que (le certificateur) formule sous sa propre responsabilité. Elle consiste à collecter les éléments nécessaires à l'obtention d'une assurance raisonnable - et non pas absolue - sur la conformité des comptes » 54 ( * ) .
Concrètement, la certification est une procédure d' audit externe permettant notamment d'évaluer les risques d'erreurs dans l'application des règles de gestion, de vérifier le respect des référentiels comptables, l'exhaustivité du recensement des actifs et des passifs ou encore l'exactitude du compte de résultat.
En l'état du droit, la Cour des comptes certifie les comptes de l'État 55 ( * ) , du régime général de sécurité sociale 56 ( * ) , des établissements publics de santé les plus importants 57 ( * ) et des assemblées parlementaires 58 ( * ) .
Les comptes des universités 59 ( * ) et des établissements publics de santé de plus petite taille sont certifiés par un commissaire aux comptes.
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Les résultats d'une certification comptable Le processus de certification peut aboutir à quatre résultats : - une certification sans réserve (le certificateur n'a pas repéré d'erreurs significatives) ; - une certification avec réserves (le certificateur a identifié des difficultés mais il est en mesure d'émettre une opinion sur les comptes) ; - une impossibilité de certifier (le certificateur n'est pas en mesure d'émettre une opinion, notamment au regard des problèmes méthodologiques rencontrés lors de ses travaux) ; - un refus de certifications (les erreurs constatées par le certificateur sont telles qu'il ne peut garantir ni la sincérité ni la régularité des comptes). Pour l'exercice 2015, la Cour des comptes a certifié les comptes de l'État en formulant cinq réserves substantielles sur le système d'information financière, les immobilisations et les stocks de la défense, le contrôle interne, les produits régaliens (impôts et taxes) et les immobilisations financières 60 ( * ) . |
Les collectivités territoriales n'ont aucune obligation en matière de certification comptable .
Une expérimentation est toutefois prévue par l'article 110 de la loi « NOTRe » n° 2015-991 du 7 août 2015 61 ( * ) .
Elle sera conduite entre 2017 et 2023 par la Cour des comptes, en lien avec les chambres régionales et territoriales des comptes. Il s'agit :
- d'expérimenter des « dispositifs destinés à assurer la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes des collectivités et de leurs groupements » ;
- et d'établir « les conditions préalables et nécessaires à la certification des comptes du secteur public local, qu'il s'agisse de la nature des états financiers, des normes comptables applicables, du déploiement du contrôle interne comptable et financier ou encore des systèmes d'information utilisés » .
Cinquante collectivités territoriales et établissements publics locaux ont déposé leur candidature pour participer à cette expérimentation de certification. Vingt-cinq ont été retenus, dont la Ville de Paris (2,2 millions d'habitants), le département du Rhône (443 000 habitants), Péronne (7 700 habitants) et le syndicat départemental des énergies du Morbihan 62 ( * ) .
Les travaux doivent débuter en 2017 pour un premier exercice de certification prévu en 2020 . Le Gouvernement établira un bilan d'étape en 2018 puis un bilan final en 2023.
* 23 Rémi Pellet, « La Cour des comptes » , 1998, La découverte, p. 107.
* 24 Article L. 241-1 du code des juridictions financières.
* 25 Loi portant nouvelle organisation territoriale de la République.
* 26 Article L. 1612-19 du code général des collectivités territoriales.
* 27 Article L. 243-7 du code des juridictions financières.
* 28 Loi relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.
* 29 Décret n° 2015-1199 du 30 septembre 2015 modifiant les dispositions relatives au siège et au ressort des chambres régionales des comptes. La carte des CRTC est consultable en annexe.
* 30 Le territoire de Wallis-et-Futuna continue de relever de la compétence directe de la Cour des comptes.
* 31 Source : rapport public annuel de la Cour des comptes, Tome II (« L'organisation, les missions et les résultats » ), 2016, p. 21 et 22. Ce rapport est consultable sur le site de la Cour : www.ccomptes.fr.
* 32 Article L. 212-3 du code des juridictions financières.
* 33 Instruction du 28 décembre 2013. Cette instruction est consultable à l'adresse suivante : http://circulaire.legifrance.gouv.fr/pdf/2014/01/cir_37857.pdf.
* 34 Code général des collectivités territoriales.
* 35 Ou avant le 30 avril en cas de renouvellement de l'assemblée délibérante.
* 36 La CRTC disposant d'un délai de 15 jours pour se prononcer sur la pertinence des mesures de rétablissement prises par la collectivité territoriale.
* 37 Constituent notamment des dépenses obligatoires : la rémunération des agents publics, les frais d'archivage et de conservation des actes administratifs, les dépenses relatives à l'accueil des gens du voyage, etc .
* 38 Concrètement, les magistrats peuvent proposer au préfet de créer de nouvelles ressources pour la collectivité territoriale ou de réduire ses dépenses non obligatoires.
* 39 Source : rapport public annuel de la Cour des comptes, Tome II (« L'organisation, les missions et les résultats » ), 2016, p. 60. Ce rapport est consultable sur le site de la Cour : www.ccomptes.fr.
* 40 Le reliquat correspondant principalement à des budgets non adoptés ou à des avis sur des conventions de délégation de service public.
Source : rapport d'activité 2015 de la chambre régionale des comptes d'Île-de-France, p. 17. Ce rapport est consultable sur le site de la Cour : www.ccomptes.fr.
* 41 « Chambres régionales et territoriales des comptes » , Répertoire de contentieux administratif, Dalloz, juillet 2015.
* 42 Source : rapport public annuel de la Cour des comptes, Tome II (« L'organisation, les missions et les résultats » ), 2016, p. 56. Ce rapport est consultable sur le site de la Cour : www.ccomptes.fr.
* 43 Proposition de loi n° 229 (1996-1997) consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/leg/ppl96-229.html.
* 44 Loi n° 2001-1248 du 21 décembre 2001 relative aux chambres régionales des comptes et à la Cour des comptes. Actuel article L. 211-8 du code des juridictions financières.
* 45 Article R. 212-7 du code des juridictions financières.
* 46 Source : rapport public annuel de la Cour des comptes, Tome II (« L'organisation, les missions et les résultats » ), 2016, p. 66. Ce rapport est consultable sur le site de la Cour : www.ccomptes.fr.
* 47 Article L. 211-8 du code des juridictions financières.
Cf. , à titre d'exemple, le contrôle de gestion mené à Palaiseau par la chambre régionale des comptes d'Île-de-France à la demande du préfet (rapport du 10 avril 2015).
* 48 Ou dans un délai de deux mois en l'absence de réponse. Article L. 243-3 du code des juridictions financières.
* 49 Source : rapport public annuel de la Cour des comptes, Tome II (« L'organisation, les missions et les résultats » ), 2016, p. 73. Ce rapport est consultable sur le site de la Cour : www.ccomptes.fr.
* 50 Rapport de la chambre régionale des comptes d'Île-de-France, 17 avril 2015, p. 22. Ce rapport est consultable sur le site de la Cour des comptes : www.ccomptes.fr.
* 51 Fonction exercée par le procureur général près la Cour des comptes.
* 52 Articles L. 314-1 et R. 241-25 du code des juridictions financières.
* 53 Source : Cour de discipline budgétaire et financière, « Rapport au président de la République 2016 » , p. 11. Ce rapport est consultable sur le site de la Cour des comptes : www.ccomptes.fr.
* 54 Source : rapport public annuel de la Cour des comptes, Tome II (« L'organisation, les missions et les résultats » ), 2016, p. 88. Ce rapport est consultable sur le site de la cour : www.ccomptes.fr.
* 55 Article 58 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
* 56 Article L.O. 132-2-1 du code des juridictions financières.
* 57 Article L. 6145-16 du code de la santé publique.
* 58 Procédures ad hoc fondées sur l'article 47-2 de la Constitution.
* 59 Article L. 712-9 du code de l'éducation.
* 60 Cour des comptes, « Certification des comptes de l'État. Exercice 2015 » , mai 2016 (www.ccomptes.fr).
* 61 Loi portant nouvelle organisation territoriale de la République.
* 62 Arrêté du 10 novembre 2016 fixant la liste des collectivités territoriales et groupements admis à intégrer le dispositif d'expérimentation de la certification de leurs comptes.
La liste des participants à cette expérimentation est consultable en annexe.